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崔胜东:镇政府对非其职责范围内的拆违申请应予答复

崔胜东| 时间: 2018-08-31 20:38:21 | 文章来源: 《人民司法(案例)》2015年第18期

[案情]

原告金某诉称:原告系上海市金山区某镇金隆二村275号房屋所有人,位于其房屋前的255号房屋业主自2011年5月起开始违章搭建。原告向上海市金山区绿化和市容管理局(以下简称区绿容局)提出申请,要求拆除255号房屋的违章搭建。因该局未予答复处理,其提起行政诉讼。在案件审理过程中,上海市金山区拆除违法建筑领导小组办公室(以下简称区拆违办)向原告制发了《关于某镇金隆二村255号违法建筑协调处置情况回复》,告知涉案房屋违章搭建应由房屋所在地的上海市金山区某镇人民政府(以下简称某镇政府)牵头整治。后原告向某镇政府提出拆除255号房屋违法建筑的申请,该镇政府未予答复处理,其又以某镇政府为被告提出了本案诉讼,起诉要求某镇政府依法拆除255号房屋违法建筑。

被告某镇政府辩称:原告自2011年起多次向有关部门反映255号房屋业主违章搭建的问题,被告也多次进行处理,并已将该处违法建筑上报给上级政府,且已列人上海市金山区2013年历史存量违法建筑名单。涉案区域属于镇区控制性详细规划范围,被告无查处该区域违章搭建的法定职责,被告对原告申请未予答复处理并无不当。

经审理查明,金某系上海市金山区某镇金隆二村275号房屋业主。该村255号房屋业主自2011年5月起在房屋左右两侧开挖地基并向上搭建房屋,金某遂向区绿容局提出拆除255号业主违法搭建的房屋的申请,区绿容局未予答复处理。金某于2014年4月诉至法院,一审法院认定区绿容局无拆违职责,并将该局未予答复情节认定为瑕疵,判决驳回金某的诉讼请求,二审法院亦予维持。在此案审理过程中,区拆违办向金某制发了《关于某镇金隆二村255号违法建筑协调处置情况回复》,其中表示:根据属地管辖原则,区拆违办将督促某镇人民政府牵头,尽快协调组织区、镇相关部门,制定周密计划,落实政治经费,对金隆二村违法建筑进行统一集中治理。金某据此于2014年8月6日向某镇政府申请拆除255号业主搭建的违法建筑,该镇政府未予答复处理,金某遂再次提起行政诉讼。

另查明,涉案房屋所在地块土地性质原为集体土地,后于2004年经上海市人民政府批准,办理了农用地征用手续,并于2008年将土地性质变更为国有土地。同时,涉案地块也已纳入上海市金山区某镇镇区控制性详细规划范围内。

[评析]

本案的争议焦点在于被告某镇政府对原告金某提出的履行拆除违法建筑的申请是否应进行答复处理,而判明这一焦点又必须明晰被告的职责范围与答复处理的关系。

一、行政机关对与其职责相关的申请是否具有答复指导义务

在一个理想的行政管理模式下,每一个行政机关都应认真对待法律所赋予的权力,对属于职责范围内的申请,应认真履职,积极处理和答复;对不属其职责范围内的申请,也应进行必要的答复和指导,引导当事人寻找正确的申请事项处理部门,最低的要求也应明确告知不属其职责范围,避免当事人无谓等待。这种认识和观点符合积极行政、服务行政的要求,但就中国目前社会和政治发展现状而言,要求行政机关对每一个无关申请都及时答复、指导并不现实,虽然这是未来行政法治发展的方向。既然是未来的发展方向和目标,作为行政行为司法审查者的法院,必须发挥某种推动和引领作用。因此,在审视行政机关对于非其职责范围的履职申请是否应担负一定义务的问题时,司法机关应引领、助推行政机关朝着前述方向迈进。

因此,不同机关在收到不属自身职责范围的履职申请时,它所带来的“后义务”是不同的,应按不同情况予以处理和审查,而其区分标准是申请事项与行政机关自身职责的关联程度。

第一种情况,行政机关收到与其职责完全无关的履职申请。如前所述,对与其职责完全无关的履职申请,行政机关若能答复当然最为妥当。但若未予答复处理,在目前情况下,法院不宜仅就此认定行政机关违法,即行政机关对完全与其职责无关的履职申请不予答复并不违法。

第二种情况,当事人履职申请客观上不属被申请行政机关的职责范围,但被申请行政机关与申请事项具有一定关联性。这种关联性一般表现为法律、法规、规章等规定的法定职责关联,行政层级上的关联及行政流转程序上的关联。这种情况下,笔者认为被申请行政机关负有一定的答复、指导义务。理由在于:被申请行政机关更清楚自身职责范围,对申请事项涉及的职责分工与处理部门比申请人认识更为充分,被申请行政机关对此类申请具有专业判断能力,能够也有能力判断出哪个机关是申请人申请履职应提出的对象。如果允许行政机关此时不予答复,出现的可能后果是:申请人要向多个相关部门逐个去申请,不断尝试,总会碰到真正有权处理的职能部门。这一过程中,又会引发不必要的连环行政诉讼,因为申请人要以诉讼审查的结果验证行政机关是否具有处理职责。因此,此种情况下,司法机关不应鼓励或认可被申请行政机关不予答复的行为,被申请行政机关应按照公正高效便民的权力行使原则,明确告知不属于其职责范围,并尽可能指出正确的职能部门。

这种观点在司法实践中已有先例。在最高人民法院2014年7月发布的齐来发诉山东省交通运输厅道路运输局不履行法定职责案中,申请人向被告申请查处跨线路经营、吊销运输经营许可证等,而查处职权被《山东省道路交通运输条例》授予了省内各级交通稽查机构,被告不具有查处权限,只有在经营者不按规定线路经营,情节严重情况下,被告才具有吊销许可证的权力。该案一审判决驳回原告诉请,二审认为被告在收到申请后,应当根据其职权范围规定作相应指导,遂撤销原判,责令被告60日内在其职权范围内对原告申请作出处理。

二、拆违个案中答复指导义务的法律依据

行政机关对与其职责相关的申请应积极答复指导的观点在现实中可能存在一定争议,司法实践中无论如何处理,法律上的依据都很难直接确证,但这种“边缘地带”正是司法可以运作的空间,也正是司法推动社会进步和法治发展的手段,这种司法价值引领本身是应该积极肯定的。同时,在具体个案的处理上,这种观点多数也非都是理论推导,也能找到一定的法律依据。

城乡规划法第九条第二款规定:“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告,应当及时受理并组织核查、处理。”这里的其他有关部门是指除了城乡规划主管部门之外也可处理规划违法行为的机关。城乡规划法中规定了可处理规划违法行为的机关有城乡规划主管部门和乡镇政府,而在地方层面,地方性法规、规章及规范性文件中如果也规定了除上述两部门之外的其他机关,也应属于第九条中的其他有关部门。本案发生于上海市范围内,根据《上海市住宅物业管理规定》、《上海市拆除违法建筑若干规定》等地方性法规及一系列的规章与规范性文件的规定,除城乡规划法规定的两机关,房屋管理部门和城市管理行政执法部门也对一定范围内的违法建筑具有查处拆除的职责。故上海市范围内具有违法建筑查处拆除职责的部门一共有四个:城乡规划主管部门(上海市范围内为规划和土地管理局)、房屋管理局、城市管理行政执法局、乡镇政府。因此,在上海市行政辖区内,规划和土地管理局为城乡规划主管部门,后三者为第九条中的其他有关部门。因此,申请人向四部门中任何一个进行拆违投诉、举报等,即使该部门无权处置,仍应依法负有受理、核查、处理及告知答复的职责。

综上,行政机关在收到与其职责无关的履职申请时,仍应区分情况进行处理,不能一概不予答复。对与其职责范围存在一定关系的申请,应进行答复处理,给予当事人必要的指导释明。本案被告作为法定的拆违职能部门之一,无论是从法律规定,还是从积极行政的角度,都应对原告提出的不属其职责范围的拆违履职申请给予答复处理。故被告不予答复处理行为违法,应判决责令被告对原告拆违申请依法进行处理。


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