依法行政必须与依法执政相配套

《 广州日报》专访姜明安教授

姜明安 北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心主任

　　10月即将在北京召开的中共十八届四中全会，“法治”将成为主题，而依法行政作为各级地方政府的重点工作，它与依法治国之间是怎样的关系？在依法行政进程上，目前的重点和难点在哪里？我国行政法律体系框架的构建成果如何？对于依法行政的进程作用何在？为此，本报记者专访了研究行政法多年的著名法学家、北京大学法学教授姜明安。

　　文/本报记者 王睿

　　法治国家中最重要的是法治政府，一个国家治理的情况怎么样，最主要还是靠政府。但是，我国除了政府以外，还有各级党委。所以我们讨论依法行政的时候，必须把依法执政也作为配套。

　　由于尚无统一的《行政程序法》。行政机关大量的行政行为就缺乏严格的程序制约和规范，从而给某些行政执法人员留下了寻租、滥权、腐败的较广泛的空间和余地。

　　目前我国行政诉讼面临的三难——立案难、审理难、执行难，最突出的就是执行难。

　　政府机关负责人出庭应诉其实也是一堂活生生的法治课程，这对于构建法治政府，推动依法行政存在确实的必要。

　　再提“依法治国”源于某些制约机制失灵

　　记者：其实“依法治国”15年前就被写进了宪法修正案，这次四中全会重新以此作为会议重点，与各级政府依法行政的工作是否存在什么联系？ 

　　姜明安：首先，是我国目前经济发展面临新的形势。习近平同志多次提到，我们的经济发展要适应新常态，要实现经济平稳发展，要调整结构。在当前经济不像过去那么高速发展的情况下，社会矛盾就会日益增多，这需要法治来进一步管理。其二，我国目前面临的很多社会问题，包括雾霾、食品安全一直没有得到很好的改善。在这方面，一些地方政府为了保政绩、保GDP而无视法律，也没有很好地贯彻依法行政的治国方略。同时，对这些行为的制约机制也存在某程度的失灵。所以，再把“依法治国”重新列为重点，是有根有据的。

　　记者：您怎么看依法行政在“依法治国”方略里的地位？依法行政需什么配套？

　　姜明安：法治国家中最重要的是法治政府，一个国家治理的情况怎么样，最主要还是靠政府。但是，我国除了政府以外，还有各级党委。所以我们讨论依法行政的时候，必须把依法执政也作为配套。如果把依法治国比喻为一座大厦，那么依法执政就是其中的钢筋框架，依法行政就是砖、瓦、门窗，两者缺一不可。

　　行政法体系的基本框架已搭好

　　记者： 其实早在十年前，国务院就发布过《全面推进依法行政实施纲要》，提出了一些包括政企分开、构建有监督的行政执法体制等一系列目标，在您看来，十年过去，我国在依法行政的这些具体领域上成绩如何呢？

　　姜明安：近十几年来，我国在依法行政还是取得了一定的进步。首先，最重要的是行政法体系的基本框架已经搭起来了。行政法体系主要的行政组织法、公务员法、行政程序法、救济法等等，虽然还有修改的空间，但基本都有了。其次，在实施方面也有一定的进步。十年前国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》其中提到的“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致”，我认为，算是实现了大约60%。尤其是在放权、下放行政审批权限以及转变职能方面，最显著的改善就是对权力清单的公布以及行政经费细节公开。再者，在行政法治思维上也有了明显的提高。

　　记者：您刚才提到行政法体系的基本框架已经搭起来了，具体怎么说？

　　姜明安：虽然说，这20多年来的行政法体系的发展还不能跟民法、刑法的完善相提并论，但行政法的三大板块：行政组织法（包括公务员法、行政编制法），行政行为和行政程序法，行政法制监督、行政责任和救济法，有一些法律从无到有，到目前为止，进步很大，当然也有不足。行政组织法方面，我们有了《公务员法》、《国务院组织法》，但是各级地方政府和国务院各部委依然没有组织法。其次，行政行为和行政程序法方面，现在已经有了《行政处罚法》等和大量部门行政管理法，如《土地管理法》、《食品安全法》等，但最突出的问题是《行政程序法》作为行政法非常重要的构成部分却依然缺位。另外，救济法方面，《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政监察法》等也都有，但未来要进一步修订。

　　记者：《行政程序法》的一直缺位，对法治政府的构建产生什么影响？ 

　　姜明安：由于我们尚未制定规范整个行政行为的统一的《行政程序法》。这样，我们行政机关大量的行政行为（如行政收费、行政征收征用、行政裁决、行政确认、行政给付、行政奖励、行政计划规划等）就缺乏严格的程序制约和规范，从而给某些行政执法人员留下了寻租、滥权、腐败的较广泛的空间和余地。就政府信息公开制度而言，目前的立法仅仅只是一个行政法规，对于保障透明政府的建设是远远不够的。这些要件都是建立法治政府很重要的因素，假如这些问题不解决，法治政府难以推进。

　　一把手出庭“民告官”案件利于官民和谐

　　记者：当下“民告官”的案件越来越多，这一类案件对于依法行政推进的有何作用？

　　姜明安：“民告官”案件的行政审判是否公正除了对法院司法公信力的影响巨大，对行政公开也有推动作用。但一些地方在实施《行政诉讼法》时，没有发挥制度作用。不但在立案中随意设置诉讼门槛等，使法院难以独立公正地行驶行政审判权。其实，目前我国行政诉讼面临的三难——立案难、审理难、执行难，最突出的就是执行难。其实早在《行政诉讼法（修正案）草案一次审议稿》就对其修改进行了一些规定，包括政府不得干预、阻碍法院立案；异地管辖，减少干预审判；不执行法院判决，可拘留行政官员等等。而在上月25日，《行政诉讼法（修正案）草案二次审议稿》就提请全国人大常委会审议。从其中的修改可以看出，更有助于解决一些法外干预，降低行政案件的门槛，还规定行政机关负责人出庭，改变行政复议机关“维稳”现象，这将使“民告官”的“三难”问题更加容易解决。

　　记者：包括广州在内，一些地方早前也出台了规定，在“民告官”案件中，行政一把手要出庭。您怎么看这条规定？

　　姜明安：行政机关负责人出庭应诉有利于官民关系和谐，对于提升政府领导干部的法治理念有积极作用，而且更有利于案件的调解。再者，政府机关负责人出庭应诉其实也是一堂活生生的法治课程，这对于构建法治政府，推动依法行政存在确实的必要。我建议影响公民法人或者其他组织重大权益的，或者有重大社会影响的行政案件应有行政机关负责人出庭应诉，或者规定行政机关负责人在一定时间内应至少出庭多少次，这样更贴合实际。

　　记者：具体来讲，未来推动依法行政，需要往哪个方向发展呢？

　　姜明安：总的来说，要加快体制、机制和制度的改革，在改革中坚持依法行政，营造依法行政的社会环境。首先，如果没有各级党委的依法执政，依法行政在很大程度上就只能是一句空话。其次，是要政府简政放权。建设“有限政府”，通过一些政府购买的形式来把某些工作转移到企业、社会组织身上去。再次，行政权力也要有公开透明的监督制约机制。权力过于集中，是由于缺乏公开、有效的监督制约机制。一些违宪、违法的行政法规、地方性法规实施多年得不到纠正，最后导致社会矛盾激化，甚至引发群体性事件。所以，还要畅通监督渠道，除了人大监督、行政监督外，还要打通人民监督政府的通道。说到底，就是需要行政权力和行政执法程序的公开透明。

本文来源：2014年9月16日《广州日报》