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龚祥瑞 :行政诉讼法的重大意义

| 时间: 2019-05-01 09:36:53 | 文章来源: 《群言》1989年第3期

《中华人民共和国行政诉讼法》将于今年3月经七届人大二次会议通过后,公布施行。这在我国法制建设上是一件历史性的大事。它将填补我国法律体系中的一项空白,其意义十分重大。

一、 行政诉讼法的特殊意义

每个公民都要遵守国家的法律,因为法律管理着我们生活的各个方面。问题的关键是,国家自身是否也要守法呢?国家行政官员及其机关以国家名义执行公务违法失职时,是否要给有关公民以有效的法律保护和法律救济呢?近代民主国家的实践证明,不仅公民要守法,国家也要守法;不仅应有私法保护与私法救济,也应有公法保护与公法救济。国际法、宪法、行政法就是为此目标而产生的一系列公法。尤其是行政诉讼法,更是为了这一目的而产生的一个部门法,它对于造就一种政治机制,使政府走上合法、合理、廉洁、奉公的轨道,有着明显的促进作用。

1. 行政诉讼法是控权法

历史上有不少思想家早就看到:权力导致腐化,绝对不受控制的权力绝对地腐化。“有权就有一切”常会使行使权力的人得意忘形,因此有心人曾谓:“凡主张授予权力的理由也就是主张设立保障以防止滥用权力的理由。”这类保障现在很多,成文宪法、人权宣言、分权制度等等,都是旨在防止滥用权力、维护民主的手段。行政诉讼法就是这类卓著的技术中的一种。

行政诉讼法是依据宪法制定的,其用意在于给予公民控告国家行政机关与公务员的机会,从而达到控制行政权的目的。这一点无论在英美法系国家还是在大陆法系国家都是如此。在我国,有的人认为不能把行政诉讼法说成是“控权法”,而应说成是“保障行政权合法行使的法”。这种观念是传统“官本位”、“大国家”思想的反映,从民主的立场来说是极其错误的。权力本身意味着一种能力,它一旦不受控制便会变成暴力。而且这种权力本身不需要法律保护即可存在并发挥作用。因此,针对权力的先定性与腐化性,人们要用法律来约束它、管制它,使之分别由不同主体享有并置于人民监督之下,这样就产生了宪法,产生了行政诉讼法。行政诉讼法的本质就在于它是“控权法”,是实施法治的一个关键法律。

2. 行政诉讼法是说理法

法律是“以理服人”的工具。行政案件的当事人都有义务提供证据,被告(行政机关或公务员)负有主要的举证责任。“举证责任”用通俗的话说,就是提供作出决定的理由的责任。依法提供事实与依据,是一种法律义务。如果拒绝提供必须提供的事实与依据,就难免有武断之嫌。提供的理由必须针对实质问题,不能扯得太远。如果事实和依据说不清楚,必须重述。

为什么法律要求提供理由呢?因为这样做可以使行政决定经过深思熟虑,而不是武断作出;在有权上诉的场合,原告可以提出相反的理由,并且有利于法院或其他机关加以审查监督。一般说来,在合理的范围内作出的决定,法院就不能对之干预。法院只能在下述情况下进行干预:(1)行政当局的行为是立法从未授权的,(2)行政当局没有做到立法所要求做到的。可见,行政诉讼法很讲究举证,是“说理法”。

3. 行政诉讼法是廉政法

制定行政诉讼法,除了在于控制行政权力使之依法行使外,还可以进一步要求它促使行政廉洁奉公。

(1)出于财政动机:常常有这样的情况,当局运用权力损害原告的合法收入,例如乱摊派、乱收费,使企业和公民有苦难言。为了某种利益或不当目的,当局运用权力谋取创收,如要求领取许可证者交巨额手续费。这些都应当被认为是非法的,不符合行政目的。在这种情况下,法院可以“撤销”或“宣告无效”手段达到廉政的效果。

(2)不适当的滥发救济金:法院一般反对用公款进行非法救济。例如某机关要成为“模范机关”,而给职工增加工资、奖金,这一行为受到审计部门追究,令其退款,而上级机关却以命令免除其退款责任。在此情况下,法院一般不追究政策问题,但可以通过追究法律问题而收改进政策之效。例如法院可以认为上述案例中审计权限正当,因而宣告上级机关命令无效。这就使审计决定得到维持,滥发救济金之类错误得到制止

(3)破坏经济秩序的决定:凡是有批准权的机关,允许官倒官商行为,显系违法行为。欺诈与贪污更属不法之举。此时法院可告知原告依法向审计、监察、人事部门提出申诉。

(4)以权谋私的案件:控告行政机关与公务员的不正之风给自己造成损害的案件,以及没有法律、法规、规章依据所作的行为是否属于违法侵害公民、组织合法权益问题不明确的,法院应当告知原告向其上级行政机关提出申诉。

以上四个方面案件的干预说明,行政诉讼法可收廉政之效果,可谓“廉政法”。

二、行政诉讼法的一般意义

行政诉讼法的主要特点说明,它在现代民主与法治建设中占据着极为重要的位置。行政诉讼法是反特权反官僚主义的基本法,是保障公民权利的程序法,是法院主持正义的审判法。

1.行政诉讼法是人民控告行政专横的基本法

特权和官僚主义在党和国家的政治生活中是广泛存在的现象。我们今天所反对的特权,就是法律和制度之外的权利。尽管官民之间的行政法律关系是不平等的关系,但人人皆有依法规定的平等的权利和义务,不管是谁违反了法律,都要受到法律的制裁。只有实施行政诉讼法才能彻底铲除特权和官僚主义现象,解决权力滥用与行政专横问题。

长期以来,我国一直用信访制度解决反行政专横等问题。但是信访制度是不可能完全、彻底地解决这一问题的。首先,它没有法制化。这使得“信访救济”的实施全靠“包青天”、“李青天”。其次,信访制度本身也有弱点。信访工作人员没有经过法律训练,处理信访的程序也不健全,这样在实践中常导致“官官相护”,打击报复等恶劣现象。有鉴于此,我国需要建立行政诉讼等制度作为主要的反特权、反官僚主义武器。

行政诉讼法打击的是行政专横,保护的是公民权利。公民权利主要是其财产权、人身权、生存权等基本权利,这些基本权利常常受到专横行政之侵犯。依照我国宪法,应当有基本法来保护它,行政诉讼法就是这样的基本法,它是人民反对行政专横的法律手段,因此在现代民主国家中备受重视,作用很大。

2. 行政诉讼法是人民保障公民权利的程序法

虽然各国宪法、法律对公民权利都有明文规定,但公民权利每每不能得到有效的保障,其原因就在于没有保障这些实体法实施的程序法。行政诉讼法就是要填补这一项法律空白。从某种意义上说,诉讼权利比实体权利还要重要,还要基本,还要实际。人民要求法治的一个目的就是要保障公民权利不受行政机关及其工作人员武断、专制行为的侵害,这一目的要通过一种法律程序来实现。人民民主专政政体就是要借合法程序保障人民的合法权利。一切违法越权的行政行为都可以受到挑战,公民据此得到一种程序性的权利,而程序性的权利实在是保障实体性权利的前置条件。设想在存在逼、供、信的情况下,实体权利能够实现吗?因此,强调和重视程序权利实在是意义重大。这并不是说实体权利不重要,但从权利实施的角度来看,程序权利显得尤其重要。行政诉讼法的制定和实施就可以实现这一目标。

3. 行政诉讼法是人民法院主持正义的审判法

人民法院要主持正义就必须保持“公正”。“公正”从法律上看有如下三点要求:(1)法院不偏听偏信;(2)法院告诉当事人受控事由;(3)法院允许当事人为自己申辩。这是公正的最基本的要求。除此之外,还需实行公开审判、回避等制度。在必要的情况下,还应实施审判监督制度。给予当事人上诉权或使上级法院与检察机关有权纠正法院确系错误的判决,这些措施也是很关键的。对于受到指控的行政行为,法院只能依据法律作出判决、裁定,而不能滥用审判权限。这一系列问题都需要法制化,需要用行政诉讼法加以确定,以确保人民法院主持正义、实施行政审判。行政诉讼法实际上是人民法院实施行政审判的依据,没有它法院就“无法可依”。



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