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张红:行政许可清单化助力激发市场主体活力

北京师范大学法学院教授| 时间: 2022-03-31 00:30:27 | 文章来源: 新华网

行政许可是政府依法管理经济社会事务的重要手段之一。2003年行政许可法的颁布与实施为我国法治政府建设提供了一次难得的机遇。202214日,国务院常务会议审议通过了《法律、行政法规、国务院决定设定的行政许可事项清单》和《国务院办公厅关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》,这是深化放管服改革优化营商环境的重要举措,对于进一步规范行政许可、推动法治政府建设具有重要意义。

全面实行行政许可事项清单管理,一方面,是我国法治政府建设的必然要求,同时也必将在很大程度上推动法治政府建设迈上新的高度。《通知》要求在2022年底前,构建形成全国统筹、分级负责、事项统一、权责清晰的行政许可事项清单体系,将依法设定的行政许可事项全部纳入清单管理,清单之外一律不得违法实施行政许可。另一方面,全面实行行政许可事项清单管理,可以进一步激发市场主体发展活力、优化营商环境。特别是当前中国经济面临新的下行压力,实行行政许可清单化管理,有利于降低制度性交易成本、增强市场信心,更大激发市场活力和社会创造力,一定程度对冲经济下行压力。对于继续深入推进放管服改革具有重要的推动作用,甚至可以说对于这一改革能否取得更大成功具有至关重要的作用。

行政许可法的实施对于规范行政许可发挥了积极作用,但实践中也出现了一些新的问题。《通知》针对行政许可实践中的问题逐一作出回应。例如,针对各地实施标准不一致的问题,要求对全部行政许可事项要逐项制定实施规范,实现同一行政许可事项的基本要素在各级清单中原则上要保持一致,确保事项同源、统一规范;针对实践中存在的变相许可行为,对变相许可首次作了界定,并要求严格清理规范;针对行政许可边减边增的问题,提出拟新设或者调整行政许可的,起草部门应当充分研究论证,征求相关部门意见,并在起草说明中专门作出说明,司法行政部门在草案审查或者征求意见阶段应当征求审改牵头机构意见;针对各类清单事项不衔接,明确规定市场准入负面清单、政务服务事项基本目录、互联网+监管事项清单中的行政许可事项,要与许可清单保持一致等。

各地区、各部门在贯彻落实《清单》和《通知》的过程中,要尤其注意以下几个方面任务:

一是,依法编制行政许可事项清单。应当明确行政许可清单编制责任,县级以上地方人民政府审改牵头机构负责组织梳理上级设定、本地区实施的行政许可事项和本地区地方性法规、省级政府规章设定的行政许可事项,编制本地区行政许可事项清单。各级行政许可事项清单应逐项明确事项名称、主管部门、实施机关、设定依据等基本要素。还应当建立及时动态调整清单的机制。此外,还需特别注意,目前已有的市场准入负面清单、政务服务事项基本目录、互联网+监管事项清单、投资项目审批事项清单、工程建设项目审批事项清单中涉及到的行政许可事项,要严格与行政许可事项清单保持一致并做好衔接。

二是,严格按照清单实施行政许可。对清单内的行政许可事项应当逐项制定实施规范并向社会公布。其中,地方性法规、省级政府规章设定的行政许可事项,由省、设区的市级人民政府有关部门制定实施规范。行政许可实施机关依照实施规范制定办事指南并向社会公布。办事指南一经公布,须严格遵照执行,不允许随意增加许可条件、申请材料、中介服务、审批环节、收费和数量限制等,不得超时办理行政许可,但在必要时可以作出有利于行政相对人的优化调整。

三是,严禁变相设置许可事项。清单之外一律不得违法实施行政可。在行政许可事项清单之外,有关行政机关和其他具有管理公共事务职能的组织以备案、证明、目录、计划、规划、指定、认证、年检、登记、征求意见等名义,要求行政相对人经申请获批后方可从事特定活动的,应当认定为变相许可,并通过停止实施、调整实施方式、完善设定依据等方式予以纠正。特别需要注意的是,实践中有些部门规章、地方政府规章、行政规范性文件通过设定备案的方式变相实施行政许可。应当高度警惕以备案之名行许可之实的情况,防止变相设置行政许可事项。

四是,注重事前事中事后全链条全领域监管。不能将行政许可与其他监管手段割裂开来,行政许可事项清单是完善事前事中事后全链条全领域监管的重要基础。特别是,应当严格依照法律法规和三定规定来确定监管主体,法律法规和三定规定未明确监管职责的,按照谁审批、谁监管,谁主管、谁监管的原则确定监管主体。特别是在相对集中行政许可权改革、行政执法权下放和综合行政执法体制改革等多项改革举措齐头并进的背景之下,基层执法存在着审批主体和处罚主体不一致、行政许可与处罚衔接不畅的情况。如何实现事前事中事后监管的有效结合,防止出现执法真空,实现最好的监管效果,还需要继续关注。

《清单》和《通知》彰显了党中央、国务院着力优化营商环境的信心和决心,有利于降低制度性交易成本,向市场和社会释放积极信号,助力激发市场活力。期待着行政许可事项清单管理大力提升政府治理体系和治理能力现代化水平,全面推进法治政府建设。


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