【摘要】 本文反思了我国地域差异和经济发展水平导致的行政诉讼立案不均衡，深入分析了行政诉讼案件数量少的立案瓶颈。结合立案登记制的实施，通过经济发达地区与经济欠发达地区行政诉讼立案对比的多维度视角，研究了立案登记后行政案件数量增加的社会原因，即公民法治意识的提高和立案登记与司法改革的良性互动。同时，本文对于立案登记后出现的新挑战，诸如当事人诉权滥用风险和对行政审判欠发达地区法院的冲击进行深入探讨。最后指出行政诉讼立案登记的积极意义远大于其潜在风险，法院既要登记立案又应坚持依法立案，通过探索诉讼费收取标准的改革等方式，在保障公民诉权的同时防范可能出现的诉权滥用等诉讼风险。行政诉讼立案登记的有效实施，必将成为我国行政法治和依法治国的重要突破口。

2015年5月1日，2014年修正的行政诉讼法开始实施，与此同时，最高人民法院《关于人民法院登记立案若干问题的规定》于同日实施，至今已逾两年。立案登记制似乎天生就是为行政诉讼立案而生，加之行政诉讼久为人们垢病的立案困境，登记立案被人们认为是治愈行政诉讼立案困境的一剂良药，瞬时民众对于行政诉讼的发展充满期待。然而，在行政诉讼发展不均衡的现状下，一味强调增加收案数量而忽视对依法立案的标准把握也不符合司法规律。无独有偶，2016年2月27日，江苏省南通市港闸区人民法院通报了8起政府信息公开滥诉典型案件，率先在全国对信息公开诉权滥用进行规制。尽管此举引起的反响不一，但无疑反映了在收案数量大幅上涨的同时，坚持依法立案，对诉权进行合理规制的必要性。登记立案与依法立案是一个硬币的两面，登记立案是依法立案的具体表现，只有做到依法立案，才能够实现真正的登记立案。

一、行政诉讼立案的现状检视及成因探究

立案登记制实施之前，我国行政诉讼长期以来普遍存在立案阻力大、案件数量少的弊病。2014年，全国法院新收行政案件193240件(含一审、二审、再审)，而同期刑事案件收案1164826件、民商事案件收案9068011件(均含一审、二审、再审)，[1]行政案件数量仅占三大诉讼的1.85%，巨大的反差令人们对行政诉讼的信心极大地受损，直接导致公民对于行政诉讼审判公正性的质疑，法律信仰的缺失成为制约行政诉讼发展的瓶颈。当前行政诉讼立案的特点主要表现在两方面：

(一)案件分布不均衡

行政诉讼收案的不均衡主要体现在地域的差异性，具体而言，全国范围内表现为沿海地区多、内陆地区少。就一省之内，则表现为经济发达地区收案多，经济欠发达地区收案少。

1.行政诉讼立案的沿海与内地之差异。登记立案前，沿海地区由于经济发展水平、政府依法行政意识、公民的法制意识以及法院的适法水平普遍高于内陆经济欠发达地区，行政诉讼的发展具备较为有利的社会环境，立案标准较为宽松，案件数量明显高于内陆法院。以广东省G市Y区法院为例，2010年至2014年一审行政案件收案数量分别为482件、487件、514件、399件、765件，而同期东北某省会城市中心城区法院行政案件一审收案数量均为两位数。巨大的收案差异体现的不仅仅是经济发展水平的差别，更多的是法治理念和法制环境导致的行政诉讼立案的差别。

2.行政诉讼立案的经济发展差异性。同一地域内行政诉讼立案的数量同样与经济发展水平存在一定程度的正相关联系。以广东省为例，2016年，全省法院共受理一审行政案件15599件，其中，珠三角地区九市(广州、深圳、佛山、东莞、中山、惠州、珠海、肇庆、江门)新收一审行政案件12214件，占全省的78.32%，；粤东地区六市(汕头、汕尾、潮州、揭阳、河源、梅州)新收995件，占全省的6.38%；粤西地区四市(茂名、湛江、云浮、阳江)新收1345件，占全省的8.62%；粤北地区两市(韶关、清远)新收1042件，占全省的6.68%。巨大的地区差异显示了行政审判表面繁荣的背后极其不均衡的扭曲发展，而且由于我国行政诉讼起步较晚，即便是如此高速的收案增长，仍难以实现行政纠纷的法制化解。

(二)案件数量长期低位徘徊

行政案件收案少于民事案件是由于案件性质和社会关系的一般属性决定的，但是我国行政案件的绝对数长期在低位徘徊，这与行政诉讼的立案思路和立案制度存在直接的关联。2012年至2016年，全国法院受理一审行政案件数量分别为128625件、123194件、141880件、220398件、225419件，在立案登记制实施之前，全国一审行政案件数量长期约在12万至14万件之间徘徊，即便在2015年立案登记制实施之后，一审收案数增长55.34%的情况下，相较于同期一审刑事案件1126748件、一审民商事案件10097804件，行政案件占比仅为全部案件的1.93%；而在行政法高度发达的德国，1999年全德普通行政法院一审审结案件共211497件，52个行政普通法院平均年结案数在4000件左右。作为一个全国人口只有八千多万的国家，这一数目是十分惊人的。[2]

(三)行政立案现状的反思与成因探析

行政案件数量偏少固然是案件属性所致，但是不可否认的是，当前在相当一部分地区法院行政诉讼立案人为地设置大量不合理的门槛，甚至部分地区出现不收案、不出回执、不出文书的“三不政策”。从根本上讲，这种做法是地方法院出于利益考量，不敢得罪当地政府机关造成的，是典型的司法地方化的恶果。试问，在原有审判管理体制下，地方法院的人财物均由地方政府控制，法官选任的地方化和法院经费来源的地方化，尤其是经费来源的地方化直接导致行政诉讼沦为地方经济利益的保护者，其应有的司法权威也逐渐丧失，因为，“就人类的天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。”[3]然而，司法权作为国家事权，应当具有国家统一性的特征。纯粹法学派的创始人凯尔森认为：“中央和地方之间的分权原则上只限于行政，由地方选举机关选举的行政首长只能是代表地方利益行使管理职能，而法院则不能带有地方性，因为法院被认为是国家的法院，而不是自治省的法院。”[4]

二、行政案件登记立案的多维度检视与思辨

2015年5月1日立案登记制实施后，全国行政案件收案呈现剧烈增长模式，最高人民法院2016年新收行政案件2841件，创历史最高收案记录。总体而言，随着立案登记的实施，行政案件的立案情况出现了比较诡异的趋势，一方面是部分地区收案并未出现明显变化，另一方面是部分地区的收案数量急剧增加，导致部分地区法院行政庭无所适从，从其他庭室紧急调派人手办理行政案件。这固然是案件数量剧增的必然后果，也同时折射出长久以来各地法院对于行政审判的漠视，甚至在一定程度上对于行政案件立案的压制。

(一)登记立案实施的地域化审视：实施效果因地而异

随着立案登记制的实施，各地因司法地方化产生的顽疾正逐步被治愈，但是对于行政案件数量猛增的现状也不必盲目乐观。以前述Y法院为例，立案登记制实施以来，行政案件立案数量并未出现明显变化，该院2015年1月-4月行政诉讼一审收案219件，5月-12月共收案422件，登记立案实施前的2014年5月-12月收案数量为397件，收案数量变化并不明显。前述东北某区法院则出现明显的行政案件井喷状况，2015年1月-4月该院行政一审收案为11件，登记立案后的5月-12月收案数量为340件，而2014年同期收案数量为21件，登记立案后比去年同期收案增加15倍，而该院在2016年与2017年收案数量分别为644件、594件，登记立索后收案数持续保持高位。多年压制的拆迁裁决纠纷等行政诉讼案件大量涌入，对于行政庭甚至整个法院都是严峻的考验。可以预期的是，在该部分长时间大量积累的案件被消化后，各地法院的收案数量将会呈现比较平稳的高位态势。

(二)登记立案实施的基础探索与环境构建

“实行登记立案必须同时具备三个条件：一是公民良好的法律意识；二是社会完善的纠纷解决机制；三是司法的极大权威。”[5]行政诉讼收案数量的巨大变化无疑是立案登记制实施与当前司法改革的大势带来的可喜成果，这对于提高行政诉讼司法权威、提高司法公信力与人民的法治意识具有重要的推进意义，与党的十八大以来全面推进依法治国密不可分。

1.当事人法治意识的提高。改革开放以来，尤其是经过近三十年的行政审判实践，人们的法治意识以及行政机关的依法行政水平均有明显的提高。司法作为社会公正最后一道防线的理念已经深入人心，当前我们亟需解决的问题是如何进一步提高行政审判的司法公信力，巩固行政审判解决行政纠纷的社会基础，引导当事人通过法律途径解决社会纠纷，改变久为垢病的当事人信访不信法的理念；积极发挥行政诉讼作用的同时又要充分发挥行政复议的准司法审查能动性，形成行政相对人循序渐进、逐步化解行政纠纷的法制意识。

2.司法改革与登记立案的良性互动。当前各地实施的行政审判司法改革无疑对推进立案登记制的实施与促进行政案件立案数量增加有着重要的推进作用。全国各地实施的行政诉讼集中管辖，以某一法院集中管辖几个地区行政案件的模式以及跨行政区划法院的设立有效地避免了行政干预，提高了行政审判的权威与公信力，增强了当事人对于行政审判的信心。尤其是各地试点的跨行政区划法院，以铁路法院为班底设置跨行政区划法院集中管辖行政案件，为实现行政审判的专业化与精英化提供了充分的基础，是行政诉讼破除地方化与行政化的有益尝试。

立案登记制是司法改革的产物，同时也对于司法改革有着重要的推进意义，一方面实施登记立案后大量的行政案件涌入法院，尤其是对于内陆地区行政审判有着重要的推动作用，起到了破冰与开拓的效果，这对于消除行政诉讼的地方化，实现行政审判中央事枚的统一性有着积极的影响。另一方面，以立案登记为契机，行政诉讼管辖制度等配套改革积极落实，消除了长久以来的行政案件立案壁垒，对于提高行政审判的权威性与公信力，继续推进司法改革尤其是行政审判的改革将产生不可估量的影响。

(三)登记立案制理想模式与实践的碰撞及挑战

当前行政案件数量稳步上升或急剧增加的趋势或许是大多数行政审判法律人希望看到的盛况，但是我们也应看到其中存在的风险，即诉权的滥用以及对部分法院甚至司法权威的冲击。这主要表现在缺乏诉讼利益的诉讼、“死磕”闹庭以及信访问题诉讼化，比如近年来发生的江苏南通陆红霞案件、北京锋锐律师事务所“维权”律师违法犯罪情况，以及部分缠访人员对于长久以来的历史纠纷通过缠诉的方式达到解决信访问题的目的，其中不乏民事范围或其他不属于诉讼范畴的纠纷。

1.立案登记制与部分法院固有思维的斥。在立案登记制的催动下，大多数法院改变了过去的传统思维，积极应对案件数量增加的挑战，对于以前拒之门外的案件大量接收，通过工作人员的调配以及培训等方式提高行政审判的效率。但是仍有部分法院对于行政案件的立案及审判采用旧的排斥思维，企图通过立案关卡将案件阻挡在法院审判范围之外。对于登记立案后大量涌人的案件，部分法院仍采用旧有思维模式，简单粗暴地予以对待，不仅不利于案件纠纷的解决，反而对行政审判权威造成严重的损害。与此同时，法院还应摆正对信访的态度，改变以往的过分重视，适度扩大诉讼受案范围，将更多的信访案件纳入司法轨道，不得通过信访程序推翻合法合理的司法裁判。[6]

2.大量案件冲击下的欠发达地区法院。如前所述，发达地区法院的行政案件立案数量大多并未受到立案登记制的冲击，案件数量稳中有升，行政审判井然有序。但是对于部分行政审判欠发达的地区，从原来的个位数收案甚至零收案，猛然跨越到几十、数百件的收案数量，由于长期以来对行政审判的忽视，办案力量严重不足，人才储备也不够充足，在应对立案登记制带来的大量案件时，难免力不从心甚或手忙脚乱。从其他庭室临时调动审判力量办理行政案件，因缺乏办案经验而事倍功半，而实践中一个成熟行政审判法官的培养至少要经过三年行政审判实践及大量审判经验的积累与锤炼。

3.当事人诉权滥用带来的思考。“立案审查是行政诉讼的必经程序，只有在对起诉材料进行审查之后，才能决定是否予以受理审判，立案审查的本意是去除虚假型恶意诉讼。”[7]在行政审判欠发达地区，大量案件的涌入却是行政审判良性发展的表现，尽管存在办案经验缺失与人才储备不足的困难，通过经验积累可以很快实现行政审判的规范化。然而在行政审判较为发达的地区，在目前各种新类型案件已经层出不穷的情况下，立案登记制的东风吹来，不仅会促进案件数量的增加，而且会为更多新类型疑难复杂案件提供制度基础。

在全国大多数地区在为提高行政案件数量而奋斗的情况下，一些经济发达城市已经开始出现行政诉讼当事人诉权滥用、滥诉缠诉、闹庭“维权”的情形，主要表现在两方面：其一是信息公开案件的大量增加且该类案件原告多为常见的一人或数人，被告多为房屋管理行政机关。而且法院受理行政案件中当事人在案件审结后仍就同一争议持续向行政机关申请公开并形成诉讼的案件数量占比较高，这种长期反复较量，让行政机关疲于奔命，消耗了大量行政、闻法资源，且无法从根本上解决行政争议。其二是大量信访事项进入行政审判程序，这些事项往往都不属于行政诉讼审判范围，当事人利用立案登记制的便利，将大量信访事项或年代较为久远的历史纠纷带入诉讼程序，这些案件或超过起诉期限、或不属于行政审判权限范围而被驳回起诉，往往伴随着为实现诉讼目的而哄闹法庭、违反法庭秩序等情形。值得一提的是，立法者无疑已经对此种情况进行了预判与规制，2015年5月1日施行的最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》以及2018年2月8日实施的最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》均明确规定了驳回起诉的适用条件，后者第69条第3款明确规定人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以逵行裁定驳回起诉。最高人民法院于2016年7月28日发布的《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》亦明确：“对符合最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》3条第2款规定的案件，人民法院认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”

三、依法登记立案与规制诉权滥用，保障行政诉讼良性、可持续发展

相对于行政诉讼立案登记带来的行政审判大发展，潜在的诉权滥用等诉讼风险或许是微不足道的，但我们在促进登记立案的同时，必须做到依法立案，见微知著，预防可能阻碍甚至破坏行政审判健康发展的因素。古人云，千里之堤，溃于蚁穴。依法立案与登记立案应当是相互促进的两个方面，登记立案并非毫无限制的任意立案，对于符合立案条件的行政案件应坚决立案，但是对于不符合立案条件的案件也应当坚持原则，裁定不予受理。

(一)确保公民起诉权，落实登记立案

“起诉权又称诉讼权、裁判请求权，是指任何公民、法人或其他组织在其权利受到侵害或与他人发生争执时有诉请独立的法院予以公正审判的权利。”[8]行政诉讼立案工作当前仍应以保障当事人起诉权利，提高行政诉讼立案质量，提高立案数量作为工作的重点。按照最高人民法院《关于人民法院登记立案若干问题的规定》的要求，对当事人的诉状一律接收，符合规定的当场立案，起诉状内容或者材料欠缺的，应当一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。对于部分地方存在的限制行政诉讼立案以及行政诉讼立案受到行政机关干扰的情况，应当坚决予以破除和摒弃，追究相关责任人的法律责任，为行政诉讼立案创造良好的社会环境和法治土壤。对于部分地区存在的不接收起诉状、接收诉状不予书面凭证或既不立案又不作出裁定的情况，上级法院可以追究相关人员责任，确保行政诉讼立案渠道的畅通，保障公民诉权，在全社会形成良好的行政诉讼法治意识。在立案阶段的证据材料审查上，合理把握起诉证据与胜诉证据的边界，保障当事人实体与程序权利。[9]

(二)探索诉讼费制度改革，预防与规制诉权滥用

1.依法登记立案，甄别诉权滥用。在落实登记立案保障公民诉权的基础上，依法立案同样是行政诉讼立案的重要原则。对于行政诉讼案件的立案，应当符合行政诉讼法第四十九条的立案条件，同时对于明显不属于行政审判权限范围的信访事项、对当事人权利义务不产生实际影响的信访答复，以及明显属于重复诉讼的事项等，依法应当不予受理的，及时作出不予立案的裁定书。对于诉权滥用较为明显的当事人，可以建立相应的信息数据库，对其起诉的案件结合之前案件的处理情况区分处理，既保障其合法的诉权，又要防止其诉权滥用，对于明显的不属于行政审判范围的案件不予受理。依法立案同时要求立案坚持正确的政治导向，对于行政诉讼案件的立案应当区分公民人身权、财产权等合法权益与政治权利的区别，由于二者所涉的行政行为往往都是行政机关作出，具有一定的重叠性，对于明显属于就政治权利而提起行政诉讼的案件，可以裁定不予受理。

2.探索诉讼费用改革，提升诉权滥用门槛与风险。当前行政诉讼费用的收取标准主要是依照2007年4月1日实施的《诉讼费用交纳办法》13条第(5)项相关规定，该项明确规定，商标、专利、海事行政案件每件交纳100元，其他行政案件每件交纳50元。制定该规定的背景是行政诉讼立案积极性不足，为了有效减轻行政诉讼当事人负担，尽可能消除阻碍行政审判发展的不利因素，对于行政案件诉讼费作出了相对较低的收费规定。但是随着社会经济的发展及法治环境的变化，50元的诉讼费用无疑对居高不下的行政诉讼上诉率起着推波助澜的效果，更是当前诉权滥用的重要因素，实践中，50元诉讼费的成本可能导致行政及司法资源为不具有诉讼利益的案件“空转”。笔者认为，应当适度提高行政案件的诉讼费用收取标准。行政案件诉讼费用标准的提升并不会成为阻碍行政相对人提起行政诉讼的门槛，一方面，当前经济发展与人们收入水平的提高，绝大多数行政相对人可以负担得起行政案件的诉讼费用；另一方面，对于确有困难的当事人，可以通过申请司法救助，缓交、减交或者免交诉讼费，而且根据诉讼费用由败诉方负担的原则，在威慑诉权滥用的同时，对于确有理据的行政诉讼当事人来说又是一种保障。

(三)法院转变观念，实现与行政诉讼登记立案的无缝对接

立案登记制带来的大量案件涌人并不仅仅是少数地方的个例，长期以来对于行政审判的忽视导致在很多行政审判不发达地区均存在立案登记后大量行政案件涌入的情况，这不仅仅要求立案部门转变观念依法登记立案，对于从事行政审判的业务庭室同样应当转变传统的办案观念。一方面应当改变过往的粗线条办案模式，由于部分地区法院存在行政案件数量较少，因此由行政庭承办部分民事、刑事案件的情况，这甚至导致行政办案法官将行政案件作为副业，集中精力办理民事、刑事案件的不正常情形。基于行政审判专业化的考量，应当保障行政审判的人员配置，确保其集中精力办好行政案件。另一方面，应当改变过去雕花式的办案模式。部分地区由于行政案件数量少，对案件过分注重细节，不断通知当事人询问或开庭，甚至出现有当事人不堪其扰而撤诉的情况。在案件数量增多后，行政审判办案人员应当集中精力解决案件的争议焦点问题，提高办案效率以适应案件迅速增长的形势要求。结合当前各地实施的行政案件集中管辖以及跨行政区划法院的改革，以此为契机实现行政诉讼的专业化，提高行政审判的公信力，势必成为行政审判改革的重要突破口。

(四)行政机关积极应诉，落实行政机关负责人出庭制度，保障行政相对人受法律援助权利

行政诉讼一方面具有对行政相对人的权益进行保护和救济的功能，另一方面也能够对行政主体的行政权进行监督和制约。正如英国著名行政法学家韦德所言：“某种程度上，司法审查确实可能降低了行政效率，但司法审查遏制了权力滥用，解决了纠纷，化解了民怨，促进了行政正义的形成，因此，它适得其所。”[10]作为行政审判被告的行政机关在面临行政案件数量激增的形势时，如果应对不当，极易陷入被动中。以往通过协调法院不予立案的模式已经一去不复返，行政机关被诉的次数势必越来越多、案件种类势必越来越复杂。行政机关应当改变其“怕做被告”的观念，勇于担当其社会责任，积极应诉，提高应诉技巧，提高依法行政水平，从根本上减少诉累。同时应当建立起良好的应诉模式，依照行政诉讼法第三条第三款以及2018年2月8日实施的最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》中关于被诉行政机关负责人出庭应诉的规定，积极落实行政机关负责人出庭应诉，改变过去的“告官不见官”模式，赢得行政相对人的信任和谅解。在应诉实践中，行政机关负责人不能出庭的，应当提交载明不能出庭理由的情况说明，并委托相应的工作人员出庭，不能仅委托律师出庭；尤其是对于涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件，以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。对于行政机关负责人不出庭且拒绝说明理由或者不委托相应工作人员出庭的，人民法院应及时通过向监察机关或者上一级行政机关提出司法建议等方式予以纠正。同时，地方司法所等法律援助部门应当充分保障当事人的接受法律援助权利，在当前公民法律知识普遍欠缺的情况下，法律援助可以充当公民与行政机关进行沟通的桥梁和纽带，对于提高司法效率、化解行政纠纷有着重要的推动作用。