摘要:公共支出与公共债务的急遽扩增，财政赤字与通货膨胀的日益恶化，最终导致了一场几乎令世界“窒息”的金融危机和主权债务危机。这既是一场财政危机、货币危机，也是一场宪法危机。积极财政和扩张性货币政策是各国主要采取的反危机举措。货币发行权作为一种主权性权力，其失范与滥用成为这场危机的宪法根源。为货币发行“立宪”，是应当予以认真思考和积极选择的规制货币发行权的宪法路径。

    关键词:货币发行权;货币宪法;立宪主义

    货币权力堪称是终极性的财政权，作为一种最具统治力的社会力量，[1]如何使其“臣服”于宪法秩序，将其禁锢于宪法铸造的“制度牢笼”中，不仅关涉到宏观的经济调控，而且影响着民主与法治的制度构建。货币宪法是对政府垄断的货币发行权进行规范的“宪法性”规则体系，是货币政策、货币体制的元规则，也是保障纳税人基本权利的根本性规范。面对几乎令世界“窒息”的主权债务危机风暴，探析其发生的宪法机理与根源，寻求应对与化解危机的宪法路径，无疑是宪法学研究所应当关注的一个时代课题。

    一、从主权债务危机到宪法危机

    主权债务危机是国家主权信用出现不利境况而导致国家“资不抵债”所发生的财政危机。从欧债危机到美国国债危机，主权债务危机在全球传递过程中产生了持续放大的“蝴蝶效应”，致使世界各主要经济体面临经济持续衰退、失业率居高不下、政局动荡、政府预算赤字和债务负担急遽扩增等一系列严峻挑战，甚至陷入了“政府停摆”、“国家破产”的尴尬窘境。

    主权债务危机的浪潮，波波敲打着国家主权的信用堤坝；全球经济复苏的乏力，时时撞击着政府组织的治理能力。这场金融危机与主权债务危机之所以迅速升级深化成为一场弥漫全球的主权风险危机，其直接原因是欧盟国家没有完全遵守欧盟《稳定与增长公约》的规定（成员国每年的财政赤字占国内生产总值比例不得超过3%，公共债务总额占国内生产总值的比例不得超过60%。），优化其财政状况。由于大多数国家将积极财政政策与宽松货币政策运用到极致以刺激经济增长，从而导致其财政赤字和公共债务不断累积激增并严重突破了上述警戒线。可以说，正是长期推行高支出、高赤字、高通胀财政与货币政策才导致欧元区主权债务危机发展到如此严重甚至是灾难性的地步。

    同时，将扩张性更强的货币政策作为反危机举措又导致了主权债务危机效应的进一步恶化。根据混沌理论原理，分散的创新型市场经济体系本身即是一个包含众多非线性反馈系统的系统集，消费者和生产者变化无常的要求、净投资额的波动、政府的干预、央行政策以及难以预测的创新技术对价格的影响等等因素均能够导致意想不到的波动，故在市场经济体系中危机的出现与爆发是无法避免的。诚然，可以通过实施反危机举措或者改革体制机制来阻止、化解或延缓危机，但是一些政策措施联合推进的负面效应往往陷入“危机-治理危机-治理危机的危机”的恶性循环之中。最近的例子就是：美国国债危机是由于美联储在新经济泡沫破裂后，基于对通货紧缩的过度恐惧，积极实施扩张性货币政策引发的，同时扩张性更强的货币政策作为反危机举措却导致了更为严重的危机。2000年至2006年间，美联储降低利率至1%，并增加了39%的基础货币；2007年至2011年，已降至零利率，基础货币供应量涨幅高达210%，但是，至2011年4月，美国的通货膨胀率已经达到3.2%，失业率达到9%左右；2013年10月1日，美国联邦政府正式陷入17年来的首次停摆，非核心部门被迫临时关门。

    事实表明，以扩张性货币政策为核心的反危机政策并未能有效阻止、化解当前的危机，扩张性更强的非常规货币政策亦未能促进经济和就业反而助推了危机的深层次恶化。经济复苏乏力，通货膨胀率和失业率持续增加，在一些国家导致极端性政治事件频频爆发、社会局势动荡不安，甚至直接造成一些国家的政权更迭。2011年3月23日葡萄牙议会未能通过执政党社会党领导的政府所提出的财政紧缩措施第四期“稳定与增长计划”，苏格拉底总理辞职；2011年11月6日为了避免出现金融灾难并重新赢得欧洲其他国家的信任，希腊执政党领袖、总理帕潘德里欧同意下台；2011年11月12日，被誉为欧洲政坛“不倒翁”的意大利总理贝卢斯科尼正式辞职，而最终压垮贝氏的“最后一棵稻草”正是这场愈演愈烈的肆虐欧元区的主权债务危机；2011年11月20日，在主权债务危机的压力之下西班牙大选被迫提前举行，反对党人民党主席马里亚诺•拉霍伊在选举中胜出，当选为西班牙政府首相，而萨帕特罗也成为被欧债危机“压倒”的又一位欧洲政府首脑。欧洲政要们谁也无法确信自己会不会是下一张倒下的“多米诺骨牌”。2012年1月13日，国际主要评级机构标准普尔公司宣布下调法国、意大利等欧元区9国的主权信用评级。2013年，德国联邦宪法法院对欧洲央行购债举措进行合法性听证，这凸显了欧洲央行购债救市举措的举步维艰。而2013年6月9日法国总统奥朗德对欧债危机已经结束的乐观表态，却被严酷的现实所击碎。2013年6月13日，希腊政府决定关闭有着70多年历史的国家广播电视公司(ERT)作为应对债务危机的措施之一。而此举不仅导致了希腊政局再度陷入动荡，同时也被视为欧债危机风波又起的风向标。

    职是之故，主权债务危机已不仅仅是金融危机、经济危机、财政危机，在一定程度上已经演变成了“多米诺骨牌式”的宪法危机。 其不但造成汇率波动、利润下降、融资成本上升、市场与投资环境恶化，增大了经济复苏的难度和不确定性；而且，政府以反危机为由突破预算硬约束和宪法限制而采取的非常规货币政策与应急性施政措施，侵蚀了中央银行的独立性，造成了货币发行的随意性和通货膨胀的蔓延，侵蚀了公民的财富和纳税人的基本权利，损伤了政府的信用、执政能力以及统治的合法性和政权的稳定性。所有这些问题都关涉到诸如公民权利的保障与实现和政府权力的“有限”与“有为”等立宪主义的核心命题。

    二、通货膨胀：货币发行权失范的“毒树之果”

    在历史发展进程中，无数次的通货膨胀带给了人们无尽的伤害和痛苦。通货膨胀会给各国的经济发展及居民的日常生活带来极大的威胁，甚至会影响到一个国家的稳定，而且这种膨胀的经济不会只是一时，展望未来，它仍将持续。[2]货币主义创始人弗里德曼曾经指出，“通货膨胀是一种疾病，一种危险的、有时是致命的疾病。如果不及时医治，它可以毁掉一个社会”[3]。导致通货膨胀的原因是综合性的，剥离所有纷繁复杂的技术性因素，仅从宪法学层面来考量就会发现，货币发行权这一公权力的失范与滥用是导致持续性通货膨胀的关键性因素。

    通货膨胀是一种货币现象，是货币发行权失范的“毒树之果”。自不兑换货币（fiat money，即法定货币）广泛使用以后，持续性通货膨胀业已成为经济发展过程中一种无法避免的伴生性现象。可以发现，如果仅从经济金融角度考虑导致通货膨胀的关键性因素，通货膨胀是在货币数量明显增加，而且增加的速度超过产量的增加的时候发生的，每单位产量的货币数量增加的越快，通货膨胀率越高。[4]而货币数量不断增长的原因是，“一方面，掌控货币收支平衡的货币政策不断发生变化；另一方面还要归咎于货币技术的不断发展：从硬币到纸币，再从纸币到支票。”[5]但是，事情远非如此清晰、简单，人们不禁要反思除了上述金融层面的分析维度之外，是否还存在其他决定着持续性通货膨胀呢？其背后是否存在着体制机制或者制度化的必然性呢？历史表明，从罗马时代至形形色色的纸币开始占据重要地位的17世纪以来，人类历史基本上就是一部货币不断贬值、商品价格不断上涨的历史，就是政府制造通货膨胀的过程。[6]政府对通货膨胀存在固有的偏爱，如果在政府执政期间面临不利的境况，这种偏爱就会愈加强烈，尽管有些不利情形的出现是政府自身行为所导致的后果。[7]当然，即使是在和平时期，民主国家的政府仍然会热衷于通货膨胀型的货币政策。

    （一）“卡米洛特之梦”：凯恩斯国家干预主义的风险

    古典经济学理论强调，市场经济本身存在一种自我均衡的机制，具有自我调节功能，它能确保资本主义经济保持持续繁荣和高就业水平。但是“大萧条时期”混乱的经济秩序与持续的经济衰退，导致了人们不再相信经济能够自动走出衰退，不再认为经济衰退时的赤字（即使赤字总额很大，赤字期很长）会导致国家破产；人们已经接受了经济衰退时的赤字政策，接受了经济衰退时通过增税来平衡预算的做法，也接受了在面临严重经济衰退时出于救济以及实现经济复兴的目的而增加政府支出的做法。[8]随之而来的即是一场彻底的“凯恩斯革命”。凯恩斯勋爵的虔诚追随者将国家干预主义经济理论视为理解和解决当代一切经济与社会问题的“圣经”和“钥匙”，认为只要通过“外部性”的国家干预--几乎不需要考虑资源利用的效率，就能够弥补自由竞争市场体系所出现的不均衡状态--“市场失灵”，进而确保经济繁荣和充分就业，并最终提升社会总体福利水平。有鉴于此，在市场上建立垄断强制型的政府控制和管理是供给公共物品与服务必要措施。

    后金融危机时代，随着全球经济的缓慢复苏与缓步改善，世界各国逐渐将“调控目光”从应对与化解危机转移到刺激经济复苏上来，试图通过积极财政政策和宽松货币政策等多措并举干预宏观经济运行，实现促进经济繁荣和提高就业水平的目的。这不啻宣告了稳健保守财政-货币政策时代的终结，同时也为持续性通货膨胀创造了条件。但是，积极财政和宽松货币政策的核心是扩大公共支出与结构性减税，其运作往往导致政府陷入“财政两难”的迷局；宽松货币政策的核心是通过增发货币、在公开市场上购买债券，降低准备金率和贷款利率等举措增加货币供应量，其结果往往会导致进一步的通货膨胀。为了摆脱危机、刺激经济复苏，各国必须既要增税存钱又必须让渡财税收入、降低税负。但是，货币增发速度的快速提高和货币存量的不断增加却决定了通货膨胀率的高涨。当今时代，“超级政府”的职能与规模呈几何式扩张之势，政府规模和公共支出必然急剧膨胀扩大，但因受制于经济、政治等综合因素，岁入的增幅却有限，这就导致了国家财政赤字的常态化与通货膨胀的持续化等不良态势。质而言之，政府干预越多，通胀就越严重，其最终的结局往往是助推财政危机的恶化，并最终有可能导致国家宪法危机的生成与爆发。

    当凯恩斯国家干预主义理论由“学院”成功打入“议会”之后，国家就将“预算平衡”这一古典财政原则抛进了历史的“垃圾场”，赤字财政理论日益成为政府的“座上宾”。该理论认为，国家可以并且应当运用货币政策或信贷政策并辅之以财政政策来实现国内经济的稳定与发展，通过直接地制造预算赤字--只开支不征税--并藉由货币创造的融资方式实现平衡赤字的目的是政府最理想的政策措施。其不仅为急遽增长的财政赤字、日渐膨胀的政府规模和持续性通货膨胀提供了合理的理论基础与必要的解释工具，而且为政府提供了一个弥补赤字的“最优”途径：增发货币。

    经验性事实表明，凯恩斯国家干预主义经济理论与依赖于特殊利益集团的代议制民主体制的“联姻”，是人类文明成长历程中诸多苦难的渊薮。伴随着现代“利维坦”这一“圣婴”降临人间的是持续性的预算赤字、持久性的通货膨胀、暴增性的公共开支以及日益扩张的政府规模。为了保持经济繁荣与促进充分就业，政府常常通过预算这只“看得见的手”来弥补市场机制这只“看不见的手”的不足与缺陷。同时，也正是这只“看得见的手”编织了繁荣与稳定的“财政假象”，营造了令人神往的“卡米洛特之梦”，创造了“守规的代理人”的“美丽神话”。但是，国家综合运用财政-货币措施干预经济的良苦用心根本无法化解或杜绝主权债务危机，“其结果往往是导致庞大的财政赤字、严重的通货膨胀、银行利率的不断变动与国际收支的极不稳定等等，”[9]甚至造成财政危机愈加弥重、政府统治濒临破产的“膏肓之境”。所以，这种貌似能够“治愈”经济衰退与高比例失业的“治世良方”，实则是一条“饮鸩止渴”的不归之路。

    其实，凯恩斯国家干预主义经济理论本身只是一种学者理性，是学者们关注社会、改良社会的良好夙愿。但是，由于其蕴含的基本理念与逻辑迎合了民主政府（实质是职业政治家与官僚的集合体）的不良嗜好，释放了统治者原本受到抑制的原始欲望，撕断了支出与岁入之间的联系纽带，以至于，在其与以多元主义、政党竞争和特殊利益集团为核心的代议制民主政体有机结合之后，就成为了打开囚困“利维坦怪兽”牢笼的钥匙。当统治者们不假思索地将这一“学者理性”华丽上升为实现经济繁荣的治国之策时，古典自由主义的政治理念与政府职能定位被彻底颠覆，政府已不再满足于宪法秩序所赋予其的“守夜人”角色，而是试图成为掌管一切政治经济社会事务的“全职保姆”，消极立宪主义对政府专断性权力的恐惧和警惕悄然成为侵害纳税人基本权利的严酷现实。诚然，在现代社会，古典自由主义的宪法理念严格划定了政府权力边界、成功抑制了政府权力冲动、有效规制了政府权力失范，但却严重忽视和抑制了国家调控的积极作用，否定了政府权力的正能量。但是，国家的积极干预应该以有效供给公共产品与服务、充分保障纳税人宪法基本权利为核心目的，而不能借“公益”之名翻越“权利的藩篱”，藉由权力越界而行“利己”之实。实际上，国家干预主义理论本身就隐含了诱致权力失范与异化的内生性风险，所以，应当引起理性纳税人的足够警惕与防范。如果不能通过宪法制度的创新与变革，构建起有效的权力制约机制以应对和消解这种风险的话，那么，具有毁灭性力量的“利维坦怪兽”必将不时冲出宪法的牢笼，并在民主政治的光环笼罩下披上了“仁慈的新装”，异变为民主表象下的“无限政府”或者“民选的独裁者”，而限制政府权力和保障基本人权这些宪法的核心价值亦将沦为历史的尘埃。

    （二）徘徊于“利维坦怪兽”与“守规的代理人”之间：民主政府的现实迷茫

    在霍布斯的视界中，“利维坦”象征着拥有绝对中央权威、强大的世俗王权并且缔造了和平秩序的国家。国家这一人之造物是人类智慧的完美体现，它的根源及存在均依赖于人的意志。但是，由于人都是作为趋利避害和无休止追求个人利益最大化的“经济人”而存在的，因此，依赖于人的意志、由人来操控的国家也势必趋向于进行“掠夺性统治”以满足其扩张权力、追逐利益最大化的贪婪欲望。因此，在政治国家中，作为“被治者”的公民和作为“统治者”的国家都是理性自利的，公民希望获得“质优价廉”的公共产品与服务，国家则力图通过制度的设计、选择与安排实现统治利益的最大化。

    当历史的车轮驶入近代文明的时代驿站时，民主政治体制被认为是“理想上最好的政府形式”。在这种具有浪漫主义色彩的理论模型中，国家被成功地塑造成为一个“守规的代理人”，“充当政治代理人的那些人们摆脱了一切个人利益，在履行其公职时表现的既仁慈又无所不知”。[10]以至于，部分经济学家坚信：政府在财政能力上将表现的像一位“仁慈的独裁者”，为了在税收负担分配中贯彻效率与公平原则，如果没有宪法性规范的限制，不应当引入任何束缚政府财政金融举措的规则。[11]但是，“除非施加并强制执行制度限制，民主也会成为其自身的利维坦怪兽”[12]。事实表明，任何对政府德行不切实际的幻想终将被严酷的社会现实所彻底击碎。

    基于上述分析，国家在处理通货膨胀问题时，既要“守规”：通过财政-货币等宏观调控政策抑制通货膨胀以维持社会稳定和保障纳税人的财产权利，进而维持其政治合法性和统治延续性；又要“理性”：通过维持一定程度的通货膨胀率向全体国民征收铸币税以实现国家岁入的最大化，进而实现其统治效益的最大化。这就导致了国家的选择两难。但是诚如马格利特·利瓦伊的经典论述，“统治者是掠夺性的。”[13]几乎掌控全部权力资源的统治者都会通过设定交易条件和规则以实现统治效益的最大化。当然，亦不可否认，统治者即使完全基于利己考虑进行与他们固有嗜好最一致的公共选择时，也可能形成“溢出效用”的公共产品。其实，在利益博弈的“残酷与冷漠”面前，古典财政主义的“清规戒律”往往形同虚设。政治实践中，政府为了实现统治效益的最大化，常常将增加或改善公共产品与服务等竞选承诺或施政举措视为满足其特定政治需求的“筹码”。在公共选择理论“政治景气循环”模型框架中，政党或者执政联盟为了赢得选举（取得执政权）或者获得连任，就必须想方设法取悦选民以获得尽可能多的选票，故在举行“选举”前的适当时期内，往往有意地采取扩大公共开支以及短期刺激经济扩张的宽松货币政策，企图通过营造经济荣景来赢得执政（连任）机会。为此，统治者总是要尽力创造“财政幻觉”，营造提高社会福利、增加就业岗位等等暂时性荣景，使纳税人觉得所承受的负担比实际负担要轻，使受益人觉得提供给他们的公共产品和服务的价值比实际上的价值要大。[14]但是，“卡米洛特之梦”总是转瞬即逝，具有时滞性的通胀恶果终将降临人间。

    吊诡的是，职业政治家或者官僚虽然清楚通货膨胀会对社会和民众造成巨大现实危害，但是他们依然青睐于持续性的通货膨胀。究其原因在于，首先，因理解并察觉到具有时滞性与复杂性的通货膨胀及其危害性的边际成本过高所造成的选民“理性的无知”，正是政府所乐意看到的现象，即通货膨胀财政所要求的“显性”结构性减税与公共开支扩增是纳税人所期盼的，而抑制通货膨胀措施对于经济发展和就业所产生的消极影响则为民众所抵触。其次，适当程度的通货膨胀可以成功地将因“高支出、高福利、高赤字”导致的可支配收入削减所产生的政治压力巧妙地由政府转嫁到私人企业，从而成功地削弱纳税人的抵抗心理。第三，通过持续的通货膨胀，政府可以秘密地不被人所察觉地没收公众的相当一部分财富。[15]第四，他们坚信，为了换取经济繁荣与充分就业，保持适当的通货膨胀率是不得不支付的极小代价。基于上述缘由，令“利维坦怪兽”恪尽职守成为“守规的代理人”也许只能是一个“美丽的神话”。