【摘要】 【裁判要旨】行政机关在履行行政管理职能时相伴产生内在行政义务要求，行政相对人可以行使给付请求权，要求行政机关作出特定的、具有确定内容的行政行为。基于原告诉请，法院在判断该诉讼具备：被诉行政机关被告适格、行政机关拒绝或怠慢行为违法、专属原告的可能性权利损害与该违法行为有相当因果关系和裁判时机已臻成熟四个条件，得作出支持原告的课以具体义务的行政诉讼判决，以监督防止行政权任性不恰当行使。

□案号 一审：（2015）连行初字第14号 二审：（2016）闽08行终字第53号

【案情】

原告(被上诉人)：武平县岩前鸿祥石灰石矿场。

被告(上诉人)：福建省武平县国土资源局。

原告诉称：原告通过挂牌出让方式取得了武平县岩前镇上墩村麻子窝石灰石矿的采矿权，2004年11月25日颁发的采矿许可证(证号3526250410015)确定的矿区面积为1.54平方公里。2015年4月8日，被告向原告发出限期办理延续采矿权登记手续通知书，要求原告于2015年6月30日前备齐要件材料，向被告申请办理延续采矿权登记手续。原告收到后即开始按要求准备延续采矿证登记的要件材料，与相关中介机构签订了协议并交纳了评审费用。在矿产资源储量计算范围情况(表4)页中，矿区范围的拐点坐标面积为1。54平方公里，资源储量计算范围的拐点坐标面积为0.234平方公里。由于福建省地质矿产厅核发的采矿许可证确认的矿区面积为1.54平方公里，被告经办部门却要求按矿区面积0.234平方公里办理，两者面积不一致，中介机构无法编制矿区面积0.234平方公里的方案，要求原告提供被告明确矿区面积的文件或证明。原告于2015年6月18日向被告提交关于要求确定矿区面积的报告，要求被告书面确定原告办理采矿权延续手续中的矿区面积，但被告不答复。2015年10月28日被告复印了武国土资[2004]62号《武平县国土资源局关于公开挂牌出让岩前镇麻子窝石灰石矿等3宗采矿权的公告》第1页和矿区范围及矿产资源储量计算范围情况(表4)页，并加盖被告公章，但未证明复印日期及明确原告办理采矿权延续手续中的矿区面积。综上，被告作为采矿权延续登记的最初经办机构，应当为原告出具矿区面积的正式证明文件，确认原告的矿区面积。请求法院判决被告向原告出具明确矿区面积的书面证明。

被告辩称：1.原告未履行义务在先。原告是2004年11月25日颁发的证号为3526250410015的采矿权人。被告于2015年4月8日向原告发出了限期办理采矿权延续通知书，要求原告于2015年6月30日前备齐要件材料申请办理延续登记手续。根据福建省国土资源厅《关于印发福建省矿产资源管理三清两退一公开工作方案的通知》(闽国土资综E20141340号)，被告于2015年4月15日、2015年9月21日分别向原告发出了《矿山生态环境恢复治理保证金催缴通知书》，要求原告于2015年10月31日前履行缴纳欠缴保证金32.06万元的义务，否则不予受理其延续申请。原告至今仍未履行缴纳欠缴矿山生态保证金的义务。根据《矿山地质环境保护规定》(国土资源部令第44号)第十八条、第三十二条规定，原告未履行义务行为在先，全部责任应当由原告自行承担。2.被告实际已履行了义务。在原告因编制方案需要提供矿区范围的相关材料时，被告及时将2004年公开挂牌出让公告(武国土资[2004]62号)及矿产资源储量登记表复印给原告，并加盖了原件复印核对章，提供的材料已明确矿区面积为0.234平方公里，无需再重复提供证明矿区面积的证明材料。因此，被告已经履行了服务矿山企业的职责。3.被告没有出具该证明的法定义务。根据《矿产资源开采登记管理办法》、福建省国土资源厅《关于调整部分矿种采矿权审批权限的通知》(闽国土资综[2009]67号)精神，限制开采矿种水泥用石灰岩的审批登记、颁发采矿许可证的权限已上收至市级国土资源管理部门，原告的请求事项，应当向审批机构提出。4.原告已不具备办理延续登记条件。根据福建省国土资源厅《关于印发福建省矿产资源管理三清两退一公开工作方案的通知》(闽国土资综[2014]340号)及龙岩市国土资源局《关于加强矿山生态保证金和价款催缴工作的通知》(龙国土资E2015]193号)，被告在多次催促要求原告履行缴纳义务前提下，原告拒不履行缴纳义务，被告认为原告已不具备采矿权延续条件，已没有出具该证明之必要。综上所述，原告诉被告要求履行出具证明文件法定职责的诉讼请求无法律依据，请人民法院查清事实，依法驳回原告的诉讼请求。

【审判】

福建省连城县人民法院审理查明：2004年5月31日被告作出《关于公开挂牌出让岩前镇麻子窝石灰石矿等3宗采矿权的公告》[武国土资(2004)62号文]，决定于2004年6月21日至6月30日公开挂牌出让岩前镇麻子窝石灰石矿等3宗采矿权。2004年11月25日原告取得证号为3526250410015的采矿许可证正、副本，生产规模30.00万吨/年，矿区面积1.54平方公里，矿区范围见副本，有效期限5年(自2004年11月至2009年11月)。2015年4月8日被告送达给原告限期办理延续采矿权登记手续通知书，要求原告于2015年6月30日前备齐要件材料，向被告申请办理延续采矿权登记手续。2015年4月15日被告向原告送达保证金(2015)04号《关于限期缴存矿山生态环境恢复治理保证金的通知》，要求原告于2015年5月10日前缴纳矿山生态环境恢复治理保证金129.7万元。2015年5月19日被告送达原告行政审批(许可)申请补正材料通知书。2015年6月24日原告向被告提交关于要求确定矿区面积的报告，要求被告书面确定原告的矿区面积，后被告复印武国土资[2004]62号《关于公开挂牌出让岩前镇麻子窝石灰石矿等3宗采矿权的公告》第1页和矿区范围和矿产资源储量计算范围情况(表4)，注明“原件复印”并盖上被告公章给原告。矿区范围和矿产资源储量计算范围情况(表4)记载原告矿区中矿区范围的拐点坐标面积为1.54平方公里，资源储量计算范围的拐点坐标面积0.234平方公里。原告认为被告没有履行出具矿区面积证明的法定职责，于2015年12月8日提起行政诉讼。

连城县人民法院审理认为：矿产资源法第十一条规定：“国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作。国务院有关主管部门协助国务院地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采和监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门协助同级地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。”《福建省矿产资源条例》第六条规定：“省人民政府地质矿产主管部门对本省行政区域内的矿产资源实施统一管理。县级以上地质矿产主管部门负责本行政区域内矿产资源勘查、开发的监督管理工作。有关主管部门协助同级地质矿产主管部门做好矿产资源勘查、开发的监督管理工作。”县级以上国土资源部门系地质矿产主管部门，负责本行政区域内的矿产资源勘查、开采的监督管理工作。本案中，被告作为地质矿产主管部门，对本行政区域内的矿产资源勘查、开采负有监督管理义务，同时又是原告取得采矿权的出让方，在原告所持采矿许可证矿区面积1.54平方公里与原出让公告记载矿区范围拐点坐标面积1.54平方公里、资源储量计算范围拐点坐标面积0.234平方公里存在不一致时，被告有对原告矿区面积进行确认并出具证明的义务。被告收到原告申请后应当向原告出具相关证明，被告至今仍未向原告出具矿区面积证明违法，原告要求被告履行出具矿区面积证明法定职责的诉讼请求成立，应予以支持。被告认为已将证明原告矿区面积的材料复印给原告已履行法定职责的辩解理由不成立，不予支持。原告要求办理采矿许可证延续登记属行政许可法律关系，与被告履行出具证明职责没有必然的因果关系，被告认为原告的采矿许可证已过期，且原告未缴存欠缴的矿山生态保证金，被告不应向原告出具矿区面积证明的辩解，理由不成立。

连城县人民法院依照行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：被告武平县国土资源局应当在判决生效后15日内履行向原告武平县岩前鸿祥石灰石矿场出具矿区面积证明的法定职责。

武平县国土资源局以一审答辩相同理由上诉至福建省龙岩市中级人民法院，请求撤销原判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。

龙岩市中级人民法院审确认了一审法院认定的事实和证据。

龙岩市中级人民法院审理认为，上诉人作为地质矿产主管部门，有对被上诉人矿区面积进行确认并出具证明的义务。上诉人已经同意被上诉人延期办理采矿权延续手续，且矿山生态环境恢复治理保证金尚处于催缴阶段，被上诉人仍属于上诉人监督管理对象和行政管理相对方。上诉人仅将2004年公开挂牌出让公告(武国土资[2004]62号)及矿产资源储量登记表复印提供给被上诉人，且存在采矿许可证矿区面积与原出让公告不一致的情况下，仍然无法明确矿区面积，上诉人实际未履行法定职责。

龙岩市中级人民法院依照行政诉讼法第八十九条第一款第(一)项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

【评析】

该案是一起典型的课以具体义务的给付类行政判决。在回应原告诉请方面，一、二审法院基于法定职责而对被告的行政义务作出了司法判断，在厘清不同行政法律关系后，法院课以被告履行行政义务要求，对审查行政不作为案件内涵适度扩展，于依法行政及保障原告诉权层面均有积极意义。

一、该案符合课以具体义务给付类行政诉讼界定属性

现代法治观点认为，保护人民权益应作为行政审判的圭臬，我国新修订的行政诉讼法总则开宗名义体现了这一精神。而对不同行政诉讼种类进行研究，有利于案件及时处理，有利于保护人民权益。尽管行政诉讼法没有明确规定行政诉讼类型，但其实隐含了行政诉讼类型的内容。根据权威的理论认为，基于原告诉讼请求的目的和内容，行政诉讼类型可分为形成之诉、给付之诉和确认之诉。形成之诉主要包括撤销之诉和变更之诉；给付之诉包括概括的给付之诉和具体的给付之诉；确认之诉分为确认行政主体行为合法性之诉、确认行政主体行为有效性之诉和确认行政法律关系之诉。给付诉讼源于近代大陆法系国家盛行的福利行政、给付行政理念，其含义指原告请求法院判决行政主体作出特定的具有确定内容的行政行为的诉讼。课以具体义务诉讼成立应考量三个要素：一是原告的权利因法律或其他名义产生。亦即原告主张的权利必须合乎法律，该权利因行政主体拒绝或怠慢作为而获得，非纯粹的臆断利益。二是该权利专属于原告，原告只能主张属于他自己的权利，原告参与了行政行为的过程。三是因行政主体的拒绝或怠慢作为导致了不能明确排除的可能性权利损害。在具备性审查之前，权利损害只是一种可能性。回到本案，原告2004年已取得讼争矿山的采矿权，2015年被告通知原告办理延续采矿权登记手续，原告即享有专属于原告的，申请在讼争矿山资源一定区域许可开采的法律上的权利，由于其所持采矿许可证矿区面积1.54平方公里与原出让公告记载矿区范围拐点坐标面积1.54平方公里、资源储量计算范围拐点坐标面积0.234平方公里不一致，若不予明确，对原告的权利造成了可能性损害。该案应从理论和实践上按课以具体义务诉讼类型进行处理。

二、法院应对裁判时机已臻成熟的拒绝履行行政义务行为作出判决

江必新等认为，适用课以具体义务判决应具备四个条件：1.被诉行政机关被动适格，行政机关具有行政事项管辖权，对原告在行政程序中提出的申请在合理期间无充分理由拒绝作出行政行为或予以怠慢。

2.该拒绝或怠慢行为违法。3.专属原告的权利损害与违法行为有相当因果关系，具有诉讼救济的意义。4.裁判时机已臻成熟。即案件事实已经查清，属于行政机关决定性裁量，而非行政机关对不确定法律概念有判断余地的行政案件，法院可作出终局裁判时点。本案中，根据地方性法规《福建省矿产资源条例》的有关规定，县级以上国土资源部门系地质矿产主管部门，负责本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理及矿区范围标定等工作。本案被告具有对辖区矿产资源监管及标定的管辖权限。众所周知，涉及矿产资源开发属于我国行政许可法第十二条第(二)项所规定的特许范畴，行政相对人在未依法获得许可前，负有不得开采的不作为义务，该不作为义务随行政机关许可而解除。权利与义务互为一体，行政相对人既负有对未经许可不得从事应依法获得许可事项的不作为的义务，也相应产生行政法上的权利；而于行政机关而言，其既有依法负有对相关许可事项予以审查，作出许可决定的职责权限，但该职权并非没有疆域，也伴随产生行政法上的义务，以回归服务人民福祉的行政机关权力本源。诸如行政许可法第六条规定的遵循便民、提高效率和优质服务的要求，以及在具体分则条文中规定的行政机关对公示内容的解释说明义务、对申请人的一次性告知义务等，这些行政义务即是行政相对人所享有的权利。本案被告在收到原告要求确定矿区面积的请求后，一是推诿，认为限制开采矿种水泥用石灰岩的审批登记、颁发采矿许可证的权限已上收至市级国土资源管理部门，对于原告的请求事项，应当向审批机构提出，被告没有出具该证明的法定义务。二是敷衍，认为已将2004年公开挂牌出让公告(武国土资[2004]62号)及矿产资源储量登记表复印给原告，并加盖了原件复印核对章，提供的材料已明确矿区面积为0.234平方公里，无需再重复提供证明矿区面积的证明材料，被告实际已履行了义务。被告以权限上收，无权办理审许可登记，没有证明义务为由，但与其实际要求原告续办理采矿登记的行为相违背；被告以形式上提供出让公告材料，已履行了义务，无须提供证明材料为由，但其实质意义上仍属拒绝履行行政义务行为，并未详细认真回应原告涉及可能潜在的重大财产权益的请求，其理由不够充分，被告的拒绝行为与原告的权利存在相当因果关系。从原告请求确认矿区面积分析，不属于不确定性概念，对被告不具有判断余地，是决定性裁量而非选择性裁量，法院的裁判时机成熟，综合法定职责、权限义务和合法行政要求考量，法院判决课以被告限期出具证明义务是妥当的，有利于保护原告方合法权益，有利于监督行政机关依法行政，避免行政行为任性不恰当行使。

此外，本案中，被告认为原告未履行缴纳欠缴保证金的义务，且原告持有的采矿许可证已过期，被告不应向原告出具矿区面积证明从法律层面分析，原告经被告通知办理采矿许可证延续登记属行政许可法律关系，原告未缴存欠缴的矿山生态保证金，其最终能否实质获得许可，与本案原告的请求属不同行政法律关系，被告应本着行政公开、透明、便利原则，对于原告在行政程序中的请求给予及时、全面、正确处理，并将处理结果告知申请人，而不应设置无关的条件。法院应着眼于不同诉讼类型进行针对性司法审查，对本案原告并未提出的涉及行政许可方面的诉请不予审查是正确的。