行政处罚立案标准的构建与完善
商思刚
（北京市司法局）
一、行政处罚立案制度及现行规范
《中华人民共和国行政处罚法》于2021年修订前，行政处罚立案制度已经在我国行政处罚制度体系中客观存在。但立案程序与调查、听证、审核、集体讨论、决定、送达及执行等法定程序不同，其在执法实践和法律救济语境中具有较低的法律地位。例如调查、决定、执行，均可直接产生对外效力，为独立可诉的具体行政行为。再如听证、审核、集体讨论、送达，虽与立案同为内部程序，但在行政复议、行政诉讼中能够对行政处罚决定的效力产生决定性影响。只有立案程序不仅被视作行政处罚内部程序，而且被认为仅具有执法规范化建设和案卷评查的意义，不具有单独进行法律效果评价的必要性。《行政处罚法》修订后，进一步健全了对行政处罚程序的全流程规制，着力点之一便是对立案程序予以法定化并对其实施制度构建。修法后与立案有关的条款有5个：第25条第1款的管辖权争议处理，第39条的立案依据公示，第54条第2款的立案标准和要式规定，第60条的执法时限计算和第76条第2款的不立案责任，以上内容一并在行政处罚普通程序中构建起立案制度，并将立案程序从行政处罚“基本法”层面上确立为外部程序，使其在部分情况下具有了被单独施以法律效果评价的意义。《国务院关于进一步贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》（国发〔2021〕26号）进一步提出细化立案制度的要求：“要建立健全立案制度、完善立案标准，对违反行政管理秩序的行为，按规定及时立案并严格遵守办案时限要求，确保案件得到及时有效查处。”
与域外立法较少关注行政处罚的启动程序不同，我国之所以在此次法律修订中将立案程序赋予法定地位且着力构建立案制度，应是在国家《行政程序法》尚付阙如的背景下，着力解决人民群众反映较为强烈的行政机关有案不立、久查不结等执法领域顽瘴痼疾。为回应这一时代需求，我国行政法学界和法律实务界应当在《行政处罚法》构建的立案制度基础上，加强理论与实践互动，凝聚理论共识，提取各行业监管领域执法“公因式”，共同致力于进一步健全内容丰富、体系完整、逻辑严密的行政处罚立案制度。
二、行政处罚立案标准及相关法制文本
行政处罚立案制度的核心是《行政处罚法》第54条第2款规定的立案标准。由于我国实行中央行政机关领导或指导地方相应行政机关的行政执法工作机制，现行行政法律规范体系中与行政处罚立案标准、立案条件有关的规定大多散见于各中央行政机关就行政处罚程序制定的部门规章或行政规范性文件中。这些规定大体上又可分为两种类型：一是原则性规定，如《司法行政机关行政处罚程序规定》第7条第2款：“对于应当给予行政处罚的案件，必须立案处理”。二是操作性规定，如《农业行政处罚程序规定》第30条：“符合下列条件的，农业行政处罚机关应当予以立案，并填写行政处罚立案审批表：（一）有涉嫌违反法律、法规和规章的行为；（二）依法应当或者可以给予行政处罚；（三）属于本机关管辖；（四）违法行为发生之日起至被发现之日止未超过二年，或者违法行为有连续、继续状态，从违法行为终了之日起至被发现之日止未超过二年；涉及公民生命健康安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外”。
与原则性规定相比，操作性规定更符合《行政处罚法》关于立案制度的构建精神，也对于执法实践更具有指导意义。在“北大法宝”的“法律法规”数据库以“立案”“立案标准”“立案条件”为关键词进行搜索并逐一校准（只统计行政处罚立案），可找到《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》《中华人民共和国保障措施条例》《中华人民共和国反补贴条例》《中华人民共和国反倾销条例》《中华人民共和国药品管理法实施条例》《兽药管理条例》《劳动保障监察条例》7部行政法规，以及《自然资源行政处罚办法》《中国人民银行行政处罚程序规定》《广播电视行政处罚程序规定》等33部部门规章，另能找到《财政部关于进一步贯彻落实<中华人民共和国行政处罚法>的通知》（财法〔2021〕13号）、《公安部关于贯彻实施行政处罚法的通知》（公法制〔2021〕2303号）、《邮电通信案件立案标准》（1990年2月26日邮电部发布）等为数不多的中央行政机关行政规范性文件。在以上40部分属行政法规、部门规章的立法文本中：所有的行政法规均只对立案作了原则性规定；部门规章中有18部对立案标准作了操作性规定，占全部立法文本的45%。
对上述18部部门规章进行文本分析，可以在有关行政处罚立案标准的条款中提取到6个具有“公因式”意义的要素。如果对各要素按出现频次降序排列，依次为：“有违法事实”出现于全体18部中，“有管辖权”出现于17部中，“有处罚责任”出现于16部中，“未超过追诉时效”出现于11部中，“违法主体明确”出现于8部中，另从“不予处罚或可以不予处罚”的负面排除角度重申立案标准的有6部。可见，“有违法事实”“有管辖权”“有处罚责任”和“未超过追诉时效”，是在立法中取得要素组成共识和成文列明共识的四个要素。“违法主体明确”并非没有取得要素组成共识，而是部分规章认为属于当然组成要素，未将其在成文立法中予以列明。
三、行政处罚立案标准法制文本的不足
现有载明行政处罚立案标准的法制文本没有涵盖全部行政管理领域，部分领域如公积金归集执法、商标行政执法等，不仅没有载明行政处罚立案标准的法制文本，甚至不存在与行政处罚程序相关的部门规章和行政规范性文件。另外，现有载明行政处罚立案标准的法制文本以部门规章为主，基于部门规章由各中央行政机关自行制定的立法特点，相互之间在立法理念、执法习惯、证据标准等方面存在较大差异。这种差异在部门执法各自封闭运行时并不明显，但在实施综合行政执法改革、行政处罚权划转和下移的过程中不免产生一些龃龉，由此带来相同事实在处罚权转出机关和转入机关之间产生立案、不立案两种相反结果等问题。除上述的文本缺位、文本冲突等问题外，现有的法制文本还存在以下问题：
（一）原则性文本在所有文本中占比过高，其立案标准欠缺操作性。从本文第二部分对属于行政法规、部门规章的40部立法文本的分析来看，仍有55%的立法文本对行政处罚立案标准仅作了原则性规定。原则性规定虽有“立案标准”“立案条件”字样，但仅从应当对涉嫌违法行为予以立案调查的价值宣示角度向行政机关提出原则性要求，欠缺具体执法的实务操作性，实质上已不符合《行政处罚法》修订后就立案依据公示、立案标准法定化和立案要式外观等提出的要求。法制文本中的原则性规定在执法实践中又展现出两种图景：一是各省级行政机关以执法手册、执法指南等内部文件的形式制定适用于该系统的立案标准，该情形使得立案标准成为秘而不宣的内部规则，既欠缺对外效力又欠缺法律效力；二是连内部指导性文件也没有，执法实践中由各行政机关按照《行政处罚法》的精神和可用的其他行政程序性规定（如省内行政程序立法，中央行政机关有关行政处罚听证程序、裁量基准的部门规章和行政规范性文件等）自行掌握，该情形容易产生人为左右立案结果等违法违纪问题，既不利于权力制约也不利于权利保障。
（二）部分操作性文本逻辑不清，某些条款甚至存在法理缺陷。例如，在《市场监督管理行政处罚程序规定》中，将可以不予处罚的条件（“首违免罚”）与应当不予处罚的条件（“轻微不罚”、不能证明无主观过错）同列为可以不予立案的条件之一，导致执法逻辑错误。一方面，可以不予处罚亦等同于可以予以处罚，立案后通过充分的调查将更有利于查清是否初次违法和危害后果是否轻微。另一方面，为防止有案不立、执法不作为，对可以不予处罚的情形径行不予立案恐有违《行政处罚法》构建法定立案制度的修法精神和价值导向。并且，径行不予立案后难以规范、明确的判定和记录行为人的此次违法构成信息，将导致后次执法时难以迅速、精确的识别同一行为人前次违法构成情况，有因操作不当放纵违法的可能。再如，《卫生行政处罚程序》中规定，应当立案的条件之一为“有明确的违法行为人或者危害后果”，该条款问题较多。首先，“危害后果”作为立案条件于法不当。《行政处罚法》中并未区分行为犯、危险犯、结果犯，行政实体法律规范体系中将少将危害后果明确作为违法行为构成要件的规定，该要素一般在可以不予处罚的规定（“首违免罚”）和应当不予处罚的规定（“轻微不罚”）中作为影响处罚责任承担的因素之一（还要搭配行为性质、情节和及时改正情况等）。再者，该条款中“或者”的用法难以逻辑自洽。作为对行为人科处惩戒性措施的行政处罚，不同于以制止违法状态为目的行政强制，仅有“危害后果”而无“明确的违法行为人”时，行政处罚立案必然无从谈起。
（三）立案后发现不符合立案标准的，法制文本对后续处理方式规定不足。在18部有操作性规定的部门规章中，仅有4部对立案后发现不符合立案标准的情况规定了后续处理方式。《林业行政处罚程序规定》规定对“没有违法事实的”撤销立案，无管辖权的移送其他部门。《烟草专卖行政处罚程序规定》中的“应当不予立案”条件与撤销立案条件相同，包含超过追诉时效、无管辖权、违法事实不成立、违法行为显著轻微且已改正和其他情形。《环境行政处罚办法》和《旅游行政处罚办法》均规定不符合“应当立案条件”的应当撤销立案，两部规章对撤销立案条件的设定也基本相同，包括无违法行为、无相应罚则、无管辖权、超过追诉时效，同时也都强调了应当予以处罚或者可能予以处罚的即属于符合“应当立案条件”。分析可见，上述4部规章对同一后续处理方式的条件设定有所不同，且同一条件在不同规章间可能适用不同的后续处理方式。例如，无管辖权的，林业执法部门为移送其他机关处理，烟草、环境、旅游执法部门为撤销立案（是否应移送未明示）。再如，同为撤销立案的条件，林业执法部门的“没有违法事实”与烟草执法部门的“违法事实不成立”并非同义，“没有违法事实”通常指案情查清后的确定无违法，“违法事实不成立”则意味着因证据不足案情无法查清。另外，各部规章均未对撤销立案与作出不予处罚决定的适用情形作出区分，执法实践中不同行政机关对这两种后续处理方式的适用规则也不一致。
四、行政处罚立案标准的理论模型
《行政处罚法》没有对立案标准作出具体规定，实践中可以由行政机关根据法律、法规、规章或不违反上位法的行政规范性文件来制定。为落实《行政处罚法》的修订精神和国务院的明确要求，应当以尽量高位阶的立法性规定对立案标准作操作性设计，以期从行政处罚程序的启动阶段即贯彻行政处罚法定原则，并使行政处罚程序后续阶段的衔接更具逻辑性和安定性。以立法的方式作操作性设计，首先必须明晰行政处罚立案标准的构成要素和构建逻辑。本文根据《行政处罚法》的立法精神和学术界研究成果，结合行政处罚实践和行政复议、行政诉讼活动中对行政处罚案件的审理经验，提出行政处罚立案标准的“三维结构”模型：一是程序维度要素，即《行政处罚法》中关于法律效力、管辖、追诉时效的程序性规定；二是实体维度要素，即“失序行为”是否构成行政违法行为并成立应受行政处罚行为的情况；三是裁量维度要素，即对是否立案能够产生影响的行政法治理念、《行政处罚法》的基本原则和法律限度内的政策性导向。
（一）程序维度要素
该维度要素是行政处罚立案标准的必备要素，指《行政处罚法》关于法律效力、管辖、追诉时效的基础程序性规定。
1.法律效力规定，即《行政处罚法》的时间效力和空间效力规定。时间效力包括《行政处罚法》的生效时间和修订实施时间。空间效力包括中华人民共和国领域内和视同国家领域的航空器、船舶，以及驻外使领馆。该要素属于法律适用的一般原则且较为恒定、易于判断，在立案标准的法制文本中一般无须列明。
2.管辖规定，包括级别、地域、事务和专属管辖权。管辖应结合特定行政机关的“三定”方案、职权清单和行政处罚权力清单来认定，并应注意是否存在委托执法、综合执法、承接处罚权或协议管辖、指定管辖、行政管辖豁免等情况。特定行政机关没有管辖权但其他机关有管辖权的，应当移送有管辖权的机关处理。该要素在立案标准的法制文本中一般应予列明。
3.追诉时效规定，也称追责时效，是指行政机关对“违法行为”追究行政处罚责任的法定期间。超过追诉时效产生阻却处罚责任追究的效果，但不影响对违法行为进行法律定性并作出否定性评价，一般也不影响对责令改正、警示、教育等非处罚责任的归责。除法律另有规定外，追诉时效为二年，涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的延长至五年。该要素适用时应注意违法行为有连续或继续状态时的特殊起算规定。在立案标准中的法制文本，该要素一般应予列明。
（二）实体维度要素
该维度要素亦为行政处罚立案标准的必备要素，是指判断某一失当、不妥（以非行政法律规范进行审视时）的“失序行为”是否构成行政违法行为并进而成立应受行政处罚行为的各种要素。借鉴德国行政法“阶层论”的理论术语并尊重我国法治实践的习惯表达，可以从以下三个层次证成我国应受行政处罚行为的成立要件。首先，是对“形式违法行为”的该当性判断，即“失序行为”是否能够涵摄于行政实体法律规范体系中设定的“违反行政管理秩序”的违则，并且该违则在行政实体法律规范体系中是否设有相应的罚则。该层次的判断应注意行政实体法律规范体系中存在大量“其他违法行为”的兜底性条款，对该类条款的适用应当保持一定的谦抑性。其次，是对“实质违法行为”的价值性判断，即对通过第一层次判断的“形式违法行为”进行法的价值考量，考量因素具体是指正当防卫、紧急避险、公务行为、受害人同意等阻却违法事由。最后，是对承担处罚责任的适法性判断，即对通过第二层次判断的“实质违法行为”从行为主体是否具有责任能力、是否具有主观过错的责任要件角度，以及是否存在应当不予处罚的法定情形角度进行是否实施行政处罚的判断。根据上述逻辑，可将行政处罚立案标准的实体维度要素区分为形式违法要素、实质违法要素和处罚追责要素。
1.形式违法要素，即“违法行为”成立要件。该类要素项下的子要素包括：有失序行为、有实体法中的违则、有违则对应的罚则、有明确的行为主体，另须注意某些“违法行为”的构成需要有主观过错的例外情形。该要素的各项内容在立案标准的法制文本中一般应予列明。
2.实质违法要素，即阻却违法事由。该类要素项下各子要素的内容都反映出法律鼓励、允许或未明确禁止的道德规范、伦理价值，且它们已重要到足以对“形式违法行为”进行法律定性上的“修正”，具体包括不可抗力、正当防卫、紧急避险、公务行为、自助行为等。需要注意的是，在行政处罚的法理和实践中，通常对阻却违法事由预先作出“不符合”该条件的法律推定，行政机关在拟作出立案决定时一般无须进行阻却违法事由的判断，立案后发现存在该类事由时以纠偏措施进行补救。该要素所属各项内容，因《行政处罚法》未对其作出明确规定，在立案标准中的法制文本中一般不宜列明。另外，除行政实体法律规范体系中另有规定外，实质违法要素在立案阶段属于可以裁量适用的范畴。
3.处罚追责要素，即应受行政处罚行为成立要件、可受（可不受）行政处罚行为成立要件中去除“违法行为”构成要件后的其他部分。具体包括：主体适格（年龄、智力精神因素）、不能证明无主观过错（证明责任有例外）、无“轻微不罚”情形和无“首违免罚”情形。其中，主体适格要素因有《行政处罚法》的明确规定且无可裁量之处，可以不再列明；不能证明无主观过错要素、“无‘轻微不罚’的情形”要素可以作出相反描述的方式（即可以证明无主观过错，有“轻微不罚”情形）作为“应当不予立案”或“可以不予立案”的条件予以列明；无“首违免罚”情形的适用属于裁量决定的范畴且应以先行立案为价值倾向，故不宜在文本中予以列明。
（三）裁量维度要素
是指从行政法治理念和《行政处罚法》的基本原则高度，对上述实体维度要素和程序维度要素进行是否立案的裁量要素，并在法律限度内落实行政管理活动的政策性导向。具体包括以下三个方面：
1.一般裁量因素。具体包括三类：（1）实体维度要素中的“实质违法”要素和处罚追责要素中的“首违免罚”情形，该类要素前已详述。（2）非法定的处罚影响因素，即具有法理逻辑且在执法实践中通常予以考虑的能够影响“实质违法行为”定性或处罚责任追究的各种条件或事由，具体包括：可推翻的因果关系推定；完全受胁迫状态、“间接正犯”等身不由己的情形；转移违法责任的情形等。（3）有关法律适用的原则，具体包括：行政实体法有变更时存在新法或旧法不认为是违法的情形（“实体从旧兼从轻”原则）；初步判断罚则仅为罚款但该行为已给予过罚款（“一事不再罚”原则）；已先由刑事司法机关追究足具覆盖性的财产罚、自由罚（“刑事优先原则”）等。
2.按普通程序进行立案调查的必要性。行政处罚“简易程序”，虽然在法律文本的表述中是在法定条件下“可以”适用简易程序，但在符合简易程序适用条件时，除法律有特别规定或案情有所特殊外，行政机关应当适用简易程序。不加区分的适用普通程序并立案调查，一方面不符合执法效率和成本经济的要求，另一方面也因非必要的延时调查影响行政相对人正常生产生活，有违行政处罚的公正原则和过罚相当要求。
3.法律限度内政策性导向的考量。行政处罚是行政机关履行政府职能、管理公共事务的重要高权行政方式，在遵循处罚法定原则的框架下，政策性要求始终是指导行政处罚活动的重要因素之一。执法实践中，为服务经济、社会发展大局，围绕党委、政府中心工作，行政机关强化专项执法检查力度或者落实优化营商环境措施并不鲜见。在不同的政策性要求下，行政机关对立案标准的掌握可以在法定框架内施以裁量，但必须严遵公正原则和平等原则。
五、行政处罚立案标准的要素运用和文本列明
（一）要素运用规则
从《行政处罚法》构建法定立案制度主要是为了防止有案不立的目的出发，应该对立案标准的要素运用提出以下规则：一是行为人的“失序行为”可能符合应受行政处罚行为成立要件的，应当、必须予以立案；二是行为人的“失序行为”可能符合可受（可不受）行政处罚行为成立要件的，应当以立案为一般原则；三是行为人的“失序行为”明显不符合应受行政处罚行为成立要件的，应当不予立案。
（二）要素列明方式
1.通过对各要素及其运用规则的分析，应当在法制文本中列明的立案标准构成要素有6项，表述上以“符合下列条件的，可以立案”为宜，分别为：（1）行政处罚管辖规定；（2）追诉时效规定；（3）存在失序行为；（4）有实体违则；（5）有实体罚则；（6）有明确的行为主体。
2.可以在法制文本中一并列明的不予立案要素有2项，表述上以“可以不予立案”为宜，分别为：（1）当事人有证据足以证明没有主观过错，但法律、行政法规另有规定的除外；（2）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的。
六、对行政处罚立案标准的完善建议
通过对现有的法制文本进行分析，根据上文阐明的“三维结构”理论和要素运用、文本列明规则，就进一步完善行政处罚立案标准提出以下建议。
（一）尽快增订操作性法制文本。中央行政机关尚没有制定包含立案标准内容的部门规章的，以及现有部门规章对此仅作了原则性规定的，应趁《行政处罚法》修订后清理低位阶文件以及按国家要求完善行政裁量权基准制度之机，通过推动部门规章的制定、修改来增订有关操作性条款。在部门规章立、改工作完成前，中央或省级行政机关可以通过制发行政规范性文件的形式先行确立可用的操作性立案标准，以便及时指导、监督各下级行政机关的执法实践。涉及综合执法改革或处罚权划转的，处罚权转出机关与转入机关应当加强在部门规章立、改和行政规范性文件制发过程中的协调联动。
（二）对现有操作性文本的内容进行修正。从现有文本的主要问题来看，修法时必须注意区分“违法行为”构成要件和“应受行政处罚行为”成立要件，对应受行政处罚行为、可不受（可受）行政处罚行为和应不受行政处罚行为的立案条件、不予立案条件分别进行合乎逻辑的论证及合乎语义学的列明。另外，应当根据基本法理重构立案后的案件管理制度。对于因管辖权、追诉时效等程序问题和欠缺“违法行为”构成要件而不符合立案条件的，应当撤销立案，无管辖权的应当移送有权机关处理；对于因主体不适格、无主观过错、符合“轻微不罚”规定而不符合立案条件的，或者因符合“首违不罚”规定而裁量决定不予处罚的，以在立案调查后作出不予处罚决定结案更为合理。
（三）严格执行行政处罚立案标准。为确保立案标准的统一性，不宜再由省级以下行政机关制发或解释有关立案标准的法制文本。实施综合行政执法改革后，城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域建立了综合执法队伍，承担政府法制工作的同级司法行政机关应当加强对综合执法队伍制定、执行立案标准情况的指导和监督。乡镇人民政府、街道办事处依法承接县级人民政府部分职能部门的行政处罚权后，县级人民政府及其有关职能部门应当加强对基层执法队伍执行立案标准情况的指导和监督，对基层执法队伍反映的立案标准问题应当及时研究并向制定机关反馈。
