注释 [1]习近平：《更加注重发挥宪法重要作用把实施宪法提高到新的水平》，载《人民日报》2018年2月26日第1版。 [2]林来梵教授多年前在对宪法监督、违宪审查和合宪性审查这三个用语在历史进程中重要性的递嬗进行分析时指出：自现行宪法制定时期起直至20世纪末期，主流学说主要使用“宪法监督”这一用语。上世纪90年代以后，“违宪审查”一词逐渐确立了稳固的学术主流地位。并预言，“合宪性审查”有可能成为第三个阶段的主流用语。参见林来梵：《中国的“违宪审查”：特色及生成实态》，载《浙江社会科学》2010年第5期。 [3]转引自南都记者在《推进合宪性审查维护宪法权威》一文中所引用的莫纪宏教授的评价。载《南方都市报》2017年10月30日AA12版。 [4]中国宪法学界对“违宪审查”的理解和使用达到了高度多歧化的状态，相关用语达十余种之多，从而使其内涵与外延呈现出混乱不堪的局面。参见马岭：《“违宪审查”相关概念之分析》，载《法学杂志》2006年第3期。 [5]参见林来梵：《合宪性审查的宪法政策论思考》，载《法律科学》2018年第2期。 [6]王振民：《中国违宪审查制度》，中国政法大学出版社2004年版，第43-44页。 [7]2015年修改后的《立法法》赋予所有设区的市地方立法权，从而使地方立法主体在原有31个省、自治区、直辖市和49个较大的市基础上，扩展到了273个市、自治州。这对于地方因地制宜运用立法手段解决本地实际问题、进行更具针对性的制度创新具有重大意义。而在地方立法主体不断扩容以及地方利益日趋多元化的情况下，通过合宪性审查保证全国政令统一就显得尤为必要。 [8]参见翟国强：《中国宪法实施的双轨制》，载《法学研究》2014年第3期。 [9]2017年12月24日在第十二届全国人大常委会第31次会议上，沈春耀代表全国人大常委会法工委所作的《关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》。以下简称为《备案审查工作报告》，本文所引用的数据资料和案例，除特别标明出处的外，均引自该报告。 [10]但对于全国人大及其常委会有权改变或者撤销的其他一些规范性文件，如国务院的决定和命令、省级国家权力机关的决议等，现行法律并没有规定将其纳入备案审查的范围。然而，宪法对这些规范性文件同样有不得同宪法法律等上位法相抵触的明确要求，且现实中一些重大决策行为往往都是以决定命令等规范性文件的形式表现出来的，其在很大程度上同样具有普遍性、强制性等立法特征，且会对公民的权利义务直接产生重大影响，因此，也应当受到宪法上的审查与监督。十八届四中全会决定明确要求：“把所有规范性文件纳入备案审查范围”，这为实现备案审查的全覆盖提供了依据。 [11]十二届全国人大以来，对所有报备的60件行政法规、128件司法解释逐件进行了主动审查研究。同时，为贯彻党中央重大决策部署、配合重要法律修改、落实全国人大常委会监督工作计划，或者回应社会关注热点，多次有重点地对某类规范性文件开展集中性审查。例如，2017年6月，在党中央通报甘肃祁连山自然保护区存在的突出问题及其深刻教训后，对规定自然保护区的49件地方性法规集中进行专项审查研究。 [12]十二届全国人大期间收到公民、组织提出的审查建议数量分别为：2013年62件，2014年43件，2015年246件，2016年92件，2017年1084件。法工委对这些建议逐一进行认真研究并积极稳妥作出了处理。 [13]参见秦前红：《合宪性审查的意义、原则及推进》，载《比较法研究》2018年第2期。 [14]据《备案审查工作报告》介绍，目前在备案审查中发现的主要问题是：部分地方出台的法规突破法律规定、损害法律尊严，少数地方规定的预算审查监督内容超出本级人大及其常委会的职权范围，部分地方涉税规范性文件违法违规，个别地方没有根据修改后的选举法及时修改相关地方性法规，以及一些地方关于自然保护区的法规与上位法规定不一致等。这里没有提到是否存在直接与宪法相抵触的情况。 [15]同前注[5]，林来梵文。 [16]“法律”会不会违宪、进而能不能成为违宪审查的对象，长期以来是颇令学界深感困惑的一个问题，对此有两种截然相反的观点，而对这一问题的认识甚至在一定程度上决定着合宪性审查的理论基础与制度设计。限于篇幅，本文对此不展开讨论。但从技术角度而言，在合宪性审查制度起步阶段，不必在对“法律”能否进行审查、如何进行审查的问题上大做文章，只要首先能对行政法规以下的规范性文件进行切实有效的审查就已经是值得欣慰的重大进步了。 [17]有学者在解析党的十九大报告关于“推进合宪性审查工作”的原意时曾强调，“推进”和“工作”是两个关键性表述。“推进”而不是“建立”的表述，表明在政治决断层面看来，合宪性审查是一项有基础的工作，并不需要从头开始重新谋划；“工作”而不是“制度”“机制”的表述，表明合宪性审查的制度或机制已经存在，所需推进者只是“工作”而非重构制度或机制。参见祝捷：《论合宪性审查的政治决断和制度推进》，载《法学杂志》2017年第12期。 [18]同前注[5]，林来梵文。目前关于合宪性审查的研究成果和专题访谈都有关于如何设置审查机构的设想和建言。尤其是秦前红教授在党的十九大召开前夕，专门向中央相关部门递交报告，呼吁增设一个专门委员会即“宪法委员会”，作为专门的合宪性审查机构。参见《推进合宪性审查维护宪法权威》，载《南方都市报》2017年10月30日AA12版。 [19]参见刘松山：《1981年：胎动而未形的宪法委员会设计》，载《政法论坛》2010年第5期。 [20]参见韩大元：《关于推进合宪性审查工作的几点思考》，载《法律科学》2018年第2期。另可参见前注B13，秦前红文。 [21]在此意义上，中国语境下的合宪性审查可以定义为全国人大及其常委会对规范性文件是否合宪进行审查的制度、程序和方法的总称。同前注[17]，祝捷文。 [22]刘立志：《透析人大制度建设热点、难点—全国人大常委会研究室原主任程湘清访谈录》，载《北京日报》2005年8月8日第3版。 [23]为了行文的方便，本文以下所言的公民既包括个体意义上的公民，也包括社会团体、企业事业组织等放大了的公民集合体。 [24]同前注[13]，秦前红文；另参见胡锦光：《论推进合宪性审查工作的体系化》，载《法律科学》2018年第2期。 [25]程姝雯、王秀中：《全国人大常委会首次对违法文件发出纠正“督办函”合宪性审查已箭在弦上》，载《南方都市报》2018年2月28日AA12版。 [26]事实上，目前“有件必备尚未完全落实，备案范围有待进一步厘清，报送备案不规范、不及时甚至漏报的情况仍有发生”（见《备案审查工作情况的报告》）。在这种情况下，如果强调备案是审查的前提，则可能遗漏对未报备规范性文件的审查监督。而且，即使对于报备的规范性文件也难以做到一一审查。例如，十二届全国人大常委会办公厅共接收报送备案的规范性文件4778件，而法工委只对报送备案的60件行政法规、128件司法解释逐件主动进行了审查研究。 [27]在这种情况下，备案审查实际上发挥着为公民权利提供最后一道保护屏障的作用。虽然备案审查针对的是制度层面的规范性文件，但审查结论显然对于具体个案的处理有着直接的影响。把备案审查打造成普通公民向最高权力机关表达利益诉求的“直通车”，显然不仅有利于健全我国公民的权利救济体系，而且有利于强化人民代表机关的民意基础。 [28]从已经公布的备案审查实例看，目前高质量的审查建议往往是由法律专业人士提出的。他们虽不是直接的利害关系人，更不是具体案件的当事人，但如果他们不站出来发声，则会放任相关规范性文件中违宪问题的存在和延续。显然，赋予这些不特定的普通公民具有提出审查建议的资格，可以有效地让全社会担负起保障宪法实施的职责。事实上，正是他们的积极参与和推动，引发了中国社会近些年一系列法律制度的变革与创新。 [29]蒲晓磊对法规备案审查室主任梁鹰的采访：《今年起将对新增地方性法规逐件主动审查》，载《法制日报》2017年6月6日第9版。 [30]邢丙银对梁鹰的专访：《全国人大明年开展备案审查回头看，拒不纠正将“撤销”》，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1923366，最后访问时间：2017年12月27日。 [31]同前注[8]，翟国强文。 [32]据莫纪宏教授介绍，1982年修改宪法时曾围绕如何建立中国的宪法监督制度进行过探讨，当时有“力挺派”非常坚定地推动违宪审查，但仍有不少人担心“搞违宪审查，会不会打破政治生态，导致不同机关之间形成强大的张力？”“一说某部门某领导制定的规范性文件‘违法’还‘违宪’了，脸面上挂不住。”转引自综合：《推进合宪性审查维护宪法权威》，载《南方都市报》2017年10月30日，版次AA12。 [33]例如，2018年2月8日，全国人大常委会法工委正式向有关地方人大常委会发送督办函，分别督促有关地方修改审计条例、计生条例，废止地方著名商标条例，确保真正做到“有错必纠”。而实际上，此前法工委已指出相关地方性法规所存在的问题，并要求及时纠正和限时反馈。但由于不少地方尚未落实，以至于首次对违法文件发出了要求纠正的“督办函”。从过去的电话、口头形式沟通到正式的“发函督办”，表明备案审查“刚性监督”的力度在明显增强，但这本身也说明督促本身并没有强制性约束力，以至于开展“回头看”成了2018年备案审查的第一项重点工作。 [34]朱远祥、邢丙银对秦前红的专访：《公开审查案例，有利于树立宪法权威》，http://www.sohu.com/a/212396694_260616，最后访问时间：2017年12月24日。 |
