[摘 要]
加强备案审查工作是完善宪法监督制度的基础和重要着力点，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。2019年12月，十三届全国人大常委会第四十四次委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》，是备案审查工作在制度建设方面取得的重要成果，具有里程碑式的意义。该工作办法，全面总结了备案审查工作的实践经验，吸收了不少行之有效的探索和进展，使得各地方人大在开展备案审查工作时有据可循。备案审查工作取得重大进展的同时，也面临诸多困难和问题，如“有件必备”有待进一步落实，审查能力仍显不足，工作机制尚需发展完善，等等。在全面依法治国的大局下，备案审查工作还需继续推进和发展完善，应以贯彻实施该工作办法为主线，推动当前和今后一个时期的工作；各级人大常委会应当树立“不抓备案审查工作是渎职、抓得不紧是失职”的理念；严格落实“有备必审”“有件必备”“有错必纠”；在审查实践中理解、把握和发展审查标准，普遍建立向常委会报告备案审查工作制度；进一步提升备案审查能力，加强备案审查的理论研究和宣传。在新的历史起点上，作为宪法性制度的备案审查，在保障宪法法律实施、保护公民合法权利等方面，将充分发挥其重大作用。
[关键词]
备案审查；工作办法；宪法监督；各级人大；实施
2019年12月16日，第十三届全国人大常委会第四十四次委员长会议通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》（以下简称《工作办法》）。《工作办法》包括总则、备案、审查、处理、反馈与公开、报告工作、附则，共7章57条。这是全国人大常委会贯彻以习近平同志为核心的党中央决策部署在加强备案审查制度建设方面取得的重要成果，具有里程碑式的意义。栗战书委员长在2019年12月28日第十三届全国人大常委会第十五次会议上的讲话中提出，“要认真执行委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》，进一步提高备案审查工作水平，切实维护国家法制统一、尊严、权威”。在2020年5月25日第十三届全国人民代表大会第三次会议上所作的常委会工作报告中，栗战书委员长进一步强调，要“严格执行《法规、司法解释备案审查工作办法》”。全国人大及地方各级人大常委会应以此为中心，全面加强备案审查制度和能力建设，实现备案审查工作跨越发展。
一、《工作办法》的出台背景
对行政法规、地方性法规、司法解释开展备案审查，是宪法法律赋予全国人大及其常委会的一项重要监督职权。《宪法》第62条、第67条规定，全国人大及其常委会行使监督宪法实施的职权，全国人大常委会有权撤销同宪法法律相抵触的行政法规、地方性法规。《宪法》第100条规定，地方性法规报全国人大常委会备案。《立法法》第五章“适用与备案审查”、《监督法》第五章“规范性文件的备案审查”对备案审查制度做出具体规定，并明确将行政法规、地方性法规、司法解释纳入全国人大常委会备案审查范围。
为依法有效开展法规、司法解释备案审查工作，2000年10月，九届全国人大常委会第三十四次委员长会议审议通过了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，该工作程序于十届全国人大常委会期间有过两次修订；2005年12月，十届全国人大常委会第四十次委员长会议审议通过了《司法解释备案审查工作程序》。这两个工作程序为备案审查工作的开展提供了可操作性的依据，为规范和推动备案审查工作发挥了重要作用。经过十多年的实践，备案审查工作取得了多方面的进展，积累了一些有益经验。与此同时，也出现了许多新的情况，面临一些新的问题。
党的十八大以来，随着全面依法治国的持续推进，以及立法体制的重大调整和立法工作的深入发展，保障宪法法律实施、维护国家法制统一的重要性日益凸显。以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法实施监督，对备案审查工作提出了新要求、做出了新部署。2013年11月，党的十八届三中全会提出，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。2014年10月，党的十八届四中全会提出，完善全国人大及其常委会宪法监督制度；加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。2017年10月，党的十九大提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。由此，贯彻落实党的十九大精神、“制定备案审查工作规范”，成为全国人大常委会法工委牵头承担的党的十九大重大改革任务举措之一。2018年1月，习近平总书记指出，健全规范性文件备案审查制度，把各类法规、规章、司法解释和各类规范性文件纳入备案审查范围，建立健全党委、人大、政府、军队间备案审查衔接联动机制，加强备案审查制度和能力建设，实行有件必备、有备必审、有错必纠。同年2月，习近平总书记在中共中央政治局第四次集体学习时强调，完善宪法监督制度，积极稳妥推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设。2019年10月，党的十九届四中全会再次提出，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。可以看出，以习近平同志为核心的党中央对备案审查制度的定位越来越高，对备案审查工作的要求和部署越来越明确、具体。党中央已经将加强宪法实施监督、加强备案审查制度和能力建设、撤销和纠正违宪违法的规范性文件，作为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化宏伟蓝图中的一个重要任务来部署和推动。
2015年3月，十二届全国人大第三次会议修改立法法，对地方立法体制做出重大调整，同时对备案审查制度做了完善，备案审查工作也面临新的挑战。一方面，设区的市获得立法权后，地方性法规的制定主体大幅增加，迫切需要全国人大常委会加大备案审查工作力度，完善备案审查制度，增强制度的刚性约束，通过备案审查有效保障中央政令畅通，维护国家法制统一，推动地方提高立法质量；另一方面，省级地方人大常委会批准、审查设区的市制定的地方性法规、地方政府规章的工作任务加重，特别是2017年党中央对甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题进行通报后，各省级人大都倍感备案审查工作责任重大。而且，各地自行制定的备案审查制度规范，存在着诸多问题：备案范围和审查标准不统一、审查程序和纠正方式不规范，等等。这在一定程度上制约了备案审查工作的深入开展。为此，地方人大一直呼吁全国人大常委会对人大备案审查范围、审查标准、纠正程序等予以统一规范，以使地方人大在开展备案审查工作时有据可循。
为了适应新时代对备案审查工作提出的新任务、新要求，及时总结近年来备案审查工作积累的新实践、新做法，进一步加强备案审查制度建设，使全国人大常委会的备案审查工作更加制度化、规范化，同时也为地方各级人大常委会开展规范性文件备案审查工作提供具体指导和参照依据，全国人大常委会法工委于2017年上半年开始，着手研究将两个工作程序修改为统一的备案审查工作规定。在起草这一工作规定的过程中，全国人大常委会法工委开展了如下工作：一是全面总结近年来全国人大常委会开展备案审查工作的实践经验，深入了解地方人大开展备案审查工作的情况和面临的问题，比较研究国外的宪法监督制度；二是广泛听取意见、充分调研论证，分别在长沙（2017年9月）、南京（2018年8月）、武汉（2019年7月）召开研讨会及座谈会，就研究修改的主要内容和重点问题听取部分省区市人大法制委、法工委负责同志和专家学者的意见；三是2018年6月至7月，就《工作办法》草案分别向中央办公厅、中央军委、中央纪委、国家监察委、最高人民法院、最高人民检察院、司法部、全国人大各专门委员会、全国人大常委会办公厅、31个省级人大常委会和4个经济特区所在地的市人大常委会以及全国人大法工委内部各室征求意见；四是全国人大常委会法工委于2018年9月和2019年10月两次召开委务会对该草案进行研究讨论，提出修改完善意见。经各方共同努力，历时三年，最终出台了《法规、司法解释备案审查工作办法》。
二、备案审查工作的新进展
《工作办法》是在全面总结备案审查工作实践的基础上形成的，尽可能地吸收了一些行之有效的探索、进展和经验。党的十八大以来，为适应新形势新任务新要求，备案审查工作以前所未有的力度、广度和深度推进，在制度、能力、理论、队伍建设等各方面都取得了突出进展，备案审查作为宪法性制度已被全面激活，制度的作用正在充分发挥，其影响力正在日益彰显。
（一）工作机构和人员配备得到加强
2014年，全国人大常委会法工委法规备案审查室对全国县级以上地方人大备案审查工作机构设置和人员配备情况做过一次统计。当时的情况是，31个省级人大多设置了备案审查工作机构；当时317个设区的市、自治州人大中，有160个设置了备案审查工作机构，占一半左右；2839个县级人大中，设置备案审查工作机构的有219个，占比不足8％，这219个县级人大中还有36个只设了机构，没有配备人员。从机构、人员的情况可以直观反映出，当时市级和县级人大的备案审查工作力量是非常薄弱的。2020年年初，为了对地方人大从事备案审查工作人员开展培训，法规备案审查室对地方人大备案审查工作机构的人员配备情况又作了一次大致了解。在人员力量方面，全国人大常委会层面，法规备案审查室现有工作人员13人，专职从事行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释的审查研究具体工作。截至2019年年底，在31个省级人大常委会从事备案审查工作的人员102人，平均每个省（自治区、直辖市）3.3人，这个数字不含分管领导。市级人大（含设区的市、自治州、直辖市各区县、不设区的地级市）从事备案审查工作的人员约740人，平均每个市2人左右；县级人大（含县、市辖区、县级市、自治县）从事备案审查工作的人员约2600人，平均每个县1人左右。省、市、县三级人大从事备案审查工作的人员总计约3442人。这是全国各地人大系统备案审查工作队伍的基本情况。从以上数据的对比可以看出，市县两级人大备案审查工作机构和人员配备得到了明显加强。
（二）备案范围不断扩大
几年前，全国人大常委会法工委在召开备案审查工作会议的时候，地方人大的同志经常提出人大备案范围的问题。对于什么是规范性文件，哪些文件应该向人大常委会报备，都存在模糊认识。备案审查包括“备案”和“审查”两个环节，备案是前提、是基础。备案范围的问题解决不好，对备案审查工作的影响是根本性的。现在对这个问题的认识越来越清晰。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出，“把所有规范性文件纳入备案审查范围”。党中央提出“有件必备”的要求，就是要把各级各类机关制定规范性文件的权力全部纳入法治轨道开展监督，不允许存在不受监督的文件。为了贯彻落实党中央要求，全国人大常委会领导同志在各种场合多次强调要实现“有件必备”，提出了“只要规范性文件的制定机关属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应当纳入备案审查范围，实现备案全覆盖”，“规范性文件在哪里，备案审查工作就要跟到哪里”。这些都是非常明确的要求。为了贯彻落实好这些要求，近年来主要做了以下几项工作：
一是依法做好行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释备案工作。立法法、监督法等法律规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释应当在公布之日起30日内报送全国人大常委会备案。
2017年以来截至2020年9月底，制定机关通过备案审查信息平台向全国人大常委会报送备案行政法规111件，省级地方性法规1940件，设区的市地方性法规2075件，自治条例和单行条例227件，经济特区法规183件，司法解释104件。对在工作中发现的迟报、漏报、报备不规范等行为，通过口头沟通、发函提醒等方式予以纠正。例如，2019年，某省人大常委会通过的一件关于加强消费者权益保护工作的决议中，规定了公民法人的权利义务，设定了法律责任，属于具有法规性质的规范性文件，但没有作为地方性法规报送备案，全国人大常委会法工委在发现这一问题后及时与制定机关进行沟通，督促其报送备案。
二是将监察法规纳入全国人大常委会备案审查范围。为了贯彻实施宪法、监察法，保障国家监察委员会依法履行最高监察机关职责，2019年10月26日，十三届全国人大常委会第十四次会议通过“关于国家监察委员会制定监察法规的决定”，规定国家监察委员会根据宪法和法律制定监察法规，同时规定监察法规应当在公布后的30日内报送全国人大常委会备案，全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的监察法规。这是我国立法体制的重大发展，也是备案审查范围的重大拓展。
三是推动地方人大常委会将地方政府规章和规范性文件以及地方监察委员会、人民法院、人民检察院规范性文件纳入备案审查范围。2018年以来，着力推动地方人大常委会将地方政府规章和规范性文件以及地方人民法院、人民检察院规范性文件纳入人大备案范围。《工作办法》明确规定地方各级人大常委会参照本办法对依法接受本级人大常委会监督的地方政府、监察委员会、人民法院、人民检察院等国家机关制定的有关规范性文件进行备案审查。这一规定的目的，就是为地方人大常委会将这些规范性文件纳入备案审查范围提供一个依据。目前多数地方已经通过制定、修改备案审查方面的地方性法规和工作程序等规范性文件的方式，明确将地方监察委员会、人民法院、人民检察院的规范性文件纳入人大备案范围。
通过上述这些工作，人大系统的备案审查范围比之前大大拓展了，与党的系统、政府系统、军队系统的备案审查范围合在一起，基本实现了“有件必备”，也就是实现了备案的全覆盖。以后对备案范围的讨论，不再是某类规范性文件该不该接受备案审查的问题。这个问题已经明确了，只要是公开发布的、具有反复适用性的规范性文件，都要接受备案审查，需要进一步明确的只是向哪个机关备案、由哪个机关进行审查。
（三）备案审查制度建设和工作机制不断完善
经过各方面不懈努力，备案审查制度建设取得重要成果，备案审查的制度体系已经形成。在宪法层面，宪法明确规定了全国人大及其常委会、国务院、地方各级人大常委会监督宪法法律实施、开展备案审查工作的职权。在法律层面，有《立法法》第五章“适用与备案审查”关于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章备案审查的规定，《监督法》第五章“规范性文件的备案审查”关于司法解释备案审查以及县级以上地方人大常委会审查规范性文件权限等问题的规定，《地方组织法》关于地方人大常委会开展备案审查工作的规定，香港和澳门两个特别行政区基本法关于特别行政区本地法律备案审查的规定等。此外，还包括全国人大常委会关于法律问题的决定中的一些备案审查方面的规定，比如全国人大常委会关于国家监察委员会制定监察法规的决定中有关监察法规备案审查的规定、关于授权制定经济特区法规的决议中有关经济特区法规备案审查的规定等。宪法、法律和有关法律问题的决定中的这些规定，是备案审查制度的框架、原则和精神，共同构成了备案审查制度的“四梁八柱”，成为开展备案审查工作的宪法法律依据。
在行政法规层面，国务院制定了《法规规章备案条例》，专门对法规、规章的备案审查做出规定。此外，《规章制定程序条例》等行政法规也有关于备案审查的规定。这些都对政府系统的备案审查工作做了规定。
在地方性法规层面，根据全国人大备案审查信息平台的统计，有24个省、自治区、直辖市的人大常委会制定了26件专门关于备案审查的地方性法规，有4个设区的市也制定了专门关于备案审查的地方性法规。有的地方制定了《审查监督规范性文件办法》，其名称中虽没有备案审查的字眼，但实质上也是关于规范性文件备案审查的地方性法规。此外，在各地制定的监督法实施办法、制定地方性法规条例等地方性法规中，也都有关于备案审查的内容。
在党内法规方面，《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》等党内法规和规范性文件也有关于党内法规备案审查的规定。
在制度建设方面，2019年取得的一个重大成果，就是委员长会议通过的《工作办法》。《工作办法》根据备案审查工作面临的新情况、新问题，在总结近年来全国人大常委会和地方各级人大常委会开展备案审查工作实践经验的基础上，按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，对备案、审查、处理、反馈、公开、报告等各个环节做出具体规定，进一步明确备案范围和审查职责，细化审查程序和审查标准，使全国人大常委会的备案审查工作更加制度化、规范化，同时也为地方各级人大常委会开展规范性文件备案审查工作提供了具体指导和参照依据。
在工作机制方面，全国人大常委会法工委制定了《法规、司法解释备案审查工作规程（试行）》《对提出审查建议的公民、组织进行反馈的工作办法》等内部文件。地方人大常委会以及党委、政府、军队系统的备案审查工作机构也制定了一些备案审查工作程序等内部文件。这些文件对明确人大机关内部的工作分工、备案审查工作流程等做了详细规定，内容非常具体，也是备案审查制度建设中不可或缺的部分。
为了加强党委、人大、政府、军队系统备案审查工作机构的协作配合，党中央还提出建立备案审查衔接联动机制。地方根据中央精神，也建立了本地区的备案审查衔接联动机制。通过衔接联动机制，各系统备案审查工作机构之间实现分工负责、相互衔接、相互配合，形成工作合力，提升整体成效。2019年1-12月，全国人大常委会法工委通过备案审查衔接联动机制，将88件不属于全国人大常委会备案审查范围的审查建议分别移送有关主管机关，其中移送中央办公厅法规局5件，移送中央军委办公厅法制局1件，移送司法部40件，移送最高人民法院12件，移送最高人民检察院5件，移送省级人大常委会6件，同时移送司法部和省级人大常委会19件。司法部通过备案审查衔接联动机制，将审查研究认为存在问题的200件地方性法规转请全国人大常委会法工委研究处理。此外，全国人大常委会法工委还与中央办公厅、司法部等单位通过出席对方举办的培训和会议、联合调研、担任专家委员等方式，促进各系统备案审查机构之间的沟通交流和相互协作，形成制度合力。
（四）备案审查能力不断提升
自2016年以来，全国人大常委会大力推进备案审查信息化建设，通过信息化手段提升备案审查能力。经过四年多的努力，取得了几个方面的成果。一是实现法规、司法解释的电子备案，统一电子备案的格式标准。二是审查工作平台开发完成并上线运行，审查研究工作全过程、各环节都可以做到电子化。三是完成国家法律法规数据库一期建设，宪法法律、行政法规、司法解释、地方性法规数据已审核入库，数据库自2020年2月18日起开放给国务院办公厅、司法部、最高人民法院、最高人民检察院、各省级地方人大常委会试用。而且数据库即将公开发布，供公众免费使用。数据库收录的数据包括：宪法、法律、有关法律问题的决定、法律解释、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、经济特区法规和司法解释电子文本。截至2020年9月底，国家法律法规数据库收入法律292件（含宪法、宪法修正案、刑法修正案），法律解释25件，行政法规617件，地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规11535件，司法解释634件。四是实现公民、组织在线提交审查建议。公民、组织可通过中国人大网首页上的“审查建议在线提交”链接，经实名注册后，在线向全国人大常委会提出对法规、司法解释的审查建议。全国人大常委会法工委通过备案审查信息平台受理审查建议，自动转入信息平台的审查工作流程。提出审查建议的公民、组织可以在线查询审查建议的受理情况和研究处理后的反馈。该功能自2019年12月上线以来已经收到在线提交的审查建议94件。五是省级地方人大均已顺利建成省级备案审查信息平台，绝大部分地方已经将信息平台的使用延伸到所有有立法权的主体，包括设区的市、自治州和自治县，有的省份还延伸到了所有县乡，实现立法主体全覆盖。
（五）审查纠错力度明显加大
同几年前相比，审查方式有所拓展，以前将审查分为主动审查和被动审查两种方式，主动审查就是对报送备案的法规和司法解释主动开展审查，被动审查就是根据公民、组织的审查建议或者有关国家机关的审查要求开展审查。随着审查实践的不断发展，从主动、被动两种审查方式发展出了依职权审查、依申请审查、专项审查和移送审查四种审查方式。依职权审查就是主动审查，依申请审查就是被动审查或称受动审查。专项审查是为贯彻党中央重大决策部署，或者围绕全国人大常委会中心工作，或者配合重要法律实施，集中对某一领域的法规、司法解释开展的审查。移送审查，就是党委、政府、军队等系统备案审查工作机构通过衔接联动机制，将工作中发现的可能存在问题的法规、司法解释等移送全国人大常委会法工委进行的审查。通过综合运用这四种审查方式，来实现“有备必审、有错必纠”。
审查力度的加强，体现在几个方面。一是主动审查，也就是依职权审查。以往，全国人大常委会法规备案审查室只对行政法规、司法解释开展主动审查研究，对地方性法规则是有重点地开展主动审查，因为人手不够，审不过来。现在，则对所有行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释逐件开展主动审查。这个数量非常庞大。仅对地方制定的法规，2020年上半年就已经审查了349件，而且还主动审查了新冠肺炎疫情期间各地制定的关于加强疫情防控工作的决定20余件。
二是依申请审查。过去公民、组织提出审查建议，只有来信这一种方式，现在开通了网上提交审查建议的系统，公民可以通过全国人大网站主页在线提交审查建议。法制工作委员会在线受理，审查研究结束之后在线反馈。2017年以来，全国人大常委会法工委对公民、组织提出的近3000件审查建议开展审查研究工作，对属于全国人大常委会审查范围的，在审查研究工作结束后向提出审查建议的公民、组织进行反馈；对不属于全国人大常委会审查范围的，依照备案审查衔接联动机制的有关规定转送其他机关处理。
三是专项审查。2017年7月，全国人大常委会部署开展生态环境保护类法规、规章、司法解释等规范性文件的全面清理和专项审查。各地通过清理，修改地方性法规814件，废止127件。同时，督促制定机关对清理过程中发现的37件部门规章、456件地方政府规章、2件司法解释以及11000余件各类规范性文件及时修改、废止或者重新制定。2018年，部署开展了道路交通安全领域地方性法规专项审查，对在审查中发现的地方性法规中关于对违章多次逾期未接受处理可以先予扣留机动车行驶证的规定、关于对有违法记录的机动车实行累积记分办法的规定等进行了纠正处理。2019年11月，部署开展了食品药品安全方面的地方性法规专项审查和清理，22个省（区、市）发现91件地方性法规存在没有及时跟进相关法律的修改、与上位法新的制度性规定不衔接、在法律责任的设定上幅度偏轻、与上位法的规定不一致等问题，各地针对这些法规均制定了详细的处理计划。2020年3月，在全国人大常委会作出《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》后，立即部署开展野生动物保护领域法规、规章、司法解释及其他规范性文件专项清理工作。根据国务院办公厅反馈的情况和地方人大常委会提交的报告，在清理时发现，需要根据全国人大常委会决定精神修改或者废止的规范性文件共有419件，其中行政法规3件，国务院规范性文件4件，部门规章和规范性文件30件，省级地方性法规69件，设区的市地方性法规9件，单行条例22件，经济特区法规1件，地方政府规章和规范性文件281件。2020年还部署开展了优化营商环境领域法规的专项审查以及民法典涉及领域的法规、司法解释、规范性文件专项清理。这两项审查和清理工作正在进行中。
四是移送审查。2019年5月和10月，司法部通过备案审查衔接联动机制分两批向法制工作委员会移送地方性法规200件；2020年以来，又移送了45件。全国人大常委会法工委对司法部移送的法规逐一进行审查研究，区分不同情况提出处理意见。
这四种审查方式加在一起，每一年审查的法规数量非常大，审查的力度和工作强度与过去相比大大增加了。
在加大审查力度的同时，对存在问题的规范性文件的纠正力度也在加大。审而不纠、纠而不改的问题基本得以解决。《工作办法》对规范性文件发现问题后的处理，规定了沟通、约谈、函询、发书面研究意见等方式，通过这些方式，对制定机关形成有效的约束作用，督促制定机关对这些规范性文件及时做出处理。近年来全国人大常委会对存在问题的法规、司法解释及时做出纠正处理，在社会上形成了很大的影响，处理后的社会效果也是非常好的。
地方人大开展审查和纠正的力度也在不断加大。2019年，全国人大常委会法工委在全国范围内开展了备案审查案例交流，请各地整理提供自开展备案审查工作以来纠正处理的典型案例，各地报送的案例共有257个，覆盖省、市、县三级人大的备案审查工作。从中选取并梳理地方部分典型案例，加上全国人大常委会案例，共形成了90余期案例交流材料，陆续予以编发，印发各地开展交流。全国人大常委会法工委法规备案审查室于2019年编写出版了《规范性文件备案审查案例选编》一书，其中选取了地方人大常委会审查研究政府规章等规范性文件的案例114件，供各级人大常委会交流学习，也为学术界研究备案审查制度提供素材。这些案例都是地方各级人大常委会实实在在的工作成果。
除了人大系统以外，法规备案审查室的工作人员曾经到中央办公厅法规局进行学习调研，他们的做法是：对所有报备的党内法规和规范性文件逐件逐条进行主动审查。具体审查方式包括形式审查和实质审查。形式审查主要看四方面内容：一看报备文件是否符合备案范围，二看报备文件是否齐全，三看文件名称、表述方式是否合规，四看文件形式、格式是否合规。实质审查包括对照上位法规，找文件源头，对照相关法律法规，对照相关国际规则，对照同位党内法规和文件，看是否合法合规。对涉及一些专业领域的文件，要征求有关部门的意见。如有认为可能存在问题的，与制定机关电话沟通，或者书面发函要求制定机关说明情况。根据征求意见和制定机关反馈的意见进行综合研究，如有存在违法违规问题的，发函要求纠正，并限期做出处理。纠正的方式主要是要求制定机关自行纠正，如果制定机关不自行纠正，则向中央提出纠正或者撤销的建议。国务院系统的备案审查工作在机构改革以前是由国务院法制办负责，机构改革之后是由司法部法治督查局负责牵头协调，四个立法局共同开展。
目前各个系统都在加大备案审查工作力度，备案审查制度作为一个整体正在有序运转，备案审查制度在保证党中央令行禁止、保障宪法法律实施、保护公民合法权利等方面正在发挥巨大作用。
（六）合宪性审查工作稳步推进
党的十九届四中全会提出推进合宪性审查工作。习近平总书记强调，全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。推进合宪性审查工作，使宪法真正具有了生命力。在推进合宪性审查方面，全国人大常委会主要开展了以下几项工作。
一是完善全国人大专门委员会设置。根据党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，全国人大常委会做出决定，将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会，在继续承担统一审议法律草案工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。
二是制定有关合宪性审查工作的文件。为贯彻落实党中央关于推进合宪性审查工作的部署要求，健全保证宪法全面实施的体制机制，全国人大常委会党组制定了有关实施意见，报请党中央转发。
三是积极稳妥开展审查。例如，2018年全国政协委员朱征夫提出关于对收容教育制度进行合宪性审查的提案。全国人大常委会法工委在办理提案过程中对收容教育制度进行研究，认为作为收容教育制度法律依据的《全国人大常委会关于严禁卖淫嫖娼的决定》的制定程序和内容均符合宪法规定的意见，但是由于国家法治建设的不断发展以及客观情况的变化，收容教育制度已经与国家法治发展水平不相适应，因此提出了废止收容教育制度的建议，推动有关方面废止收容教育制度。2019年，中央全面依法治国委员会将废止收容教育制度列为政法领域全面深化改革举措。根据党中央决策部署，全国人大常委会于2019年12月做出决定，废止了收容教育制度。又如，2019年对一些地方性法规中关于公安机关交通管理部门调查交通事故时可以查阅或者复制当事人通信记录的规定进行审查研究，认为上述规定不符合宪法关于保护公民通信自由和通信秘密的原则和精神；对公民通信自由和通信秘密保护的例外只能是在特定情形下由法律做出规定，有关地方性法规所做的规定已超越立法权限。经向制定机关指出后，有关规定已经修改。这些事例标志着合宪性审查工作在稳步推进，我国的宪法监督已经实现了制度性激活。
（七）建立向常委会专项报告备案审查工作制度
自2017年至2019年，全国人大常委会连续三年听取和审议法制工作委员会所作的备案审查工作报告。向常委会报告备案审查工作情况，已在全国人大常委会层面实现常态化、制度化，报告的内容和机制在不断健全完善，报告的成效在不断显现。工作报告的目的就是要实现备案审查工作在常委会层面的显性化。过去不报告工作，很多常委会组成人员对这项工作不了解，甚至有的还不知道有这项工作。现在每年一份工作报告摆上桌面，法工委主任口头作报告，之后常委会组成人员还进行分组审议，大家对这项工作的重要意义和每年开展工作的情况一目了然。有的常委会组成人员在审议时讲，很长一段时间，社会各界包括学术界认为我国的宪法监督制度是一个空白，过去形容备案审查就像“鸭子凫水”一样，表面看起来很平静，但脚掌一直在下面工作。现在不是“鸭子凫水”了，而是乘风破浪的一艘航船。三年报告下来，已形成了制度，成效卓著。而且，每次工作报告都受到各界广泛关注，媒体对每年报告中提到的数据和案例非常感兴趣，作了大量报道，扩大了备案审查制度的社会影响力。栗战书委员长在第二十四次全国地方立法工作座谈会上的讲话中要求，要建立健全人大常委会听取审议备案审查工作情况报告制度。为落实上述要求，全国人大常委会法工委在健全自身工作报告机制的同时，2019年大力推动各省级人大常委会听取和审议备案审查工作情况报告，并要求各省、自治区人大常委会在年内指导至少一至两个设区的市、自治州开展向常委会报告备案审查工作，使省级人大常委会听取和审议备案审查工作报告的做法常态化、制度化，并要求将这一做法逐步扩展至设区的市、自治州一级。目前31个省级人大常委会都已实现专项报告备案审查工作，根据2019年11月统计的情况，有85个设区的市、自治州向人大常委会报告了备案审查工作。不少地方通过修改法规或者制发文件的形式，明确向常委会报告备案审查工作的责任单位、形式、时间等，建立健全向常委会报告备案审查工作的有关制度。通过专项报告工作，推动落实人大常委会备案审查职责。年度报告备案审查工作，已经成为推动各级人大常委会备案审查工作全面开展的重要抓手和有效举措。
（八）备案审查理论研究日益活跃
近年来，学术界对备案审查制度的研究十分活跃，出现了一些专门研究备案审查制度的学术机构，也有一些宪法、行政法等领域的学者将研究的部分重点放在了备案审查制度的运行情况上。全国人大法工委每年向常委会报告工作后，都有学者针对当年的报告中披露的内容开展研究，发表备案审查年度报告述评等研究性的文章。比如，浙江大学法学院的郑磊教授和他的学生，每年专门针对法制工作委员会的备案审查工作报告撰写一篇学术性文章进行述评。2019年，北京航空航天大学法学院成立了备案审查制度研究中心，这是一个专门以备案审查制度作为研究对象的学术机构，王锴教授带领团队做了一些开创性的研究工作，比如2020年接受全国人大法工委的委托，就营商环境领域地方性法规存在的问题进行了专项梳理研究。理论研究的活跃，从一个侧面反映了备案审查实践的活跃。同时，理论界与实务界开展交流合作的例子也有不少。比如，2019年上海市人大常委会在上海政法学院成立了“规范性文件备案审查工作研究中心”，研究中心依托上海政法学院行政法学科专家队伍，在上海市人大常委会法工委指导下，按照协议开展研究工作，为提高备案审查工作质量提供支持。研究中心的日常管理由上海政法学院负责，主要工作任务包括承担课题研究、对本市地方性法规现状提出分析意见、组织开展专家论证、帮助开展培训工作等内容。同样在2019年，司法部成立了法规规章备案审查专家委员会，从立法机关、司法机关、律师事务所、高等院校和研究机构聘请20余名专家委员，为备案审查提供意见咨询，参与重大疑难问题会审等工作。全国人大常委会法工委有三位同志受聘成为专家委员会委员。2019年，全国人大法工委法规备案审查室组织编写出版了《规范性文件备案审查理论与实务》《〈法规、司法解释备案审查工作办法〉导读》《规范性文件备案审查案例选编》三本书，对近年来全国人大及地方人大开展备案审查工作的实践做了系统梳理，同时对备案审查相关理论作了初步探讨。
从以上八个方面可以看出，备案审查制度有了长足发展，不论是全国人大还是地方人大，都取得了令人瞩目的成绩。全国范围内的备案审查工作的面貌发生了根本性变化，备案审查的整体成效正在显现，备案审查工作站在了新的历史起点上。
三、备案审查工作面临的问题和挑战
《工作办法》在梳理总结成功经验的同时，也尽可能回应并尝试解决当前备案审查工作面临的诸多困难和挑战。备案审查工作距离党中央的要求、全面依法治国的需要、人民群众的期待还有差距，还有一些制约备案审查工作深入开展、影响备案审查制度作用发挥的问题，有的正处于瓶颈期，亟待突破。
（一）有件必备有待进一步落实
党中央提出有件必备，就是要把所有规范性文件的制定权纳入法治轨道进行监督，不允许存在不受监督的规范性文件。这也是建设法治国家的必然要求。因为法治的核心含义，就是在国家治理过程当中，要按照事先定好的规则来办事和解决纠纷，规则面前人人平等，大家都要遵守。事先定好的规则，就是法律、法规和各种规范性文件。而制定规则，是一项重要的权力，这个权力的行使，也需要遵循一定的规则，其中最首要的规则就是不能与上位法相抵触。上位法规定公民有什么权利，下位法不能随意减损；上位法规定公民应该承担什么义务，下位法不能随意增加。如果可以随意制定规则，那么规则本身就失去了合法性，法治也无从谈起。我国是一个很大的国家，31个省、自治区、直辖市，330多个地级市、自治州，2800多个县和市辖区，3万多个乡镇。人大、政府就有五级，这些地方的人大、政府，都有规范性文件制定权。还有各级政府的部门、法院、检察院，以及这些机关的内设机构，等等，每年制发的文件数量十分巨大。这么多的文件，都是在制定规则，有的是直接设定权利义务，有的虽然不直接设定权利义务，但是也会对老百姓的权利义务造成各种影响。对这些文件，如何才能做到监督不缺位，不让任何一个文件游离于监督范围之外，是一个大问题。
随着这几年备案审查力度的不断加大，出现了一个现象，就是有的制定机关主动降低文件的层级。比如，应该制定法规、司法解释的，改为制定一般规范性文件；应该制定公开发布的正式规范性文件的，改为制定内部文件或者会议纪要等非正式的文件。这样做的目的，一定程度上是为了规避备案审查。这个问题应当引起重视。
（二）审查能力仍显不足
备案审查工作有一个特点，层级越低的文件，需要遵守的上位法越多，不仅要符合法律，还要符合行政法规、地方性法规、上级机关的文件，审查起来难度越大。而且层级越低的文件，对老百姓的利益影响越直接，老百姓意见也越大。因此越是基层人大，对其审查能力的要求反而应该越高。但是基层人大的机构、人员配备远远不足，很多都是一人一委，有的甚至没有备案审查工作机构，有的虽然有机构但是只有一人，很多还是兼职，法律科班出身的也少，其能力相对市、州人大和省人大的来说比较弱。由于机构和人员不足，县级人大当中还有一些没有开展备案审查工作。有的省份的辖区内有几十个、上百个县，但是只有几个自治县开展备案审查工作，而且开展工作的程度也参差不齐。其主要原因是审查能力明显不足。
省级人大常委会，其备案审查工作机构的人员起码要有5人左右，市州一级的要有３人左右，县级人大的最少也要有1-2人专职从事备案审查工作。如果这个数量达不到，很难胜任繁重的备案审查工作任务。关于备案审查的工作人员，除了数量，还有质量问题。备案审查工作对工作人员的素质要求非常高，能够胜任工作的人，既要有政策理论水平，又要懂法律专业知识，综合协调能力要强，还要有一定的生活阅历和社会经验，可以说是政治智慧、法治水平、审查技术、工作经验的多方面结合。备案审查工作队伍的现状，虽然相比前几年有了改善，但是仍难以满足工作需求。
审查能力不足，造成的结果就是审查流于形式。没有能力进行实质审查，就用形式审查代替实质审查，也就是备而不审。有的虽然审查了，但是由于法律、政策水平不够，发现不了问题。有的机械理解审查标准，把审查等同于条文的简单比对，而不能在理解法律精神的基础上灵活运用审查标准，因此，提出的审查意见质量不高甚至存在错误。有的发现了问题，但是提不出妥当的处理意见。这些问题的存在，都严重影响了备案审查制度功能的发挥。如何在现有条件下提升审查能力，使之能够与日益提升的审查工作需要相匹配，是各级人大常委会都要面对的一个问题。
（三）工作机制尚需发展完善
经过近几年的制度建设，目前从中央到地方，成效卓著的制度和工作机制都已经大体建立起来了，开展备案审查工作有了基本依据。但是，现有的制度建设成果，只是奠定了一个基础，实施效果如何，还有待实践检验。俗话说，磨刀不误砍柴工，前期的制度建设，都是磨刀的工作，审查才是真正砍柴的工作。《工作办法》规定的审查程序、审查标准、处理方等等，都是工具和手段，到底管不管用、好不好用，要靠今后的备案审查工作实践来检验。现有的制度建设成果，是对前一阶段备案审查工作所积累的经验和出现的问题予以深入研究后的梳理总结，是阶段性的。随着备案审查实践的不断发展，还会出现新的问题，这些问题将是现有的工作机制未曾遇到过或者难以解决的，因此工作机制有待在实践中不断发展完善。
比如，按照目前的制度设计，地方性法规、地方政府规章等规范性文件，都要向两个以上的机关进行报备，备案的机关都有权对这些文件进行审查。在存在多头审查的情况下，就产生了各审查机关之间如何分工、以谁为主、意见如何协调等问题。而且，这些问题已在实践工作中出现了。如何做到各备案审查工作机构之间在审查标准适用上大致统一、处理意见相互衔接，则要通过完善工作机制来解决。还有，如何使审查的过程更加公开透明，提高审查建议人和社会公众对审查过程的参与程度，增加他们表达意见的机会，从而使审查结论更具有说服力，都是工作机制亟待创新和完善的。
对于上述这些困难和问题，我们既要有清醒的认识，也要有解决问题的信心，随着国家法治的发展，这些困难和问题定能逐步得以解决。
四、未来的目标和展望
党的十九届五中全会就国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标做出了部署。备案审查工作也要立足新起点，适应新形势，全面贯彻执行《工作办法》。为进一步开创备案审查工作的新局面，还需在以下多个方面着力。
第一，以全面依法治国的大局观来推动和谋划备案审查工作。推进全面依法治国、建设社会主义法治国家的前提，是建设完备的法律体系。立法与备案审查，是建设法律体系的车之两轮、鸟之双翼，缺一不可。备案审查就是对制定规则的行为进行监督，进行合法性和适当性的检验。如果备案审查工作不到位，发挥不了作用，宪法和法律的实施就会打折、变形、走样，社会主义法治国家就无法建成。因此，各级人大常委会应当树立“不抓备案审查工作是渎职、抓得不紧是失职”的理念。因为备案审查关系党中央决策部署的落实，关系宪法法律实施和法制统一，关系人民群众权利的保护，是头等大事，也是人大监督工作中非常重要、非常有力的抓手。地方各级人大常委会有保障宪法法律在本行政区域内正确实施的职责。对发生的具体案件，有公安、法院去处理，人大只是监督，而不是直接去负责。但是，如果是政府、监察委、法院、检察院制定的规章、规范性文件出了问题，则只有通过备案审查制度来纠正，人大在这件事情上责无旁贷。
第二，以贯彻实施《工作办法》为主线，来推动当前和今后一个时期的工作。委员长会议通过的《工作办法》，是对备案审查实践经验的提炼和总结，并对备案范围、审查程序、审查标准、纠正方式等备案审查工作中的重大问题做了明确规定和规范，这对各级地方人大具有很强的指导意义。各地要把贯彻实施《工作办法》作为推动当前和今后一个时期备案审查工作的主要任务，尽快通过修改备案审查条例、补充制定有关规定、由常委会或者主任会议做出决定、向有关单位发出通知等方式，将《工作办法》的精神、原则和规定及时落实到位，实现地方有关制度与《工作办法》相衔接，为地方各级人大常委会及时、全面、准确参照适用《工作办法》提供保障。与此同时，要不断完善备案审查制度，探索和创新备案审查工作机制。《工作办法》规定了依职权审查、依申请审查、专项审查、移送审查等审查方式，规定了调研、听取制定机关意见、征求有关方面意见、论证、听证等审查工作机制，规定了沟通、约谈、函询、发书面审查意见、函告提醒、撤销等纠正处理方式，规定了移送、反馈、公开等配套工作机制，各地要用足、用好这些机制，并根据本地实际情况，对这些工作机制进行完善和创新，探索出更加符合实际需要的工作机制。
第三，严格落实“有件必备”。《工作办法》第55条规定，地方各级人大常委会参照本办法对依法接受本级人大常委会监督的地方政府、监察委员会、人民法院、人民检察院等国家机关制定的有关规范性文件进行备案审查。这个规定是专门为地方人大常委会明确备案范围、落实“有件必备”提供一个依据。根据这一规定，凡属于人大监督对象制定的公开发布、反复适用的文件，都应向人大常委会报送备案，不允许存在游离于监督范围之外的规范性文件。地方人大常委会要尽快落实这一规定，把地方政府规章和规范性文件、地方监察委员会、地方法院、地方检察院的规范性文件都纳入同级人大常委会的备案审查范围，实现监督全覆盖。进一步规范报备行为，对制定机关迟报、漏报、报备材料不全、报备不规范等行为及时予以提醒，并督促改正。
第四，严格落实“有备必审”。要进一步加强主动审查，对备案的每一件规范性文件都要开展主动审查，不能备而不审，审查不能流于形式。主动审查是实现有备必审的主要方式，对下级或者同级机关报备的规范性文件进行逐件主动审查，不仅要发现问题，而且要全面掌握一段时期以来本地一府一委两院及下级人大等各级各类国家机关主要围绕哪些方面制定政策、发布文件、出台规章以及做出决议决定。主动审查侧重于对“制度面”的把握。只有了解本地区改革开放、法治建设、经济社会发展的重点、难点和方向、趋势，才能深入把握有关规范性文件制定发布的背景、目的及有关制度设计的含义、指向，才能进一步真正有效地开展审查。
落实“有备必审”，除了加强主动审查，还要进一步加强专项审查，围绕贯彻党中央决策部署和落实人大常委会工作重点，对事关重大改革和政策调整、涉及法律重要修改、关系公众切身利益、引发社会广泛关注等方面的规范性文件及时开展专项审查和全面清理。专项审查侧重对“制度线”的把握。党中央做出某项重大决策部署和政策调整，或者全国人大及其常委会出台某部重要法律、调整某项重大制度，全国人大常委会往往会紧跟着部署一项专项审查的任务，其目的就是通过对某一领域法律、法规、规章、司法解释及其他规范性文件的全面清理，梳理出其中存在的与中央精神、国家法律、时代要求不符合、不衔接、不一致、不适应的突出问题，及时加以修改完善，自上而下联动进行，从而在较短的时间内集中实现某一领域制度的调整、更新、健全、完善，以适应新形势下治国理政的现实需要。专项审查围绕全国或地方的重大决策部署、中心工作展开，不同于审查建议的研究处理是可以坐在屋子里反复思考或找几个专家一起研究，专项审查需要多方动员，涉及多方面及多环节的沟通衔接，对沟通协调能力是一种考验，需要精心组织好、部署好、动员好、实施好。近年来为什么特别强调专项审查？其中一个非常重要的考虑，是因为充分认识到，改革就是变法，全面深化改革就是全面变法。每一项重大决策的出台，每一个制度的重大调整，为什么要有一个专项审查紧跟其后呢？党的十八大之后，整个国家的政治生态、经济社会发展格局以及国际形势都发生了重大而深刻的变化。面对百年未有之大变局，如果还拿滞后的法律制度来治国理政，管理经济社会，推进改革发展，肯定跟不上形势发展的需要，而如果按部就班地一个一个法规地进行修改完善，则很难达到要求。所以，党中央在某一个领域做出重大改革决策后，及时推进专项审查，在较短时间内梳理发现某一制度领域存在的问题，通过一揽子打包修改，实现这一领域制度从中央到地方的整体调整，实现党中央的改革决策意图。因此，一定要从为治国理政提供崭新制度支撑的高度来把握专项审查的重要作用，而不能简单地理解为上下条文比对。比如，2020年年初为强化公共卫生法治保障，全国人大常委会部署对野生动物保护领域涉及规范性文件进行专项审查和全面清理；2020年5月民法典通过后，全国人大常委会部署对民法典领域涉及规范性文件进行专项审查和全面清理，这都需要从政治上充分把握好、落实好。开展专项审查，需要深刻领会党中央在某一重大改革领域政策和制度调整的目标、方向、任务、着力点等，准确把握某一方面国家制度的发展态势。
备案审查承载着保护公民合法权利的重要使命，对公民、组织提出的审查建议要认真研究和办理，做到件件有研究、有结果、有回复。依申请审查即受动审查，侧重于对“制度点”的把握。利益相关方或学者、律师等法律专业人士提出审查建议，往往针对的是某一法规的某一具体条款或者某一具体的制度设计，一般会涉及或影响公民的具体权利义务。这三种审查方式在制度面、制度线和制度点上各有侧重，在内容和要求方面各有不同。主动审查主要针对制度面，因而更强调大局把握；专项审查主要针对制度线，更强调政治智慧和法治思维；针对审查建议的受动审查则落脚于制度点，强调的是深入研究某一具体制度，对审查研究的能力水平有较高要求。
第五，在审查实践中理解、把握、丰富和发展审查标准。审查是备案审查工作的核心环节，能不能审查发现问题，关键是对于审查标准的把握和运用。《工作办法》针对合宪性、政治性、合法性、适当性审查四个范畴专节规定了审查标准。第36条规定，对法规、司法解释进行审查研究，发现法规、司法解释存在违背宪法规定、宪法原则或宪法精神问题的，应当提出意见。这是关于合宪性审查标准的规定，即是否“存在违背宪法规定、宪法原则或宪法精神问题”。第37条规定，对法规、司法解释进行审查研究，发现法规、司法解释存在与党中央的重大决策部署不相符或者与国家的重大改革方向不一致的，应当提出意见。这是关于政治性审查标准的规定，即是否“存在与党中央的重大决策部署不相符或者与国家的重大改革方向不一致问题”。第38条规定，对法规、司法解释进行审查研究，发现法规、司法解释违背法律规定，有下列情形之一的，应当提出意见：（一）违反《立法法》第八条，对只能制定法律的事项作出规定；（二）超越权限，违法设定公民、法人和其他组织的权利与义务，或者违法设定国家机关的权力与责任；（三）违法设定行政许可、行政处罚、行政强制，或者对法律设定的行政许可、行政处罚、行政强制违法作出调整和改变；（四）与法律规定明显不一致，或者与法律的立法目的、原则明显相违背，旨在抵消、改变或者规避法律规定；（五）违反授权决定，超出授权范围；（六）对依法不能变通的事项作出变通，或者变通规定违背法律的基本原则；（七）违背法定程序；（八）其他违背法律规定的情形。这是关于合法性审查标准的规定。第39条规定，对法规、司法解释进行审查研究，发现法规、司法解释存在明显不适当问题，有下列情形之一的，应当提出意见：（一）明显违背社会主义核心价值观和公序良俗；（二）对公民、法人或者其他组织的权利和义务的规定明显不合理，或者为实现立法目的所规定的手段与立法目的明显不匹配；（三）因现实情况发生重大变化而不宜继续施行；（四）变通明显无必要或者不可行，或者不适当地行使制定经济特区法规、自治条例、单行条例的权力；（五）其他明显不适当的情形。这是关于适当性审查标准的规定。这几条标准从文字表述上不难理解，但运用到具体审查实践中并不是那么容易把握，因为立法实践纷繁复杂、千变万化。要在审查实践中理解、把握、丰富和发展审查标准。审查标准不是僵化的，而是动态的、实践的。文字不能准确、全面地概括出审查标准。《工作办法》目前概括的这些审查标准，只能说是对审查标准做个简单的分类。真正的审查标准蕴含于每个审查的具体案例。与其说是按照审查标准开展审查，不如说是通过审查实践不断丰富和完善审查标准。地方需要总结和梳理辖区内各级人大常委会开展审查工作的案例，随时向全国人大常委会法工委报送，由法制工作委员会印发各地交流参考。通过案例交流，促进各级人大不断加深对审查标准的认识和把握。
第六，严格落实有错必纠。强化制度刚性，对审查中发现的问题，综合运用《工作办法》所规定的处理方式，该沟通的沟通，该函询的函询，该约谈的约谈，该通报的通报，该提醒的提醒，该纠正的纠正。制定机关同意修改的，要对其加强跟踪督促，不能久拖不决。要通过审查纠正，总体上实现杜绝立法放水、防止立法抵触、避免立法滞后的目标。
第七，普遍建立向常委会报告备案审查工作制度。全国人大常委会法工委已经连续三年向常委会报告备案审查工作情况。在推动各省级人大常委会建立备案审查工作报告制度的基础上，自2019年以来，法工委推动各省、自治区指导一到两个设区的市、自治州报告工作，并要求逐步做到全覆盖。这一安排主要是基于两方面的考虑：一是通过报告工作实现备案审查工作在常委会乃至全社会层面的显性化，使各方认识到备案审查不只是备案审查科室或者法工委、法制委层面的工作，还是常委会层面的工作。二是通过报告工作来推动工作。只有实际开展工作，才有内容可以报告。尚未开展备案审查工作情况报告的市、州人大常委会，要在2020年年底2021年年初，最晚于2021年上半年，开展向常委会报告备案审查工作，并从2021年起向区县一级人大常委会延伸，两年内实现县级以上人大常委会备案审查工作报告全覆盖。报告工作要列入常委会会议议程，在常委会会议上作口头报告并安排审议，根据审议意见修改完善后的工作报告要在常委会公报上刊登。要以报告工作为抓手，实现备案审查工作在常委会层面的显性化，推动备案审查工作不断取得实效。要通过报告工作这一制度抓手和载体，全面撬动市县两级人大常委会的备案审查工作。
第八，进一步提升备案审查能力。地方各级人大常委会应继续加强机构和队伍建设，配足、配强人员。县级人大常委会都应有备案审查工作机构和专职人员。通过业务培训、工作调研、专题研讨、经验交流、案例剖析等多种形式，持续提升队伍专业素质和能力水平。创新审查工作机制，健全备案审查信息平台，建设地方规范性文件数据库并与国家法律法规数据库相连接，充分利用信息平台和国家法律法规数据库，借助信息化手段提高审查能力，解决人手不足的问题。
第九，加强备案审查的理论研究和宣传。推动构建以备案审查为基础的中国特色宪法监督理论体系。发挥专家学者、高等院校、研究机构的积极性，加强对备案审查制度的理论研究，实现理论与实务的互动促进，探索借助外力外脑开展审查的方式和途径。充分利用新闻媒体，对备案审查制度和备案审查工作积极开展宣传，主动向社会公开备案审查工作情况，不断扩大备案审查制度的社会影响。
第十，需要把握和处理好几个方面关系。一是原则性与灵活性的关系。审查标准不是僵化的教条，不能把它当做固定的、一成不变的尺子，拿着一比就得出结论。要在审查中体现法治的精神，体现审查者的态度、思想，通过审查彰显法治的精神，使利益相关者感受到法治的温度。二是法制统一与保护制定机关积极性的关系。法制统一，不是所有地方的法规都要一样，而是指法律规范之间内在的和谐性。各规则之间不能冲突、打架。坚持备案审查是监督工作的定位，在规范性文件制定、发布之后，通过备案审查来解决其中存在的与上位法相抵触、不适当等问题。制定机关在制定规范性文件过程中，可能会征求人大备案审查工作机构的意见，有的制定机关为了避免麻烦，可能直接要求备案审查工作机构进行事先审查。对这个问题，要把握好备案审查的定位，备案审查工作机构不能代行规范性文件制定权。在纠正处理时，要加强同制定机关的沟通，使制定机关理解人大监督是为了促进制定机关更好地履行职责，监督也有支持、配合的意义。三是有错必纠与保护法律秩序稳定性的关系。规范性文件发生抵触，应当纠正。但是对已经依据规范性文件做出行政或司法行为的，要从保护法律秩序稳定性出发，妥善处理。对已经形成的稳定社会关系，一般不宜“翻烧饼”。沟通解决、制定机关自行修改的意义就在于此。规范性文件如果被撤销，就存在自始无效还是嗣后无效的问题，但由制定机关自行修改就不会有此问题。规范性文件在修改前仍是有效的，处理起来的空间大一些。因此不到必要的时候，不宜轻易动用撤销权。撤销是最后手段，相当于核武器，一般情况下备而不用，但是当穷尽其他手段仍然无法解决问题时，则应坚决启用，避免形成破窗效应，牢牢守住宪法监督的制度底线。
结语
在经历了较为漫长的沉寂之后，顺应新的时代要求，备案审查作为一项重要的宪法性制度得以激活。从几乎处于制度休眠状态，到全方位嵌入国家法治进程，备案审查正以难以想象的速度和力度向前发展。尽管如此，备案审查离宪法赋予它的地位和作用仍然相距甚远。备案审查承载着监督宪法法律实施、实现国家长治久安的重大使命。随着包含合宪性审查在内的备案审查深入推进，宪法解释必将提上日程，宪法实施必将呈现常态，宪法研究必将成为显学。可以说，备案审查是撬动宪法实施杠杆上的最核心支点。离开了备案审查，监督宪法实施只能是一句空话，或者说只能停留在纸面上。正因如此，备案审查制度的建立健全、不断完善和贯彻实施，是一个长期的过程，需要持续发力。到目前为止所做的一切工作，都还只能说是起步阶段的基础性工作，理论上的探索尤其缺乏。立足于中国国情和实际，立足于中国宪制框架，立足于中国备案审查实践，加快构建以备案审查为基础的中国特色宪法监督理论体系，迫在眉睫。实践催生理论，理论指导实践，如此反复，循环不已，备案审查方可蓬勃发展、欣欣向荣。本文目的在于为学界开展备案审查理论研究提供一些工作层面的素材。虽说具体，也显琐碎，但在当前阶段，却是必不可少的。惟各方协同努力，中国法治未来可期。
