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后向东:构建新时代中国特色政府信息公开制度

后向东| 时间: 2018-10-26 15:46:37 | 文章来源: 中国法律评论公众号

当前,中国特色社会主义已经进入新时代,中央对修改完善政府信息公开条例提出了明确要求,国务院年度立法工作计划对此做了具体安排。国务院办公厅作为法定的全国政府信息公开工作主管部门,依法提出了《政府信息公开条例》修改建议方案,相关立法工作正在稳步推进。

我们要按照新时代的新要求,以新思想为指引,全面回顾总结条例十年来的实践经验,直面实践中存在的问题,进一步明确政府信息公开的目标和方向,构建起适应新时代新要求的具有中国特色的政府信息公开制度。

政府信息公开制度,是现代民主法治体系中的基础性制度安排,是全面依法治国的基本内容之一,是更好满足人民日益增长的美好生活需要的重要制度保障。

《中华人民共和国政府信息公开条例》自2008年施行以来,至今已有十年。十年间,我国民主法治进程不断深化,全面依法治国日益深入,人民美好生活需要逐步得到满足,这些都离不开政府信息公开制度积极作用的发挥。

与此同时,十年政府信息公开实践历程并非一帆风顺,也存在一些曲折,暴露出不少问题,有些问题还较为突出。当前,中国特色社会主义已经进入新时代,中央对修改完善政府信息公开条例提出了明确要求,国务院年度立法工作计划对此做了具体安排。

国务院办公厅作为法定的全国政府信息公开工作主管部门,依法提出了《政府信息公开条例》修改建议方案,相关立法工作正在稳步推进。我们要按照新时代的新要求,以新思想为指引,全面回顾总结条例十年来的实践经验,直面实践中存在的问题,进一步明确政府信息公开的目标和方向,构建起适应新时代新要求的具有中国特色的政府信息公开制度。

一、政府信息公开制度发展的时代背景

任何制度的发展,都离不开其所处的时代背景。制度的发展,是在特定时代条件下的发展,是特定时代的产物。与此同时,在具体推进法律制度发展时,必须全面把握时代背景,使制度发展顺应时代要求,契合时代脉动。我国政府信息公开制度发展过程中所着重把握的现实时代背景,主要有三个方面。

第一,习近平新时代中国特色社会主义思想的指导


习近平新时代中国特色社会主义思想,是马克思主义中国化的最新成果,是运用科学的世界观、方法论改造当下客观世界过程中所形成的科学理论,具有重要指导意义。政府信息公开制度发展,必须自觉地以这个科学理论为指导,用科学的世界观、方法论观察问题、分析问题从而寻求解决问题的办法。

政府信息公开条例修订过程中,自始至终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,具体体现在对整体修订思路、修订框架的考量,对若干重大问题怎么看、怎么办的抉择,对每一个条文具体改不改、如何改的把握。

例如,政府信息公开条例修订总基调是“放”还是“收”、公开范围是扩大还是缩小、申请门槛是提高还是降低,等等。对于这些问题,有关方面认识分歧较大甚至是尖锐对立,如何“在矛盾中间砍一刀”,是一个两难问题。面对这种复杂状况,如果没有科学理论的指导,很难有效驾驭。经过深入调查研究,确定了当前政府信息公开制度发展面临的主要矛盾是,正当需求没有保障好的问题与不正当行为没有限制住的问题并存。

据此,此次修订的基本方针是有放有收,该放的要放,该收的也要收,在此基础上进一步提出,必要的收,是为了规范政府信息公开工作秩序,有利于政府信息公开工作的长远发展,有利于保障多数人的知情权,因此,收也是放,放和收是内在统一的。

这就避免了两种片面的倾向,或者简单迎合一些舆论,将公开范围的无原则扩大视为进步,或者简单回应部分行政机关的诉求,将申请门槛不适当地过度提高。

再如,各方反映强烈的滥用政府信息公开权利现象,是此次修订必须做出回应的问题。对这个问题怎么看,直接决定着怎么办。不同的看法,决定着截然不同的做法。对此,必须坚持辩证地分析研判、实事求是地调查研究并据以寻找办法。通过对各地各部门大范围的摸底调查发现,涉嫌滥用信息公开权利的申请数量累计不过数千。

与每年几十万件政府信息公开申请总量相比,滥用政府信息公开权利的问题,具有阶段性特征,是“一个指头”的问题而不是“九个指头”的问题,是个别问题而不是普遍问题,是局部问题而不是整体问题,不能“少数人生病多数人吃药”。

同时也要看到,虽然是“一个指头”的问题,但对于行政机关正常工作秩序乃至司法工作秩序,造成了不可忽视的干扰,应采取有效措施加以规制。只不过,相关规制手段应当有度,不能有所不及,也不能过犹不及。

第二,基于客观实践的认识深化


政府信息公开条例施行十年来,我国政府信息公开实践不断深化,人们对于政府信息公开制度的认识也随之不断深化。十年的实践,无论是取得的宝贵经验还是需要汲取的教训,都异常丰富。此次政府信息公开制度发展,与实践的发展同步,充分吸收了基于客观实践的认识深化成果。

认识的深化,既体现在事关整体性的重大问题上。

例如,在政府信息公开制度基本功能方面,人们曾一度对政府信息公开制度寄予了非常高的期望,希望这个制度发挥出多种多样的功能,初步考证,寄托在政府信息公开制度上的基本功能,各方面提出了不少20项的主张,如促进民主政治、提高公众参与、保护公民利益、促进经济增长、促进依法行政、提升政府公信力、实现社会公正等。

这在一定程度上确实存在泛化认知的问题,容易使政府信息公开制度背上过重的包袱。这其中,有关政府信息公开制度在推进依法行政方面的功能认知最为典型,存在的问题也最为突出。

人们一度普遍将政府信息公开制度视为促进甚至倒逼依法行政的有效途径,基于这种认知,公众往往倾向于将政府信息公开制度用于质疑具体行政行为的合法性,政府信息公开制度由此被视为一种新的权利救济渠道,甚至成为所谓的“二信访”。

由此暴露出的种种问题,或多或少都与对政府信息公开制度功能的这一认知有关。经过实践探索,现在人们已经认识到,政府信息公开制度是依法行政、建设法治政府的内在要求,而不是外在的促进甚至倒逼因素,党的十八届四中全会有关全面依法治国的决议中对此已经正式予以明确。澄清这一认识,见之于制度上的相应调整以及通过制度解读的适当引导,才能够让政府信息公开制度回归本源。

认识的深化,也体现在一些具体制度设计问题上。

比如,关于政府信息概念界定问题,这是实践中引发纠纷最多的问题。过去人们总是希望通过对政府信息概念的进一步明确界定来解决这一问题。但随着实践的深化人们发现,对政府信息的概念,无法在立法上精确界定,世界各国都是如此。

因此,应当跳出这一思路,将特定信息是否属于政府信息的问题转化为豁免范围划定的问题,从根本上消除由此引发的大量纠纷。再如,关于申请人资格条件问题,人们曾经认为对申请人设定资格条件是必要且可行的,但通过多年的实践人们认识到,在包括政府信息公开在内的具体行政法律关系中,不应当也难以对申请人资格条件做出限制性规定。

基于客观实践的这些认识深化,直接影响着甚至决定着我国政府信息公开制度的发展。

第三,基于世界经验的中国特色


与其他领域法律制度相比,政府信息公开制度有一个非常突出的特征,就是世界各国的高度趋同化。翻看世界各国信息公开法,除了语言文字、国家机构名称等不可避免的差异之外,主体框架、基本规则、程序环节等内在方面是趋于一致的。

造成这一现象的原因主要有两方面。

一方面,政府信息公开制度很年轻,从上世纪中叶正式出现到逐渐普及,恰好与全球化这个大趋势同步,成为全球化的一个制度样本,在这个大趋势中,作为世界首部信息公开法的美国《信息自由法》的巨大影响,以及一些学术性的国际非政府组织在全球范围内开展的政府信息公开深度交流,促成了各国信息公开法的趋同。

另一方面,各国寄望政府信息公开制度发挥的功能高度一致,主要是加强权力监督制约、增进民主制度实效等,这从根本上决定着各国信息公开法的趋同化趋势。在政府信息公开领域,存在着较为确定的、通行的世界经验。这对于我国政府信息公开制度的发展,无疑是重要参考借鉴素材。在政府信息公开制度发展过程中深入把握世界经验,有助于深化规律性认识,提高制度的科学性。

共性的另一面是个性。世界经验的另一面就是中国特色。政府信息公开制度发展,既要重视世界经验,更要立足中国实际,突出中国特色。比如,在主动公开制度的设计和运用方面,主管部门及工作机构体系设置方面,豁免条件设定方面,兼顾地区差异即制度弹性方面,与我国法治体系特别是司法体系衔接方面,适应现实国情特别是社会转型期纠纷易发的阶段性现实国情方面,等等,都必须突出中国特色。

实际上,对于这些方面涉及到的现实问题,国际经验并不能提供有效的解决方案,必须立足中国实际、着眼中国具体问题,形成中国特色制度方案。

二、政府信息公开制度发展的总体考虑

政府信息公开条例修订的总体考虑有四个方面。一是对基本定位和框架结构作必要调整,二是对主动公开制度重新设计,三是对依申请公开制度作必要优化调整,四是加强责任约束。

(一)调整基本定位和框架结构

政府信息公开条例的基本定位问题,核心是立法目的设定和理解问题,主要体现在政府信息公开与依法行政的关系方面。此次修订在立法目的的具体措辞上或可以考虑延续性不做调整,但是在宣传解读方面要有所调整,特别是根据中央十八届四中全会精神,将政府信息公开制度功能定位为依法行政的内在要求,而不是外在的促进甚至倒逼因素,努力改变社会的认知和预期。

政府信息公开条例的基本定位问题,重点是适用主体范围问题。原条例有关政府信息公开义务主体的规定,在实践中暴露出两方面的不足。一是对“行政机关”这一主要的义务主体,没有做相应定义或描述。实践中,内设机构、不具有外部行政职责的机关等是否应当作为政府信息公开义务主体,存在认识分歧。

比如,国务院有数十个所属单位,这些单位中究竟哪些是义务主体哪些不是,不够明确。二是作为参照适用的“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位”,究竟承担何种程度的政府信息公开义务,如何对这类主体进行监督和约束,实践中也存在认识分歧和操作性难题。

因此,需要针对这两方面的问题有针对性地调整条例适用主体范围。一是进一步明确作为政府信息公开义务主体的“行政机关”的含义,核心是强调行政性、独立性和外部性。二是将教育、医疗卫生等公共企事业单位的信息公开,作为主管部门的行政监管事项,交由其他相关法律法规和主管部门的文件进行调整,不再参照适用政府信息公开条例。

框架结构调整方面。原条例的框架结构,基本是以主动公开为核心构建起来的。这是由当时的一些具体情况所决定的。

经过多年的实践,这种框架结构日渐暴露出一些问题。

一是依申请公开程序规定较为简略,致使整个政府信息公开申请处理流程存在不少程序盲点,如期限的起算点、征求第三方意见程序、补正的具体操作办法等。程序盲点的存在,一方面导致把握尺度不一致,具体工作不规范,另一方面也引发了大量不必要的程序性行政争议。

二是依申请公开法律关系中权利义务边界较为模糊。对于什么情况下可以不公开信息,原条例并没有相对明确的规定,实践中广大行政机关普遍把“总则”中原则性的“三安全一稳定”条款作为是否公开的判断依据,这必然导致具体的申请处理过程中发生严重分歧。

三是逻辑不够严密,比如,在公开的方式和程序上,没有明确区分主动公开和依申请公开两种不同类型作有针对性的规定;一些共性的、总则性的要求分散在其他章节中;等等。逻辑上的不严密,致使原条例在具体执行过程中,一些条文难以落实成为“具文”,一些条文被误读误用,造成一定混乱。

结合实际问题,立足于政府信息公开法律制度的内在规律,此次修订对政府信息公开条例的框架结构做了必要调整。主要是区分出“主动公开”和“依申请公开”专章,对主动公开行为和依申请公开行为分别适用相应的规定。

(二)重新设计主动公开制度


原条例确立的主动公开制度,以对公开内容的例举式罗列为主,除第九条确立了4条原则性的公开要求外,第十条至第十二条共罗列了23项公开内容。

从立法技术角度看,这种主动公开制度设计存在一些缺陷。

一是缺乏贯彻落实的硬约束和保障机制。以第十条第(四)项要求的“财政预算、决算报告”公开为例,原条例实施的头几年,各行政机关基本上没有很好地执行这一要求。从2012年开始,主要是由国办有关文件推动,财政预算、决算公开要求逐步落实,慢慢从“收入、支出、结余”3个数字,逐步深化细化为若干张表格。

二是所罗列的23项公开内容,多数都不是行政机关的共性信息,往往是一项公开内容仅对应一个行政系统,比如土地、环保等。这种做法,与法律法规应当具有普遍适用性的基本要求不尽相符。

三是所罗列的23项公开内容,与其他法律法规存在一定程度的重合问题。不少内容都在其他法律法规中有规定。作为一部行政法规,过多地重申其他法律法规的规定并无必要。

从其他国家情况看。一般而言,依申请公开制度是绝大多数国家信息公开法的主体内容,但是,主动公开制度正在受到越来越多的重视。目前,超过60个国家的信息公开法中不同程度地确立了主动公开制度。

这些国家的主动公开制度所反映出的世界经验,核心有两条。

第一,主动公开的内容,限于共性的、基础性的信息。如行政机关机构设置、负责人情况、财政预算信息、所执行的法律法规规范性文件、行政许可等具体决定信息,等等,都是各行政机关共有的、基础性的内容。

第二,主动公开要求明确、具体,且有相应的机制保障其贯彻落实。这方面一般通过两种方式实现,一是赋予信息公开主管部门相应的职责和权力,二是由信息公开主管部门发布具体的操作模板,以统一把握主动公开的尺度、进度、格式等,最大限度规范各行政机关的主动公开行为。

着眼于原条例主动公开制度存在的突出问题,以及世界多数国家在主动公开制度方面的共性做法,有必要对主动公开制度进行重新设计。主要思路有两个方面:一是确定若干统一适用的共性主动公开内容,同时增加必要的兜底内容以容纳各行政机关的个性信息,二是将落实主动公开要求的权力和责任赋予各级政府信息公开工作主管部门。

(三)调整优化依申请公开制度


尽管原条例在制度构建时以主动公开为重点,但是,在实际执行过程中,依申请公开成为了重点,也成为了争议焦点和工作难点。

原条例依申请公开相关规定较为简略,执行过程中遇到了一些问题。

主要有:

一是何种情况下信息可不予公开这一核心事项缺失。实际上,原条例对于信息公开豁免事项几乎没有作规定,仅有的有关国家秘密、商业秘密和个人隐私的规定,由于对商业秘密和个人隐私缺乏认定标准,也很难执行。实践中,广大行政机关不得不援引俗称“三安全一稳定”这一“总则”中的条款,作为不公开的依据,或者将所申请信息认定为“非政府信息”,或者以申请人对特定信息没有“三需要”这种主观推论的方式拒绝公开,以努力保护无法公开的政府信息。

二是程序不够完备,程序盲点不少,一些程序性规定较为原则因而缺乏操作性。比如,如何认定为“收到”申请、如何计算期限、征求第三方意见如何操作等,现行规定不够明确;涉及多个行政机关时,所谓的“谁制作谁公开”等规定究竟如何执行不够明确;等等。三是政府信息公开申请处理答复方式不够完备,也不够规范。基于这些突出问题,社会各界有关修订政府信息公开条例的意见,集中在对依申请公开制度的修改完善。

从实践中暴露出的问题出发,对依申请公开制度的修订,主要思路有四个方面。

第一,“依申请公开”独立成章,把依申请公开制度相关内容集中规定。这种体例结构上的调整,使政府信息公开条例的逻辑更清晰,层次结构更加分明。

第二,确立了若干豁免公开的情形。

通过豁免条款,明确何种情形下可拒绝申请人的要求,在保障公众知情权与维护社会公共利益之间取得恰当的平衡,是政府信息公开法律制度的基本属性,也是世界各国信息公开法的通行做法以及政府信息公开法律制度需要处理好的核心问题。

此次修订确立的若干豁免公开情形,主要考虑了三方面因素。

一是我国政府信息公开实践。修订过程中,选取了25个国务院部门以及12个地方共517个行政机关进行不予公开事项专题调研,集中分析这517个行政机关近3年所有拒绝公开的处理决定,从中归纳总结广大行政机关对于政府信息公开的实际承受度,以此作为确定豁免事项基本的实践基础,避免过度超前或过度保守。

二是世界各国豁免条款比较分析。将80余个国家地区信息公开法中上千条豁免条款加以归类,从中梳理归纳出世界范围的豁免最大公约数,以此作为重要的立法参考。

三是中国的特殊需要。任何国家都有自己的特殊国情,相应也会有特殊的政府信息需要加以保护,比如英国的皇室信息、挪威的萨米人议会信息、驯鹿养殖组织协议框架信息,南非的税务局特定信息,韩国的不动产投机、囤积或垄断信息,新西兰的殖民地信息,等等。

第三,明确了政府信息公开申请处理方式,使信息公开处理方式法定化、规范化。主要有5种,即决定公开、决定不予公开、决定部分公开、无法处理、不予处理。根据新的规定,行政机关不得再以“非政府信息”、“不属于政府信息公开范围”等不规范、容易引发争议的方式作出答复。经深入分析评估,这5种处理方式,基本能够涵盖目前实践中已经存在的所有处理类型。

第四,细化完善了依申请公开处理程序。主要是:明确了“收到申请”的认定办法,取消了引发大量争议的“三需要”表述,完善了信息公开期限规定,完善了征求第三方意见程序,明确了涉及其他行政机关的办理程序,等等。

(四)进一步加强监督约束


原条例对政府信息公开的监督约束做了一些规定,但是,从实践情况看,还存在力度不够、机制不完备等问题。从我国实践和世界经验来看,政府信息公开法律义务的落实,越来越依赖行政系统内部的监督约束机制发挥作用,因此,这方面的规定需要进一步强化。

对监督约束机制的修改完善思路,主要有两个方面。

一是适当增加政府信息公开工作主管部门的法定职责,如监督主动公开制度的落实、加强培训和工作指导等。为保障政府信息公开工作主管部门履行好这些法定职责,也赋予其一些必要的权力和工作抓手。当然,在赋予其更多权力的同时,也施加了相应的责任和义务,政府信息公开工作主管部门未履行好法定职责的,要追究法律责任,从根本上解决“干与不干一个样、干好干坏一个样”的问题,抓住政府信息公开工作主管部门这个“关键少数”。

二是改革年度报告制度。将行政机关分散、自发地对社会发布年度报告的机制,改为向本级政府提交年度报告,由各级政府信息公开工作主管部门汇总后统一对社会发布。全国政府信息公开工作主管部门应当发布年度报告格式模板,以进一步规范年度报告,同时也为主管部门管好年度报告增加一个工作抓手。

三、政府信息公开制度发展的目标方向

任何制度的发展,都必须有目标方向的引领,否则就可能陷入盲目,造成实践的混乱。当然,人们对于制度发展目标方向的设定,属于主观层面的设定,能否真正达到预期的目标方向,既取决于目标方向设定的客观合理性,也取决于制度建设的科学化水平。在政府信息公开制度发展过程中,预设的目标方向主要有三个方面。

第一,对行政机关的监督约束更有力

政府信息公开制度的首要功能,就是通过行政行为所形成的记录的公开,对行政机关起到一定监督作用。守护政府信息公开制度“初心”,必须强化政府信息公开制度对行政机关的监督约束力度,通过制度性安排,把“以公开为常态、不公开为例外”原则真正落到实处。

在研判现行政府信息公开条例存在的问题时,大家有一个基本的共识,种种问题归结到一起,就是“正当需求没有满足好,不正当行为没有限制住”,“正当需求没有满足好”,实质就是现行的制度对于行政机关的监督约束力度还不够。现实工作中,尽管每年都有几十万件申请量,有些还存在滥用政府信息公开权利的倾向,但总的来讲,行政机关还只是“有点烦”,并未到“有点痛”的程度。

有一种看法和做法很有典型性,在面对涉及特定问题的政府信息公开申请时,一些行政机关负责人的考虑和选择是,宁愿在政府信息公开诉讼中败诉,也不能公开相关信息。之所以存在这种考虑和选择,就是因为现行政府信息公开制度对行政机关的监督约束还不够有力,还存在一定的推脱空间。

此次修订,列出了若干具体的豁免条款,这就使得“以公开为常态、不公开为例外”有了一个坚实的基础,此后,除非有具体的豁免条款作为依据,否则行政机关不得拒绝公开信息,司法机关可以直接判决行政机关公开信息,而不是只能程序性地责令重新答复。

这在现行政府信息公开条例的制度环境下是难以做到的。豁免条款的明确,表面上看似乎是对行政机关的保护,实质上是对行政机关监督约束力度的加大。这一点,将随着新条例的实施而越来越多地为人们所认识到。

除豁免条款之外,赋予政府信息公开主管部门对于责任人的处分建议权,也将极大强化对行政机关的监督约束。世界经验已经充分表明,政府信息公开法定责任,只有指向具体的责任人而不是泛泛地指向行政机关,才能真正落到实处。

我国政府信息公开实践也从另一个方面表明了这一点,大家普遍认为,保密责任是红线,是高压线,因为保密责任直接指向具体的责任人,相比较而言,政府信息公开责任就要原则一些,以至于有人认为“不公开出不了大事,公开错了就是大事”。此次政府信息公制度调整,要在一定程度上改变这种认知,让政府信息公开成为与保密等法定责任同样的硬约束。

第二,对政府信息公开法律关系的调整更有序


政府信息公开条例实施十年,在取得重大成效的同时,暴露出的最突出问题就是对公开法律关系调整不够有序,实践中各种滥用权利行为确实不同程度存在,出现了所谓的信息公开乱象,现行政府信息公开制度又确实难以应对。问题就是导向,对政府信息公开法律关系的调整更加有序,就是此次政府信息公开制度发展的目标方向。

要达到这个目标并不容易,不是通过几个条文简单地提倡或禁止就能够实现,必须综合施策,归结起来就是八个字:“虚实结合、软硬结合”。虚的方面,就是通过对政府信息公开制度的基本功能定位的必要调整,特别是通过宣传引导,让社会各界客观地看待这一制度的功能定位,避免寄予过高期望。

实的方面,就是要在制度上确立一些必要的规制手段,避免再出现单个申请人向单个行政机关提起数万件政府信息公开申请而现行制度却无能为力的极端现象,避免政府信息公开制度成为低成本甚至无成本的对抗性手段,避免有限的行政资源甚至司法资源被少数不当行为人无谓耗费,使政府信息公开制度回归本源。

做到这些,就需要在制度设计上软硬结合,软的方面如增加程序弹性,硬的方面如明确对某些明显不合理的申请行政机关可以不予处理。

第三,为世界信息公开制度发展贡献中国智慧

我国政府信息公开制度所面对的具体国情,与其他任何国家都不相同,这就从根本上决定了,我国政府信息公开制度与其他国家信息公开法必然也有所不同。

例如,在主动公开与依申请公开关系方面,我们在过去十年间走出了一条截然不同于多数国家的实践道路,此次政府信息公开条例修订又将这种特殊的实践上升为特殊的制度设计;

再如,没有哪个国家信息公开法适用的主体、地域范围等像我国政府信息公开制度这么广阔,如何将统一的规则适应于数万个政府信息公开义务主体,适用于发达程度差异较大的不同地域,是个很大的难题,对这个难题如果回答得好,就是重大制度创新;

又如,非正常申请行为,是世界各国都不同程度面临的问题,对于这类行为如何规制,是一个还有待解决的问题,当前,我国遇到的非正常申请行为问题相对更为突出,如果能够探索出有效的规制途径,对于其他国家也将是很有益的经验。

总之,只要正视我国政府信息公开实践中遇到的问题,深入研究、积极探索解决办法,就能够对政府信息公开制度有所创新创造,也就将为世界信息公开法的发展贡献出中国智慧。



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