[摘 要]
监察体制改革第一阶段的经验已表明，虽然宪法和监察法以完全一致的表述规定了监察机关应当与其他国家机关相互制约，但由于现有监察程序结构存在的缺陷和监察队伍人员的观念偏差，实践中依旧面临监察机关优位和监察官专权化的现实难题。解决现实难题需从完善制度与优化观念两个层面齐头并进。制度层面应遵循均衡共和政体原理，反思改革经验、改进监察法中的权力配置构造，给监察法置入内在道德要素，即在监察法中落实宪法要求的平等保护与正当程序原则，构建对监察程序尤其是调查程序实现有效外部监督所需的具体程序机制。观念层面应依据共和制宪法政治原理对监察人员进行政治与理论培训，既要明确监察人员对宪法中的普遍政治道德原则负有不可推卸的认知责任与实践责任、又要防范监察人员基于部门特殊意识将监察权“道德权力化”。
[关键词]
宪法政治原理；均衡共和政体；国家监察权；政治道德原则；监察官政治伦理
任何重大改革都需不断总结经验，才能行稳致远。监察体制自2018年建立以来已经运行到第二个五年。五年多的改革积累了不少经验，同时也有一些问题亟待完善，改革进入深化阶段。深化改革阶段的重要任务是保证改革目标不跑偏。不跑偏就是既要依靠监察制度推动高效反腐，又要确保高效反腐始终不偏离实质法治轨道。为此，深化改革须在优化监察制度结构和监察官监察理念两方面继续努力，这都需结合宪法政治原理去思考解决之道。
宪法政治原理包含宪法政治哲学。宪法政治哲学既关怀政治的实然，又研究政治的应然。政治的应然涉及政治与道德的关系，这决定了道德哲学对宪法政治哲学有特殊意义。本文围绕我国宪法中的政治道德原则、辨明国家监察权的宪制地位，深入分析监察法的外在道德性和内在道德性，论证补强监察法的内在道德要素对监察体制实现实质法治化运转的重要性。
本文第一部分以《监察法实施条例》为焦点指出当前监察法制的结构现状和监察队伍中不利于法治的观念误区。第二部分阐述监察权的特点及其客观风险，指出培养监察官理性政治伦理对提升《监察法》《监察法实施条例》《监察官法》中大量道德规范的实效有深刻影响。第三部分秉持共和制宪法价值基准，界定监察权在我国宪法根本价值秩序中的功能与限度。这既是对监察官理性政治伦理之宪制根源的论证，也阐明了进一步优化监察程序与监察理念的宪制依据。第四部分聚焦监察法律法规中道德规范的实效问题，明确监察法中道德规范的实效离不开监察权受到基本权利之限制的力度及实效。最后总结推进监察官政治伦理理性化的路径。
一、当前监察法制的结构问题与监察队伍的观念形态
以最规范的宪法思维、最严格的法治标准去衡量，2021年9月国家监察委公布的《监察法实施条例》（以下简称《实施条例》）未彻底弥补《监察法》遗留的漏洞。
（一）《监察法实施条例》的积极意义与未尽事项
《实施条例》是国家监委根据《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》制定的第一部监察法规。实施条例共287条，是监察法条文数量的四倍多。它大大细化了《监察法》条款，对监委工作的程序流程作了更完整规定，有效提升了《监察法》的明确性，是最高纪检监察机关推进监察法规制度建设系统集成、协同高效的阶段性成果。
不过《监察法》作为紧迫型立法与粗放型立法遗留下来的结构性问题未得到完全解决。《实施条例》的主体内容是对监委在当下政法实践中的主导地位进行细则化的解释与明确。从其呈现的权力配置看，它就是国家监委依据全国人大的授权打造的以监委内部监督制约为主的一部监察法规。《实施条例》将对监察权进行监督制约的任务主要寄望在监察系统自身的内部监督上。
监察机关内部监督体系有四个层次，即上级监委对下级监委的指导监督、监委内部四大业务部门的分工制约、监委的案件监督管理部门对其他部门进行全过程监督管理、作为科层制组织的监委内部的案件质量评查机制。对来自监委之外的其他国家权力分支和社会各界的外部监督程序，《实施条例》虽然也有规定，但没有实质改进。没有实质改进主要指，监察程序中关键阶段程序构造的法治化水平没有实质性飞跃。实施条例第三、第四、第五章对第七章（该章涉及监察机关和监察人员如何接受外部监督）在形式与实质上均构成压倒性优势。第七章规定了监察机关、监察人员应自觉接受民主监督、司法监督、社会监督、舆论监督，但由于落实这些外部监督所必需的具体程序构造及规则在《实施条例》背景下依旧处于供给不足甚至付之阙如的状态，也由于监察机关政治地位及纪检监察合署办公等体制因素的实际影响，实践中对监察权进行外部监督制约的难度会超出立法机关的想象。
因此，虽然《实施条例》对有效实施监察法必将发挥积极作用，但监察权及其运行过程依旧呈现出比其他国家权力分支更强的封闭性与独立性，就改进《监察法》留存的结构性问题而言，《实施条例》可作为空间很受限。
（二）监察队伍中存在的观念误区
除了制度结构问题，监察队伍中的观念误区也不容忽视。很多地方监察人员的法治意识薄弱，加上近年党政合并合署办公改革思潮的影响，监察人员中出现一种观念，认为与纪委合署办公的国家监察机关作为党的机关与国家机关的合体、作为特色政治机关，自然获得相对于我国立法机关、行政机关、检察机关、审判机关及其他一切国家机构的优位。不少地方监察人员无形中产生很强的部门优越感，并基于这种部门优越感去强调监察机关与监察权的特殊性。体制改革以来监察队伍中就流行一种观点，认为《监察法》比《刑事诉讼法》更具全局性、更重大，因而应处于更中心的地位。
这些观念既反映了改革前的传统纪检体制对改革后合并合署新体制的惯性影响，又与当前监察法制的结构现状有关。仅从《监察法》与《刑事诉讼法》的规定看，对职务犯罪案件中监察机关从立案到调查阶段的活动，《刑事诉讼法》无法真正发挥其作为“小宪法”的规制力。在监察调查阶段，无论案件被归为严重职务违法类还是职务犯罪类案件，监察机关都是按照完全独立又封闭的程序运作，检察机关与人民法院很难对监察调查活动进行监督制约。检察机关只有在监察机关认为有必要并主动商请时才能提前介入调查程序，检察机关没有自主介入的权力。检察机关自行侦查权也受严格限制，只有在个别且无关紧要的情况下才允许检察机关自行补充侦查，一般情况下最多是退回监察机关补充侦查。由于监察机关的特殊地位，在实践中退回监委补充侦查可能都存在难度。最新的研究已指出部分地方的监委出现拒绝接受检察机关退回补充侦查的现象。这些都会让人产生《监察法》优于或高于《刑事诉讼法》、监察机关和监察权有特殊地位的认知。
除了监察实务人员的部门优位感，学术界也有一些意见客观上有利于凸显监察机关的优位。这些立论的基点各不相同，有的以宪法总纲第一条为理论逻辑原点去界定创设监察机关的宪法基础，突出监察机关作为特色政治机关的定性，并在此前提下强调监察机关对其他机关的优位和监察法对其他法律的主导性。有的诉诸反腐败斗争的政治性，将其作为理论逻辑起点去突出监察机关作为政治机关的性质定位，去强调监察权作为政治权力的特性、强调《监察法》的源头性与引领性、强调监察调查是特别程序规定、监察调查的特殊化具有无可质疑的正当性。这些观点强化了监察队伍人员的部门优越感。概括起来，当前监察体制领域呈现两个特点。就监察程序构造而言，是以监察机关内部四种自我监督机制为主干，来自外部的、异体的监督可发挥实质作用的空间有限。就监察队伍观念而言，是以监察机关是特色政治机关、国家监察权是特色政治权力、监察调查权是特殊程序设置，监察法是特殊领域的特殊法为主导形态。
法学界当然也有与这些观点不同的研究，强调监察法与刑事诉讼法的法律位阶平等、强调监察调查权与刑事侦查权高度相似因此应受刑事诉讼法的同等约束，强调应从宪法层面分析监察权全覆盖的限度和对监察权的监督。但是，既有研究都没能从规范性的共和制宪法政治原理的角度去体系地勘定过监察权的宪制地位与限度。从历史长远看，体系地勘定监察权的宪制地位是优化监察体制权力结构、厘清监察观念误区的认识论前提。
二、监察权的特点与监察人员政治伦理理性化的重要性
现代权力科学认为，现代国家中每一种权力领域都有自己的逻辑，并且每一种权力都天然地带有想使自己的权力类型成为主导原则、甚至将其他权力资源固定化或边缘化的本能。这个分析适用于包括立法机关、行政机关、司法机关、监察机关在内的所有公权领域。
不过，鉴于监察机关在现阶段我国政治体制与政法实践中的实际特殊地位，权力的伸展本能在监察法领域格外突出。监察体制深化改革应秉持最严格的法治思维、运用最严格的法治手段去克服权高位重的监察机关的专权化本能。以内部同体监督为主干的监察程序现状、以监察机关是特色政治机关为主导的部门优位观念形态，分别从制度与观念两个维度揭示了监察机关的专权化倾向是一种客观风险。风险的客观性凸显了培养监察人员理性政治伦理的紧要性。
（一）监察权的特点与客观风险
从制度根源上说，专权化是由既有监察法律法规所设定的监察权制度结构决定的一种客观风险。更具体而言，是由监察权的全局性、重大性、封闭性等权力运行特点决定的客观风险。客观风险根源于人性的弱点、权力的逻辑、体制的惯性，因而不以人的意志为转移。全局性、重大性、封闭性这三个特点相互关联，下文分而述之主要是为简明起见。
全局性体现在：监察权的系统建制牵涉国家政治与法律顶层制度的重新构造、监察权针对的对象全覆盖、被监察权影响的部门、人员、事项极为广泛且特殊等。这从监察机关拥有对全体公职人员的道德操守进行审查的法定权力和监察机关管辖罪名体量巨大就可窥见一斑。根据《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见》，监委所管辖的案件覆盖88个罪名。而监察机关全覆盖的道德操守审查权在现实中如果制衡不力就容易导致对被调查对象基本权利的不当限制或侵犯。
重大性主要体现在：它对被监察对象的人身权、财产权、政治前途、社会声誉会造成实质影响、限制甚至剥夺，具有极大的强制性与压制性。监察机关的三大类职权行为，从监督、调查到处置，无论哪个环节都包含着监察机关对《刑法》这种最具压制性的刑事实体法的准在前解释与准在前适用行为。学者对最近三年监察机关职务犯罪办案情况的实证研究可提供相关佐证。根据该项调查研究，在我国一些地区，与改革之前检察机关立案侦查职务犯罪案件的数量相对照，体制改革后监察机关移送职务犯罪案件的数量呈断崖式下降的趋势。造成这种现象的原因很复杂，监察机关以政治机关地位自持、对职务犯罪案件自行判断消化或处置是其中一个重要原因。这里所说的自行判断消化处置现象就涉及监察机关在职务犯罪案件调查中自行把握实质审查标准。这种实质审查的本质是，监察机关根据《监察法》《刑法》《公务员法》《政务处分法》等法律法规和《中国共产党处分条例》等主要党规，对案涉行为到底是职务违法还是职务犯罪行为作出在前的实质性评价与处置。这种实质处置对司法领域尤其刑事司法领域的规范秩序必然产生潜在影响。依据严格法治原理，必须为被处置对象构建相应的申诉或救济程序。
封闭性体现在：监察调查阶段监委的权力在实践中所受的外部监督制约不够。监察体制改革将之前分散在党和不同国家机关中的调查权比如纪委的党纪调查权、行政部门的政纪调查权和检察机关的职务犯罪调查权合并，统一交由新的监委一体行使。为了完成党纪、政纪与职务犯罪这三大类调查任务，法律赋予监委可采取15项调查措施。这15项调查措施有的是党的纪检机关在实践中长期运用的执纪审查手段，有的直接来自刑事诉讼法有关侦查措施和强制措施的规定。全新引入到监察法中的最严厉的新的强制措施是留置。但对留置权的审批权与执行权目前尚未构建起有效的外部监督机制。在法律后果上，监委依据调查所收集的证据材料可移送检察院成为发动刑事指控的证据。因此监察调查权实质上具有刑事侦查权甚至求刑权的属性。
监察调查阶段的活动既不接受来自检察院或法院的司法性审查监督，又排除被调查对象委托律师进行辩护的权利，因而也就排除了法律职业另一分支即律师对监察权的外部监督。监察权保持着很强的保密性和内部决断特征。从纯粹权力科学的视角看，监察权运行的保密性与封闭性客观上会增加监察机关专权化的风险。
因此，监察权运行中潜存的客观风险决定了构建对监察权的外部监督是和创设监察机关全力反腐同等重要的大事。虽然关于刑事诉讼法的新司法解释和监察法实施条例在这方面能发挥积极作用，但作用还很有限。因为对移送审查起诉之前监察案件的立案及调查过程这两个最关键的环节，这两部法案没有引入真正的法治化程序。法治化的程序构造需配置相对中立的第三方依法定程序介入从而实现对等的外部监督。按照标准的法治化程序构造，应为受到监察机关不同处置的被监察对象配置相应的准司法性救济权利。
（二）监察人员理性政治伦理的内涵与重要性
法律不能朝令夕改。在《监察法》短期之内不能频繁修改、在对监察权的实质外部监督短期内不能彻底完善之前，对监察队伍人员进行宪法理论教育、提升其限权意识、培育其理性政治伦理将变得格外紧要。这是保证监察机关正确实施《监察法》《监察官法》、规范行使监察权所需的精神要件，因为刚性的国家制度不可能在社会真空中运转。国家所有刚性制度的实际运行效果都离不开实施这些制度的人的政治道德与价值感。马克思很早就洞察到这一点。
基于权力的本质必然取决于人的本质，基于有什么样的人就有什么样的权力的政治科学原理，可以说监察体制深化改革一定要在观念与制度两方面齐头并进。监察制度规则的设计者与一线监察人员理性政治伦理的养成，将是塑造监察体制法治品质的关键内因。需明辨的是，讨论监察官理性政治伦理旨在论证观念形态会深刻影响监察体制的设计和运行，而不是否定监察制度的程序构造本身亟待优化的紧迫性。从规范伦理学上讲，理性政治伦理是指对政治道德的实践应用。政治道德是一种以公共政治生活为基本对象的应用伦理，它要处理和解决的根本问题是政治与道德的二元关系，包括政治要不要讲道德、政治如何讲道德等理论与实践议题。现代法治国家中最根本的政治道德原则是国家和法律应平等对待、平等保护每个人。平等对待、平等保护是实现公平公正的基本前提。在现实中就涉及应如何敦促国家与政府官员恪守政治道德原则、履行政治道德责任。
政治道德责任分为两类。一是德性意义上的认知责任（即对政治道德原则的认知责任，属于道德认识论），二是人—事关系上的实践责任（即对道德原则的实践责任，属于道德实践论）。德性意义上的道德认知责任指官员有义务忠实于一些高度抽象的普遍道德原则，官员应充分认识到通过宪法与法律平等保护每个人是国家权力的道德义务。贯彻根本道德原则是法律系统的一种功能，也是宪法与法律道德性的真谛。人—事关系上的道德实践责任指在决定如何将这些抽象道德原则应用于具体个案具体情境时，官员应严格按照具体的伦理准则指导并约束个人的行为。
因此，就如伦理的本质在于实践道德原则一样，政治伦理的本质就在于实践政治道德原则，即对政治道德原则的贯彻和具体表达。政治伦理的基本议题覆盖现代国家及其执政党与执政者应秉持的政治道德理念、应养成的政治道德品格、应坚持的政治道德操守。在现代法治国家，理性政治伦理通常要通过法律机制去体现和保障，以实现政治伦理的实践有效性。因此现代法治国家的法律都应拥有必要的、底线的政治道德性，法律承载着践行根本政治道德的功能，宪法尤其应如此。由于这种功能，宪法和法律被认为具有制度化向度（又叫法律的制度特性）。“法律的制度化向度”指法律不仅是概念、规则、原则构成的静态规范体系（这个向度的法律制度深受政治与社会的塑造），而且还是社会学与伦理学上的动态制度类型（这个向度的法律制度反过来会去塑造政治与社会）。在现代法治社会，法律作为拥有最高权威的指引系统与裁判系统而发挥功效。作为社会与伦理制度机制的法律不但促进公众的法律意识与道德意识，而且促进官员的法律意识与道德意识。
在我国，党规承载着特定政治伦理即执政党中国共产党的政治伦理。规范而言，中国共产党的政治伦理属于政党伦理范畴。党规体系与国家法律体系在我国都属于基本制度类型，并且二者之间存在复杂的互动关系，因此党规和国法一样都有制度化向度。所以，对党规的系统研究也需引入规范伦理学和政治哲学的道德论证，从而确保党规与国家法律体系一样恪守最基本的政治道德原则。由于在现代法治国家中宪法是承载着普遍政治道德原则的根本规范，所以指引党规研究的规范性思路应是，将包括执政党的政党伦理在内的所有政治伦理（即多元政治伦理）都统一到我国宪法的普遍政治道德规范之下，使党规的内容和法律规则一样都受宪法根本政治道德规范的实质约束。
所以，就国内法秩序而言，对党规进行规范性的法学化的研究应包含着对党规的合政治道德性（即实质合宪性）的分析论证。宪法第33条规定中华人民共和国公民在法律面前一律平等、国家尊重和保障人权。这一条是人的自由与平等这项高度抽象的道德原则在宪法中的实证化。宪法第5条规定中华人民共和国实行依法治国，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。这一条是为保障第33条要实现的根本政治道德目标而确立的配套条款。对第5条法治国条款的适用，应与第33条人权保障条款蕴含的根本政治道德原则配置在一起，进行体系化的解释适用，目的是确保所有党规和法律的合政治道德性、建设实质法治国。
将保障人权条款和法治国条款彻底贯彻到监察体制改革，就要确保监察法和监察法规的合政治道德性，实现对监察权的实质法治化控制。实质法治化的控制有其规范性的价值内涵和程序构造标准，因此就不能只依靠监察机关自身的内部监督，而是必须建构各种来自监察机关之外的异体监督。这是深化监察体制改革须进一步完善的基础面。
本文在规范伦理学意义上界定、使用监察官政治伦理这个概念。理性政治伦理是政治学与法学的交叉地带，具有跨学科性质。监察体制改革、监察法制、监察实践是典型的政治与法律的交叉地带，因而也就是政治伦理与法律职业伦理的交叉地带。监察官职业伦理既有强政治性，又有强法律性，因此监察官职业伦理必然既有政治伦理的要求，又有法律职业伦理的内容。根据宪法政治一般原理，监察官职业伦理的强政治性（即其政治伦理的维度）与强法律性（即其法律职业伦理的维度）应该有机统一在我国宪法的根本政治道德原则之下。
因此，监察官政治伦理与法学界所指的“监察官职业伦理”既不同又有内在联系。监察体制改革以来，法学界产生了不少关于监察官职业伦理的学术成果。按照既有通说，监察官职业伦理是指监察官在履行各项监察职务活动中应遵循的伦理规范的总和。这些伦理规范是调整监察官之间关系、监察官与监察机关之外人员或力量之关系的行为准则，也是评价监察官执纪执法行为的标准。监察官职业伦理规范对监察官有特殊约束力。
纵观现有研究，大多数学者都认同监察官是一种法律职业，因此监察官职业伦理也属于法律职业伦理范畴，理由在于监察官行使的监察监督、监察调查、监察处置权和法官、检察官、律师等典型法律职业的活动一样，都要求具备法律专业知识，因而有高度的专业性。这些观点大都赞同应将通过法律职业资格考试作为我国监察官资格准入制度的基本内容。
但现有研究没能呈现规范性宪法政治原理对建构监察官职业伦理的根本意义。有的研究意识到宪法是构建监察官职业伦理的最高法律渊源，却没有展开规范性论证。有的虽然提到了监察官职业伦理包含了政治伦理并将政治伦理视为构建监察官职业伦理的第一要素，但在对监察官职业伦理内涵进行类型化阐述时没有与规范性宪法原理实现充分融贯，这些研究主要还是运用意识形态或官方政策话语去界定监察官政治伦理的内涵。这显然是不够的。
本文第三部分秉持共和制宪法政治原理，阐述监察官应认知与贯彻的宪法政治道德原则，也就是对监察官政治伦理的规范性内涵进行宪法层面的阐释。从宪法政治角度讲，监察官政治伦理的本质是一种政治伦理责任。它既指监察官有知悉并尊重宪法政治原理的认知责任，又指监察官在具体个案、具体情境中有自觉践行宪法政治原理的实践责任。培养监察官的规范性宪法思维，用宪法思维作为兜底指导监察实践，确保监察官恪守理性政治伦理，应成为监察队伍政治、理论与业务培训的必修内容。
三、监察权应与宪法政治道德原则保持融贯：监察官政治伦理的宪制根源
根据宪法政治原理，宪法既是包含一系列授权立法规则的一国最高法律文件，又是包含根本政治道德原则的最高道德规范。通过法制手段将规范性宪法包含的根本政治道德原则落实到监察体制改革，明确监察法的功能应当从宪法政治原理的角度去界定，是宪法学和纪检监察学肩负的现实紧迫课题。
（一）共和制宪法观、权力规范体系化解释与监察权宪制地位
如果将这个课题转化为宪法教义学式的宪法解释论操作，一个关键点就是：在2018年监察权入宪后，如何重构我国宪法中那些有结构意义的国家权力规范？如何界定监察机关与立法机关、行政机关、审判机关、检察机关的规范性宪制关系？
早在体制改革启动之初，已有学者注意到，加强国家权力规范的研究不能停留在老套的国家机构与国家制度条款的形式化释义。而是要秉持规范性宪法的价值内涵和宪法的民主政治功能去促进国家权力规范/国家机构研究的转型。惟其如此，宪法学才有引导重大政治改革的智识能力。监察体制与监察权入宪作为新事物将我国宪法学中一个老问题再次激活摆在了我们面前。
体制改革之前我国宪法体系化理论一个较大的缺陷是体系化理论研究不均衡发展，即国家权力规范的体系化研究水平远远低于基本权利的体系化研究，即我国宪法教义学对同样具有结构意义的国家权力规范没有展开真正的体系化研究，使得“权利规范研究”与“权力规范研究”的体系化研究显示出不均衡态势。这主要体现在，对我国宪法中的“基本权利目录”（集中在宪法第二章），我国宪法教义学初步形成了有内部体系意识的概念范畴与分析框架，但是，对我国宪法中的“国家权力规范”（集中在宪法总纲和第三章），尚未形成真正的规范性理论。
这不是说学界没有对国家权力规范展开研究。从论文的绝对数量看，国家机构的研究并不少于基本权利的研究。那么，宪法学界对国家机构研究相对薄弱的印象从何而来？有学者指出这既与我国宪法学教义学化基础薄弱有关，又与国家机构规范的可教义学化程度低于基本权利规范有关。
其实，如果跳出法教义学的视野限制，可以发现导致国家权力规范体系化研究不充沛的深层症结不在于国家机构规范的可教义学化程度低，而在于国家机构规范的体系化研究关涉国体评价与政体分型，触及现实的政党政治伦理与普遍的政治道德原则的体系协同问题。这种体系协同关涉根本价值观的协同——这种协同是否可能以及如何可能，对我国宪法教义学而言，是一个根本挑战。
从转型正义视角讲，对我国这样处于转型期的发展中国家，国家权力规范的体系化研究理应综合实证宪法规范与自由民主价值原理，致力于为优化国家权力结构而进行理论论证。这决定了国家权力规范研究必然与历史哲学、道德哲学、政治哲学密不可分。前提工作就是要将隐含在普遍宪法史中的普遍宪法观和宪法政治哲学中的普遍政治道德原则引入到对我国宪法的解释论建构中。
从普遍宪法史与宪法政治哲学看，现代世界法治国家均接受源自《人权宣言》第16条的规范性宪法概念，即“凡是既没有提供权利保障，又没有确立权力分立制的社会，就没有宪法可言”。根据这个概念，现代宪法与限权几乎是同义词；又由于限权需要依靠均衡共和政体来实现，因此共和政体与限权又是同义词。这个价值链条诠释了经典共和制宪法观的要义——限权宪法是实现民主共和的最高法制保障。康德的历史哲学与政治哲学对这个规范性宪法概念作了抽象论证，为规范性的共和制宪法观奠定了道德形而上学基础。
规范性共和制宪法的限权要素体现在两大规范体系。一是人权规范体系（基本权利体系）；二是以人民主权原则和法治原则为核心的权力规范体系。人权规范体系（自由人权）与权力规范体系（民主法治）合在一起、共同构成控制国家权力的体系要素。这两大要素发挥限权功能的切入点各不相同。人权体系侧重通过保障个人消极自由权来防御国家权力的侵害，发挥防御权功能。人民主权与法治国机制旨在让政治权力运行全过程都受制于民主—法治程序。就人权规范与权力规范的体系关系而言，则必须让民主—法治程序本身受人权规范的实质约束，目的是防范民主多数决（立法机关的立法是民主多数决的形式之一）对少数人的权益与自由构成侵害。
由此，规范性宪法要求象征“人民主权”的最高立法机关也不得成为无限的绝对权力的主体。最高立法机关的权力须受自由—人权原则的实质制约。以自由去限权、以自由权对抗各种公权力的专断恣意，即为限权宪法的精义。因此学理上限权宪法也就是自由—宪法。
（二）监察机关的宪法政治责任：守护民主共和、保障人权
以共和制宪法的限权标准去把握宪法的民主政治功能，去考察我国国家权力规范的研究现状，会有两个理论任务亟待完成。它们对“规范和正确行使国家监察权”有关键意义，因为它们关系到监察体制深化改革须遵循的宪法价值体系，关系到落实监察机关与监察官的宪法政治责任。
第一个任务是，在宪法总纲视域内，界定具有结构性意义的四个政治性条款的规范内涵与相互关系，形成关于我国“国家权力结构”的总的内部体系理论框架。第二个任务是，在总纲与第三章的相互关系视域内，建构结构性政治条款与各具体国家机构权力规范间的“内部体系关系”，建立起蕴含均衡共和政体意象的国家权力关系框架，然后在此框架内分析国家监察权的规范性宪制地位。
这两项工作均需诉诸现代法学上的内部体系思维。内部体系是指法律原则构成的体系，塑造法的内部体系的这些原则称为“法伦理性原则”。这些法伦理性原则是在对法律进行客观的目的性解释以及法官进行法律续造时要遵循的价值标准。内部体系思想中的法律原则承认在实证法律规范背后存在一个由若干最基本的政治道德原则构成的价值基准体系，等待立法者与司法者具体化或继续发现并予以正当化。内部体系思想的原则特质，决定它在宪法学中具有突出意义，因为宪法要处理的政治正义问题的系统性与宪法条文的抽象性及特殊性，决定了宪法研究特别需要内部原则思维。
根据内部体系方法考察，我国宪法蕴含着一个由国体条款—基本权利条款—政体条款组成的三重复杂结构。与历次修宪相伴相随，这个三重结构的重心与内涵随着我国社会发展而不断发展。2018年修宪与监委建制没有改变这个三重结构本身，但给这个结构置入了新的组织元素（即监察机关）与权力元素（即监察权）。当下任务是在这个三重结构中对监察机关的宪制地位和监察权的权力限度作出界定，形成真正的体系化理论。
这个理论工作是带有政治道德价值负担的解释性过程，因为“关于法律何为的观念在很大程度上隐含在关于法律为何的观念之中”。宪法理论需要应然价值基准，需要回到塑造宪法民主构造的普遍宪法史与思想史前提，因此宪法理论研究必然肩负政治道德价值的论证负担。回到普遍宪法史观，实质就是回到一般的共和制宪法观，以自由—民主为基石的现代政治道德原则就是共和制宪法观的标准思想前提。沿着这个历史与思想方向，宪法学乃至整个法学本质上都应是一种目的性运作的学问。
我国国号是“中华人民共和国”，这既指向历史，又蕴含思想。“人民”与“共和国”是解释我国国号的价值内涵时必须勘定的宪制范畴。基于共和制宪法原理，共和国属于人民，同时，“人民”又在“共和国”之中，共和国通过均衡“共和政体”来体现和保障。因此就我国国号与一般宪制原理的价值融贯而言，共和国的制度框架应是共和政体，在这个意义上，“共和国”应等同于“共和政体”。
规范的共和政体是奉行人权原则和实质法治国原则的自由—民主政体。人民在共和政体之中，受共和政体根本原则的约束，这是“人民共和国”的规范性内涵。监察体制改革理应契合这一规范性内涵。这意味着要根据共和政体原理蕴含的两项目的论原则，构建我国宪法民主秩序的规范理论框架，然后在这个民主秩序框架中界定国家监察权的规范地位。下面接着论证共和制宪法一般原理在我国宪法中的具体运用，这个论证对正确界定监察权的宪制地位有基础意义。
我国宪法文本的特殊性在于：它既有国体条款（在宪法第一章），又有政体条款（在宪法第三章国家机构）。如何建构好这两个条款的内部体系关系，是监察体制改革之前我国宪法学界并未达成规范性价值共识的理论课题。监察体制改革作为有全局性影响的重大体制改革，既与国体有关，又与政体有关，因此也就将国体条款与政体条款的体系关系课题再次激活了，这也形象地表现了改革对理论的积极刺激作用。本文结合前述一般宪法原理，从宪法政治哲学视角提出一种规范性的解决思路。
宪法总纲包含了以国体条款为首的四个具有结构性意义的政治性条款。它们共同确立我国宪法民主政治秩序的总体原则。这四个结构性条款分别是第1条国体条款，第2条人民主权条款，第3条民主集中制条款，第5条法治国条款。类似“总则”的这四个条款与类似“分则”的第三章国家机构章中的政体条款共同撑起我国宪法上的“国家权力结构”，第二章公民基本权利构成我国宪法的“基本权利目录”。
在解析我国宪法民主制构造的内部复杂性时，为理论逻辑的清晰起见，需将宪法分为“建立国家权力的部分”和“限制国家权力的部分”。转化到我国现行宪法文本框架内看，第二章“基本权利目录”毫无疑问属于“限制权力的部分”。而由总纲四个结构性政治条款与第三章“政体条款”构成的“国家权力”板块更复杂，因为它既包含“建立权力的部分”又包含“限制权力的部分”。这个板块中“建立权力的部分”体现在总纲中的国体条款、人民主权条款、民主集中制条款和第三章的政体条款；这个板块中“限制权力的部分”体现在第5条“法治国条款”：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”
从共和制宪法一般原理出发，宪法第1条国体条款、第2条人民主权条款、第3条民主集中制原则以及第57条政体条款，均需受到宪法第5条法治国原则与第33条人权原则的体系制约。这就是我国宪法中诸项根本原则之间的规范性体系关系。这个体系关系原理包含了国家权力结构的规范性要求，即国家权力结构需保持均衡，此之谓均衡共和政体的要义。对我国宪法确立的我国国号、国体、政体的规范性解释均应统摄在均衡共和政体原理之下展开。
根据一切权力都不能是绝对权力的共和制宪法标准，最高立法机关即全国人大及其常委会应受以人权为核心的根本政治道德原则限制。支撑这种民主秩序的道德哲学根基在于：经过道德论证的人权体系（自由）和人民主权原则（民主）之间，存在着一种复杂的竞争平衡关系。人权体系不仅意指作为人类的每个社会成员的“自由”，而且还指作为政治社会公民的每个人同其他人的“平等”。在宪法政治哲学上，人权（自由）与人民主权（民主）就是一部良善宪法的两种政治德性。这两种政治德性构成良善宪法制约下国家机关做出决策时应当极力传递和维系的两种截然不同的价值观。
（三）抽象监察行为的合宪性与具体监察行为的合法性
基于良善宪法的这两种政治道德原则和两种政治德性，我国宪法蕴含的民主秩序应包含如下两重规范性内涵。国家监察机关所有职权行为的正当性都需放置在宪法民主秩序中去理解。
一方面全国人民代表大会是人民主权的基本载体与根本象征，它应对监察权行使最全面的民主监督。这不仅指依据宪法第126条和监察法第53条字面的规定监察机关应对各级人大及常委会负责、接受人大监督，而且还包括依据宪法规整脉络与共和制宪法价值原理对监察法进行体系化解释，监察机关应向各级人大报告工作。就与人大的关系而言，监察机关与行政机关、检察机关、审判机关等需向人大报告工作的国家机关的宪制地位应是平等的。体制改革之前人大的民主监督方式及监督程序应全部适用于对监察机关的民主监督。各级人大及常委会既可在运用《监察法》的监督方式时适用《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）规定的具体程序，又可直接运用《监督法》规定的监督方式对监察机关实施监督，以弥补监察法立法留下的规范漏洞和引起的规范争议。
另一方面，人民主权的抽象性—整体性应和宪法上的个人主权保护机制保持价值均衡，后者是指每位公民作为道德主体的个人自由与自治权。人民整体利益（民主—公共善）与公民个体自由价值间（自由—个人善）的均衡，要依靠有效的合宪性审查和合法性审查作为制度保障。本文借鉴抽象行政行为与具体行政行为的二元划分法，将监察机关的行为分为抽象监察行为和具体监察行为，分析对监察机关行为的合宪性与合法性进行审查的具体路径。抽象监察行为指国家监委和各级地方监委依据各自职权制定、发布各种监察规范性文件的行为。具体监察行为指各级监委在个案中开展的具体监督、调查和处置行为。
根据我国目前合宪性审查制度与合法性审查制度的现状，对国家监委主要适用合宪性审查机制，对各级地方监委主要适用合法性审查机制。基本制度路径如下所述。
在我国现实政治生活中，合宪性审查的主体目前只限于全国人大及其常委会。合宪性审查的对象是各类规范性文件。合宪性审查依托全国人大常委会的备案审查制度具体展开，但备案审查的内容却不限于合宪性审查，而是还包括合法性审查和适当性审查。合宪性审查的实质是全国人大常委会通过解释宪法、判断移送备案审查的规范性文件是否违反宪法，得出审查结论，提出解决方案。又由于我国合宪性审查主体与最高立法机关是同一主体，因此，对国家监委抽象监察行为的合宪性审查与合法性审查实际上是融合在一起了，也就是说，对监察法的合宪性审查、对监察法规的合宪性与合法性审查，主体都是全国人大及全国人大常委会。严格而言，这个层面的审查还应包括全国人大及其常委会对国家监委具体监察行为的合宪性审查。如果这一点确立，那意味着要突破备案审查制度本身去思考我国合宪性审查机制的构造。相比合宪性审查主体的相对集中，合法性审查的主体更多元分散，主要包括行政复议中的合法性审查主体、行政诉讼中的合法性审查主体、备案审查中的合法性审查主体等五类主体。与本文讨论的监察法规、监察规范性文件的合法性审查直接相关的主体是备案审查中的两类审查主体，即全国人大常委会和地方各级人大常委会。
在监察法领域，无论合宪性审查还是合法性审查，最关键的问题其实不在审查主体，而在审查标准。在监察体制深化改革阶段，就合宪性审查而言，全国人大常委会应加强对国家监委抽象监察行为合宪性的实质审查，通过实质审查确保国家监委制定的监察法规与监察规范性文件吻合保障人权的宪法要求。这才符合我国合宪性审查和备案审查制度的功能定位。对行政法规、监察法规、地方性法规、司法解释等规范性文件开展备案审查，是宪法赋予全国人大常委会的重要职权，而人权保障应是这项制度的最基本定位。依照前文阐述的规范性共和制宪法原理，全国人大常委会应秉持人权与人民主权同源同构原则，对国家监委制定的各类监察法规作出实质合宪性审查监督。保障人权作为世界各国公认的合宪性审查首要基准，应成为备案审查政治性审查标准的一部分。就合法性审查而言，地方各级人大不仅要依据《宪法》《监督法》等加强对同级监察机关具体监察行为的民主监督，而且还应落实对同级监委制发各种监察文件的抽象监察行为进行合法性审查监督。
我国地方各级监委经常可能自行制定用以指导本辖区内监察工作的各类监察文件。这些文件有的是省级监察机关制定的，有的是市级或基层监委制定的，涉及内容十分广泛，在当地司法实践中普遍适用，对公民和社会组织的权利义务产生实质性影响，同时这些规范性文件也可能存在超越权限、减损公民权利或者增加公民义务等问题，对这些抽象监察行为的合法性应进行重点监督。尽管《监督法》没有规定对这些规范性文件备案审查，但由于监察文件的制定机关监委属于地方人大常委会的监督对象，因此地方人大常委会完全有权依法行使审查，即采取备案审查的方式对这些监察规范性文件进行监督，纠正其中不适当的问题。2019年12月全国人大审议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》明确，地方人大常委会对地方监委制定发布的规范性文件可以进行备案审查，并规定了审查程序和实质审查内容。这是一个重要改进。
综上所述，对各类监察规范性文件的备案审查，应包括审查监察规范性文件在合宪性、政治性、合法性、适当性等方面存在的问题。相应地有四种审查标准，即合宪性标准、政治性标准、合法性标准、适当性标准。在理论和实践上均有待深入研究的基础问题是，由于我国备案审查制度处于起步阶段，合宪性审查标准的理论与实践还不成熟，合宪性标准与政治性标准如何实现规范性地对接融贯，真正确保宪法的权威，目前的制度机制还处在历史演化之中。从规范性宪法政治视角看，备案审查中的合宪性审查标准与政治性审查标准的关系应该是：以我国宪法蕴含的两项根本政治道德原则为基准，去确立政治性审查标准的具体内涵，去规范指导政治性审查标准的具体应用。
（四）监察权的有限性与道德义务：监察权宪制地位的规范性内涵
人民主权原则和由人权原则表征的个人主权之间是一种动态竞争的平衡关系。它的实质是以人权机制（自由权）对人民主权机制（民主多数决）构成内部限制，确保人民主权不走向任何激进的风险。这是一项真正有利于国家长治久安、社会持续发展的宪法政治原理。
人民主权与人权原则同源同构的原理包含着关于国家权力结构的一项绝对道德律令，即国家权力结构应是自由民主基础上的均衡政体构造，这就是现代共和政体的奥义。这个内部限制对规范性地理解国家监察权的宪法地位及其限度有道德哲学与政治哲学上的双重指示意义。
依据人民主权与人权原则的动态平衡关系原理，国家监察权肩负反腐败职责，既是对人民主权原则的具体化，又要对人权原则负责并受人权原则约束。以反腐败为己任的国家监察权是非常重要的民主政治要素，具有崇高地位，同时监察权使命的神圣性与崇高性又不意味着其部门权力的绝对性与特殊性。监察机关与所有国家权力分支一样，必须代表国家履行保障人权的政治道德义务，这既是监察机关的法律义务，也是监察机关的政治道德义务。
纵观法治发达国家反腐败体制与我国香港特别行政区廉政公署机制，其共同点就是在大力反腐败时同等重视对人权的全面保障，确立了旨在保障人权的法治程序要素。历史经验表明，在反腐败制度机制中引入正当法律程序（包括但不限于司法性审查制约）与平等保护机制（包括但不限于辩护律师介入机制）能提升反腐败机构的道德权威，促进反腐败机制的长远发展。
回到我国宪制构造上，要将监察体制与人权原则完整镶嵌在一起，就须对包括监察机关在内的所有国家机构的权力按照与其所承担的实体法任务相符的原则进行合比例配置。国家权力合比例配置的规范基础来源于人民主权条款、保障人权条款和各国家机关分工合作、相互制约条款。根据这些条款，来源于人民的国家权力，经由立法、行政、司法、监察这些特别机关而得以行使。分工制约原则旨在使各国家机关功能区别、互相监督、互相牵制。客观而言，在我国政法体制下，贯彻互相配合无需多强调，它有强大的政治根基与制度传统。相比之下，在实践中贯彻各机关之间的相互制约的难度会比贯彻互相配合的难度大得多。但对保障人权和实质法治的价值目标而言，贯彻相互制约却极为重要，这是规范性宪法政治的基本要求。根据规范性宪法政治原理，监察机关与立法机关、行政机关、检察机关、审判机关一样，都是使宪法根本价值原则得到具体贯彻的机关，因此监察权应被置于国家诸权力分支的分工—制约结构中去配置及运行。这应成为监察体制深化改革必须落实的组织原则。根据这个结构原理，可引申出立法的基本原则、行政的基本原则、司法的基本原则、监察的基本原则。统摄这些基本原则的是宪法的整体性原则。宪法整体性原则以自由人权与人民主权这两项政治道德原则为支柱，以权力分工制约作为组织原则。
深化体制改革阶段，我国最高立法机关应依据规范性宪法原理确立检察机关提前介入监察调查程序、依法开展法律监督的程序机制。关于监察体制改革是否实质改变或替代了检察机关的法律监督机关地位，学术上有两种意见，一种认为没有改变，研究者从我国检察体制历史中探寻“法律监督机关”的规范内涵，为证立检察机关在监察体制改革后的宪制地位提供积极论证。另一种意见认为改变了，研究者从监察体制改革是重大政治体制改革、监察机关是政治机关、监察办案要遵循政治逻辑等理由出发，认为检察机关在宪法上的法律监督机关地位不足以论证检察机关可以提前介入监察调查。根据本文阐明的规范性宪法政治原理，可知后面这种意见是对监察机关政治机关定位的片面理解。
整全地理解监察机关是特色政治机关这个定位，应包含以下规范性内涵。
首先，在我国现实体制下，无论监察机关还是检察机关甚至包括审判机关都是广义上的政治机关，都要讲政治——讲宪法政治。因此政治机关特色不是监察机关独有的。监察机关是特色政治机关的权威定位，并不能在逻辑上推出只有监察机关是政治机关这一结论。其二，对监察机关而言，特色政治机关这个性质属性既指它与党的纪检机关合体这种组织特色，又指监察机关更需遵循规范性的宪法政治原理这种责任伦理特色。对监察机关是特色政治机关必须进行这种双重理解，才能与党要根据宪法、法律领导国家的民主法治国逻辑保持内在自洽。其三，监察体制改革没有改变检察机关作为国家法律监督机关的宪制地位。检察院作为法律监督机关的宪制地位赋予了检察机关一种内部限权和均衡政体的功能。检察监督包含着程序与实体、事先与事后等不同形式的法律审查监督内涵，因此检察机关对移送审查起诉之前的监察活动尤其监察调查进行法律监督，不仅有宪法规范依据，而且是我国民主宪制的内在要求。
综上所述，依据共和制宪法观与均衡政体理论分析国家监察权，它的宪法定位就一目了然。它是一项重大权力，又是一项有限权力。它是最有特色的政治机关，又肩负自觉接受宪法政治原理约束的政治责任。它是社会主义民主政治强有力的权力手段，又应与保障人权的政治道德原则保持全过程融贯。深刻理解国家监察权的宪法地位与限度，确保监察权自身的谦抑性，自觉维护国家诸项权力的平衡运行，是监察机关与监察官的宪法责任，也是监察官理性政治伦理最根本的规范性内容。
四、理性政治伦理与监察法律法规中“道德规范”的实效问题
将规范性宪法政治原理运用到监察体制，可进一步明确作为最具特色政治机关的监察机关其监察人员的理性政治伦理，它应包含四层规范性意涵。
（一）监察官理性政治伦理的四层规范性内涵
第一，尊重并贯彻政治平等。监察人员应在宪法与宪制的高度理解并承认所有人在道德上的平等地位这一根本道德原则。第二，尊重并贯彻实质法治观。监察人员应在部门法理层面知悉我国宪法中的政治道德原则对正确适用监察法律法规的根本指示意义，应以宪法本身和有小宪法之称的刑事诉讼法为指引正确实施监察法。第三，尊重并贯彻宪法政治原理，即监察人员在实务中遇到监察法律法规的规定不明确、规定存在漏洞或规定相互矛盾的情况时，应充分运用宪法政治原理与普遍法理作为兜底思维去解决疑难问题，兼顾高效反腐与人权保障的双重价值目标。第四，尊重并贯彻权威与权力二元分离的现代政治观。监察人员应在国家政制基业的高度上深刻理解权力与权威的二元分型，在实践工作中自觉推动监察权不断成长为有道德权威的权力。根据民主法治国原理，权威虽与权力有关，但权威不等于权力，权威是与正当性联系更紧密的范畴，而权力更多地与合法性即形式法制联系在一起。权力是中性词，权威则作为褒义词用于表征一个政治共同体及其诸项权力具有的道德影响力与获得的政治认同。权威奠基于普遍道德法则之上，来自民众发自内心的信任、认同和授权。因此权威与自由—民主和谐共存，“真正的自由接受权威，正如真正的权威承认自由一样。不承认权威的自由是专横的自由、是放纵，而不承认自由的权威是威权主义。”有权威的权力致力于保障自由—民主的价值目标，得到全社会在情感与道德上的认同、服从与信任，因而是一种德性权力。
我国监察法律法规的实际制定者中央纪委国家监委已经意识到提升监察权道德权威的问题。因为无论《监察法》及其实施条例还是《监察官法》都写入了不少关于监察官应恪守一般道德与政治道德的内容。这是监察立法机关对监察机关人员的道德素质提出了高要求，表达了高期待。
（二）强制道德：监察法律法规中道德规范的“效力”与“实效”
这种高要求高期待首先体现在监察法实施条例中。该条例第257条规定监察机关实行严格的人员准入制度，严把政治关、品行关、能力关、作风关、廉洁关。监察人员必须忠诚坚定、担当尽责、遵纪守法、清正廉洁。强调监察机关要加强思想道德教育。第266条规定监察机关应当对监察人员有计划地进行政治、理论和业务培训。培训应当坚持理论联系实际，按需施教，讲求实效，突出政治机关特色，建设高素质专业化监察队伍。
作为监察法的配套法律，《监察官法》以更多的条文篇幅、对监察官的道德品质反复作出明确要求。《监察官法》包含着比《法官法》《检察官法》更多更具强烈道德色彩的条文。该法第2条规定要增强监察官的使命感、责任感、荣誉感，建设忠诚干净担当的监察官队伍。第4条规定监察官应当忠诚坚定、担当尽责、清正廉洁，做严格自律、作风优良、拒腐防变的表率。第10条第（五）项、第（七）项再次强调监察官应当“忠于职守、勤勉尽责、努力提高工作质量和效率”和“严守纪律、恪守职业道德、模范遵守社会公德、家庭美德”。第12条第（三）项规定监察官应当具备良好的道德品行。第32条规定国家加强监察学科建设，再次强调高素质监察官必须德才兼备。第37条规定应依据德、能、勤、绩、廉全面考核监察官。总之，《监察官法》道德用语的密度与强度大大超过了《法官法》《检察官法》。
无论《监察官法》使用的“职业道德、社会公德、家庭美德”，还是“使命感、责任感、荣誉感、严格自律、德才兼备”等，都是极抽象复杂的一般道德术语，但从法理和立法意图看，《监察官法》大量使用一般道德术语实质上是表述了一些涉及监察官个人行为的原则、规则和标准。它们属于道德范畴，并使监察官的相应行为成为一种道德责任，这是一种“基于法律的道德责任”，具有拘束力与规范力。因此这些涉道德法条不只是倡导性的，而是有一定强制性，是一种强制道德。
《监察法》及其实施条例、《监察官法》都体现了双重责任法的定位。它们既明确了监察官的法律责任，即必须模范遵守宪法和法律；又明确了监察官的道德责任，即必须模范遵守诸道德规范（包括职业道德、社会公德和家庭美德）。阐明这些涉道德的条文的地位、功能与法效力，对监察人员整全地理解其职业伦理，正确实施监察法律法规有意义。从纯粹法理上讲，监察法律法规中这些道德规范有三个特征。第一，它们是存在于法律法规中的道德规范。与那些包含明确制裁后果要件的典型法律规则比如典型裁判规则相比，存在于法律法规中的道德规范可称为“存在于法律中的非典型法律规则”。它们与典型法律规则的构成虽然有差异，但在规范力上没有差异。第二，这些“存在于法律中的非典型法律规则”尽管与典型裁判规则有些区别，但同样具有重要的规范意义。就监察法体系中出现的道德规范来说，它们指涉了监察官应信守的一些重要行为标准。这些标准是民众与社会广泛认可并被最高立法机关正式纳入到法律中，已具有义务规则的特征。因此这些标准带有法律义务性。第三，这些行为标准虽然不是完整而典型的裁判规则，但它们仍属于法条，它们分享法律的效力意义，它们不是简单的陈述性语句，而是适用规定的部分。具有正式法条规范的一般性与严肃性，这决定了蕴含在监察法律法规中的道德规范实际上是一种道德强制的形式（forms of moral pressure）。
受这些强制性道德规范的约束，监察官在工作中必须排除个人恣意与部门偏好。如果违背这些道德规范，监察官要承担道德责任。那么，如何在法律中明确道德责任的具体形式呢？这不是一件简单容易的事，相关法律法规以及党规对此并没有明确。《监察法实施条例》第273条也只是规定监察人员涉嫌严重职务违法、职务犯罪或者对案件处置出现重大失误的，应追求直接责任和领导责任。
这就引出一个问题，拥有对公职人员道德操守进行法定监督检查权的监察官自身的道德操守情况，该如何受到监督检查呢？
《监察法》第11条第一项规定监委对公职人员的道德操守情况有权进行监督检查，这是监察官拥有的一项比较特殊的法定权力。但是，无论《监察法》第七章还是其实施条例第七章，都没有明确规定对监察人员的道德操守情况应如何实现外部民主监督检查。该条例第257条只是一般性地提到监察机关应把监察人员的道德品质作为职业准入的标准之一，第260条和第265条也是一般性地规定同级监委内部的案件监督管理部门和上级监委对监察官的遵纪守法情况有监督检查权。
这就是说，一方面《监察法》赋予监察官对公职人员道德操守进行全覆盖的监督检查权。为简明起见，本文将这种法定权限暂时称为“道德审查权”，不过本文只在描述的意义上使用“道德审查权”，并不等于本文在法理上赞同道德审查权这个范畴本身的正当性。另一方面《监察法》对监察官的道德操守提出了更高要求并建构了内部监督机制，但各级人大及常委会和社会各界如何能对监察官的道德操守进行切事化的民主监督检查？《监察法》没有提供可操作的程序规则。简言之，与监察机关有关的“道德审查”格局呈现出一个突出特点，即监察机关对公职人员道德操守行使法定审查权，而对监察人员道德操守的审查权则由监察机关自行掌握。这是监察机关权高位重的一个关键因素。
特别值得注意的是，学界出现了一种将监察权定性为“道德权力”的观点。有论者认为从监察法有关条文的内在逻辑就可推演出，监察权事实上已被表述为一种有中国特色的“道德权力”，这个语境中的“道德权力”大意是指，监察权代表“有道德的行权”，监察官作为有道德的行权主体针对不道德的腐败行为进行道德审查。除此之外，还有论者将历史上古罗马二元监察体系、拉丁美洲出现的道德监察院模式、现代北欧行政监察专员模式与当代中国特色社会主义监察权模式进行比较，得出中国特色社会主义监察权实际上具有道德权力的属性。
必须指出，尽管根据《监察法》规定监察机关事实上可以对公职人员的道德操守进行监督检查，尽管道德审查权是监察机关一项法定职权，但无论从法治原理、法治精神上，还是从对全民法治观念的良好引导看，学理上都绝不能将监察权界定为道德权力。因为中文语境下“道德权力”这个用语已经约定俗成地包含了站在道德制高点审视个体行为与思想的意涵。这种意涵显然有悖于现代法治的原则与精神。现代法治国家不能赞同任何形式的道德权力。即使神圣如“全体人民”也无权站在绝对的道德制高点对公民个体进行道德审查。法治社会下对任何个体的任何审查都应受宪法与法律上正当程序的约束，都不能僭越程序正义与实体正义原则。因此，从《监察法》赋予监察官法定道德审查权这一实证法上的事实，并不能推演出作为规范价值命题的“监察权是一种道德权力”。毋宁说，任何意义上的道德权力都是法治的对立面。
监察权与所有其他国家公权力一样，都只是常规的权力手段，而不是道德的化身。尽管监察机关肩负反腐倡廉的崇高使命，但它并不是任何意义上的道德化身（无论社会道德还是政治道德）。从宪法政治哲学上说，监察权是主导性政治伦理的一种代表，但不能就此认定它是道德权力。相反，在现代法治国家，无论哪种权力都必须接受宪法普遍道德原则的约束。
至此，可以明确，监察法律法规包含很多道德规范与道德用语，这是一个事实问题。而旨在表征监察权应受宪法政治道德原则约束的“监察法的道德性”范畴，则是带反思性的一个规范理论问题。从监察法赋予监察机关道德审查权这个实证法情况无法证成“监察权是道德权力”的正当性。
（三）“监察法应有内在道德性”不等于“监察权是道德权力”
从现代宪法政治原理上讲，“监察法的道德性”是有特定价值基准与规范内涵的宪法问题。准确理解“监察法的道德性”问题（“监察法的道德性”与“监察权的道德性”是一体两面），一个逻辑上与价值上的前提就在于准确界定“法律的道德性”。“法律的道德性”这个概念是“监察法的道德性”这个概念的上位概念。
经典法理学将道德分为“义务的道德”和“愿望的道德”。义务的道德指最低限度的行为标准或要求，可以比作“语法规则”。愿望的道德指以人类所能达致的最高境界为出发点，可以比作“为卓越而优雅的写作所确立的标准”。法律既包含义务的道德，也深受愿望的道德的影响。为更好地分析法律与两种道德的复杂关系，可将法律的道德性进一步分为法律的外在道德和内在道德。
法律的外在道德探讨法律实际上是什么（属于实然范畴），即探讨法律设定的实际行为标准与责任要件。法律的外在道德性接近哈贝马斯所述的法律的实用向度或者说经验伦理向度，类似“法律的形式合法性”，即法律是依据合法程序制定并设定了特定领域的行为标准和责任要件。因此，法律的外在道德更多地聚焦技术、策略或手段，关注特定法律对实现某个目标有好处。目标可能是一种伦理目标或一种公共善，比如监察法致力推进的反腐倡廉，就是一种典型的政治伦理目标，一种典型的公共善。法律的内在道德探讨法律应该是什么（属于应然范畴），即探讨法律的内容本身是否正当，探讨法律本身是否存在不法，也就是探讨法律是否符合普遍道德原则。普遍道德原则就是正义论中的自由原则与平等原则。法律的内在道德接近哈贝马斯所述的法律的普遍道德向度，法律的普遍道德向度既关注公共善和功利手段，而且更关注个人善和价值目的。比如监察法既应作为工具理性致力于高效反腐倡廉，还应尊重价值理性兼顾尊重与保障人权。从终极意义上讲，法律的内在道德比法律的外在道德更重要更根本，因为是否具有内在道德决定了一部法律是不是能兼顾公共善与个人自由的良善之法，是不是拥有善法的内在卓越品质。
概括而言，“法律的外在道德”对应法律的实质目标导向和法律的形式合法性。“法律的内在道德”对应法律的内在价值基准和法律的实质正当性基础。法律的内在道德要求法律兼顾公共善（以人民主权统摄）与个人善（以自由人权统摄）。显而易见，在现实世界，讨论法律的道德性，重点与难点并不在法律的外在道德，而在法律的内在道德，因为后者涉及到对法和国家立场的道德评价。而对法和国家的道德评价本质上就是政治领域的正义论问题。政治领域的正义论即要从道德角度讨论政治强制的权限，政治的正义论绝不采取后现代派式的“与原则告别”的做法，而是欢迎原则并致力于进行终极论证。切换为宪法理论就转化为，任何政治强制机制均应与宪法确立的自由平等原则保持融贯。
几乎所有论及法律与道德关系的现代法理论都不同程度地承认，法律的内在道德性与自然法传统紧密联系。自然法传统包括实体自然法和程序自然法，从理性的有限性角度出发，法律的内在道德首先是一种程序版的自然法。引申而言，判断一部法律内在道德品质的首要指征就要看一部法律是否包含了“诉讼程序上正当程序”的核心要素。这些核心要素包括：赋予当事人获得聘请律师的权利、交叉质询反方证人的权利、申请人身保护令的权利、申请上级执法机关复议的权利、向上级审议机关提出申诉的权利，在宪法审查机制完善的制度背景下，诉讼程序上的正当程序元素还包括提出宪法诉愿的权利。虽然程序自然法的终极目标是为了追求实体正义，但在现代复杂社会的法治系统中，程序自然法实质上发挥着约束国家公权力、确保公权力行为符合底线政治道德标准的重要功能。
关于法律道德性的一般法理陈述旨在解决普遍的现实问题，即以国家强制力为后盾的法律在道德上经常可能是错误的——尽管法律可能服务于某个重要的公共目标并且是有效的。而如果法律是道德上可错的，则如何解决由国家强制力作为后盾但内在道德性上有欠缺的一部法律的适用与道德原则的紧张关系呢？在现代国家，法律强制与道德原则的冲突或紧张是比较普遍的现象。
将法律的外在道德和内在道德原理运用到监察法领域，也会衍生出监察法的外在道德性和监察法的内在道德性这两个维度的问题。监察法致力于推进高效反腐和高效倡廉这一现实政治目标。这是重大的政治伦理，是基本的公共善，充分反映人民主权意愿和全社会主流道德舆论。为此，监察法律法规建构了监察程序流程和监察工作规则，赋予监察官监督审查包括公职人员道德操守在内的所有履职行为或履职言论的权力，同时又要求监察官自身的道德操守必须过硬，这些都是监察法律法规外在道德性的题中之义。但是，除了要有完满的外在道德性之外，监察法作为真正的良法善治还应具备法律的内在道德性。当前我国监察法制于内在道德性上尚有欠缺。因为从程序结构中的权力配置看，目前的监察制度没有彻底贯彻和体现程序自然法的基本价值理念和对抗式程序要素。这不仅与我国宪法中蕴含的普遍政治道德原则不契合，而且如前文论证所言，也不利于提升监察权自身的道德威望。
五、结语：推进监察官政治伦理理性化的路径
总结而言，监察法的外在道德主要指它回应和满足了人民对高效反腐败的道德要求，监察法的内在道德主要指监察法应贯彻落实宪法的双重政治道德原则，即应在监察权场域落实人民主权与自由人权的动态竞争平衡原则。人民主权与人权原则的动态竞争平衡是任何发达文明的法律体系都须贯彻的基本政治道德。良法善治所需的良法就是指兼具外在道德性与内在道德性的善法。
现行监察法律法规对监察官道德操守作了严格规定，确立了监察官职业道德规范的法效力。这些是监察法的外在道德要素，是在静态层面解决了监察官政治伦理的初步实证法转化。但是，在法理上，规范的“效力”与规范的“实效”是两回事，效力属于“应当”，实效属于“是”，规范“有效力”并不等于规范“有实效”。监察法道德规范在现实中的实效如何，不是静态的规范解释问题，而是有待实践检验的“实践理性”问题。实践理性问题本质上关乎宪制结构，高度依赖权力结构的均衡。
从宪法政治原理讲，监察法中大量道德规范要有实效，取决于监察权力受到宪法明确保护的基本权利之限制的力度与范围，取决于监察程序构造与监察官观念形态等一系列先决条件是否成熟。当前监察法制在道德性问题上的基本局面是，它设定了监察官的职业道德规范并赋予监察官对公职人员进行道德审查的法定权力，但没有贯彻宪法的平等保护原则、确立对监察官道德操守进行对等审查监督的有效程序规则，这导致监察法在内在道德要素方面存在缺陷。
鉴于监察体制健康发展必然深受队伍人员政治道德素质影响这个客观情况，深化改革阶段要补强监察法的内在道德要素，敦促监察官政治伦理不断理性化，这可以通过观念与制度两个层面去推进。
观念层面，应运用共和制宪法智识体系完善并深化监察人员的政治与理论培训的内容。在对各级监察人员开展政治与理论培训时，首先应规范地讲解监察机关作为特色政治机关在宪法层面的政治道德责任。由此，在实务中应将针对监察人员开展的政治、理论、业务培训类型化为宏观理论培训和微观业务培训两大板块，二者缺一不可。宏观理论培训侧重向监察人员阐明动态宪法秩序原理，阐述宪法政治在监察法领域展开的制度路径，为规范国家监察机关的抽象监察行为提供宪法性的法理依据。微观业务培训侧重规范监察实务及程序操作，应以刑事诉讼法、监察法及其实施条例和相关党规为依据，明确正当地行使各项具体监察职权所需的程序法与实体法知识。
制度层面，在现行制度条件下有两条可欲的具体路径。一是依托人大备案审查机制和人大《监督法》加强对国家监委抽象监察行为及具体监察行为合宪性的审查，地方层面，应将地方各级人大及常委会对地方各级监委两大类监察行为合法性进行的切事化审查予以制度化。二是适时总结改革经验，矫正部门主导立法的弊端，由最高权力机关依据宪法上的平等自由原则与正当程序原理，给监察法和监察法规置入内在道德要素。激活检察机关对监察权进行前置化的法律监督的宪法政治责任，引入第三方程序构造平衡监察程序尤其是调查程序中的权力配置，为推动监察官政治伦理的理性化提供切实有效的程序手段和制度保障。
