政策试点: 发生机制与内在逻辑*

——基于我国公共部门绩效管理政策的案例研究

刘伟

［摘要］ 政策试验是我国政策过程中一个较为普遍的现象。现有的针对政策试验的研究大多数都是从区域研究的角度出发，强调我国政策过程的特殊性。本研究从公共政策的一般性理论出发，结合政策要素与政策过程理论，提出了基于试验的政策制定三阶段论，分析了政策试验的发生机制与内在逻辑，并运用我国公共部门绩效管理政策的案例，对三阶段论进行验证。

［关键词］ 政策试验; 政策过程; 政策要素

一、引言

“政策试点”( 或称政策试验) 是我国政策过程中一个较为普遍的现象，如近几年来的国家教育体制改革试点、公立医院改革试点、省直管县( 市) 改革试点、社会管理创新综合试点等。一般而言，政策试点被理解为在一定时期内，上级政府在特定的范围内( 如特定的地域或特定的部门) 所进行的具有探索与试验性质的改革。而无论从政策过程的实践还是理论来看，政策试点都是我国政策过程中一个独特的现象。从政策过程实践上看，“政策试点”与西方国家传统的政策过程不同，是先于立法的一种“行政试验”。［1］从理论上看，目前有关政策试点的研究大多集中在区域研究( areastudies) 领域内，如王绍光［2］，韩博天( Sebastian Heilmann)［3］的研究; 公共政策的一般性理论对此问题的分析解读较少。［4］本研究试图从政策过程的一般理论出发，分析我国政策试点的发生机制、内在逻辑与政策结果。具体来说，本研究试图回答的问题是在什么条件下会发生政策试点? 中央( 或上级) 政府与地方( 或下级) 政府在政策试点的过程中分别扮演的角色是什么? 政策试点是由上级政府推动，下级政府参与的活动。在这个过程中，各级参与者的驱动力是什么?

 二、政策试点: 权力结构、政治适应与组织关系

尽管“政策试点”是我国政策过程中普遍的现象，但有关政策试点的理论却相对不甚完善。对现有的文献进行总结回顾，发现这些文献基本是从三方面视角进行考察与解读的。第一个视角是基于我国政治体制的中央与地方关系的权力结构对政策试点进行分析解读。一方面，单一制的中央政府拥有对地方的约束与控

制; 另一方面，地方政府在改革的过程中也获得了一定程度的自主性。中国这种特殊的央地关系促进了政策试点的出现。例如，关于政策试点最有影响的研究来自德国学者韩博天，他认为中国的政策试点是一种源于1949 年之前共产党革命根据地时期的制度遗产的“中央主导下的政策试验”。［5］在政策过程中，政策试点是一种“等级制下的试验( experimentation under hierarchy) ”，将有活力的基层建议和地方经验纳入国家层面的政策制定中。［6］相反，葛诺德•罗兰德认为，中国特殊的央地分权关系给了地方政府较大的激励与在政策制定时的灵活性，便于政策试点在地方层面更好的开展。［7］蒙提诺拉等人［8］和杨大利［9］ 的研究也均发现政策试验源自于中国特色的分权主义和央地之间管辖权的竞争。刘培伟在分权与集权的争论中寻找了一条中间解释，认为政策试验源于中央政府对地方的选择性控制。［10］不管是源于集权抑或分权体制，这些研究均从央地之间的权力结构出发理解我国的政策是试点现象。

第二种对政策试点的解读强调政治适应。一些学者认为，政策试点是决策者有意为之，其目的在于摆脱意识形态的束缚，提升政治适应性，不断推进改革并实现经济腾飞。例如，在韩博天的分析框架之下，王绍光对其原有思路进行了拓展，认为政策试验提供了更多的经验。不仅决策者进行学习与适应，政策倡导者们也从中汲取有益的经验。［11］蔡洪斌等人认为政策试验并非是在中央的控制之下开展的; 相反，政策试验是决策层消除分歧、控制政策风险、扩大改革共识、牢固政治基础的一种柔性手段。［12］

第三种视角从组织理论出发，关注政策试点的流程以及在这一流程中组织机制与制度安排。以基层直选为例，何增科提出了我国的政策创新会经历“媒体报道—上级肯定—树为典型—党政发文总结推广经验—制度化”这五个阶段。［13］周望提出了政策试点在不同级别组织之间的“吸纳—辐射”的过程模型。［14］郑文焕认为，地方试验之所以能上升为国家政策，源于制度化捷径、各层级领导小组、以及正式科层制度支撑的有机结合。［15］

这三个视角分别从不同的角度分析了政策试点的起源、逻辑与过程。但归根结底，这些文献拥有同一个理论起点: 即政策试点的特殊性。政策试点本身是公共政策领域的一个概念。若过分强调政策试点的特殊性，单纯地从“中国政治”这一地区研究( area studies)领域出发，固然能详尽深刻地分析其过程，但也会使分析落入“中国特色”的窠臼，放弃了其与政策科学领域内的一般性理论的对话，也忽视了我国的政策试点实践对公共政策一般性理论的贡献。为了克服这一问题，彰显政策试点的一般性理论意义，本研究从政策科学的视角出发，整合政策要素以及政策过程理论，提出了政策制定的三阶段论，厘清政策试点与政策制定的关系，并对政策试点的发生机制与过程进行分析解读。

三、政策制定三阶段论: 前试点阶段、试点阶段、后试点阶段

(一) 政策要素、政策过程与政策试点

本研究所提出的政策制定的三阶段论是对政策要素与政策过程的重新整合，因此，在三阶段论提出之前，有必要对政策要素与政策过程进行简单地描述。简单地理解，公共政策是政府或其他权威人士所制定的计划和规划［16］，由一系列具有明确目的性的活动所组成的过程。［17］公共政策理论认为，政策本身也形成了一个体系，即政策是由多个子要素( sub － category)所组成的。例如，彼得•霍尔按着从宏观到具体的顺序将政策分为政策目标、政策手段与政策指标。［18］科林•贝纳特也提出了相似的看法，认为一个完整的政策包含目标、内容与工具这三个基本要素。［19］

分析政策试点的发生机制与内在逻辑，需要明确的一个前置性问题是: 所谓试点，“试”的是什么? 在政策的三要素中，政策目标体现了该政策的愿景，具有象征性，是政策主体一种战略性的共识，因而面临较小的分歧。因此政策主体不会为“政策目标”而进行试验。政策内容是实现政策目标的路径。特别是当有多种路径均能实现目标时，政策主体就会面临选择哪种路径的问题。在这种情况下，政策内容有可能成为“试验”的目标。同理，政策工具是具体化的操作手段与方法，也有较大的概率成为“试验”的目标。因此，在政策要素中，试验是针对内容或工具的试验，而非针对政策目标的试验。

(二) 政策制定的三阶段论

随着政策目标、政策内容与政策工具的逐步出台，政策过程可以被分为前试点、试点、和后试点阶段。这三个阶段的条件均不相同，每个阶段所完成的工作也不相同，在每个阶段中不同级别的政策主体( 上级政府与下级政府) 的职能亦不相同。本研究首先明确我国公共政策的政策环境，继而提出当政策试点存在时政策制定的三阶段论。

任何政策的制定与实施都是发生在一定的社会经济环境之中的，因此政策环境是对政策过程进行分析的一个必经步骤。我国的政策环境可大致概括为财政上的分权制与政治上的集中制。［20］自从1994 年分税制改革之后，地方政府拥有了对本地公共事务管理的更大的自主权。政治上的集中制表现在两个方面。第一，上级政府与下级政府的信息传递路径通畅。上级政府可以通过正式或非正式的渠道将信息迅速地传达至下级［21］，而下级政府也能够在不存在行政命令的情况下迅速了解上级的意图、判断未来的政策走向。政治集中制的第二个方面体现在官员的晋升机制上。目前在我国，官员晋升由上级政府决定，而同时上级政府的量化考核与绩效排名在这一过程中起决定性作用。这种机制也被形象地定义为官员谨慎的锦标赛体制。［22］在这种机制之下，处于同一辖区内的同级别的官员之间便形成了竞争关系。［23］在理性的驱使之下，这种官员之间的竞争关系也会影响其作为政策实际制定者的行为。

在政策制定的第一个阶段被定义为“前试点”阶段，此时是一种前置于上级正式试验的地方预先自主试验。在政策过程中，首先由上级政府确定政策目标。但是在前试点阶段，上级政府尚没有完整的用以实现政策目标的政策内容，因此也难以通过简单的命令方式来落实政策目标; 但同时，这也给了下级政府较大的自主空间。由于上下级之间有着畅通的信息沟通渠道，上级政府的政策目标一出台便被下级政府迅速地洞察。此时，若下级政府与上级政府能够在政策目标上形成共识，那么下级政府便会迅速跟进，采纳上级政府所提出的政策目标，并根据这一目标制定自己的行动计划，即当地的政策内容与工具。下级的这种政策行为便成为了一种自发的政策试验。更为重要的是，在这一自发的政策试验中，会发生政策工具多样化的现象。由于同一辖区内同一层级的下级政府之间存在着竞争关系，因此下级政府会观察同一辖区内其竞争对手的政策工具选择，但是绝对不会对竞争对手的政策工具进行简单地移植或模仿。相反，为了获得“创新”的褒奖，这些下级政府会刻意地选择与其竞争对手不同的政策工具。因此，下级各自不同的政策工具表现各异。在前试点阶段政策创新频出。

政策过程的第二个阶段是试点阶段，表现为上级组织与自发进行的政策试验共同推进。这是政策过程的第二个阶段，此时上级政府针对前一阶段的政策目标，提出了较为清晰的政策内容，即实现目标的大致路径被上级政府确认了。但是，更为具体的政策工具，即该政策内容的实施细节，尚在摸索制定中。在这一阶段，地方政府的自发试验还将持续。当上级政府提供了较为明确的政策内容之后，下级政府中的少数“先进者”( 这些往往也是前试点阶段的创新者) 会迅速跟进，根据上级的政策内容判断其偏好与意图，对自己原有的政策工具做出相应的调整。此时，这些地方自主试验的“先进者”者仍然受到竞争的驱使。与前试点阶段不同的是，此时下级政府并不是为了创新而竞争，而是为了迅速地领会上级意图并严格地执行。在行政等级体系中，这种素质可以被理解为行政效率高，无疑是值得称道的。［24］当下级政府为地方政策工具的行政效率而进行竞争时，这些工具的实质内容是否创新则不再是一个重要的竞争内容了。这是由于: 此时虽然下级政府仍然在独立地设计政策工具，但这些政策工具都是在上级所提出的政策内容的框架之下所设计的，因此各个下级政策主体所提出的政策工具区别很小。这一自我组织的下级试验导致了政策工具呈现出趋同的特征。

与这种自我组织的下级试验相对应的另一个可能性是上级政府组织的地方试验。在制定政策的过程中，为了确定最优的政策工具，上级政府会选择一些政策条件良好的关键地区，进行政策试点。这些试验同样是在统一的政策内容之下进行，因此具体的政策工具差异不大。

在政治实践中，这两种不同层面( 自发组织与上级组织) 的试验会进一步交织在一起。上级组织的试验体现了上级对其政策内容的倡导与推动; 可以肯定，当政策内容已经逐步明晰，基于“竞争”的自发试验和上级依靠一定程度的行政命令所组织的试验开始相互交织，在这个过程中，有关政策目标与政策内容的共识会进一步加强。此时政策工具的确定与推行就只是时间问题。在这种情况下，那些“后进”的下级政府会选择随大流，也加入自我试验的行列。因此这是真正的试点阶段，政策在不同的地方政府或下级部门之间呈现趋近。

在政策过程的第三个阶段，试点基本结束。对于那些未通过试验的政策，其政策过程就此终止。而对于那些通过试验进行了试错、积累了经验、并统一了思想的政策，在这一阶段便进入了实质性的实施落实。此时上级政府有了明确的政策目标、清晰的政策内容与具体的政策工具，发布行政命令，在其辖区内以命令形式推动政策，实现政策的命令式扩散或强权型扩散。［25］此时上级部门对政策扩散的推动是策略的。有的可能采用“全国一盘棋”的方式，在其辖区内同时同步实现扩散; 有的则采用“由点至面，全面推进”的方式。需要指出的是: 在这一阶段的“点”并不是上一阶段中试点的“点”。在试点阶段，政策尚在制定中，试点的“点”其意义在于寻找最优方案，为政策试错，其本质是一种政策制定的过程。而在后试点阶段的，“由点到面”的目的在于以渐进的方式推动政策的落实，其本质是政策的执行。下表对政策试点的三阶段进行了梳理与总结。

表1 政策制定的三阶段

三、案例分析———基于政策制定三阶段论的公共部门绩效管理

上文将政策试点纳入政策过程，提出了政策制定的三阶段论。这一部分将考察现在风行全国的公共部门绩效管理试点，并运用上文提出的分析框架对政策试点进行解释，以验证该分析框架的解释。

本研究将使用过程回溯( process tracing) 的方法对绩效管理在我国的试点过程进行分析。过程回溯一直以来是公认的能够对单一案例进行因果分析的有效手段。［26］这一方法对案例有两个要求: 过程具有明确的起点且过程持续不间断。目前我国的绩效管理政策大致符合了这两个要求。尽管“绩效评估”、“考核”等政策曾经出现在政府议程中，但目前风行全国的“绩效管理”试验的起点被公认为是在1998 年的政府机构改革。［27］同时，目前我国的公共部门绩效管理实践自其开始便未曾间断，整个过程持续，也符合过程回溯案例的标准。

在分析公共部门绩效管理试点过程之前，有必要对这一政策的目标、内容和工具进行简单的说明。在1998 年政府机构改革中，提出了要强化政府部门的内部管理职能的目标。在当年的《国务院机构改革方案》中，提出要按照社会主义市场经济的要求，根据政企分开、依法行政和精简、统一、效能的原则，建立以办事高效、运转协调、行为规范、适应社会主义市场经济体制为目标的行政管理体系。尽管这份由上级出台的文件并为出现“绩效管理”的字眼，但政策目标已经非常明确，即在今后几年的治理实践中，要建立“高效、协调、规范”的政府。

政策内容是实现政策目标的途径。在经过几年的探索之后，“绩效管理”这一路径逐步浮出水面。绩效一词在中央政府文件中最早出现于2004 年国务院颁发的《全面推进依法行政实施纲要》，文件指出“要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法”。2005 年国务院在《2005 年工作要点》中提出“要探索建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”。这里并列了“政府绩效评估体系”与“经济社会发展综合评价体系”，标志着政策内容的逐步完整与成型。这体现出绩效管理应该侧重于全面综合的指标，以政府机构为主体进行推进的政策内容。

之后几年中，中央政府致力于绩效管理政策工具的设计与制定。例如，在组织机构方面已经明确，2011年国家级建立绩效管理部际联席会议制度，同时在监察部设立绩效管理监察室。这些已确定的绩效管理政策工具，而更多的工具正在试验中。而在政策目标、内容与工具一一确定的过程中，这一政策试验( 包括自发与国家组织的试验) 是如何发生的呢? 本研究以杭州和青岛为主要样本，对政策试验的过程进行了观察。

第一阶段: 前试点阶段———地方自发的政策试验

尽管绩效管理的政策目标是随着国务院机构改革的进行而出台的，这一目标也迅速被地方政府所察觉。当上级治理机构的内部治理目标发生改变时，这种改变可以被理解为是全局的。因此，从1998 年开始，多个地方政府开始了对本地政策工具的开发与探索。青岛的以目标责任制为核心的绩效管理方式始于1999 年。青岛市由市委与市政府牵头，成立了目标管理绩效考核委员会，把不同部门的工作目标层层分解，把各项重要决策、工作目标和部署转化为具体的、可量化的考核指标，形成了“一级抓一级，一级对一级负责”的自上而下的责任体系。青岛所在的山东省正是我国儒家传统文化的发源地。儒家文化强调秩序与服从，中国政治的观察者也认为山东的政治文化较为保守。［28］在这种政治文化的熏陶之下，青岛的政策工具设计者们认为目标责任制能够实现上级所提出的“高效、协调和规范的政府”的目标。尽管中央政府从未对青岛的实践给予公开的评价，但青岛的自我试验很快被学术界与实践者们奉为典范与创新。［29］

与此同时，基于绩效管理政策目标的政策工具创新也在其他地方展开。杭州是与青岛行政级别相同的副省级计划单列市，而在获知青岛的创新经验之后，杭州实施了一套与之截然相反的政策工具。杭州所在的长三角地区有着高度活跃的民营经济。但在上个世纪九十年代末，杭州的比较优势受到了来自其他临近省市的威胁。浙江省政府曾对本省的几个城市进行考察，希望为几个省级项目选址。杭州不但在这一竞争中败北，更获得了“创新能力不强……公共服务意识薄弱”的评价。在这种情况之下，杭州迫切地需要对其内部治理手段进行调整，而同时，杭州也期望能通过这一调整实现创新。2000 年初，当青岛自上而下的目标责任制已经被广泛知悉并获得赞誉的时候，杭州出台了一套自下而上的绩效管理工具———以公民为导向的“满意不满意”评选。“满意不满意”强调社会评价，是一种市民评价政府工作的机制。2000 年，杭州设立了人民建议征集办公室，之后有开始连年向社会公开征集办实事项目方案，并通过城调队与社会媒体收集公众的建议。其结果是: 与青岛的“目标责任制”一样，杭州的“满意不满意”也迅速得到一些学者与实践者的追捧，成为了一种创新。

无论怎样，青岛模式与杭州模式都或多或少的提高了政府绩效，部分地实现了政策目标。同时，青岛与杭州同为副省级城市，这使得两个城市形成了一定的竞争关系。当中央政府释放出“高效、协调、规范”的政策目标之后，这一目标被青岛与杭州同时采纳，实现了目标的趋同。但中央政府并未进一步出台具体的政策内容与工具时，两地主动开始了自发的试验。但同时，这两个城市采取了截然相反的政策工具，从而呈现出工具的多样。

事实上，在世纪之交，除了青岛和杭州，有很多省市也加入了这场自发的政策试验，开发了其看似创新的绩效管理工具，如沈阳的“市民评价政府”、南京的“万人评议政府”、甘肃的“第三方评价政府”、福建的“效能建设”等等。从实质上看，这些政策工具并不具有典型的创新性。但至少，他们“看起来”是创新。在二十一世纪一零年代初，这些地方的政策行为成了实质上的自发政策试验。

第二阶段: 试点阶段———国家试点与自发试点相结合

当政策目标确立并实现扩散之后，中央政府开始设计政策内容。通过何种路径建设“高效、协调和规范”的政府? 在改革开放初期，一个高效的政府意味着能促进经济增长带动GDP 的增长。但到了二十一世纪，我国地方政府所面临的问题和任务都发生了较大变化。改革开放二十年之后，市场化所带来的一些负面问题开始出现，例如腐败高发、环境恶化、房价高企、食品药品安全难以保障等等。这一时期，随着新问题的不断涌现以及一些原有问题的恶化，中央政府开始重新反思和定义政府的“高效性、协调性和规范性”。从2004 年开始，“绩效管理”与“社会经济综合评价”开始获得中央政府的关注，并被频频提出。这释放出一个强烈的暗示，政府不仅仅要以经济发展为导向，同时也要注重社会经济的综合发展。政府要保经济，同时也要关注环境保护、促进社会公平、维持社会稳定，实现经济社会的共同协调发展。政策内容由此变得逐步明晰: 通过进行绩效管理推动社会经济综合评价以建设高效、协调、规范的政府。

这一政策内容迅速被地方政府所察觉。于是各个地方政府也对照此政策内容，对已经开发实施的本地创新的政策工具进行调整与修改。青岛对“目标责任制”的修改始于2006 年。虽然在组织架构上青岛仍然保留了绩效考核委员会，但在具体的绩效考核方法上开始加入民意调查、独立机构评价与网络评价。在青岛的评估方案里，政府机构的绩效不仅仅在于完成上级部门所指定的目标，也在于提高公共服务质量及公民满意度。2011 年，这一新的混合模式正式出台，其中包含了五成的考核指标属于目标责任制的范畴，而另外五成的考核来自上级评价( 30%) 与公众评价( 70%) 。杭州的“满意不满意”在2005 年开始调整，新的政策工具包含了原有的有关公民满意度的调查; 同时一些属于“目标责任制”的基本指标也被纳入评价体系，例如: 机构具体目标实现情况、普通目标实现情况等。在这个过程中，国务院并未颁发任何强制性的政策，只是与2005 年出台了一个倡导性文件《2005 年工作要点》。虽然这个文件不具有强制力，但它明确地表达了中央政府对绩效评估政策内容的意图与偏好。这种清晰的表达使得地方政府能够进行自由发挥而创新的空间减小。在“经济社会综合评价”的政策内容之下，“自上而下”的青岛模式与“自下而上”的杭州模式实现了趋同，出现了混合模式。

尽管此时为创新而竞争已无意义，地方政府之间还是可以进行竞争，此时竞争的内容是对上级偏好的领会程度与实施情况。对上级意图的快速领会与认真实施反映出了地方官员的政治敏锐性、责任感以及行政效率。当青岛和杭州分别在2005 年和2006 年修改了其政策工具而实施混合模式的绩效管理之后，这一混合模式也逐步在全国多个省市开始扩散。这些混合模型虽然不完全相同，但模型中的主要要素大致相似:一方面，由上级政府所确定的机构的具体目标与政府的一般目标被列为绩效的重要指标，另一方面，公民满意度与社会稳定也成为绩效管理工具的重要组成部分。

与自我组织的地方试验几乎同时出现的是中央政府组织之下的地方试验。2011 年，随着绩效管理部际联席会议制度的建立，国家确定了在北京、吉林、福建、广西、四川、新疆、杭州和深圳等八个省市和国土资源部等六个部委进行绩效管理试点。中央政府要求这些试点地区/机构设计其绩效管理政策工具、组织实施、并就实施情况进行反馈。根据反馈信息，中央政府会制定更具体详细的绩效管理政策工具。在组织试验的过程中，中央政府运用了有限的强制力。而这些成为正式试点单位的地方和机构，无一例外的都采用了混合模式的绩效管理工具。

值得注意的是: 这种国家组织的地方试验又进一步促进了地方自发试验的积极性。国家组织的地方试验表明: 绩效管理的全面实施只是一个时间问题。而当地方政府察觉这一事实之后，又一轮绩效管理的自我试验在多个地方政府展开。此时地方政府呈现出一种随大流的心态，即: 绩效管理早晚要进行，那么早一些主动进行比晚一些被动进行要好。到2012 年底，全国26 个省开展了省级的绩效管理试验。自此，上级组织与自发组织的政策试验平行推进。通过政策试验，中央政府对绩效管理的政策工具做进一步完善。

第三阶段: 后试点阶段———行政命令推动政策执行

通过政策试验，政策制定者一方面可以试错、确定最优的政策内容与工具，另一方面也能够形成共识、并为之后的政策执行获得经验。尽管绩效管理的混合模式已经随着国家组织与地方自发组织的试验在全国实现了扩散，但有关绩效管理的具体工具，至少在中央政府层面，还在制定与完善之中。这也给本研究的圆满完成带来了些许遗憾。但是，负责绩效管理的监察部表示，一个在全国范围内推动绩效管理的路线图已经成形。国家组织的地方试验始于2011 年。在收集现有试点单位的反馈的同时，监察部考虑在未来一到两年之内逐步增加试点地区/机构，扩大政策试验的范围。按照计划，大致的绩效评估政策工具会在未来两到三年内适时出台。到那时，预想中央政府会运用强制力来推动这一政策工具的落实执行。

而即使如此，仍有几点需要强调。第一，在访谈中多位专家预测，中央政府不可能出台完全统一的绩效管理政策工具。对不同的机构，绩效的含义也不同。因此具体的绩效管理评价指标还需要由地方政府自行决定。而中央政府所发布的政策工具会包含绩效管理的组织机构、落实步骤、实现的时间表、以及一些基本的考核要目类别，如经济发展、社会进步、公民满意度、环境保护、民生的改善等等。第二，在前试点与试点阶段，中央政府都不曾使用强制力。在政策试验的过程中，中央政府也逐步改变了地方政府的偏好与认知。从1998 年至今，我国地方政府关于绩效管理的实践已经进行了十余年，而许多地方官员，无论他们最初的意图是为创新与行政效率而竞争、抑或随大流，都逐步就绩效管理的必要性形成了共识。政策试验的过程本身也带有一种社会建构( socialization) 的机制。［30］最初地方政府为了超越其竞争对手，从而获得更多的政治与经济激励。而重复的激励逐步使地方政府的行为内部化，并最终成为一种常规性行为。通过实地调查，我们也发现很多地方官员把绩效管理看做是一个有效且必要的行政工具，并愿意主动实施。

四、结语与讨论

从政策过程与政策要素的公共政策一般性理论出发，本研究以公共部门绩效管理政策为案例，解释了在我国政策过程中政策试点的发生机制与内在逻辑，并分析了在政策试验过程中不同层级政府部门政策行为的驱动力。

根据政策过程的基本理论，政策试点是政策制定过程中的一个中间环节; 而当存在政策试点时，政策制定的过程可以分为前试点、试点与后试点三个阶段。在前试点阶段，上级政府有明确的政策目标，但缺乏可以落实目标的政策内容与工具。在这一阶段，下级政府在“为创新而竞争”的驱动之下，会设计本地区或部门的独特的政策内容与工具。尽管没有上级政府的干预，下级这种行为成为了自发的政策试验; 且被试验的政策内容与工具呈现多样化。在试点阶段，上级有了明确的政策目标，同时也确定了符合自身偏好的政策内容，但缺乏落实政策内容的工具。此时上级政府会组织正式的政策试验。此时的政策试验一般有这几个功能: 确定最优的备选政策工具方案、为政策的未来实施奠定思想基础。在上级组织地方试验的同时，各个地方政府也出于不同的目的积极加入了自发的试验。试验先行者的驱动力在于为行政效率而竞争; 后跟进者的驱动力在于随大流。由于上级政府有了相对明确的政策内容，因此各地的试验，无论是上级组织的还是自发组织的，呈现出趋同的特征。在本研究所关注的案例中，随着政策试点的深入进行，绩效管理这一尚未被正式发布落实的政策也开始了在全国各地方部门的扩散与推广。当政策内容与政策工具均在试点过程中被确定，政策过程便进入后试点阶段，此时试点状态通过上级政府的行政命令，转化为常态。因此后试点阶段在实质上也是政策的落实执行阶段。

本研究所提出的政策试点三阶段论，此时还要明确的是此模型的优势与局限性。本研究提出的政策试点的三阶段论脱离了“中国研究”的区域限制，从公共政策的一般性理论出发，分析了政策试验的发生机理、内在逻辑与后果，对现有的公共政策理论是一个提升与修补。不仅如此，此模型能更好地实现政策过程理论中理性主义与渐进主义的结合。理性主义强调政策过程按照目标、内容、工具这些要素的顺序逐一出台; ［31］渐进主义认为在政策过程中政策主体根据已有的信息尝试进行渐进性的政策行为。［32］在政策试点的三阶段论中，这两方面的理论诉求均得以实现。上级政府从目标到工具的政策制定路径体现了理性主义过程; 下级政府通过上级的信息调整自身的政策行为则印证了渐进主义的主张。

但此三段论在应用上也存在限制。此三阶段论的假设前提是上级与下级有共同的意愿推动政策的落实，或至少上级与下级政府关于该政策的分歧较小。事实上，并非所有政策都如此。一个政策能否顺利地通过试点并推广实施，也该政策本身的特性有关，如实施该政策的“沉没成本”、复杂性、显著性、其与旧政策的相容性等。本研究所提出的政策试点三阶段论并非放之四海而皆准。不同特性的政策是通过何种机制进行政策试验的，还有待进一步的理论研究与实证检验。

* 基金项目: 国家自然科学基金青年项目“国际公共决策机制研究”( 编号: 71103190)；国家“985 工程优势学科创新平台项目”专项经费支持

作者: 刘伟，中国人民大学公共管理学院讲师，北京100872

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