核心提示： 十八届四中全会《决定》的基本要求和标志可以概括为以下八条：人大民主科学立法，执政党依法依宪执政，政府依法行政，社会依法治理，法院独立公正司法，法律监督体系完善，法律服务机制健全，法治文化繁荣昌盛。这次会议是建设法治中国的一个里程碑，把党的十八大提出的"依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障"的要求进一步落到实处。

    党的十八大提出了"依法治国"一系列新的提法，三中全会又明确了五个方面的具体要求，希望全面落实依法治国，推进法治国家的建设。四中全会是党内第一个以"依法治国"为主题的中央全会，它描绘出了建设法治中国的宏伟蓝图，揭开了建设法治中国的新篇章，开启了又一个里程碑。十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》），其基本要求和标志可以概括为以下八条：人大民主科学立法，执政党依法依宪执政，政府依法行政，社会依法治理，法院独立公正司法，法律监督体系完善，法律服务机制健全，法治文化繁荣昌盛。尤其是在这八项基本要求中提出了过去没有的许多创新性理念和具体制度要求，为我们指明了建设法治中国的明确、清晰的方向和道路。今后，全党和全国人民的任务就是要认真落实四中全会的要求，加快建设法治中国，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强保障。

    十八届四中全会《决定》提出，要"建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键"，"完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系"。而要形成完备的法律规范体系，就需要人大科学民主立法。这是因为：一，没有一套良法体系，有法可依难以做起来。二，还有很多法律没有制定，社会主义法律体系尚是初步建立。三，法律体系会随着社会的发展不断修订完善，可以说，法律的立改废是常态。因此，立法在法治中国的建设过程中不是最重要的，但是很重要，应当贯彻法治建设始终；即使法治国家建成了，之后还有修改的任务，依然面临立法任务。

    立法的科学化，是指制定出来的法律是良法，符合真善美标准：一是求真，法律需符合事物发展规律，体现时代精神，适应社会客观条件；二是求善，法律需体现人类公平正义理念，实现人民利益，促进社会进步；三是求美，法律需结构严谨合理、体系完整和谐、语言规范统一。微观上行为主体、行为内容和行为后果三要素齐备，才能成为法律，否则不是法律，是宣言。现在有的法律法规没有法律后果的规定，这就不能称之为法律。此外，宏观上整个法律体系是立体的，不是平面的，是科学严谨、内部和谐的，前法和后法、国际法和国内法、实体法和程序法、部门法之间、上位法和下位法等之间要配套衔接，不能相互矛盾、脱节。

    立法的民主化问题，建议把立法听证列入正式程序；提前公布草案，让广大公众了解和讨论提建议；给人大代表留出调查的时间，保证发言质量；小组发言讨论时，提倡辩论和提出不同意见；向媒体公开；建立健全档案制度，人大代表的表态、意见都要记录下来，实行终身负责制；反对部门保护主义，更多依靠专家，通过各种手段摆脱部门立法。

    立法要贯穿于法治国家建设的整个过程，也要贯彻在全面深化改革的过程中。现在进入了全面深化改革的阶段，要把改革纳入法治轨道。要用宪法和法律巩固和发展改革的成果。

    十八届四中全会《决定》强调，"党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证"，"坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政"。党要依宪执政，这一条非常重要。党要树立这个意识，在宪法法律范围内执政。十八届三中全会提出了"普遍建立法律顾问制度"，我觉得党的组织尤其要建立法律顾问。要加强党、军队、国家、政府等法制部门的力量和作用。

    党要依宪执政，核心是要处理好改革和法律的关系，党的政策和法律的关系问题。党的政策不要和法律相冲突，冲突的话要考虑建立相应机制，使得党员、群众能够及时反映矛盾冲突，在党的政策内容没有改革之前按照法律办。通过合法的程序使得党的政策纳入法治轨道。特别是出现矛盾的时候怎么处理？我认为，一个是修改法律；一个是政策有问题，就调整政策。这里，就提出了及时清理旧的法律法规的要求，要把法律清理常态化。

    十八届四中全会提出，全面推进依法治国的重大任务之一，是"深入推进依法行政，加快建设法治政府"，并强调"各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制"。政府如何依法行政，十八届四中全会有具体要求。比如，"推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度"，"建立行政机关内部重大决策合法性审查机制"，"坚持严格规范公正文明执法，依法惩处各类违法行为……全面落实行政执法责任制"，"把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容"，等等。在西方，依法行政是非常重要的。因为一个国家法律的80%以上都是由行政机关执行，在这个前提下强调政府依法行政十分重要。

    如何实现社会依法治理，一是通过法治宣传教育和严格依法办事，提高各种社会组织和全体社会成员对宪法和法律的信仰，从思想上树立宪法和法律的权威。四中全会《决定》提出，"坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法"。在培育和发展社会组织过程中，要特别重视各种法治组织，如法律宣传教育、人民调解、法律援助、法律服务等组织，充分发挥其在法治社会建设中的作用。

    二是围绕中央关于社会事业改革创新、社会治理体制创新的总体设想和具体要求，加快制定与之配套的各项法律、法规。及时总结实践中各项改革的成功经验，使其上升为法律、法规，以指导正在进行的改革实践。在这方面，应发挥中央和地方的积极性，尤其是有法规制定权的各省、市、自治区的人大及政府，有立法权的较大市，以及自治州、自治县等，可以在不违背国家基本法律和中央有关改革的基本精神、基本要求的前提下先行一步，以适应各区域各地方经济、文化、社会发展水平的差异，并为国家立法提供经验。

    三是充分发挥乡规民约等其他社会规范在社会治理中的作用。四中全会《决定》提出，"推进多层次多领域依法治理。坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。深入开展多层次多形式法治创建活动，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理。发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用"。城乡自治组织的乡规民约，以及各种社会团体、行业协会如商会类、科技类、公益慈善类等社会组织制定的规章制度，虽然不具有依靠国家强制力推行和保护的属性，但在调整社会关系和社会生活中同样起着重要作用。在社会治理中，国家法律与乡规民约等其他社会规范协调、互补、互动，就能够使社会最基本的规范和行为准则更好地起到他律、互律、自律的作用。社会组织发展中特别是和法律相关的法律制度，如律师制度、公证和人民调解这样的社会制度要着重发展，充分发挥他们的作用。

    四是处理好政府和社会组织之间的关系。中央要求"政社分开"，目的是加强各种社会组织的自主性，更好地发挥它们在社会治理中的主动性、积极性和创造性，更好地调动社会组织成员及广大公民在国家各项改革、建设事业中参与和监督的积极性。在推进法治社会建设中，政府必须正确定位，既不缺位、虚位，也不越位、错位，做到既有所为又有所不为。政府的主要任务是指导和监督各种社会组织依法开展活动。同时，也必须加强对社会组织依法开展活动的监督，使社会组织的自治活动在政府主导和法律规范的轨道上展开。

    公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。四中全会《决定》强调，"完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度"，"建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度"，"建立健全司法人员履行法定职责保护机制"。法院独立公正司法，就是要让每个老百姓在每个案件中体会到正义。这一块的具体部署已经展开。如终止政法委批案，将涉法涉诉信访纳入司法程序，并适时中止；省以下政法机关人财物统一管理，以克服地方保守主义；实行法官办案终生责任制，等等。

    法律监督体系完善，其中包括加大检察、监察、审计这些专门机关的监督，突出其法律监督的地位。同时要广泛地依赖群众监督和舆论监督，加大公开力度。尤其是要建立宪法监督制度。四中全会《决定》提出，"健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度"。我们认为，宪法监督机制和程序的建立，必须从中国的具体国情出发，符合现行宪法的精神和基本要求，在现行人大制度的框架内进行设计，不能照搬西方模式。

    可以从以下几个方面建立宪法监督制度：在全国人大常务委员会下新设立一个"宪法监督委员会"，其性质和地位与其他九个专门委员会基本相当。委员19~21人，从人大常委会委员中选举产生，主任、副主任委员可从副委员长中选出。宪法监督委员会的职权、职责，可以有如下几项：

    一，对宪法解释，提出意见和建议。二，对现行法律、国务院制定的行政法规、军委制定的法规是否同宪法相抵触，提出审查意见。三，对报送全国人大及常委会备案的地方性法规是否同宪法和法律相违背，提出审查意见。四，对报送全国人大及其常委会批准的自治区的自治条例和单行条例是否同宪法和法律相抵触，提出审查意见。五，对全国人大及其常委会授权国务院制定的行政法规，或者授权省级人大及其常委会制定的地方性法规是否同宪法和法律相抵触，提出审查意见。六，对国务院裁决的省级地方性法规同行政法规相抵触、省级地方性法规同国务院部委规章之间有矛盾的处理意见，提出审查意见。七，对中央一级国家机关的重大政策和决策是否违宪，提出审查意见。八，对中央一级国家机关之间的权限争议，提出处理意见。九，对全国人大选举的中央一级国家机关的领导人的罢免案，提出审查意见。十，全国人大及其常委会交付的其他工作。

    宪法监督程序可作如下规定：任何国家机关、社会组织、企事业单位和公民个人，都有权利向宪法监督委员会提出违宪审查建议，其中国务院、军委、最高人民法院和最高人民检察院、全国人大常委会各专门委员会和各省级人大的建议、宪法监督委员会必须列入议事日程予以研究。宪法监督委员无权直接作宪法监督事项的决定、必须报全国人大常委会讨论和作出决定并宣布。在我国的政治体制下，对执政党的新的方针政策是否同现行宪法和法律矛盾冲突，不在"违宪审查"范围之内。因为这只是党的意见和主张，全国人大及其常委会有权作出是否采纳或部分采纳作出修改宪法和法律的决定。以上宪法监督机构的设置及其职权的设定同我国现行宪法的原则精神和具体规定是完全一致的。全国人大及其常委会有权增设这样的专门委员会。不必修改宪法。

    法律服务机制健全，是指法律服务机制既要规范，也要依法，要加强律师的职业道德教育，更主要的是充分发挥律师的作用，尊重律师的权利，也要加强法律援助等制度的建设。四中全会《决定》提出，"全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍"，"加强法律服务队伍建设，增强广大律师走中国特色社会主义法治道路的自觉性和坚定性，构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍"，并首次提出，"建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制"。

    四中全会提出，"法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者"。要使法律文化繁荣昌盛，就要重提双百方针。科学文化的发展有其自身的发展规律，要百花齐放，百家争鸣才能繁荣和发展。在这个前提下建立中国特色的法治理念体系，同时要进一步健全法律教育和法治宣教工作，使得广大公民干部有法律意识，法律理念朝着法治文化的氛围培育，甚至养成法律神圣不可侵犯的意识。

    总之，这次会议是建设法治中国的一个里程碑，把党的十八大提出的"依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障"的要求进一步落到实处。

    （作者为中国社科院荣誉学部委员、广州大学教授）

【参考文献】

①李步云：《论法治》，社会科学文献出版社，2008年9月1日。

②《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》，2014年10月29日。

来源： 人民论坛11月上