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邓骞:论政府购买公共服务中政府角色定位及其法律责任——以法律关系基本构造为分析框架

| 时间: 2019-03-30 14:43:07 | 文章来源: 《行政法学研究(文摘)》2018年第6期


【摘要】 政府购买公共服务是公私合作行政的一个具体面相,是政府通过市场力量完成公共服务任务的一种新型行政方式。从逻辑架构上看,它引起了法律关系的变化,即由"政府-公民个人"的双方构造变革为"政府-私人主体-公民个人"的三方构造。在三方构造法律关系中,政府扮演着合同主体、监管者、担保者三重法律身份,并据此承担合同责任、监管责任、担保责任三种法律责任。合同责任是一种约定责任,政府应当秉持意思自由的私法精神,遵循诚实守信的私法原则;监管责任是一种常态性的法定责任,它是政府作为国家公权力机关承担职责的具体体现,政府应当对公共服务的质量和价格实施必要监管;而担保责任则是一种非常态性的法定责任,它是国家政治责任在法律上的贯彻和实现,仅在生产商根本性违约、新的垄断可能发生或已经发生、破产等特定情形下,政府通过接管、代履行等方式承担担保责任。可见,公私合作治理模式的兴起已经促使了传统行政法的整体性变革,而我国政府责任法律制度也面临着新的抉择。

【关键词】 公私合作;购买公共服务;法律关系;行政合同;政府责任


政府购买公共服务是上个世纪80年代初兴起的新公共管理等民营化运动所催生的一种公私合作方式,它打破政府单方垄断格局,促进了市场自由竞争价值的回归及其公共服务的市场化,政府与社会公众在法律上的直接链条由此而被“中断”,但这并不等于政府对公共服务“无责”或政府责任的“全方位退却”。政府购买公共服务并不意味着政府当“甩手掌柜”,作为集体主义的典型代表机构或组织,政府始终承担着公共服务的天然责任,这是恒定不变的。从主体行为与法律关系的逻辑上看,政府购买公共服务必定引发公私主体之间法律关系的变革,继而使得政府在公共服务这一国家任务中所扮演的角色发生变化,最终导致政府总体性责任上的一系列分解问题。据此,政府购买公共服务中的政府责任,是指政府在购买公共服务中基于不同的角色定位所形成的法律关系中所应当承担的法律责任。

  从法律关系上看,政府通过内部生产来提供公共服务的行政任务直接在政府与消费者之间完成,公共服务行政职能的行使自始至终仅由政府单方享有,政府内部生产行为因缺乏外部性、交互性而并不与其它主体产生法律关系,所以,在法律上政府自身直接对其提供公共服务的所有行为承担总体性责任。在政府购买公共服务中,政府与私人主体订立购买合同,通过设立合法且有效的契约而实现了“公共服务生产职能”的外部化转移,并使负有契约责任的私人主体来代理其履行公共服务职能,而其自身在公共服务的具体事务中不再直接面对公民个人,因此政府与社会公众之间并不产生法律行为关系。可见,政府购买公共服务引发了法律主体关系的变革。

  在法律关系基本构造上,政府从内部生产公共服务转变到从外部购买公共服务的过程,实际上也是一次双方构造演绎为三方构造的过程。在政府内部生产公共服务中,政府必须直接面对公民个人履行行政职能,该行政法律关系仅由“政府和特定的公民(消费者)”双方主体构成,其法律关系主体结构是一种典型的“政府—行政相对人(消费者)”双方构造。而在政府购买公共服务中,私人主体的加入及其通过契约机制而全部或者部分履行政府职能之事实,客观上促使了“政府—行政相对人(消费者)”双方主体构造的瓦解与“政府—供应商—特定的公民(消费者)”三方主体构造的生成。

  政府购买公共服务所引起的法律关系基本构造上的变化,使得政府在公共服务这一国家任务中所扮演的角色也产生了根本性变革。在政府内部生产中,其法律关系结构是双方构造,政府仅需要处理其与行政相对人的法律关系,二者之间的法律行为关系与法律效果关系是重合的,政府自身既是公共服务的生产者又是公共服务的提供者。然而,在政府购买公共服务中,其法律关系主体变成了三方乃至多方构造,这种构造使得原本发生在传统的“行政主体-行政相对人”之间的重合型的法律行为关系和法律效果关系被分离开来。换言之,私人主体的加入,解构了行政主体与行政相对人之间直接对应的法律关系。从三元主体构造的法律关系上看,政府首先是应当当好一个精明的买主,其次是在履约过程中做好一个合格的(合法且合约)监管人,最后是对生产商提供公共服务承担终局性的法律责任——担保人。政府合同当事人的角色,是通过私法手段且自愿接受私法规制的原则和规范的调整来完成提供公共服务的行政任务;政府监管者的角色,主要存在于政府和供应商之间所形成的行政管理法律关系中,它应当对供应商履行公共服务行政职能的行为实施必要的行政监管;政府担保者的角色,事实上是对政府合同者角色和监管者角色的一种补位——当政府通过合同机制和监管措施仍然无法保证供应商保质保量提供公共服务时,政府自始获得接管或代为履行公共服务提供任务的正当权力。

  基于政府购买行为所形成的法律关系及其政府在对应的法律关系中所扮演的角色,其法律责任也相应地被分解为合同责任、监管责任与担保责任三种责任。合同责任是一种约定责任,政府应当秉持意思自由的私法精神,遵循诚实守信的私法原则,与私人主体平等协商、达成合作,共同确保公共服务的供应,它基于政府合同者角色而产生,是政府购买法律关系中最基础的一种法律责任;监管责任是一种常态性的法定责任,它是政府作为国家公权力机关承担职责的具体体现,政府应当对质量和价格实施监管;而担保责任则是一种非常态性的法定责任,是政府对公共利益所承担的一种“隐性的”、“兜底性”的法律责任,它是国家政治责任在法律上的贯彻和实现,仅在生产商根本性违约、新的垄断可能发生或已经发生、破产等特定情形下,政府以接管、代履行等方式承担担保责任。

  责任制度是法治化必经之路。私人主体参与公共行政领域,与政府组成“双人簧”,已经突破了现行法律责任制度所能调整的法律关系的边缘,现行法律责任制度难以作出有效的法律规制回应。可见,公私合作治理模式的兴起不仅给传统行政法理论带来冲击,而且给政府责任法律制度带来新的抉择。

  责任编辑:王青斌

  刊发期数

  2018年第6期




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