摘 要：教育法典分则高等教育编的编纂，是我国教育法治体系建设的关键环节。高等教育编的宪法依据包含受教育权与学术自由两种基本权利。其中，受教育权的宪法保障以及高校自主权的法律保障要求高等教育编秉持有限法律保留原则，实现高校自主办学与学生权益保护的理性平衡。高等教育编旨在构建学术自由的规范基础，统合学术自由的主观权利与客观价值秩序两种功能面向。高等教育编应以领域法为视角，以高校法律关系为逻辑主线，既包括国家监督关系及民事契约关系等高校外部法律关系，也涵盖学术治理、人事聘任及学生管理关系等高校内部法律关系。在立法表达上，基础性规范应立足高等教育编的宪法依据，明确高等教育编的调整范围，确立学术自由与学术规范相统一等基本原则，规定高等教育的基本任务与多元办学体制；具体制度规范需依据高校法律关系的类型细化制度设计。
关键词：教育法典；高等教育编；宪法依据；学术自由；受教育权；高校法律关系
随着《十四届全国人大常委会立法规划》重申“积极研究推进生态环境法典和其他条件成熟领域的法典编纂工作”，特别是中共中央、国务院印发的《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》将教育法典编纂确立为国家战略，教育法典编纂已成为新时代完善中国特色社会主义教育法治体系的关键举措。当前，学界不仅对采取“总则+分则”的体系化编纂模式达成基本共识，而且对教育法典总则部分的探讨也已相对成熟，编纂工作已深入至分则各编。高等教育编作为分则的核心组成部分，其具体制度设计面临诸多基础性难题。高校作为履行公共教育职能、兼具公私法律属性的特殊法人，在实施教育教学、学术研究及管理活动时，与教师、学生、教育行政部门等主体形成了多维度的复合型法律关系。此种复合型法律关系既包含体现国家权力行使与监督的纵向行政法律关系，也涵盖平等主体间基于意思自治的横向民事法律关系，更交织着基于学术共同体特性的学术自治关系。教育法典作为依据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）制定的法律，其分则部分亦须遵循宪法原则与规范。然而，当前学界对高等教育编宪法基础的探讨，较多集中于以受教育权为核心的视角，对高等教育领域特殊性及其蕴含的多元宪法关系的考量尚显不足。尽管在诸如《中华人民共和国学位法》（以下简称《学位法》）立法过程中有对学术自由与学术规范相统一的探讨，以及相关学者在对学术委员会、学位评价机构组织法属性的研究中，已触及宪法与教育立法的关系，但整体而言，学界尚未系统地从宪法释义学的视角出发，对教育法典编纂的宪法基础进行充分论证与体系化建构。因此，构建高等教育编的规范体系，首要任务在于立足宪法释义学方法，深入梳理高等教育领域的宪法依据，明晰其宪法定位与核心价值取向。在此基础上，通过宪法原则与价值的统摄作用，协调高等教育领域内可能存在的多元价值诉求，为高等教育编的制度设计和立法表达提供具有宪法正当性与共识性的基础框架。
一、高等教育编的宪法依据
探寻高等教育编的宪法基础，需回归宪法文本本身，系统梳理其为高等教育立法所提供的价值指引与规范依据。这实质上涉及是以学术自由为核心还是以受教育权为核心构建规范体系的学理争论。
（一）宪法文本中高等教育条款的规范依据
教育法典作为教育领域的基础性法律，其编纂必须严格遵循宪法规范，并与宪法价值秩序相衔接。高等教育编的编纂，本质上是将宪法相关条款予以具体化、体系化与实施化的过程，其制度设计均需以宪法为最高规范依据。
《宪法》第19条为高等教育发展提供了较为全面的宪法依据。第1款确立了高等教育发展的价值目标，明确了社会主义根本属性，强调坚持马克思主义指导和公益性原则。第2款将高等教育纳入国民教育体系，奠定其作为国家核心教育制度的宪法地位，“发展高等教育”不仅是政策宣示，更要求国家承担持续保障供给义务，体现了高等教育的准公共产品属性。第3款要求国家完善各种教育设施，构成国家教育权在给付面向的宪法基础，为高等教育领域的给付行政提供了规范依据。第4款在承认民办高等教育合宪性的前提下，规定其设立与监管须依法进行，为构建“公办与民办共同发展”的办学体制提供了宪法授权依据。
《宪法》第46条为公民在高等教育阶段的受教育权提供了宪法依据，该权利通常被视为教育法典编纂的重要起点。但第46条能否构成高等教育编的核心宪法基础，仍需审慎辨析。《宪法》第46条第1款“公民有受教育的权利和义务”表征了一种权利义务的复合结构，但在高等教育阶段，公民的受教育行为更趋近于“自主选择权”而非强制性“义务”。尽管受教育权的自由权属性日益受到学界关注，但其核心功能仍在于协调“受教育权国家教育权”这一基础关系。受教育权的规范效力主要体现在高等教育资源的公平分配与入学机会的平等保障层面，难以覆盖高等教育特有的组织化治理需求，故在界定高校复杂法律关系时具有局限性。
一是难以支撑高等教育的核心功能。高等教育区别于基础教育的核心在于其知识生产、学术创新与文化批判功能。受教育权主要关注“获得教育机会”，却难以直接支撑和解释高校作为学术组织所必需的大学自治以及研究者所从事的创造性学术活动。以学位法律关系为例，在涉及学位授予标准制定等学术性事务时，有学者尝试从受教育权中派生学位申请权、学位获得权的观点值得商榷。学位获得权是附条件的程序性权利，以学术评价达标为前提，其本质是学术自治原则下对学术成果的认证请求权，与受教育权仅存在间接关联，而非受教育权的自然延伸。从教育宪法视角看,学位授予权的最终来源兼具公民的受教育权和学术自由权,具有为受教育权而设的行政权力和为学术自由权而设的学术权力的双重属性。
二是难以有效统合高校内外部法律关系。受教育权既无法为大学抵御国家行政权力的不当干预提供充分依据，亦无力解释高校内部学术自治的宪法根基。高校内部存在学术权力与行政权力的分野，其各自使命与作用范围由大学自治的本质决定，即行政权力应服务于学术权力。仅凭受教育权作为解释高等教育领域中的诸多权力事项难以实现学术权力、行政权力与学生权利的平衡调适。
综上，《宪法》第46条规定的受教育权虽具有基础性，但其规范效力存在上述局限。相较而言，由《宪法》第47条所确立的学术自由与受教育权共同构成高等教育编制度设计的核心宪法基石，并在支撑高等教育核心功能与统合复杂法律关系方面发挥更为关键的作用，有效弥补了单纯依赖受教育权的不足。
（二）学术自由的功能理论
学术自由作为一项基本权利，最早在德国宪法中得到确认。现代宪法学通说认为，基本权利具有“主观权利”与“客观法”的双重规范性质。学术自由作为一项基本权利，同样兼具主观权利与客观价值秩序的双重性质，实质上构成了规范高等教育领域内外部法律关系的基础。
1.学术自由的主观权利功能。学术自由主观权利功能的核心是防御权功能，体现为一种基于个人主观权利的消极防御性，旨在保障从事学术活动之人在研究、知识探索及成果发表过程中不受国家干预的权利。在高校法律关系中，防御权功能首先体现为在外部关系层面减少国家对大学自治的不当干预。大学自治原则强调为公权力的介入设定法定的界限，使大学从国家公权力的直接管理中解脱出来，淡化大学作为国家设施或行政组织的身份色彩。在我国语境下，这一自治原则体现为高校的办学自主权。高校有权依据国家法律法规，通过内部民主程序制定校规等规范性文件，实现对内部关系的调整。对于高校内部涉及学术核心领域的决定，行政与司法机关应秉持学术遵从原则，避免不当介入。此外，防御权功能也体现在高校内部法律关系中，要求校内行政权力不得侵害学术事务的自主性。
学术自由还蕴含请求国家积极作为的主观受益权功能。该功能意指公民得请求国家实施特定行为以保障其享有相应权益的权利，其核心在于要求国家承担给付义务。在特定条件下，学术自由可衍生具体的给付请求权，如要求国家提供进行学术活动所必需的基础设施或资源保障等。区别于原始的给付请求权，这种基于受益权功能所产生的请求权属于衍生的给付权范畴。不同于客观价值秩序功能所产生的国家保护义务，给付义务是公民可直接向国家请求的积极作为义务，旨在为基本权利的实现提供基础条件。举例而言，学位申请者通常不能仅基于申请学位的意愿，直接要求国家履行授予学位的具体给付义务。然而，若学位申请者已达到法定或规定的学位授予标准，却因申请过程中存在的程序不公或实体不公导致其无法获得学位，则可依法提起诉讼。此时，学位申请者主张的并非直接要求国家授予学位的原始给付请求权，而是请求排除程序障碍或纠正实体不公，亦即要求国家履行提供司法救济的给付义务。
2.学术自由的客观价值秩序功能。该功能指学术自由作为宪法所确立的一项基础性价值决定和客观原则规范，公权力主体不仅须自觉遵守此项价值秩序，更负有积极义务，为学术自由的实现提供实质性的前提条件，并尽其所能创造保障落实的制度环境。该功能主要适用于调整高校内部法律关系，将学术自由的规范内涵从防御国家干预的消极自由，扩展到要求国家积极作为以构建保障制度的积极权利层面，其适用场域亦从外部防御延伸至内部制度构建。
制度性保障构成该功能的首要规范效力。立法机关有义务通过法律构建并维护体现宪法价值秩序的制度，以具体化基本权利的内涵并促进其实现。在高等教育领域，制度性保障的核心体现为对大学自治原则的确立与维护，尤以学术自治为重点。我国虽未在立法中直接采用“大学自治”这一术语，但通过《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）等教育立法确立了高校“依法自主办学”的法律制度，该制度的宪法基础可追溯至《宪法》第47条对学术自由基本权利的制度性保障。在此框架下，公立高校作为公法人，享有法律赋予的自主权限，能够在一定范围内对学术事务作出独立判断。《高等教育法》第11条及第42条明确规定了高校依法自主办学下的学术性民主管理制度，赋予学术委员会对学科建设、学术研究规划等事项的自主决策权。此外，高校也应在章程制定与内部机构设置中系统贯彻学术自治原则，以保障学术自由在组织制度层面的落实。
组织与程序保障功能聚焦大学内部组织架构、程序运行与学术自由等基本权利的保障关系，是学术自治原则在组织与运作层面的具体化。该功能要求完善高校法人治理结构,保障学术自治的相对独立性和高校自治的民主正当性，为学术权力的运行提供合法性框架。学术科研自由的实现往往需依托大学内部组织对学术事务进行自主决策，以排除非学术性的行政干预。《高等学校学术委员会规程》第3条、第13条将学术委员会定位为高校内部法定的最高学术机构。程序保障要求国家制定有助于权利实现的程序规范。程序保障最直接的体现是司法救济程序的保障，立法机关有义务规定权利受侵害时的司法救济途径以及行政许可程序、听证程序和回避程序等具体保障形式。
国家保护义务是指与客观价值秩序功能相对应的所有积极义务，其核心不仅在于保护权利主体免受来自国家自身的侵害，更在于保护其免受来自第三方社会主体或高校内部其他权力主体的侵害。传统的国家保护义务规范框架主要是处理“私人私人国家”的三角关系，国家在此关系中需以中立的身份来平衡基本权利主体之间的利益。
二、高等教育编的逻辑主线
价值的实现有赖于规范的有效承载，而规范体系的构建则需依托一条清晰的逻辑主线以避免内容散乱。作为一部体系型法典，教育法典的编纂应以教育法律关系作为其逻辑主线。就高等教育编而言，该主线体现为高校法律关系。高校法律关系的复杂性，从根本上源于其同时承载了学术自由与受教育权两项价值取向不同的宪法权利。学术自由与受教育权在高等教育这一特定领域中相互交织、彼此制约，共同塑造了高校内外部法律关系的独特性。
（一） 逻辑主线的功能定位
相较于一般教育法律关系，高校法律关系既承继其基本属性，更因独特的教育目标、主体结构、运行机制，形成了特有的权利义务配置及运行规则。将高校法律关系确立为高等教育编的逻辑主线，核心在于发挥其体系化整合与规范筛选功能。
1.体系化整合功能。高等教育活动涉及多方主体，涵盖行政监管、民事契约、学术自治、劳动人事、学生管理等多种性质的法律关系。《高等教育法》《学位法》等教育立法以及大量部门规章、地方性法规往往针对特定问题或主体制定，缺乏顶层设计和内在协调，导致规范分散、重叠甚至冲突。将高校法律关系作为逻辑主线，意味着法典编纂不再以事务性管理或主体身份为唯一划分标准，而是以法律关系本身的性质为组织原则。这要求对现有涉及高等教育的规范进行全面梳理、提炼和重组，例如将分散于不同法律法规中关于高校设立、评估、拨款等涉及国家与高校关系的规范整合到“外部监督关系”；将与学术委员会、学位评定相关的学术评价、标准设定等规范整合到“学术治理关系”。这种以法律关系类型为纲的体系化编纂模式，能够有效打破部门壁垒和规范割裂状态，构建一个内在统一、层次分明、覆盖全面的高等教育法律规范体系。
2.规范筛选功能。目前，学界已有诸多论著对高校法律关系进行了类型划分。我国台湾地区学者指出，高校法律关系的多样性特征源于其组织成员法律地位的多元性及主体间关联的复杂性，具体表现为高等教育服务合同关系、内部行政组织关系、教师聘任关系以及高校与国家的设立与监督关系等。也有学者提出“法律关系群”概念，认为学生与大学之间的法律关系是一个以公营造物利用为核心的法律关系群，是多种具体民事法律关系和多种具体行政法律关系的混合体。然而，这些对高校法律关系的讨论侧重于类型学描述，尚未从宪法视角充分揭示其互动结构与价值基础。教育法典作为教育领域的基础性法律，其高等教育编不必囊括高校涉及的所有法律关系，纳入法典核心调整范围的应是那些最能体现高等教育领域“事务本质”和宪法核心价值的法律关系。换言之，判断哪些法律关系应被纳入高等教育编的编纂范围，应当根据宪法的规定、原则和精神进行判断。高等教育编必须把握这一逻辑主线，对属于这一主线核心范畴的法律关系进行重点规范；对于非核心或边缘性的法律关系，交由其他法律部门调整，并在必要时做好衔接工作。
（二）领域法视角下逻辑主线的展开
在明确高校法律关系作为高等教育编的逻辑主线功能后，我们需厘清作为其规范基础的大学法的学科属性与功能定位，即明确高等教育编应当采用何种立法视角以实现对相关法律关系的调整。大学法产生的根本动因在于大学组织及其学术功能的特殊性要求法律对高等教育规律与学术活动规律予以特别回应，并将其转化为大学制度的特别法理。大学法的领域法属性表现为其超越传统部门法藩篱，围绕高等教育领域的特殊需求，横跨行政法领域的国家监督与高校公法地位、民法领域的高校法人资格与服务合同关系以及劳动法领域的教师聘任等多部门规范进行集成。主张行业法的学者认为，教育法典应围绕教育行业的独特治理逻辑与行业发展目标，进行综合性、系统性的立法建构。尽管从行业法视角有助于识别高等教育的特定规则，但大学法的规范属性应定位于领域法。领域法学的独立性不仅在于其规范的集合性，更在于特定社会功能分化形成的事物本质及共同体承认。大学法并非仅是规则的简单集合，其根基在于高等教育领域所特有的“事物本质”——独特的社会功能及其固有的事理逻辑。大学承载着知识生产和传播、学术创新与人才培养的独特功能，其内部运行亦遵循学术自由、大学自治以及学术评价等固有规律。围绕这些核心要素，大学法构建起自身的规范体系，并由此在大学内部学术组织成员以及外部法律共同体中形成了对其特殊性的共识性理解。基于宪法学术自由的价值统摄和领域法的视角，高校核心法律关系可依据其规范基础与功能，划分为外部法律关系与内部法律关系。
1.外部法律关系。一是高校与国家之间的设立与监督关系。一方面，基于公民受教育权所对应的国家义务，国家须通过规划、拨款与评估等方式，履行其对高等教育资源供给与质量保障的给付和保护义务，这构成国家对高校实施行政监督的宪法基础。在此框架下，高校作为法律法规授权的组织，与教育行政部门之间形成以国家教育权为核心的行政监管关系，具体体现为办学许可、学科评估和财政拨款等监督管理事项。另一方面，在一般行政监管关系之外，还存在一种特殊的学术性行政关系。学术自由作为宪法价值原则，要求国家承担客观价值秩序义务，通过立法确立大学自治原则，并尊重高校在学术事务中的自主判断权。因此，高校在法律框架内享有一定范围的自治权限，从而实现国家监督与大学自治间的平衡。在上述行政关系之外，公立高校在特定条件下也可作为学术自由的基本权利主体。高校的教学与科研活动本质上是教师与学生学术活动的组织化延伸，当其体现出“人的基底”，即作为学术共同体运作时，可例外地成为学术自由的基本权利主体，从而与国家构成另一重宪法关系。上述多重法律关系的合理界定与协调，不仅是学术自由价值在行政关系中的具体体现，也契合高等教育领域的“事务本质”要求，应在高等教育立法中得到系统规范。
二是高校作为平等民事主体身份与其他社会主体之间的民事契约关系。在此类关系中，高校以平等民事主体身份与企业、社会组织及个人构建民事法律关系，典型如产学研合作中的技术转让协议等。此类活动主要依照《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）合同编遵循意思自治原则进行调整。此类民事契约关系，更多是为学术自由和受教育权的实现提供外部条件支持，而非直接承载核心价值，宜由民事法律进行规范，教育法典只需作原则性衔接。
2.内部法律关系。一是学术治理关系。学术治理关系主要指学术委员会、学位评定委员会等学术组织与教师、院系及学生之间，基于专业权威形成的自律性规范体系。该关系以知识生产标准制定、学术评价及学位授予为核心内容，具有知识和专业上的特殊优先关系，彰显了学术自由的内在价值。司法机关在审查涉及此类关系的争议时，通常对高校基于专业判断作出的学术决策给予充分尊重。高等教育编亦应确认并保障这种特殊优位关系下的学术团体的内部自我规制，以强化学术自由的制度性保障。
二是人事聘任关系。高校与教师、研究人员间的法律关系呈现多属性的交织。对于纳入事业单位编制管理的教职工，其在职称评审、职务任免等环节上与高校构成行政法律关系，相关行为具有公法上的特征。与此同时，无论是否属于事业编制，高校与教师订立、履行及解除聘用合同的过程，均需遵守《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》《事业单位人事管理条例》等规定，并受到《民法典》合同编的调整，因而亦具有民事法律关系的特征。高校人事管理中存在大量的学术自治要素，体现在职称晋升、学术能力评价等活动中，这些活动均需依赖同行评议专业机制，因而形成了一种特殊的学术性关系。故高校与教职工之间实际上形成了公法关系、私法关系与学术关系三重维度并存的特殊法律结构。在此结构下，教师作为研究者，是学术自由的基本权利主体，在学术评价等环节应享有学术自主空间；作为劳动者，依法享有职业稳定、劳动条件保障等劳动法上的权利。高等教育编对高校人事聘任关系的规范应明确其特殊行政法律关系，并通过引致性规范衔接劳动法律等相关制度，从而实现学术自主、职业保障与法律合规之间的有机平衡。
三是学生管理关系。高校与学生之间的管理关系既体现行政法律关系，也涉及教育教学服务与学术治理关系。从行政法律层面看，高校作为法律法规授权的组织，在行使学籍管理、纪律处分等权力时，其行为表现出单方性、高权性与强制性，属于一种特殊的行政法律行为，具备广义上的行政制裁性质。学生在此类关系中主要处于相对人地位，其权利保障应遵循依法行政与程序正当原则。与此同时，学生管理还表现为高校与学生之间基于教育教学而发生的服务与管理关系。该类关系本质上是高校依据办学自主权履行教育职责、学生依据宪法受教育权参与学习活动的制度体现。此类关系虽具有一定的合意基础，但因教育本身的公益性、管理性，不宜简单归类于普通民事契约，而更宜定性为一种“拟制”的契约关系。此外，学生管理关系常与学术治理关系密切交织。学生能否获得学位，既取决于其是否符合纪律规范，也关乎其是否达到学校设定的学术水平标准。在国家学位制度下，学位获得权并非直接源于受教育权，而是国家对学生学习成果的确认，本质上属于学术自由与学术自治的范畴。高校基于学术自治原则，有权自主制定学位授予的学术标准，该项权力源于学术共同体的专业判断而非行政授权。因此，高等教育编不应基于受教育权的平等保护原则强制统一学位授予标准，或依比例原则设定梯度化标准，而应从学术自由的程序保障及国家保护义务出发，要求高校在学位授予过程中履行正当程序，并确保其学术标准非属恣意妄为、符合学术伦理与基本公正要求。
三、 高等教育编的立法表达
在体系化编纂模式下，教育法典分则高等教育编应对高等教育领域的特殊法律关系进行专门、系统的规范。在立法表达上，高等教育编自身内部的结构设计需体现体系化与逻辑性，以满足整合现行分散立法、回应领域特殊需求的目标。借鉴法典编纂的“提取公因式”技术，并考虑到高等教育领域基础性、共通性规范的存在，高等教育编的开篇有必要设置统领性的“基础性规范”部分。该部分并非在法典分则内再建一层“总则”，而是集中规定适用于本编后续所有具体制度的共通性规则和价值指引，为具体制度的构建提供统一的基础和方向。其后的具体制度设计则依据高校法律关系的核心类型展开，形成细化的权利义务规范。
高等教育编的立法表达需重点解决以下问题：一是如何筛选与整合现行规范以构建本编的“基础性规范”与“具体制度”；二是如何做好教育法典与现行单行法、其他部门法的衔接；三是对于现行法未规定或规定不足的内容如何结合教育法理论和教育治理发展趋势进行适度创设。高校法律关系作为贯穿本编的逻辑主线，是进行规范筛选与体系架构的核心依据。纳入本编核心调整范围的应是那些最能体现高等教育领域“事务本质”和宪法核心价值的法律关系。此外，作为教育领域的基本法，教育法典应当侧重规定基础性规范，而非事无巨细地涵盖具体操作性规范，故其规范筛选范围应限定于除宪法之外的法律、行政法规及部门规章。纳入教育法典分则高等教育编的方式可采取两种方法：一是整体纳入，即将既有法律通过微调的方式整体纳入；二是拆分编入，即根据需要将原属于其他领域法律中的教育条款纳入。
（一）基础性规范：确立和调整高校法律关系的共通性价值框架
基础性规范的功能在于从分散的现行立法中，提取调整各类高校法律关系的“公因式”，确立本编共同的价值指引和框架性原则。基础性规范的内容筛选与建构需遵循两项核心标准：一是基础性与统摄性，即能适用于所有高校法律关系类型；二是整合性与衔接性，即需系统处理与《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）、《高等教育法》、《学位法》、《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）等现行立法的承继、细化与协调关系。
1.调整范围。界定调整范围是进行法典编纂规范筛选的首要环节，决定了逻辑主线的适用范围。尽管《教育法》第17条与《高等教育法》第2条对高等教育作出了定义，但法典化过程需进一步厘清其内部体系。在当前法律框架下，高等教育包含普通高等教育与职业高等教育。从发展历程看，我国职业本科教育起步相对较晚，目前虽已设立相当数量的职业本科院校，但其总体规模尚不及普通本科教育体系。更重要的是二者在核心法律关系上存在本质差异，前者以学术自由与知识创新为基石，形成复杂的学术治理、国家监督关系；后者以产教融合、职业技能传承为核心，其法律关系更具契约性与市场性。若将二者混同规制，将导致逻辑主线混乱与价值冲突。因此在立法衔接与表达上，教育法典应采取“分别编纂”模式。高等教育编的调整范围应明确限定于普通高等学校，其规范应聚焦以学术自由为核心的法律关系群。对此，高等教育编可整体吸纳《高等教育法》第2条的界定，并对其进行目的性限缩，表述为“本编适用于中华人民共和国境内的普通高等学校及其教育教学、科学研究、社会服务和管理活动”。同时，高等教育编应在附则或总则中设立指引性条款，明确“职业高等学校的教育活动，由本法典职业教育编另行规定”，从而实现与《中华人民共和国职业教育法》规范体系的顺畅衔接与功能区分。
2.基本原则。基本原则是整合分散立法的价值纽带，《教育法》第3条与《高等教育法》第3条确立了社会主义办学方向的根本原则，但失之抽象，教育法典编纂需立足宪法精神与现行法律规定，提炼出对高等教育领域具有直接指导意义的具体原则。其中，《学位法》第3条所规定的“坚持学术自由与学术规范相统一”原则是对《宪法》第47条学术自由条款的贯彻表达。该原则源于宪法，统摄所有高校法律关系，是高校抵御国家公权力不当干预、厘清外部国家监督关系边界的权利基础：它既是内部学术治理关系的最高准则，也是人事聘任关系与学生管理关系必须尊重的学术规律与专业判断准则。与此同时，教育法典编纂需整合《高等教育法》第11条“依法自主办学”与《民办教育促进法》第5条“同等法律地位”的规范，确立“高等学校依法自主办学”原则，明确各类高校均享有法律赋予的自主权限，此为协调一切内外部法律关系的前提。此外，教育法典编纂应将保障受教育权、程序公正、民主管理等学界共识性原则纳入其中，共同构成一个层次分明、价值自洽的原则体系。故在立法表达上，法典可规定高等教育活动应坚持社会主义办学方向、遵循学术自由与学术规范相统一、高等学校依法自主办学、保障受教育权与程序公正、民主管理与公众参与原则。
3.基本任务。基本任务条款整合了各类法律关系所要实现的共同目标，为法典解释提供目的论指引。《高等教育法》第5条规定：“高等教育的任务是培养具有社会责任感、创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设。”从法律关系视角看，“培养人才”主要导向高校与学生的教育教学关系及与教师的人事聘任关系；“发展科学技术文化”主要导向学术治理关系及教师的科学研究自由；“促进社会主义现代化建设”对国家与高校间的规划、拨款与评估等给付与监督关系提出了宏观要求。相较于基础教育，高等教育的特征在于其人才培养的专业性与高阶性。同时，我们须认识到高等教育具有显著的公益属性，属于准公共产品。高校作为实施主体，承担着提供国民教育、发展科技文化的重要公共职能。在国家战略层面，《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》对高等教育发展提出了新的要求，这凸显了高等教育在服务国家战略和实现教育强国目标中的关键地位。高等教育编在编纂时应整体纳入《高等教育法》第5条确立的基本任务，并紧密结合新时代背景下高等教育服务国家战略、支撑教育强国建设的目标要求，对该任务的内涵进行细化和深化。
4.办学体制。基本任务的实现有赖于科学合理的办学体制，该体制定义了不同主体在法律关系中的权责角色。办学体制首先应明确政府在外部监督与公共教育给付中的主体责任，其次要保障高校作为民事主体与其他社会力量建立契约关系的自主空间，鼓励社会各界共同参与办学。同时，办学体制应通过完善以办学自主权和法人治理结构为核心的内部法律秩序，确立高校作为自治主体的法律地位。法典编纂需系统整合与升华《高等教育法》第11条和《民办教育促进法》的相关规定，构建一个清晰的权责框架。因此，立法表达上应规定“国家建立和完善以政府办学为主体、社会各界共同参与、公办与民办高等学校协同发展的多元化办学体制。国家保障高等学校依法享有的办学自主权，支持其完善以章程为核心的法人治理结构”。
（二）具体制度规范
具体制度规范部分承担着将“高校法律关系”这一逻辑主线转化为可操作法律规则的核心任务。具体制度规范的立法表达可遵循由外部至内部的法律关系类型化框架，外部法律关系主要调整高校与国家、社会等其他主体之间的权责边界，包括高校与国家的设立及监督关系；内部法律关系聚焦高校法人治理结构的核心，是学术自由客观价值秩序功能的核心作用场域，包括学术治理关系、人事聘任关系、学生管理关系。
1.高校与国家的设立及监督。此部分需系统整合《高等教育法》第29条关于高校设立，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第2条、第3条关于民办高校举办以及《中华人民共和国中外合作办学条例》的相关规定。不同于民办高校的举办者与高校之间基于资产投入行为而产生的民事权利义务关系，政府作为公立高校举办者所享有的所谓“权利”，其实质主要是公权力的行使。尽管政府作为公立高校举办者，其设立高校并投入国有资产的行为是行使国家教育权与配置公共财产的体现，但现行规范未能清晰区分其“举办者”与“管理者”的双重身份，导致“举办者权”与“办学自主权”之间产生张力。在立法表达上，高等教育编应引入“元规制”（MetaRegulation）理念，致力于构建清晰的权责清单框架。具体而言，对于公立高校，高等教育编应明确政府作为举办者的权力仅限于任命管理者、审批章程、监督国有资产使用等法定事项，不得干预学术自主与学校日常办学活动；对于民办高校，应在保障其办学自主权的基础上，明确资产过户、法人治理结构等方面的底线要求，强化质量监督与公益导向。同时，立法应规范政府监督行为，充分发挥学术自由作为宪法价值秩序的约束功能，要求国家在履行监督职责时尊重高校在学术事务中的自主判断权，实现依法行政与大学自治之间的良性平衡。
2.高校的组织和活动。高校的组织和活动是其内外部法律关系的载体，其规范建构需直面当前学术权力与行政权力配置失衡、运行机制不畅的核心问题，通过立法强化学术自由的制度性保障。高校章程是调整高校内部治理结构的最高组织规范，其制定程序与核心内容由《高等学校章程制定暂行办法》予以规范，是高校行使自主权、进行自我组织管理的起点，法典应进一步提升其法律地位。在组织架构上我国主要围绕非学术权力组织与学术权力组织两大类别展开，并因举办者性质不同区分为公立高校与民办高校。在非学术权力组织方面，国家举办的高等学校依据《高等教育法》第39条规定，实行党委领导下的校长负责制。民办高校的内部管理体制则依据《民办教育促进法》等相关法律法规，设立学校理事会、董事会等形式的决策机构。值得注意的是，公立高校亦普遍设立理事会承担咨询、审议、监督、支持学校发展等职能，具体由《普通高等学校理事会规程（试行）》进行规范。此外，《学校教职工代表大会规定》对教职工代表大会这一民主与监督的组织形式进行了系统规范。
在学术权力组织方面，学术委员会制度构成了高校学术治理体系的核心载体。《高等教育法》第42条确立了学术委员会在学科建设、学术评价等学术事务中的基本职责；《高等学校学术委员会规程》进一步对组织架构、议事规则及运行程序做出了具体规定。然而，学术委员会的职权边界与内部议事规则在实践中仍存在规范模糊的问题。在学位授予工作中，《学位法》规定由依法设立的学位委员会负责相关的学位管理工作。同时，高校内部普遍设立多种其他专门性学术组织，如教学工作委员会、学科建设委员会、职称评审委员会，这种多元设置客观上导致了学术权力行使的“高度碎片化”。与众多承担学术职能的组织相比，当前对于学术权力运行的监督机制相对匮乏，且存在行政权力与学术权力配置失衡的情况，导致学术权力在实践中呈弱化趋势。为此，高等教育编的编纂工作应致力于进一步完善高校内部治理结构，具体而言，需整合当前分散的学术权力，厘清各类学术组织的法定地位与职责边界；完善学术委员会的民主决策、管理与监督制度，不断强化学术委员会作为高校内部最高学术权力机构的地位及其运行效能；构建科学的非学术权力组织内部架构；保障掌握学术权力的学术委员会在高校法人治理结构中享有实质性的学术决策权。
3.高校学生。高校与学生的法律关系是具有特殊性的行政法律关系，兼具管理、服务与学术治理多重维度，需受《教育法》《高等教育法》《学位法》等教育立法及《普通高等学校学生管理规定》等部门规章的共同调整。当前规范体系虽已确立学生的基本权利，但对高校行政权力行使的规范性与程序保障机制仍显不足。基于法律法规规章授权产生的行政法律关系是学生权利保障与救济的核心场域，主要涵盖学位授予或学位撤销行为的学术性行政行为，以及基于法律法规授权的开除学籍、教育惩戒等管理性行政行为。这两类行为均具有单方性、强制性的行政法律行为特征，对学生权益影响重大。《学位法》对学位授予的条件、程序以及撤销学位的法定事由和严格程序已有明确规定，为学位相关行政法律关系的调整提供了新的法律依据。然而，对于纪律处分行为，学生的受教育权作为宪法所保障的基本权利，应成为规范高校与学生法律关系的核心价值基础。受教育权不仅限于获得入学机会，更延伸至教育过程中的公正对待和权利保障，尤其对高校实施的开除学籍等重大处分行为以及学位授予中的非学术要件设定，具有重要的约束作用。基于法律保留原则，凡涉及剥夺或限制学生受教育权的基本事项，均应由法律作出规定，学校不得自行创设处罚依据或设定不当义务。高等教育编的规范建构需严格区分学术性管理行为与行政性管理行为，并施以相应程度的规制。对于学位授予、学术评价等学术性行为，高等教育编应尊重高校基于学术自治的专业判断，也须保障学生的程序性权利，司法审查应限于程序正当性而非实体内容。对于开除学籍、退学处理等重大行政性管理行为，须恪守正当程序原则，高等教育编应明确规定其必须履行的告知、听证、陈述申辩、送达等核心程序，并提升决策主体的层级要求。此外，高等教育编应革新校内申诉机制，保障学生申诉委员会的独立性与中立性，完善其受理、调查与决议程序，切实履行国家对学生受教育权的保护义务。
4.高校教师及其他教育工作者。高校教师的法律地位具有特殊性，他们既是公共教育职责的履行者，更是学术自由权的享有者，其所涉法律关系呈现公法、劳动法与学术法交融的复合性特征，受《教育法》《高等教育法》《中华人民共和国教师法》等基础法律规范调整。在人事管理方面，聘用关系依据编制类型分别适用《事业单位人事管理条例》与《劳动合同法》。《中华人民共和国科学技术进步法》与《中华人民共和国促进科技成果转化法》对教师科研成果转化权益予以保障，同时《中华人民共和国行政处罚法》为吊销教师资格等惩处情形设定了基本规范。
在科研成果转化领域，我们需特别关注学术自由的独特价值。相关法律保障应当体现对学术创造规律的特殊尊重，避免简单套用雇佣作品或职务作品的一般规则，从而确立教师作为知识创造者的主体地位及相应的知识产权归属与利益分配机制。为此，高等教育编应明确教师依法享有职务科技成果转化收益权，有关收益分配比例符合国家要求，并允许通过兼职、离岗创业等方式实施成果转化。
在聘用与职称评审领域，“非升即走”等预聘长聘制缺乏高位阶法律规范，其与职称评审直接挂钩的做法既可能激励竞争，也可能抑制需要长期投入的学术探索。这实质上反映了高校“办学自主权”与教师“学术自由权”“职业保障权”之间的张力，有关规范需考虑学术自由客观制度性保障、教师享有的学术自由的主观权利以及劳动者权益。尽管高校教师职称评审行为在法律性质上属于产生外部法律效果的行政确认行为，但在司法实践中常以属于高校办学自主权范畴为由回避审查，导致教师权利救济渠道不畅。鉴于高校与教师双方存在事实上的地位不平等，高等教育编应当基于控权立场，对教师权益予以倾斜性保护。故高等教育编可明确教师对职称评审结果持有异议时的救济程序，允许教师在规定期限内申请复核，学校职称评审委员会应当组织非原评审委员成立复核组重新审议，并及时做出书面复核决定。
在师德评价与惩处领域，尽管有《新时代高校教师职业行为十项准则》《教育部关于高校教师师德失范行为处理的指导意见》等行政规范性文件强化师德治理要求，但其法律规制却较为薄弱。一方面，公立高校的师德评价面临依据权威性不足、内涵模糊、程序失范与救济乏力等困境；另一方面，对师德失范行为的惩处，无论是高校内部的纪律处分还是报请教育行政部门做出的行政处罚，在实践中都面临合法性与合理性审查不足的困境，相关纠纷的解决多依赖内部申诉机制，难以获得有效的司法救济。基于公法规制原理，师德失范行为惩处权作为一种特殊的社会公权力，须遵循行政法基本原则进行法律规制，以平衡社会公共利益、教学科研秩序、学生受教育权保障及教师权益维护等多重价值目标。高等教育编首先宜明确师德考核与评价行为的公法属性，将其纳入公法规制框架，并认定其为对教师权益产生外部法律效力的准行政行为。其次，高等教育编需系统构建其程序规则，赋权教师对评价结论提出异议并获得救济，救济途径应涵盖内部申诉、行政复核与行政诉讼。最后，为保障救济实效，高等教育编须确立申诉期间暂缓执行规则，中止基于该评价结果的人事决策程序。
四、结论
当前，我国教育法典编纂工作已进入分则设计的实质推进阶段。完善高等教育立法既是建设教育强国的必然要求，亦是健全教育法治体系的关键环节。高等教育领域多元复杂的法律关系亟须法典化整合，其规范建构须以宪法价值秩序为根本遵循，并以高校法律关系为逻辑主线。在宪法依据层面，文章系统论证了学术自由在高等教育立法中的核心地位，明确其相较于受教育权在规范体系构建中的独特价值，强调了其主观权利与客观价值秩序功能在高等教育领域的统摄作用，对外部与内部法律关系进行了细致划分与阐释，厘清了应纳入高等教育编调整的核心法律关系范围。在此基础上，文章提出立法表达的具体路径：基础性规范部分整合调整范围、基本原则、基本任务及办学体制等基础框架；具体制度规范部分围绕高校设立、组织运行、学生权利保障与教师管理制度展开精细化规则设计。
编纂一部卓越的教育法典，是时代赋予的重任。而高等教育编成功与否，很大程度上取决于其能否深刻把握并有效规范高等教育赖以生存和发展的灵魂——学术自由，以及由此衍生的独特法律关系网络。文章旨在为这一体系化工程提供理论根基与方向指引，其价值不仅在于构建自洽的学理框架，更在于为创设激发学术创新活力、保障规范有序运行，并有力支撑中国特色高等教育发展的法治体系，贡献智识基础与实践方案。
