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杜强强:从宪法修正案看我国修宪方式和程序的完善

| 时间: 2018-10-09 09:22:22 | 文章来源: 《政治与法律》2018年第6期


【摘要】 全国人大自1988年以来采用修正案的方式修改我国《宪法》。修正案方式的长处在于它能保持宪法原文的不变,但它也令宪法含义的确定复杂化了。随着宪法修正案数量的增加,这种缺陷将日益凸显。就我国的宪法修改实践而言,全国人大通过的修正案不便于独立援引,而实践中的修正案在实质上依然是对宪法原文的改动,但修改后公布的原文却未经全国人大表决。在这种情形下,全国人大有必要在通过的宪法修正案正文中阐明宪法全文的公布方式,从而使修改后的宪法全文成为正式的法定文本,这样更有利于维护宪法文本的权威。我国应当制定《宪法修改程序法》,由该法具体规定宪法修改的审议和表决通过程序以及宪法文本的公布程序等事项。

【关键词】 宪法修改;修正案;法定文本


我国《宪法》64条规定了宪法的修改程序,但它并没有规定修改的具体方式。采取修正案的方式来修改宪法,这是1988年我国《宪法》修改时所确立的一个先例。自1988年以来,全国人大已经对我国《宪法》进行了五次修改,通过了52条宪法修正案,且修改的幅度逐渐增大。2018年3月11日,十三届全国人大一次会议对宪法的第五次修改就产生了21条宪法修正案,这也是自1988年以来修改幅度最大的一次。宪法修改的幅度如此之大,这是否已经使修正案的方式难堪其任?笔者于本文中拟追溯以修正案方式修宪的历史渊源,阐述其基本的功能,然后讨论我国对修正案方式的实际运用,最后提出完善的方案。

一、修正案方式的功能与代价

美国宪法最早确立了以修正案进行修宪的方式。1787年美国费城制宪会议提出了宪法草案,在这个草案提交各州宪法会议批准的过程中,人们最多的批评,是它没有权利法案的内容。作为回应,联邦党人承诺当宪法批准生效、联邦政府成立后,国会首要的任务就是提议修改宪法,加入权利法案的规定。[1]当联邦政府成立后,作为国会众议员的麦迪逊旋即于1789年6月8日向众议院提出了宪法修改案。麦迪逊最初提出了9条修改案,按照他的设计,以及有关委员会按照他的设计而拟定的方案,都是要对宪法的原文进行改动。这个修改案的第一条就要在宪法序言“我们人民”的文字之前增加规定,重申人民主权原则。后来成为美国权利法案的大多数条款,即列举人民各项权利的条款,大都被植入美国宪法第1条第9款第3目和第4目之间;对出版自由和受陪审团审判的权利则被植入第10款第1目和第2目之间。因为美国宪法第1条第9款和第10款也是宪法原文中为数不多的对公民权利的规定,将修改案植入这两处,正符合内容相关性的原则。该宪法修改案第5条、第6条、第7条修改案的草案,因为与司法有关,则被植入美国宪法第3条之内,为此还要删除美国宪法第3条第3款第3目,将其替换为新的内容。规定未列举权利的第9条修改案则要被改为美国宪法第7条第2款,第1款则是对分权原则的重申。既然第7条已经有了新的内容,修改案规定要将原来的第7条改为美国宪法第8条。[2]

麦迪逊提出宪法修改案后,众议院直至当年8月13日才开始正式审议这个修改案。当提及第一条修改案规定要在宪法序言“我们人民”的语词之前,增加“政府的设立是为了人民的利益,而国家权力仅源自于人民”的文字时,谢尔曼(Sherman)马上就对这种修改方式提出反对意见。这一天的讨论就转而集中于对修改方式和非实质内容的讨论,众议员们对此形成了赞成与反对的两派意见。[3]

反对者的基本立场,就是主张对宪法的修改不能更改宪法的原文,因此其适宜的方式,不是将修改案植入宪法的原文中,而是将其附加在原文后,这就是修正案方式。谢尔曼指出,不应当将修改案植入原文,因为这将毁掉整个宪法的结构,我们不能把法律像黄铜生铁和粘土一般掺和成一个混杂物。他还质问是否有权利提出这种形式的修改案,并主张因为宪法是人民制定的法律,它应当保持完整,而修改案不过是各州政府所制定的法律。斯通(Stone)也指出,如果将修改案纳入宪法的原文,则除非人们参阅国会档案,否则看起来就像是华盛顿等制宪会议的伟大人物签署了一份他们从未想到也从未见过的文件(美国宪法的正文末尾有制宪会议成员的签名)。他还指出,这次修宪可能并不是对宪法的最后一次修改,因此就应当更加慎重一些,以免这个修改宪法的先例可能在动荡不安的时代使整个宪法陷入混乱。其他反对植入模式的议员甚至将这种方式拔高到重新制宪的高度,例如利弗莫尔(Livermore)就认为,原文植入具有摧毁整部宪法的风险;斯通也认为,国会没有权力废除整部宪法,宪法的修改程序只是授权我们去提出修改案,不能将其解释为它还授权我们去制定一部新的宪法。

谢尔曼就修改方式首先发难后,麦迪逊马上做出回应,力陈这种植入模式的好处。他认为,植入模式的好处就在于它的简洁和适当,整个宪法保持着统一和完整,人们不需要援引和对比其他条款就能确定宪法条款的含义,修正案方式则多有不便,因为在附加修正案后,人们必须在把两个文件前后对比后方能确定宪法的含义。史密斯也指出,修正案方式导致宪法由若干文件组成,这会妨碍人们对宪法的认识。他建议仿效南卡罗来纳州的宪法修改方式,也就是直接修改原文,而不是在原文之后附加修正案。维宁(Vining)认为,原文植入的方式简单明了,易于理解,而修正案方式可能使宪法像一封草草写就的信件,在写完后又添加了很多附言。他指出,宪法是一个伟大而重要的作品,应当有一统的外观,清晰且明确。格里(Gerry)也反对修正案的方式,他认为美国宪法第5条甚至明确规定了原文植入式的修改方式。他指出,如果采用修正案的方式,我们现在给宪法附加了修正案,将来可能要在修正案之后再附加修正案,照此下去将会使宪法像一个错综复杂的迷宫,恐怕很多人都得花一两周时间方能确定宪法的含义,这极为不便。哈特利(Hartley)赞同格里的观点,认为宪法修改案必须简明完整,以使州议会能毫不迟疑地作出决定。

在经过了一整天的争论后,众议院表决否决了谢尔曼的提议。第二天众议院即转入对修改案实质内容的讨论。然而,在经过连续5天的讨论后,谢尔曼在8月19日再次提出了修正案的方式,众议院对此又展开了类似的讨论(没有具体记录),在表决时众议院却以三分之二的多数赞成谢尔曼的提议。[4]之后众议院就是按照修正案的方式来讨论对宪法的修改了,而国会正式通过以及各州议会批准的,也是这种附加在宪法正文之后的修正案,这就是所谓的修正案方式。从其产生过程中的争论,以及美国宪法现有修正案的情况看,修正案方式的特点有三个:一是改动不在宪法原文中进行,而都附加在原文之后依次排列;二是修正案不提及宪法的原文,例如第12修正案虽然是对美国宪法第2条总统选举方式的改动,但该修正案却没有提及美国宪法第2条,正因为它不提及宪法原文,所以修正案本身就是一条独立的宪法规范,方便援引;三是修正案虽然在内容上替代了有关的宪法原文,但从形式上看宪法原文依然保持完整未变。

从以上三个方面看,修正案方式的基本功能,并不是着眼于宪法的稳定,而是着眼于宪法原文的不变。因为法律的“特质在于它既非物理,亦非心理上的存在,毋宁是精神的存在”,[5]所以任何宪法修改行为,无论其形式如何,都会影响作为精神现象的宪法的稳定。然而宪法文本却是一种物理性的存在,因此修正案的方式只在于维护宪法原文的物理性存在,让它保持不变。尽管这样的维护也可能出于某种精神的作用,就像美国众议院在讨论修宪方式时杰克逊所指出的那样:“人民批准和创立了联邦宪法,这个立法神圣不可侵犯。如果我们想要去改进它,那就改进吧,但不要破坏和损害它的原文。”[6]修正案方式维护了宪法原文的稳定,但它的确使对宪法含义的确定复杂化了。正像麦迪逊后来所阐述的那样,这种修改方式会催生不少含混之处,因为宪法原文在多大程度上被或者没有被附加在后的修正案所替代,这样的问题经常会出现且难以解决。[7]修正案不改动也不提及被修改的原文,使得人们只有在前后比较后方能确定宪法的含义,而这种比较在很多时候并非易事。[8]这是使用修正案方式必须付出的代价。

二、新中国宪法修改方式的演进

自1954年我国《宪法》制定以来,我国多次修改宪法,从总体上说是由早期的全面修改发展到后来的局部修改,而在局部修改的方式上采用了修正案的方式。我国宪法修改方式的演变情况如下。

(一)全面修改

第一次全面修改,是1975年全国人大对1954年我国《宪法》的修改。实际上这次宪法修改早在1970年就启动了,“修改中华人民共和国宪法起草委员会”于1970年7月17日成立,[9]1975年1月13日,四届全国人大一次会议审议了《关于修改宪法的报告》,1月17日全国人大通过了修改之后的我国《宪法》,1月20日公布了修改之后的我国《宪法》全文。第二次全面修改,是1978年对1975年我国《宪法》的修改。这次宪法修改,也成立了“修改宪法委员会”,并由这个委员会来起草修改草案。[10]1978年2月26日五届人大一次会议审议了《关于修改宪法的报告》,3月5日全国人大通过了修改之后的我国《宪法》,3月8日公布了我国《宪法》全文。第三次全面修改,是1982年对1978年我国《宪法》的修改。1980年9月10日五届人大三次会议通过《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议》,1982年11月26日五届人大五次会议听取了《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》,12月4日全国人大通过了修改之后的宪法,12月6日公布了我国《宪法》全文。

1954年之后的三部宪法,虽然有关的正式文件都说它们是“新的宪法”,[11]但从理论上说,因为制宪权主体并未发生变动,所以这三部宪法实际上都是对1954年宪法的修改。进一步而言,从形式上看,每次修改都成立的都是“修改委员会”,而非如1954年制宪时成立“宪法起草委员会”,[12]且有关报告均屡屡提及宪法修改。只是因为这三次宪法修改的幅度都很大,且每次修改之后都公布了我国《宪法》全文,在形式上类似于重新制宪,所以人们才形象地将其称为“新的宪法”,这三次修宪也被称为“全面修改”。

(二)决议修改

在1980年启动对1978年我国《宪法》的全面修改前,五届人大二次会议于1979年7月1日通过《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》。这个《决议》总共有8条,涉及1978年我国《宪法》的19个条款,它将地方革命委员会改为地方政府,决定县级以上人大设立常委会,将县级及县级以下人大改为直接选举,并将不同层级的检察机关的上下关系改为领导关系。1980年9月10日,五届人大三次会议通过《关于修改〈中华人民共和国宪法〉第四十五条的决议》,取消了该条中规定的公民“有运用大鸣、大放、大辩论、大字报的权利”。这两次宪法修改的幅度都比较小,且每次修宪都未成立宪法修改委员会,而是基于全国人大常委会的修宪议案作出修改,在宪法修改之后只公布了修改宪法的《决议》,并未重新公布修改之后的我国《宪法》全文。[13]因此它与前述“全面修改”不同,被称为“部分修改”或者“局部修改”。

上述两次“局部修改”虽未重新公布我国《宪法》全文,但就修改方式而言,它依然属于对原文的修改。因为它每次都提到要将1978年我国《宪法》的原文改为新的内容。例如1978年我国《宪法》第二章第三节的标题为“地方各级人民代表大会和地方各级革命委员会”,而1979年公布的宪法修正《决议》的第1条即规定:“第二章第三节的标题修改为:‘地方各级人民代表大会和地方各级人民政府’。”又比如1978年我国《宪法》35条是对地方人大的规定,1979年的公布的宪法修正《决议》不仅修改了第35条第2款的内容,将县级以下人大改为直接选举,并且在这一条中增设了地方人大常委会的规定,将其作为第4款植入第35条,而该条原来的第4款、第5款则相应修改为第5款、第6款。它不仅修改了原文的内容,也变动了原文的排列。由此可以看出,这种宪法修改方式就是当年麦迪逊所主张的植入式修改方式,是对宪法原文的改动。

(三)修正案方式

与前三部宪法有所不同的是,1982年我国《宪法》明确规定了宪法的修改程序,且第一次规定了宪法修改的提议程序,这体现了修宪者反对轻易修改宪法、维护宪法稳定的意图。[14]1988年宪法修改也贯彻了这个主导思想。在1988年2月27日的全国人大常委会委员长会议上,彭真委员长指出,今后修改宪法,只对必须进行修改的条文做修正,整个宪法不作修改,这样有利于宪法稳定。对具体的修改方式,彭真委员长说:“这次对宪法的修改,采取修正案方式,这是美国的修宪方式,比法国、苏联和我国过去的修改宪法办法好。”[15]我国过去的宪法修改,既有全面修改,也有局部修改。彭真委员长认为修正案的方式“比我国过去修改宪法的办法好”,这与其说是在对比全面修改与修正案方式,还不如说这是在对比“决议”修改式与修正案方式。换言之,1988年全国人大之所以要采用修正案方式,这在很大程度上是要放弃原来的“决议”修改方式。由此需要进一步梳理,1988年以及之后对修正案方式的运用,在多大程度上放弃了旧有的“决议”修改方式。

三、修正案的文本问题及其改进

(一)修改宪法原文的“修正案”

自1988年确立修正案方式后,全国人大迄今已通过52条宪法修正案。这些修正案从形式上看都有一个共同特点,即它们都提及宪法的原文——它们是将原文以及修改后的文本都写入修正案之内,然后说明是增加、删除还是修改。例如第2条修正案的全文是:“宪法第十条第四款:‘任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。’修改为:‘任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。’”这与美国宪法修正案从不提及宪法原文,而只明列修改后的条文有着很大的不同。

我国采取的这种修正案方式虽然提及宪法的原文,但修正案只是按序附加在我国《宪法》原文之后,修正案通过后也没有重新公布宪法,所以依然保持了宪法原文的不变。从这个意义上说,它的确是对“决议”修改方式的一个改进。对修正案方式所固有的不易确定宪法含义的缺陷,1993年中共中央《关于修改宪法部分内容的建议的说明》提出:“宪法修改方式,继续沿用1988年的修正案方式,同时在出版的文本中按修正案把原文改过来。”[16]全国人大有关机构也按照这个思路进行了研究,提出的解决方案是在修正案公布后出版两个版本,一个是1982年宪法并附宪法修正案,这是法定文本;一个是修正案修正后的宪法,这是工作文本,是为了便于使用查阅。[17]法定文本与工作文本的区分十分重要,因为全国人大投票表决的是1982年宪法及其修正案,全国人大并没有表决过一个按照修正案修改过的宪法文本。前者具有法律效力,是法定文本;后者不具有法律效力,是工作文本。这种区分既达到了保持宪法原文不动的初衷,也在一定程度上消除了修正案方式所固有的缺陷,可以说在当时是一个“两全其美”的方案。

不过,这种法定文本与工作文本的区分或许只是全国人大有关工作人员的想法,而不是修宪者的真实意图。事实上修宪者的真实意图并非如有关工作人员所阐述的那样,它就存在于修宪的行为之中,即它对宪法修正案方式的运用中。现以全国人大对1982年我国《宪法》98条的修改予以说明。1982年我国《宪法》98条规定:“省、直辖市、设区的市的人民代表大会每届任期五年。县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年。”1993年通过的宪法修正案第11条对此进行了修改,该修正案全文如下:“宪法第九十八条:‘省、直辖市、设区的市的人民代表大会每届任期五年。县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年。’修改为:‘省、直辖市、县、市、市辖区的人民代表大会每届任期五年。乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年’。”

2004年通过的宪法修正案第30条又对此进行了修改,该修正案全文如下:“宪法第九十八条‘省、直辖市、县、市、市辖区的人民代表大会每届任期五年。乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年。’修改为:‘地方各级人民代表大会每届任期五年。’”

对比一下上述两个宪法修正案,即上述第11条和第30条修正案的内容,可以看出,在修宪者心目中,1982年我国《宪法》98条的“原文”已经被第11条修正案的内容所替换。换言之,在2004年宪法修改时,修宪者眼中的我国《宪法》98条已经不再是1982年我国《宪法》的原文,而是被1993年11条修正案修改和替换过的新条款了。因此,被修正案修改之后的宪法文本不仅是“工作文本”,而且更是修宪者眼中的“法定文本”。尽管有关修正案在通过后没有重新公布我国《宪法》全文,1982年我国《宪法》的原文依然还在那里,但在修宪者眼中它已经被替换过了。这依旧是一种修改原文的方式,而不是严格意义上的修正案方式。换言之,除了它在名称上注明为“宪法修正案”,以及有着条文序号之外,它与全国人大对1978年我国《宪法》的两次“决议”修改没有什么较大的不同。许崇德教授曾将全国人大对1978我国《宪法》的“决议”修改称为“修正案方式”,[18]这也反衬出现有的修正案与“决议”修改几无区别的特点。

(二)修正案方式与重新公布宪法全文

从美国有关对修正案方式的讨论看,这种方式虽然维护了宪法原文的不变,但它的确也有使宪法的含义难以确定的缺陷。从事物的性质上说,这种缺陷会随着宪法修正案数量的增加而逐渐突出。因为修正案越多,需要比较的对象就越多,确定宪法含义就越发不易。我国采取修正案方式后所产生的特殊现象是,诸多修正案都是对原来修改过的宪法条文的再度修改,例如前述第11条修正案是对1982年我国《宪法》98条的修改,而前述第30条修正案又是对该第11条修正案修改过的条款的再度修改;1982年我国《宪法》11条与1988年第1条修正案、1999年第16条修正案之间也具有这样的关系。[19]实际上这样的例子还有不少。[20]其中的问题就在于,1991年第16条修正案所引述的宪法第11条,却又不同于宪法正文上的第11条,因此无法在宪法文本的正文中找到1991年第16条修正案所引述的宪法第11条。可以说,修正案越多,尤其是针对宪法同一处的修正案越多,就越会导致宪法文本在识别上的混乱,越易引发人们的误解。应该说,“这也是关系到维护宪法尊严的问题”。[21]修宪者显然也注意到了这个问题。1993年中共中央《关于修改宪法部分内容的建议的说明》首度提出要“在出版的文本中按修正案把原文改过来”,1999年全国人大常委会副委员长田纪云在做有关修改宪法的说明时也有这样的表述。[22]然而到了2004年,全国人大常委会副委员长王兆国在有关修改宪法的说明时用了一整段话来说明宪法文本的问题:“关于宪法文本问题。为了维护宪法的权威和尊严,保证宪法文本的统一,同时有利于学习和实施宪法,建议本次会议通过宪法修正案后,由大会秘书处根据宪法修正案对宪法有关内容作相应的修正,将一九八二年宪法原文、历次宪法修正案和根据宪法修正案修正的文本同时公布。”[23]2018年宪法修改也依循了这个处理宪法文本的惯例,并强调“根据宪法修正案修正的文本”为“2018年修正文本”。[24]应该说,修正案方式与原文修改方式的最大不同,就在于是否更改宪法的原文,并且,是否更改宪法的原文的一个很重要的标志就是是否重新公布宪法全文。2004年我国《宪法》修改后将1982年我国《宪法》原文、历次宪法修正案和根据宪法修正案修正的文本同时公布,与其说是放弃了修正案的方式,还不如说是修正案方式已经愈发不能适应我国宪法修改的实践,重新公布宪法全文实属必要。

不过,尽管2004年和2018年在对我国《宪法》修改后全国人大秘书处重新公布了修改之后的宪法全文,但在法律技术上这里依然存在一个文本的有效性问题。因为从法律上说,全国人大表决通过的是宪法修正案,而不是根据修正案修改后的宪法全文。全国人大常委会副委员长只是在《关于〈中华人民共和国宪法修正案(草案)〉的说明》中指出要同时公布修正案和修改之后的宪法全文,但全国人大没有同时表决通过有关的“说明”,因此不能使其也产生法律上的效力。另外,宪法修正案由全国人大主席团公布,而修改后的宪法全文只是由大会秘书处公布。这些都说明修改之后公布的宪法全文依然不是具有法律效力的“法定文本”,它依然属于“工作文本”。如前所述,修宪者眼中的“法定文本”实际上是经修正案替换之后的宪法条文,而不是1982年我国《宪法》的原文。就此而言,甚至可以认为我国宪法竟没有一个正式的“法定文本”——1982年我国《宪法》的原文已经被修正案所替换,而替换后的文本本来应当是修宪者眼中的“法定文本”,但这个“法定文本”却未经修宪者的表决。质言之,“法定文本”只存在于修宪者的精神世界,而不存在于物理世界。可以说,修宪者摇摆于修正案方式与原文修改方式之间,既没有得到修正案方式不改动宪法原文的益处,也没有得到全文修改而令宪法文本清晰明确的优点,反而承受了这两种修改方式的双重缺陷。

由此看来,当前我国虽然采取修正案的方式,但修宪者实际上选择的依然是原文修改式,不过又没有实行彻底,虽然公布了宪法全文,但这个全文却未经修宪者的表决。作为改进的方案,可以设想在将来进行宪法修改时,全国人大在拟定宪法修正案的条文时,在条文的末尾附加一句:“中华人民共和国宪法根据本修正案对有关内容作相应的修正,全文公布。”这实际上也是2004年和2018年宪法修改都采取的文本处理方式,只不过这两次都没有在修正案的正文中阐明宪法文本的处理方式,致使其略带有形式上的瑕疵。如果在修正案内载明宪法文本的处理方式,则公布的宪法全文就是正式的“法定文本”,而不再是所谓的“工作文本”了。这也是全国人大修改法律时的惯常的文本处理方法,早在1982年修改我国《选举法》时就采用了,[25]后来2000年修改的我国《立法法》对此又做了明确的规定。[26]这样既能使全国人大的修宪行为名实相符,也能带来清晰明确的宪法文本。

四、对宪法原文与修正案草案的修改

全国人大在运用修正案方式的过程中还出现了对修正案草案的修改,这种现象迄今出现过三次,它也涉及宪法原文与修正案文本的关系问题,其间存在的若干程序问题值得讨论。

(一)对修正案草案的修改

1993年宪法修改时,全国人大常委会于1993年2月22日提出了对我国《宪法》部分内容的修正案草案。在八届人大一次会议期间,中共中央又提出《关于修改宪法部分内容的补充建议》,按照我国《宪法》64条规定的程序,这个建议由2383名代表签名,以代表提案的方式被提交到全国人大审议。由代表提出的这个“宪法修正案草案的补充修正案”的内容可分为两个方面。第一个方面是要在宪法序言第十自然段末尾增加:“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。第二个方面是它要将常委会“修正案草案”中的“改善宏观调控”修改为“完善宏观调控”;将“依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”修改为“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”,等等。该“补充修正案”在提交全国人大后,全国人大主席团将其列入会议议程,并将它和全国人大常委会的修正案草案合并,形成了一份修正案,并交付大会表决。[27]

2004年宪法修改时,全国人大对全国人大常委会提出的修正案草案在审议过程中进行了修改:一是将草案中“沿着建设有中国特色社会主义的道路”中的“建设有”三字删除;二是将“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用,并给予补偿”一句中的第二个逗号删除;三是将“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用,并给予补偿”一句中的第二个逗号予以删除。

在2018年的宪法修改过程中,中共中央于2018年1月26日向全国人大常委会提出《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的建议》,全国人大常委会于1月30日经审议和表决,提出《中华人民共和国宪法修正案(草案)》和《全国人民代表大会常务委员会关于提请审议〈中华人民共和国宪法修正案(草案)〉的议案》,共提出21条宪法修正案草案。在全国人大审议期间,先后有2952名代表以各种方式提出意见,普遍建议在修正案草案中增加将我国《宪法》第70条第1款中的“法律委员会”的名称修改为“宪法和法律委员会”的内容。[28]对比一下中共中央提出的修宪建议、全国人大常委会的宪法修正案草案和全国人大最终表决通过的宪法修正案文本,就可以看出全国人大是在修正案草案第44条上增加了一款,将宪法原文中的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”。

(二)修改原文与修改“修正案(草案)”的区分

从上述三次宪法修改的实践看,全国人大对全国人大常委会宪法修正案草案的修改可以区分为两种类型。第一种是对宪法修正案草案既有内容的改动,例如1993年修宪时将草案中的“改善宏观调控”修改为“完善宏观调控”,2004年修宪时将草案中“沿着建设有中国特色社会主义的道路”中的“建设有”三字删除。第二种是增加宪法修正案草案中原本没有的内容,即直接对宪法原文进行改动或者增补,例如1993年修宪时增加规定“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”,2018年将我国《宪法》70条原文中的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”。简言之,一个是对修正案草案的改动,一个是对宪法原文的改动。

从理论上说,这两种改动具有不同的性质。全国人大只宜对修正案草案既有的内容进行改动,而不宜对修正案草案没有涉及的内容进行增补,即不能直接修改宪法原文。按照我国《宪法》64条的规定,宪法的修改由提议和审议通过两个阶段构成,这两个阶段的主体有所不同,即提议阶段的全国人大常委会和五分之一以上全国人大代表,审议通过阶段的全国人大。我国《宪法》64条既然明定宪法的修改先有提议,后由全国人大表决通过,如果全国人大在审议阶段再自行提出修改宪法的原文,而增加修正案草案原本不涉及的内容,则无异于将提议和通过两个阶段和程序合并,以自己的提议取代了常委会和五分之一代表的提议,似不符合我国《宪法》64条的宗旨。举例来说,如果提议者提议修改条文甲,则通过者就不能顺带将条文乙一并修改。从这个角度看,1993年宪法修改时,全国人大既然要在宪法原文中增加规定“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”,则此次修改先由2383名代表提议,再由全国人大通过,在程序上就恰到好处。2018年宪法修改时将宪法第70条的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”,虽然在大会上获得了2952名代表的普遍赞成,但因为没有经过正式的提议程序,其在程序上就不无商榷的余地。

对另一种情况来说,全国人大在审议过程中对修正案草案进行的改动就不需要再重复我国《宪法》第64条的代表提议程序。宪法的修改由提议和通过两个程序组成,提议程序的功能就在于启动全国人大对某个宪法条款的修宪权,修宪权一经启动,则提议者就无权要求全国人大只能接受提议者提出的修改方案,而不能变动其内容。全国人大显然有权对修正案草案的内容进行改动。这里的改动不仅包括对文字以及标点符号的改动,也包括对修正案草案所涉及内容的改动。具体来说,全国人大可以接受修正案草案的全部内容,也可以只接受部分内容;全国人大还可以全部不接受修正案草案,不对宪法进行修改;全国人大更可以对修正案草案所指涉的宪法条款提出一个全新内容的修改案。这种改动因为不涉及对宪法原文的改动,而只是对已提议内容的改动,则由全国人大代表直接依据《全国人民代表大会议事规则》提出修改意见,并表决通过即可。[29]2004年宪法修改时全国人大对修正案草案的修改就是这样,而1993年宪法修改时全国人大对修正案草案有关内容的修改也进行了我国《宪法》第64条意义上的提议程序,其实并无必要。

五、结论

全国人大采取修正案方式所导致的宪法文本问题的处理,以及全国人大对宪法修正案草案的改动,均显示我国宪法修改程序在细节上还有若干值得改进之处。从规范的角度说,似有必要制定一部《宪法修改程序法》,将我国《宪法》64条规定的宪法修改程序具体化。其主要内容包括以下几方面。其一,对提议程序的具体化,尤其是五分之一代表提出修正案的具体程序,以及如何处理常委会所提修正案与代表所提修正案的关系。其二,具体规定全国人大对修正案草案的审议、改动、表决程序。其三,宪法修正案的公布以及宪法全文的处理程序和方式。从以往实践看,全国人大在开会时都会通过一项《议案表决办法》,宪法修正案的表决方法也属于这种《办法》调整的对象。2018年修改宪法时还通过了一项《关于投票表决中华人民共和国宪法修正案草案有关事项的说明》,共10条,详细规定了表决的具体方式。上述《办法》和《说明》在性质上都属于人大内部的议事规则,有必要提升其效力等级,增补其内容,将其以法律的形式公布施行,从而使宪法修改的程序和方式更加规范、明确。


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