摘要:  加强和完善行政组织法立法是实现法治政府的关键，它不仅有助于规范目前行政管理缺乏职权法定化的乱象，保证依法行政的实施，而且对于促进整个行政法治化、民主化、科学化的进程也有着不可替代的重要作用。要真正做到让政府“法定职责必须为、法无授权不可为”，就必须完善行政组织法。

    关键词:  行政组织法；建制原则；部门职权

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。”要依法全面履行政府职能，没有行政组织法支持，全面履行政府职能就难以实现。这事实上对中国完善行政组织法提出了新的要求，我们应该加速行政组织法的立法与完善，为建设法治政府提供组织上的保障。

所谓的行政组织法主要是指有关行政组织设置的程序、行政组织的编制、行政组织的运作等内容的法律规范。行政组织法是建立法治政府的基础，行政组织法的功能在于依法合理设定行政权，规范行政组织的设置，控制行政组织的规模，同时可以充分保障行政组织的过程民主、理性与公正。法治发达的国家均有完善的行政组织法，用以为行政组织存在及职权行使而提供法律依据。

中国行政组织法立法存在的问题

目前，中国还没有一部适用于所有行政组织的“行政组织基本法”或者“行政组织基准法”，但针对具体行政组织所制定的单行行政组织法已为数不少，如《国务院组织法》、《地方组织法》就是分别对中央行政组织与地方行政组织作为较为专门的规定。就内容而言，现有的行政组织法一般包括有关行政机关和机构、行政编制和公务员的规范，例如，《国务院组织法》主要规定了国务院的组成、责任制度和各组成人员的职能分工，并对国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并以及各部委的组成和工作原则等作出规定。而1997年国务院制定的《国务院行政机构设置和编制管理条例》，主要规定了国务院直属机构、国务院办事机构和国务院组成部门管理的国家行政机构的设立、撤销或者合并问题，进而对国务院行政机构编制管理的原则、数量定额和领导职数等作出了规定，同时还确立了国务院行政机构设置和编制中“事先组织有关部门和专家进行评估和论证”等民主化、科学化和法制化的机制。虽然如此，但中国行政组织法还很不完善，特别是法治化方面还存在着许多的问题亟需解决。

各个部门职权并未法治化。改革开放以来我们进行了多次机构改革，重新设置、合并或者撤销是主要的表现，但由于各个部门职权并未法治化，会出现改革的反复现象，会导致地方在上一轮改革未完成时，新一轮改革又开始了，严重影响了地方政府部门的效率。从形式上来看，设置或裁撤行政机关的基本考量就是建立有限政府。但规模有限并不等于权力有限，权力有限是根本。有什么样的行政任务才会有什么样的行政组织，行政任务不存在了就要裁撤执行该任务的行政组织。那么究竟如何建立权力有限的政府，中央政府应该行使哪些行政任务？如果不将这个问题搞清楚，机构改革势必无休无止，反复进行。倘若仅仅追求外在或形式有限，权力未减，那么用“日里万机”、“鞠躬尽瘁”等词来形容公务员是不为过的。因此造成的不良现象可以想象，要么拼命地加班但仍有未尽之行政任务，要么将行政任务交由所谓的“事业单位”或“行业组织”。结果使这些组织在运行了一个阶段后又内生了“行政化”的需要，它们或者其他人会呼吁让其重归政府序列。此时，我们又可能将重返“精减－膨胀－再精减－再膨胀”的怪圈。同时，最近多年实行的“大部制”，效果明显，但也引发了关于中央政府机构的分类标准以及层次的问题。以后立法是不是应一部（委）一法？是否应在法律中明确其行政任务（职权）？立法中可否规定部委与司局数目总量？部委司局设立/裁撤的方式是否要明确规定？国外有这样的作法，在法律中规定有多少部门、多少附属机关。这里还要提及一下中编办的作用，如何改革这一机构，如何将其纳入到法律体制之中，如何使其在机构改革、行政组织法完善中发挥领导作用，均是需要统筹考虑的问题，一些学者建议成立行政体制改革委员会或政府改革委员会，这更涉及到部门职权法治化的问题。

中央行政组织与地方行政组织的关系并未法治化。近两年中央政府实施简政放权，许多许可事项由国务院部门下放到地方政府。应该讲，中央将业务下放无疑可以减少中央专属权力，减少行政组织数量，但什么样的业务可以下放给地方呢？下放到哪个层级？如何认识垂直管理，如何理解业务指导与直接领导，均需要在法规范的框架下认真探讨。从本质上讲，中国不存在国家行政与地方行政的严格划分，所有的公共事务均归属于国家。地方行政机关大多接受双重领导，即受同级人民政府的领导与国务院主管部门的领导。此种体制形成于建国初期。此种方式存在三个方面的问题：第一，难于保证国务院主管部门政策的执行。由于国务院主管部门对地方行政机关没有直接指控权，更缺乏对地方政府的直接控制，因而，当地方行政机关不执行国务院主管部门的政策时，没有相应的机制纠正。第二，难于保证地方行政管理的统一协调。由于在主管事务上，地方各行政机关分别受国务院主管部门领导，因而不利于地方政府的统一管理，容易造成各自为政，有些领域的管理还难于得到地方政府的支持，如环境保护管理等。第三，难于控制地方政府的规模。政府对政府，部门对部门的管理思路，极易造成机构林立，规模失控。所以有学者认为可借鉴国外经验，建立单一领导体制，即国务院和其职能部门直接控制地方政府，但职能部门的控制主要是在政策和执行手段上。

行政组织的建制原则并未法治化。有关行政组织的建制原则中，民主性（受人大监督）原则、法制性原则以及科层式体制（效率性）原则最受关注。前述《国务院组织法》只有11条，不到1200字，内容空洞、可操作性不强；《地方组织法》涉及地方各级人民政府组织法的条款也只有15条，不到3400字。根本性的内容特别是建构原则均未涉及。目前如何将这些原则贯彻于行政组织立法及运作之中是个极为重要的问题。如何理解“三定”方案与法律规范之间的关系、行政组织改革的程序等均是需要完善的课题。

完善行政组织法的思路

一般而言，行政组织的法治化包括了两个层面的内容，一是形式层面，亦即是否以及于何种程度上应以法律为规定，以及各主要的制度与概念的厘清。具体而言包括行政组织法的规范密度与行政的自主发展空间的冲突；行政组织的建制原则，如部与委员会的区别，民营化、中央地方事权区分等带来的挑战；上下级行政机关之间的指挥监督关系，平行机关之间的职务协助等课题。二是实质层面，所关注的内容包括，行政组织应坚持如何的目标、朝向如何的方向而为调整，也就是强调修改层面，包括修法层次或单纯的现行法下的政策调整（包括回应民主化、现代专业分殊化等要求；结合具体部门实践来探讨改革的方向）。

目前，中国行政组织法面对的问题可能是要如何科学、有效地构建传统的科层式的组织，同时又要面临民营化、地方化、公权力的委托、流程改造、事业单位改革等课题，对此，我们不仅要从法规范与制度运作层面去分析，而且还要依据行政学、政治学、社会学、经济学、管理学等学科的知识，从政策面向去探讨行政组织的改革。

我认为可以从两个层面来予以关注：一是制度运作层面。主要涵盖：（1）行政组织法的解释论；（2）行政组织建制原则与主要制度；（3）上下级行政组织的指挥监督与平级行政组织之间的职务协助。其中（1）项应以宪法关于行政组织的规定、组织法自身的规定为主要解释内容，强调依宪行政。（2）项则首先要探究建制原则，只有将设置行政组织的原则明确下来，行政组织法才会有指导精神与“灵魂”。其次则要探讨实际运作的制度，如立法与行政之间的关系、法律保留、行政保留问题。国务院可否任意设立机构、可否任意撤部长之职、国务院内部办事机构（幕僚单位）可以设立多少（不致使部委的自主功能下降，如先前的能源办与发改委能源局之间的关系）。（3） 项对于中国行政组织法也极为重要，特别是部门之间的协作问题长期受到人们关注，合并是一种方法，但不可能将所有的机构均合并成为一个部门，那么以法治化的方式将不同部门之间的职务协作加以制度化就显得尤为必要。二是立法政策层面。主要涵盖：（1）宏观背景之下的考量（对宪法、公共管理理念革新的关注）；（2）中央与地方之间关系的考量（“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”）；（3）流程再造（科层式行政组织与流程性行政组织的区分，后者涉及到中国目前一站式服务、行政审批综合改革的流程再造问题）。

总之，加强和完善行政组织法立法是实现法治政府的关键，它不仅有助于规范目前行政管理缺乏职权法定化的乱象，保证依法行政的实施，而且对于促进整个行政法治化、民主化、科学化的进程也有着不可替代的重要作用。要真正做到让政府“法定职责必须为、法无授权不可为”，就必须完善行政组织法。因此，如何利用法律去形塑、支撑及至影响行政组织的内在规制结构，以此促进其做出正确的行政决定成为各国行政法关心的重点。传统行政组织法是取向于科层式组织之直接国家行政的形式来发展的统一型行政，并以此为行政组织的标准类型。而同时，现代国家行政内容与方式又发生了较大的变化，德国学者为此提出了行政组织的类型学理论来回应这种变革，其将行政组织划分为层级结构的组织、合议构造的行政组织、强调学术专业的组织形式、自治行政的组织形式、经济性事业的组织形式以及合作式的组织形式。同时，学者们还划分三个组织形式选择阶段：一是选择正确的政府层级的问题，此主要取决于宪法的规定；二是在国家、自治行政、独立的行政单位、组织化的利益、人民团体、独立机构或市场等不同部门间做选择；三是与前者密切相关，并且经常彼此交错的是，在多数具体、现存的组织形式之间做选择。这样的研究方法为中国完善行政组织法提供了思路，更为实现法治政府提供了理论支持。