摘 要：中国式现代化命题的提出，要求我们从更基础的理论范式来探讨中国公共行政。与西方国家建立在个体本位基础上的公共行政模式不同，我国公共行政呈现出多元包容的整体形态，即着眼整体目标，肩负发展和管理双重职能，并通过整体组织和系统运行实现行政目标。整体型行政模式在我国已有数千年的历史，改革开放后又吸纳了个体主义元素，并在不断改革开放中完成现代化构造。这一模式遵循整体主义哲学观，以系统论为基础，兼容原子论和还原论，既注重公共行政的整体性和系统性，又重视公共行政的个人元素，强调开放性和多元性。整体型行政模式在作用范围、核心任务、根本遵循、内容结构、行政手段与机制及政府能力等方面都具有鲜明的中国特色。
关键词：整体型行政；个体化行政；中国式现代化；公共行政
一、问题的提出
公共行政模式是一个国家公共行政的基本结构和运行状态，它的形成和发展往往受到多种因素的交互影响。每个国家的经济基础、政治体制、社会结构和历史文化都会在一定程度上塑造公共行政的内涵和外延，也决定着公共行政的组织与运行。公共行政模式往往经过长期演变而成，也常伴随着改革甚至通过革命完成重构。当然，这其中有民族思维和历史文化的传承，也有国外理论和制度经验的借鉴，更是实践探索与改革创新的结果。其中，民族思维和历史文化对公共行政模式的影响尤为突出，决定着国家对经济、政治和社会制度的选择。公共行政模式就是一种文明形态，不同文明下的公共行政模式具有不同的风格和品质。中国式现代化铸就了中国公共行政的独特风格，公共行政的目标追求、政府职能定位、行政组织结构和运行机制都明显区别于西方国家。
令人遗憾的是，过往研究侧重于对西方理论和方法的借鉴学习，从概念范畴、基础模式、理论框架和分析工具，都体现出浓厚的舶来色彩，而对中国的公共行政实践缺乏应有的关切。诚然，对西方公共行政百年范式的译介与应用，有力推动了我国公共行政研究的变革与发展，但西方公共行政理论建立在其自身的经济、政治及社会框架之上，受个人主义和自由主义政治哲学的影响，强调个人至上、有限政府、行政分权和自治，形成了以个体本位为核心的“个体化行政”模式。“个体化行政”模式及衍生理论无法有效解释我国以整体利益为目标的公共行政实践。对此，学界已经开启本土化反思与构造之路，从不同角度探讨了我国公共行政的特色，提炼出一系列具有解释力的理论，丰富了对我国公共行政独特性的认识，但这些探讨仍局限于对公共行政局部特征的分析，未能从整体上提炼出一套符合中国国情的公共行政模式理论。
党的二十大报告提出，要以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。中华民族的伟大复兴不能离开民族自主的理论之维，中国式现代化呼唤具有中国特色的理论研究。如何从我国公共行政的当代实践和悠久历史中提炼出具有中国特色的公共行政模式，并在此基础上构建公共行政的理论体系，提供政府改革、社会变迁的动力解释，促进公共行政制度的发展完善，是学界的努力目标。本文即是一种初步尝试，力图从宏观视角对中国公共行政进行模式提炼和理论建构。
二、我国公共行政模式提炼：整体型行政模式
要准确把握提炼我国公共行政的模式，需要回归公共行政的本土实践，探寻其基本特征与运行规律，廓清其内容边界。当然，也需要设定观察视角，确立研究框架。
（一）公共行政模式的观察视角
对公共行政模式的实践观察和把握分析，可以从微观、中观和宏观三个层面展开。微观视角往往立足于具体管理活动，可分为管理主体与外部管理行为。管理主体包含管理组织、管理人员以及内部结构等，外部管理行为发生在管理主体与管理对象（相对人）之间，涉及管理过程中的参与和沟通。如治安管理活动涉及管理主体、管理对象、管理依据、管理范围、管理权限、管理手段、管理程序等内容。中观视角通常涉及到某一方面的行政制度，如与管理内容有关的安全行政、经济行政、社会行政等；与管理要素有关的人事行政、财政行政等；与管理环节关联的行政决策制度、行政执行制度、行政督察制度等；与行政手段相关的行政区划制度、行政规划制度、行政许可制度、公私合作伙伴（PPP）等。中观层面的行政制度在很大程度上受一国公共行政宏观结构的影响，在不同国家差异很大。宏观视角是从整体上观察一国公共行政的基本框架和运行状态，包括公共行政的立足点和定位、整体目标、行政范围及政府职能、组织手段和运行机制等，也涉及公共行政与经济、政治和社会的关系以及个人在公共行政的地位等。从宏观视角考察公共行政，需要将公共行政作为一个整体看待，超越于琐碎繁杂的具体管理行为与制度机制，提炼出更为基本和抽象的特征。对公共行政模式而言，宏观视角能够提供更高层次的特征研究，有利于对公共行政模式的深层把握。本文正是聚焦于宏观视角对公共行政模式展开研究。
（二）我国公共行政的模式概括：整体型行政
从行政实践来看，我国公共行政呈现出明显的整体组织和运行状态：在政治目标确立后，公共行政要将政治决策转化为行动方案，制定各类行政规划和政策来促进经济社会发展、维护秩序稳定和确保国家安全。通过层级分明的组织体系将行政决策传达到地方各级政府和各个行政机构，各级地方政府和各个行政机构在整体框架内进行创造性的贯彻落实和转化。同时，政府还建立一套包括机构、人事、财政、项目等在内的系统性的行政监测和控制机制，及时调控公共行政的实际运行，以确保其不偏离整体决策目标。这种模式下公共行政就像一部大型机器，整体行动目标明确，分工清晰、结构层次分明，各个部分自我运行、合作协同、系统调控，具有十分突出的整体性特征，可用“整体型行政模式”予以概括。进一步分析如下：
第一，公共行政以国家整体发展为目标。这由我国的政治体制决定。中国共产党作为国家型、使命型的政党，对国家发展实施全面领导，注重整体性和系统性。在政治牵引下，公共行政的任务是要将执政党的决策目标转化落实。中国共产党自成立以来，始终把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴作为自己的初心使命。党的二十大报告指出，要全面建成社会主义现代化强国，在本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，并对如何实现第一个十五年远景目标做了全面规划。党的战略决策需要公共行政的转化落实，从而决定了我国公共行政必须以国家的整体发展为目标。
第二，公共行政范围宽泛，政府要履行发展与管理双重职能。国家整体发展离不开经济社会进步、国家安全和社会稳定，这都依赖公共行政的有效运作。国家发展的整体目标决定了公共行政事务的宽泛性和多元性，也决定了政府职能的双重性。政府既肩负着重要的发展职能，要把蛋糕做大，对发展结果负责。同时，政府也承担着管理职能，要分好蛋糕，确保社会公平稳定。随着我国社会主义市场经济的建立，政府的管理职能发生巨大变化，从传统的内部管理转化为外部监管，尤其是公共服务和生态环境保护职能得到强化，风险行政也日益受到重视。从历史视野来看，我国公共行政一直呈现出“大公共行政”“有为政府”的特征。
第三，公共行政依赖整体组织手段，包括建立系统组织结构、设置行政组织机构、遴选管理公务人员以及整体调配组织资源要素等。组织结构主要通过行政区划设立，即国家按照空间和等级标准划分为若干子系统，让各个子系统相互竞争和协同合作，并通过层级节制以确保组织整体有效运行。中央对行政机构的编制管理及对全国重要官员的管理，都是整体组织的直接体现。此外，在组织资源要素配置上，社会主义公有制决定了国家掌管大量公共财产，政府可以通过多种资源（包括物质资源和制度资源等）配置来推进国家发展。如集中优势资源在局部改革试点，探索创新发展路径，并通过大规模建设基础设施，促进各类市场要素流动，为市场有效运行提供基础性条件。
第四，公共行政注重系统运行，主要涉及整体决策、多元执行和系统调控三个环节。国家的整体发展目标以及公有制基础决定了整体决策的必然性。整体决策需要着眼整体目标，兼顾多元利益，凝聚社会共识，主要手段有编制规划、确立整体改革方案等。与整体决策不同，行政执行阶段表现出多元特征，行政执行要在整体框架下进行，服从整体决策和规划，同时也要发挥各类执行主体的创造性和能动性。系统调控是我国公共行政中非常重要的环节。为确保国家发展目标的实现，保障经济安全和社会稳定，政府需要采取各种措施对经济社会的运行进行跟踪式的监测和调节，如果遇到重大风险和危机，需要协同应对。行政组织上的民主集中制及层级节制，为系统调控提供了重要保障。
（三）整体型行政的地位及功能
从实践来看，我国公共行政在国家发展和治理中占据重要地位。其连接政治、经济和社会，是经济社会发展的重要推手，也是国家安全和社会稳定的重要依托。公共行政与政治关系紧密，是实现政治目标的重要手段。公共行政以政治目标为牵引，作为使命型政党的中国共产党，将其性质、功能与使命完全导入行政系统，并在体制和意志上发挥双重效用，“中国政治对行政的领导不仅体现在代表人民意志的人大对行政的领导上，而且体现在代表最广大人民群众根本利益的执政党对行政的领导上，呈现出一种双重叠加的状态”，这与美国式的政治与行政两分截然不同，我国公共行政在很大程度上就是政治的构成部分。
在国家经济运行中，整体型行政也具有十分独特的地位。与西方国家中个人作为经济发展主体、政府仅具有辅助地位不同，我国政府是经济发展的主体，要对经济发展结果负责。为此，政府要采取各种手段谋求经济的增量发展，常常集经济引领、规划、参与、监管及调控于一身。同时由于我国实行的是社会主义市场经济体制，以公有制为基础、多种所有制共存，因而政府掌控着大量的公共资源，需要进行大规模的经济资源配置。在此维度上，整体型行政造就了整体型经济。市场是整体型经济的重要构成部分，呈现出“制内市场”特征。整体型经济的规划布局、区域经济的发展推动、各类经济中心的培育、重要经济资源的配置及调控等，仅靠市场自身难以解决，在很大程度上需要政府统筹推动。因此，政府与市场不是完全的替代关系，而是并存关系，两者虽相互影响，但又各自独立发挥作用，共同推动了我国经济的高速发展。
整体型行政在我国的社会治理中也具有重要地位。政府和社会是一种共建共治共享的关系，是二元合一的结构功能系统。政府承担着促进社会发展的重任，要推动教育、医疗、养老等各类公共事业的发展，满足人民对美好生活的期待，而市场在社会领域则是提供个性化产品的补充性角色。社会治理最终要依托政府的具体运作，政府统领、整合社会组织是政社关系的核心本质。
我国公共行政在国家治理中的重要地位决定了其内在功能。公共行政的功能首先是系统整合功能。中国式现代化走的就是一条整体发展的路径。通过公共行政的整体组织和运行可以实现多元整合，这也是举国体制带来的集中力量（资源）办大事的优势，是系统功能即“整体大于部分之和”在公共行政中的具体反映。新中国成立后，国家集中资源进行“一五”规划建设，奠定了我国工业现代化的基础。邓小平强调“社会主义同资本主义比较，它的优越性就在于能做到全国一盘棋，集中力量，保证重点”。习近平总书记则进一步指出，“我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事。这是我们成就事业的重要法宝”。当然，我国独特的国家型政党制度与公有制为基础的基本经济制度为公共行政的资源整合提供了保障。
其次是经济社会发展功能。在整体型行政中，政府承担着重要的经济社会发展职能，政府的重要任务就是谋求增量发展。当然，这并不意味着政府要取代市场的作用，更不意味着限制个人创造。相反，政府是通过整体运作，为市场与个人创造更多机遇和更好的发展空间。换言之，我国整体型行政的发展功能是政府与市场作用叠加的结果，市场功能叠加政府作用，共同推动着经济社会的发展。学界关于“官场+市场”“有效市场+有为政府”的理论建构就是对叠加发展功能的良好阐释。一方面，政府运用市场进行资源配置，通过竞争创新机制的建立来促进发展；另一方面，政府通过整体规划布局、多元经济中心的建立、经济结构调整、经济要素流动以及市场风险的监测和控制，来确保经济的平稳运行。
再次是管制与服务功能。管制功能是指通过公共行政的权威性和强制性，维系社会秩序，化解各类冲突，以确保社会正常运行；服务功能则是指政府利用公共资源提供社会需要的各种公共产品，促进个人的全面发展。管制和服务是西方国家公共行政的核心功能。整体型行政同样具备这一功能，但是侧重点和表现形式有所不同：在秩序维护中不仅要保护个人的权益，也注重整体秩序的维护；在服务供给方面，追求目标是共同发展、共同富裕。
最后是国家安全保障功能。在当今风险时代，国家安全十分重要。在国际上，国家安全意味着在开放的世界环境里能够抵御抗击各种外来冲击和影响，从国内的角度看，国家安全则是系统内部的相对和谐和稳定。没有安全稳定的环境，国家发展将会受阻甚至中断，我国的整体型行政恰好可以通过有效的系统调控来实现系统安全稳定的目标。此外，整体型文化也造就了国家的向心力和凝聚力。在面临困难和风险时，个体能够以国家利益为重，众志成城、共渡难关。
三、整体型行政模式的形成与发展
整体型行政模式根植于我国古代的国家治理传统，并在新中国成立尤其是改革开放后不断探索完善成型。其中既有深厚的文化基因，也有对世界先进制度经验的借鉴吸纳，更有当代的实践探索和自主创新。
（一）整体型行政模式的形成及延续
从历史的角度考察，我国的整体治理形成于早期初民社会。根据大禹治水传说，华夏先民们经过艰难探索，决定整合力量、聚众齐力应对河水泛滥危机。禹“联合万国”，大会诸侯于涂山，整合出一个以治水为主要目的的公共组织，并逐渐发展成行政组织，具备国家雏形形态，国家治理蕴含着强烈的整体性特征。殷商至周，政制封建、礼成宗法，两种制度将土地、资源、血缘和伦理等要素融合成一个以周室为中心的运行体系和整体结构。《周礼》就是这种整体治理的规则典章。周代的这一结构性遗产影响深远，历代政权（包括统一政权和分裂政权）基本都延续了这种整体式的集权统治。宗法制演变为宗族制继续延绵千年，“沉潜于社会深层，以宗族关系、宗族组织的形式继续在社会生活中发挥重要作用”。至春秋战国时期，位于陕北一隅的秦国在黄河、黄土以及季候风等地理因素的相互作用下进一步发展出军事国家，遂扫荡征伐、统一六国，并实行郡县制，统一度量衡、文字和法令，修长城，组织边界移民，建立起强大的中央帝国。秦帝国的伟大功绩不但在于开创了中央集权的政治传统，而且还促使大一统思想成为“中华文化的核心理念之一”，致使此后千百年来尽管多次出现分裂割据危机仍能重归一统。
自秦至清代，古代中国的整体治理在制度层面发生多次动态调适，郡县制（包括州路府制、行省制）、科举制、三省六部制、察举制先后出现成型，国家行政力量逐渐下沉到县级，选官用人趋于长期性与有效性，政府的职能与分工不断改进，政府能力逐渐加强，形成一种“集权的简约治理”，奠定政府与社会互相连接的“家国一体”的整体性模式。《唐六典》《明会典》《清会典》等都规定了详备的行政组织规则，重视秩序建构，为整体治理提供了支持和保障。历代政府（朝廷）致力于社会的宏观发展，强调整体运作与整体保障。政府在主导基础设施、重点项目建设和应对公共危机时善于协调各个部门、各个地方以及社会力量，进而形成有机统一的整体，迅速完成目标、平定危机和恢复民生。儒家文化中的等级伦理秩序也为整体治理提供了政治伦理基础。孟子曰：“圣也者，尽伦者也；王也者，尽制者也”，强调道德伦理在政治中的作用。至汉代时，董仲舒改造儒家思想、兼容法家精髓后，儒家伦理直接“进入”法律，所谓出礼入刑，儒家文化将伦理精神带入法律规则，在文化-心理结构上提供一种整体性的联结作用，既为国家与社会、政府与个人互相联结提供思想纽带，又使政府进行秩序性安排与社会性动员的整体型行政成为可能。
当然，传统的整体型行政具有封闭性、守成性特点，尤其是对个体和地方独立性、创造性的忽略，导致其系统创新能力不足、行政效能低下、纠错能力不足以及对外部变化缺乏敏锐和回应。晚清以来，传统的整体型行政在风云变幻的近代化潮流中措置缓慢、反应迟滞，中华民族逐渐陷入一场“智勇俱乏之秋”的危局困局之中。为救亡图存，以康有为、梁启超为首的立宪派，以孙中山、黄兴为首的共和派，都试图引入以个体化（原子化）为基础、以分权制衡以及议会民主为特征的西方宪政体制，用西方现代化模式套嵌中国以推进中国的现代化进程。然而，无论是北京民国政府（北洋政府），抑或由国民党主导建立的南京民国政府，都未能实现国家的统一，更无法肩负实现中国现代化的重任。简单理解西方民主自治理念和政治经济制度而忽略中国本土国情、历史文化和行政实践的内在机理，是近代中国历史中的惨痛教训。
（二）整体型行政模式的当代发展
马克思主义传入中国后，其思想体系深刻改造和影响中国的国家治理实践。中国共产党自成立之日起，就把救国图存、民族复兴作为自己的奋斗宗旨，并将“马克思列宁主义的国家学说与中国革命、建设、改革的伟大实践紧密结合”，并日渐成熟地运用到中国革命和改革的实践中，创新性地形成了党领导政府体制。从中共六届六中全会开始，提出“马克思主义中国化”。新中国成立以后，我国实行社会主义改造，建立社会主义公有制，将经济社会发展全面纳入到整体公共行政之中。在管理方面，政府组织首次深入到乡村，政府的控制和动员能力空前增强，工业基础、国防和一些公共基础服务在这一时期取得长足进步，这种由上而下建构的整体性结构更加完整。当然，这种一元整体特征在强化公共行政整体功能的同时，也限制了个体自由和社会的创新精神。
改革开放后，我国的经济社会经历了深刻变革与重构。党的十一届三中全会提出“以经济建设为中心”的基本路线，开启了经济改革的大幕。政府开始推动农村与企业放权搞活，大力支持城镇集体经济和个体经济，次第建立经济特区、沿海开放城市、沿海开放区；地方政府开始招商引资，争取各种政策试点和重大项目，地方经济蓬勃发展，地方政府在中央放权的调适中获取了较大的资源配置权、政策创制权和经济控制权等，大中城市在组织经济方面的作用被着重发挥，以辖区政府为核心的综合经济体开始形成。党的十四大正式确立了“建立社会主义市场经济体制”的改革目标，但在强调市场经济与市场手段的同时，充分认识到“片面强调市场机制，忽视计划指导，国民经济就会杂乱无章，你争我夺，各种‘大战无休无止’”，因而重视政府作用，政府从传统上对经济的计划命令转化为对市场的引领、促进、参与及合作，“对经济增长和产业竞争力提升扮演着核心角色”。此外，随着市场改革与政企分开，传统的“单位人”转变为“社会人”，个体的独立地位得到充分肯定。政府既要促进个人的全面发展，又要保护个人安全和福祉。但个人独立和自由并没有影响到政府在经济社会发展中的主导地位，政府仍是推动经济社会发展的责任主体。政府与个人不是对抗、支配关系，而是合作关系，强调政府与个人双重能力的发挥。同时，改革开放也促进了公共行政自身的变革。自1982年开启行政改革至今，政府机构改革已经进行到第九轮，但公共行政的整体性特征没有动摇，只是从单向强调服从上级转向为双向共赢的多元创新，行政手段和方式不断丰富。
总之，经过几十年的改革创新，整体型行政模式完成了从一元整体向多元整体的转型，既整体又多元的公共行政模式逐步形成。值得注意的是，虽然改革开放建构起强调自由、竞争与开放的市场机制，但我们始终坚守了国家治理的整体性和系统性特征。坚持共产党领导、坚持社会主义道路、坚持以人民为中心等重大原则都是坚守国家整体治理的最好诠释。
（三）整体型行政模式形成与发展的原因
整体型行政模式是民族的、历史的选择。深厚的儒家政治伦理、治理传统的惯性与传承、国家发展与民族复兴的驱动和渐进式改革路径都决定了我国整体型行政模式的形成与发展。
首先是儒家政治伦理的影响。我国古代居统治地位的政治伦理是儒家思想，即通过秩序建构支撑着整体型行政模式的运行。周公制礼，从伦理上的尊卑长幼延续到制度上的上下等级，本质上是创设一套维系社会的规范化和系统化的秩序制度。儒家文化不是一种超验性的思想体系，十分注重现世价值、道德秩序和世俗行为，其作为一种思想纽带，连接了政府与社会、士大夫与群众，他们之间分享共用同一套思想体系，从而支撑着国家政府的整体治理，为大一统国家提供整体型的思想根源。
其次是治理传统的惯性和传承。中国政治制度与行政传统具有强大的历史惯性和传承。自秦统一中国创设中央集权制度和郡县制以来，大一统观念开始形成，“百代皆行秦政”。自此后到近代中国以前，历代政府（朝廷）都没有逾越出秦所设定的制度框架，即意识形态和社会组织呈现一体化，社会形成一个“超稳定系统”。因此，历代政府（朝廷）都没有改变政府的治理传统，这种路径依赖和历史继承性虽然有种种弊端，但却成就了整体型行政模式的历史传承，造就了中华文明持续数千年而屹立不倒的奇迹。
再次是民族复兴的使命驱动。晚清以来的近代化历程是一个“在锲入、引入汇为转入的重重曲折里发生的社会变迁”，救亡图存成为民族共识和历史主题。基于深刻的民族危机，国家必须要维持强政府的整合能力与动员能力，民众则发展出强烈的民族意识和团结精神。因此，近代历史的发展过程就是对整体主义与整体秩序的自发需要，国家救亡和民族复兴作为一种重要驱动促使着整体型行政在近代的传承与发展。历经晚清、民国政府的改革实践，最终由中国共产党发展出可以高度整合与协调的政党-国家建构形式，推动国家走向统一。
最后是渐进式改革路径的导引。在我国的改革开放过程中，政府始终保持系统性、渐进性和调控性的特征，坚持共产党的领导和社会主义公有制，强调改革、发展与稳定的关系，逐步探索出符合中国国情的多元整体模式。改革开放是我国历史上的伟大变革之一，也完成了我国整体型行政模式的最终型塑。从改革路径来看，渐进式改革一直在政府掌控的整体框架下进行，强调整体稳定、局部放开，保证了国家的滚动式发展。这一渐进式改革路径也带来了公共行政的实质性突破，即通过整体组织运作与局部改革试点，可以实现整体框架下多元结构的再造，加强政府应对风险的能力，有效避免社会动荡，确保国家安全和社会稳定。
四、整体型行政模式的哲学与方法论基础
整体型行政模式的产生、延续和进化揭示其具有内在的正当性和合理性，从哲学和方法论角度可以发现，整体型行政模式是整体主义对个人主义、系统论对原子论的双重兼容。
（一）哲学基础：整体主义
整体型行政模式的整体主义哲学基础具有两重来源：一是本土整体主义哲学，二是马克思主义哲学。我国本土哲学的本体论、认识论和伦理观都表现出强烈的整体性特征和整体性思维。哲学本体论解决的是世界“本原”和“统一性”问题。我国古代哲学本体论以老庄为代表。老庄之学追问天道自然、万物原理，认为“道者，万物之所然也，万理之所稽也”。朱熹在古代本体论基础上进一步以阴阳五行诠释太极，认为万事万物的本体均存在一个太极，而作为万物本原的太极又将世界万物联结为一个统一的整体。这种将万千世界、纷繁事物简约抽象为“道”“太极”的理解表现出强烈的“整体系统化思维”。本体论上的整体观也直接影响了认识论，即往往将事物作为一个整体统筹思量，尤其擅长综合性思考，追求和合的融汇贯通而非割裂，主张“多层次、多维面、多重合”的互系性。质言之，这是一种整体性、系统性思维，而非原子化、还原论思维。在伦理观上，中国哲学也主张以社会群体为本位和强调等级秩序的群己观。在如何对待自我与他人、家族和群体的关系上，中国传统文化十分强调个体在社会中的合群性意义，“着重个人对群体和社会的责任，强调个体与群体及社会的和谐相处”，并由此形成了统领中国几千年的儒家政治伦理。
整体型行政模式的另一重要理论基础是马克思主义哲学。马克思“强调物质生产实践在人类生活中的决定性作用”，并主张辩证地看待事物的内在矛盾，从而在实践和辩证中建构具有普遍性的结论。这种唯物性和辩证观从根源上强调事物是普遍联系和共同发展的，并体现为整体性思维，这与中国传统哲学的整体观颇具相通之处。尤其是马克思关于科学社会主义理论的创造，为我国实现“天下大同”“共同富裕”的整体目标提供了科学可行的实践路径，并因此成为我国国家治理的基本指导思想。
值得注意的是，我国整体型行政模式在演进过程中也受到西方个人主义哲学思潮的影响，但不是替代整体哲学观，而是为其所兼容。个人主义哲学可追溯至古希腊，文艺复兴时再度复兴，并经洛克、亚当·斯密、哈耶克等思想家次第耕耘，成为了西方国家最重要的政治哲学。虽然西方从古希腊开始也存在着整体主义的哲学思想，并在黑格尔的整体国家观中得到充分肯定，社群主义的主张也一度冲击了以个人主义为基础的政治建构基础，但如今西方的国家治理仍然遵循着个人主义哲学。这种个人主义哲学主要体现为两种含义，一是个人优先于群体，二是个体是社会创造动力的来源。社会的进步需要每一个个体的努力和贡献，只有具有足够多优秀的个体的时候，社会才会整体地进步。“一个理想的社会应激发每个人的主动性与创造力，让每个人的激励因素与个性特征成为促进社会进步的动力”。这种思想对我国改革开放也产生了积极深刻影响。
（二）方法论基础：系统论
五、整体型行政模式的特征
无可置疑，无论在东方还是西方，公共行政都有许多共同的内容，如都是对公共事务的管理，都涉及管理者与被管理者的关系等，尤其是在管理技术层面具有普适性。但我国整体型行政模式在作用范围、核心任务、根本遵循、内容框架、手段机制及政府能力方面都具有鲜明的中国特色。具体分析如下：
（一）公共行政的作用领域
公共行政作用于公共领域。受整体主义哲学的影响，我国的公共领域带有整体属性，公共领域包含个体在内，个体与整体是共生关系，但整体又独立于个体，超越个体。整体兼顾个体，个体存在于整体之中，个人可以拥有自由空间，但不得逾越整体边界。西方国家以个体为本，公共行政是实现个人利益的工具，个人是经济社会的发展主体，政府仅具有辅助地位。公共领域存在于个人之外，个体与公共领域相对分离，公共行政的范围十分狭小。
从公共领域的维度出发，我国的公共行政是一个庞大的系统，所有的经济社会事务都可归于行政系统之中，公共行政需要立足系统目标，需要合理调整整体与个人各自的空间，统筹经济与社会、人类与自然的协调发展。而作为独立主体，个人虽与系统共生，但有属于自己的独立空间，可以在不逾越系统边界的情况下自由行动。西方国家非常强调个人的独立和自由，公共领域十分狭小，其内涵外延取决于个人的意愿和“票决”。公共行政就是根据法律及议会的授权对外部的公共事务实施具体管理。
整体与个体共生的模式也决定了我国整体型行政的两种关系范式。一是“整体-部分”的关系范式。公共行政是一个整体，既需要整体性的决策、规划以及系统控制，又需要多头、多级分散运行。如何合理处理整体和部分之间的关系、权限权责，同时发挥整体和部分功能作用，是公共行政的重要内容。二是“行政机关-相对人”的关系范式。“行政机关为了实施管理，必须与个人、组织发生广泛的联系”，如何合理建构行政主体与相对人之间的权利义务关系，是一个重要课题。
（二）公共行政的核心任务
由公共行政的作用领域所决定，我国公共行政具有三项核心任务：第一是发展类行政。发展类行政与政府的发展职能关联，追求整体利益、谋求增量发展，如推动经济增长，促进公共事业发展（如加快公共基础设施建设）等。这是我国公共行政的特有任务，而西方国家普遍认为经济社会的发展主体是个人，政府只是辅助性质，公共行政没有发展职责。第二是管理类行政，也称治理类行政。主要是维护秩序、应对风险和为相对人提供公共服务，包括秩序行政（含风险行政）和服务行政两部分。这与西方公共行政的范畴基本相同。但追求共同富裕的价值目标以及政府统合各类公有资源的能力使得政府在实行均量分配、救助弱势群体等方面具有更高的责任。第三是系统运作类行政。我国公共行政注重整体运行，既要实现优质高效的整体目标，同时又要确保系统的活力和创新，需要一套复杂的行政技术和手段，而这正是我国公共行政的特色所在，也是中华文明的内在优势之一。
（三）公共行政的根本遵循
我国公共行政遵循的是整体主义进路，同时也强调整体对个体的兼容。整体的存在源于个体、为了个体，但一旦形成整体，又具有不同于个体的逻辑与利益，绝非个体利益的简单相加。改革开放后，随着个体价值的提升，整体利益与个体利益并存，国家与个人通过各自的方式推进国家发展。这种互融并存不仅体现在价值追求和目标定位上，也反映在公共行政的组织手段和运行机制方面，如民主集中制原则、整体决策规划、系统调控等都具有明显的整体主义特征，而支持保护个体自主研发、自由择业、平台直播的行政政策则是对个人自由的尊重。从整体主义原则出发，需要将系统论的原理手段自觉引入公共行政实践，坚持完善公共行政的系统性、整体性、开放性，促进国家经济社会的高质量发展。
至于整体利益与公共利益的关系，则需要立足于公共行政模式分析。在我国整体型行政模式下，公共行政呈现出整体形态，公共行政不仅容个体于整体之中，而且涵盖了大量的经济社会事务。公共行政追求的利益带有系统属性。除了个人利益之和外，还有系统自身的利益。系统利益虽然最终能为个人分享，但独立于个人利益。
（四）公共行政的组织与运行
我国公共行政的组织和运行具有明显的整体性和系统性特征。公共行政的组织一方面要满足整体性要求，又要考虑政府职能履行的需求。整体组织结构依赖行政区划支撑，行政组织的职能定位和权力分配，人、财、物及信息技术等资源的核心部分由中央掌控，以确保系统可控。在政府职能履行方面，也十分重视行政组织的建构。以政府发展职能为例，新中国成立初期，国家设立“国家计委”“国家经委”，负责管理国民经济和社会发展。改革开放初期，国家设立“体改委”，功能集调查研究、参谋指挥和发布命令于一身，成为改革“中枢”。其后，“国家计委”“体改委”等逐步调适为国家发展和改革委员会。此外，国务院的许多部门如农业农村部、住房与城乡建设部、商务部等都承担经济发展的任务。
公共行政的运行也要满足整体运作和具体管理的要求。就整体运作而言，包括整体决策、多元执行和系统调控三个环节，而具体管理则包含在整体运作之中。行政决策以整体发展为主要目标，追求整体利益，统筹考量整个国家多元利益诉求。整体决策有重大战略规划纲要、产业政策、重大项目决定等种类，也有长远、中期和近期之分。当然，各级重大行政决策需要得到政治认同，也需要同级国家权力机关的批准，决策酝酿本质是寻求共识的过程。与行政决策相比，行政执行则具有多元性和灵活性。由于发展职能与管理职能的禀赋性质不同，两类执行实施在逻辑、原则和目标方面各有差异。发展职能的实施逻辑是积极、主动的，强调“有为政府”，追求增量发展，着重效益。管理职能的实施逻辑是谦抑性、规则性，强调“法无授权不可为”，侧重于监管和服务，追求公平正义。系统调控是整体运行的最终保障。为保障中央决策的落实，通常会采用人事控制、编制管理、财政控制、绩效考核、督查问责等制度加强中央对地方的领导及上级政府对下级政府的管理。系统调控还注重系统安全，国家建立起多领域、多部门、多环节的风险防控机制，深入到经济、社会、环境生态等各个领域。而且，这种系统调控是动态式、跟踪式的，强调前端识别、全程监控、及时处置，运用各项手段牢牢守住不发生系统性风险底线。
（五）行政手段与行政机制
我国整体型行政模式中包含了大量多元复杂的行政手段和行政机制。行政手段是政府或行政机关为实现行政目标或完成行政任务而采取的各类举措。行政手段因目标的不同，又可分为组织手段和行为手段。前者作用于行政组织领域，服务于行政组织的具体需要，行政组织中的各种要素都有相应的具体手段。如行政区划手段涉及行政组织结构，行政编制手段则与行政组织的规模有关。而行为手段更加多元，如政府为履行发展职能，多采用经济规划、产业政策、政府投资、公私合作伙伴（PPP）、招商引资、土地等自然资源出让、经济结构调整和经济运行系统管控等。政府为履行管理职能，则采用行政许可、行政处罚、行政强制、行政指导、行政合同及政府补贴等手段。与行政手段不同，行政机制侧重于建立各种主体之间的关系与秩序。整体型行政模式主要存在三类行政机制：一是整体运作类机制，包括纵向的民主集中机制、横向的竞争与合作机制以及整体的联动机制、协同机制、援助机制和控制机制等；二是政府经营类机制，政府为实现增量发展而形成的发展机制，包括资源获取机制、区域合作机制、滚动发展机制等；三是外部管理类机制，包括参与机制、听证机制和合作机制等。
（六）政府能力与韧性
一般而言，政府能力包括合作能力、财政能力和法治能力的培育与平衡。但由整体型行政内在品质所决定，我国政府能力还突出表现在以下两个方面：一是系统发展能力。我国政府承担整体发展的职责，政府开办国企、参与市场运作，还通过制定发展战略、编制发展规划、实施综合资源配置，培育经济中心、引导产业迭代升级、打造要素市场等手段促进经济社会发展。此外，还通过改革开放来获取外部信息、技术、人才和资源，改善系统结构、提高系统自组织能力。二是安全抗压能力。安全抗压能力即政府韧性，是指“行政系统面对外部突发干扰所具有的消解冲击、适应变化、调整恢复、重建秩序的能力”。安全抗压能力来自整体型行政的系统性特质，是控制论原理在整体型行政模式中的具体运用，即通过系统结构调整来控制系统输出。如面对经济失衡时，政府可以采取多元手段，从供给侧和需求端多方位发力，通过增加供给、拉动消费来确保市场的供需平衡，防止经济危机的发生。此外，行政韧性还得益于整体型行政下“政府-社会”的二元合一结构，政府与民众互相依靠、共同面对和抗击风险，这种结构上的二元合一强化了政府的行政韧性和抗风险能力。
六、结语
中国式现代化具有鲜明的中国特色，其经济、政治、社会和文化形态独树一帜，这也决定了公共行政的独特风格。如何在理论上建构我国公共行政模式，需要回归本土的公共行政实践，并进行深层次探讨。为此，我们提出“整体型行政”模式，在作用范围、核心任务、根本遵循、组织运行、手段机制以及政府能力等方面都独具特色。这一模式的形成有深厚的历史文化和哲学基础，尤其是近代以来为实现国家富强、民族复兴的愿景又进一步强化了整体治理的价值目标。经过新中国成立后的实践探索尤其是四十多年的改革开放，我国整体型行政所取得的成效有目共睹，也需要创建自身的理论范式和结构体系。这既是公共行政发展完善的需要，也是道路自信、理论自信、制度自信和文化自信的应有之义。公共行政理论应当为整体型行政模式提供一套具有解释力和说服力的理论框架。无可置疑，这项工程十分艰巨，不仅需要对现有的公共行政理论进行全面梳理，更要立足于中国的公共行政实践。幸运的是，中国特色的公共行政实践已为理论研究奠定了坚实基础，只要勇于探索和不懈努力，就能建立其独立自主的公共行政理论体系。
