摘要:调查权是从属于国会的一项宪法权力，其历史与国会一样古老。通说认为调查权是一种辅助权能，辅助国会立法及运行监督，其理论依据是人民主权，体现权力分立，但查明事实真相始终是其主要目的之一。该目的不仅对应着国会作为人民代表机关行使直接民主，且与现代人权保障理念中的知情权颇为契合。调查权的规范渊源、历史、人权保障、真相告知，及中立的调查机构与程序无不彰显该项权力的独立性。调查决议的终局性及排除司法审查是该项权力具有与司法同等权威的有力表征。

    关键词:调查权 真相告知 政治审判 人权保障 司法性

    调查的原意在于查明事实真相，与审判职能并无本质区别。审判职能是于查明事实的基础上适用法律，调查亦为在厘清事实的前提下做出裁断，或为立法机关以立法辅助，或为监督政府行为以准备，或作为弹劾与罢免官员之基础，或告知公众真相，安抚民意。调查权作为政治审判的一面不容忽视，各国代议机关行使调查权的实践证明其具备司法性，人权保障理念的勃兴凸显了调查权的独立属性，调查权辅助说无助于把握该项权力整体价值。欲界定调查权的属性，须结合调查权的历史、规范来源、人权理念、真相告知，及调查权的运行程序综合予以判断。本文拟在检讨上述几方面的前提下复原调查权的独立与审判属性。

    一、调查权性质之争

    调查权，有的称为国政调查权，有的称为议会调查权，有的地区称为立法调查权或者立法调阅权。多数国家宪法明确规定调查权，即使缺乏宪法的明示规定，该项权力也被认为是立法机关的一项隐含宪法权力。通说认为调查权属于辅助权能，日本有观点认为是独立权能。

    （一）立法辅助

    美国联邦最高法院在1927年的McGrain v. Daugherty一案中指出，“国会调查权即为辅助国会立法作用，而授予国会调查，搜集资料之一项重要而适切的权限”。“国会调查权的有效性就在于调查是为了特定的目的服务，也即辅助立法程序”[①]。在McGrain v. Daugherty一案中，最高法院大法官认为，“长久以来，通过证人质证和指令相关当事人出示相关材料以收集必要信息的权力具有立法权的属性，这些辅助性权力（auxiliary powers）对于国会有效行使其立法权能是必要且合宜的。”[②]台湾宪法学者许剑英认为，“必须强调的是，国政调查权的主要功能，乃在辅助立法权的行使，从事立法之准备工作……”。[③]

    从这些论断中可以看出，言者无不将调查权集中于立法机关的立法职能方面，认为调查权是作为立法机关制定法律的辅助权限而存在的。鉴于国会的主要职责是制定法律，国会调查与立法有关。国会调查的目的是让国会获得公众对于立法动议的看法，获得对某些技术问题的专家意见，使议员们获得测试其支持者或反对者的机会。[④]在涉及国会调查权的案件中，美国法院往往强调国会调查权是否有正当目的，主要看调查对象是否与国会行使立法权相关，调查所得的信息是否有助于国会进行立法考量。如果符合这两个条件，法院就会认为调查目的正当。[⑤]国会调查只能是为了检验现行立法，或为了将来的立法而做准备，如果调查不是以此为目的，那么在司法实践中往往会遭遇败诉。在调查行政部门时，如果国会不以立法为目的，总统或行政机关会以国会超越权限为由而不予理睬。

    立法调阅权专为辅助议会立法，通说是一项辅助权能。台湾学者认为，立法调阅权，系指立法院为行使制定法律、审核预算、遂行质询、厘定政策、监督政府之必要，而对政府机关、各级官吏和一般民众，实行必要之立法辅助权。[⑥]并认为该项权力具有如下三个特征：其一，调阅权是附属于立法的从权力，具有附属性，而不能够单独行使，它是行使立法权所衍生的权限，也是一种辅助权限；其二，调阅权的行使，是在“仍有不明了”或“必要时”才的行使的权力；其三，调阅权必须经由院会或委员会决议，才可以行使，在性质上属于立法院集体行使的职权，而非立法委员个人行使的职权。[⑦]可以看出，立法调阅权是因调查所需向相关机构和个人调阅文件的权力，其内容比调查权狭窄，故辅助属性无可争议。

    美国国会在联邦宪法颁行不久进行的第一次国会调查就涉及到调阅权。1792年3月27日，美国国会就克莱尔将军征伐印第安人失败一事进行了调查。[⑧]克莱尔将军带领军队到达俄亥俄州边境时，遭到了印第安人的伏击，结果死伤惨重。出于对此次军事行动出征不利以及将领领导不力所导致的悲剧的关注，国会议员以44票对10票的投票结果，成立了专门委员会来调查此次事件。国会授权委员会可以传召相关人员，要求出示相关文件和档案，以便查明实情。委员会据此要求国务卿和当时的总统华盛顿出示相关档案。华盛顿并未抵制此次活动，而是要求国务卿杰斐逊与国会达成妥协，在维护总统大权的情况下，可以调取相关重要档案。杰斐逊接到命令后，说服国会进一步降低要求，只让相关人等出示调查所需的相关材料。总统的幕僚对国会的此等权力并未提出质疑，而是强调“既然国会在进行查问，那么自然可以发起调查”，“行政机关在公众利益许可的情况下，可以交出相关文件，也可以拒绝交出那些公开会伤害公众利益的文件”。

    （二）辅助立法机关

    辅助立法机关与立法辅助不同。立法辅助是指调查权辅助国会制定法律，辅助立法机关是指调查权辅助国会对行政和其他机关及公职人员的监督。台湾学者认为，“国会调查权，乃指国会为行使立法权、预算议决权限与行政监督之必要，得对政府机关、官吏或认为必要调查之权力”。[⑨]另一位学者指出，“调查权是立法机关为行使各项重要职权，必须明了有关情形附带发生之权……调查权是应事实之需要，属立法机关应有之职权，借以增进立法机关之权能，而使一切有关情形，尤其是政府行政，在精密调查之下，予于公开，然后再借社会的力量监督与改进有关部门的措施”。两观点的共同性质是承认调查权的辅助性，认为调查权的行使是“附带发生的”，但“附带”性并非仅仅是立法，而是包括立法机关的其他权能，包括预算议决、政府机关、官吏或者其他必要事项，后者特别强调议会对政府的监督。与仅仅认为国会调查权的立法辅助性质相比，该观点强调调查权“辅助范围”的广泛性。

    美国国会调查权的调查目的不断扩展，逐渐从早期的辅助国会立法扩大为辅助国会的其他权能。在亚当斯任期内，确立了国会调查行政机关开支疏漏的权力。到19世纪末期，国会调查权实际上已涵盖了所有的政府行为——从调查内战的爆发到政府基金的滥用丑闻。1927年的McGrain v.Daugherty一案在国会调查权的发展历程中非常关键。在此案中，最高法院驳回了低等法院的裁决，申明国会的调查是正当的。最高法院认为，虽然“宪法并未明确地授予国会以调查权，但是根据宪法第1条第8款的‘必要和合宜’条款，国会有权行使与其立法权相关的权力。由于总检察长执掌司法部门，不管他及其同僚是否正当履行职务，抑或懈怠渎职，对他进行调查，所得到的相关信息对于国会实践其立法权将会起到实质性的帮助作用。而国会要实行调查，其唯一的正当目的就是调查能辅助立法。”[⑩]此后，国会调查权不仅得到了最高法院的支持，而且在实践中运用的非常广泛。“立法调查权不仅包括辅助立法的直接尝试，而且包括国会在其正当权力范围内对于行政部门的不当行为的调查，甚至包括个人的不当行为”[11]。在肯定1927年判决的基础上，法院进一步肯定了国会调查权不仅在于辅助立法，而且还包括了“通告功能（informing function），以及揭露腐败和不当行为。在此，“通告功能”、揭露腐败和不当行为已非单纯的辅助立法，而具有相对独立属性。

    日本关于国政调查权有两种观点：一种认为该项权力属于辅助性质，是为行使议院所拥有的宪法上的权能有效并确切的行使所具有；一种认为该项权力为“国家最高机关”而具有的权能，并且是属于议院拥有的宪法上的权限，是独立权能。就立法辅助而言，现代调查目的具有多样性，认为调查权是一种辅助国会立法的观点显然已不合时宜。认为调查权附属于立法机关的监督职能同样不足以界定其属性。该观点虽然承认调查目的的多样性，但一方面仅注重调查权的实质，忽视调查权行使的形式特点，特别是调查组织与程序的独立性与司法性，另一方面，调查权“真相告知”与人权保障理念的独立属性未引起足够关注。

    二、规范渊源彰显准司法性

    调查权目的的多样性凸显了调查权的独立属性。调查权与其说是一种辅助立法机关的措施，不如说是一种准司法行为，是国会运行古老的政治审判方式之一种。美国有观点认为，“国会是最高的事实发现者”（congress as a superior factfinder）。[12]某种程度上，该行为是对三权分立原则的违反或者例外 ，是人民代表机关直接进行的政治审判。[13]

    调查权的规范基础各国不一，且从这些不同的规范中可以推知该项权力的准司法属性。无论是明示的宪法权力，还是法院在判例中从宪法条款中的默示推定，都承认调查权是国会的一项宪法权力。有些国家宪法没有明文规定调查权，而是通过判例予以确认；有些国家宪法明文规定调查权，且其以单独列举的方式规定此项权力。在美国，国会调查权并非宪法的明示规定，被认为是国会一项隐含的宪法权力。其宪法渊源有三：一是宪法第1条第1款规定的“此处所有的立法权力应由国会享有”，与立法相关的立法调查权自然属于国会。二是宪法第1条第2款和第3款分别规定国会的弹劾权以及审理弹劾案的权力。宪法规定国会可以提审行政官员，等于默示国会调查权的行使。三是宪法第1条第8款规定“国会有权制定所有必要且合宜的法律以切实实施前述权力”。“必要且合宜”条款委托国会创制各种执行立法权的手段和方式的权力，调查属于国会为了确保制定合宜法律的内在的固有权力。[14]法院判决是国会调查权的司法渊源。美国最高法院在McGrain v. Daugherty一案中认为，“在真正的立法实践中，通过这种手段收集必要信息长久以来被认为是立法权的属性……为了使立法切实有效，国会不仅拥有宪法明确规定的权力，而且亦享有‘必要且合宜’的辅助立法权力，而国会调查权对实践立法功能而言非常必要。”[15]该判例明确了调查权属于国会，国会弹劾权与审理弹劾案件的权力属于政治审判，彰显了调查权的司法审判属性。

    调查权的审判职能说非常古老。早在18世纪，托克维尔在考察美国社会政治之时通过比较欧洲与美国政治审判的差异，认定美国国会拥有一定的司法权，并认为这是人民代表机关直接行使审判权的方式。权力分立是一种现代民主，司法权是随着历史发展逐渐从王权中分离出来的一种权力。人民主权与代议制发展促使人民代表机关取代王权成为至上权力之后，司法权在相当长的一段时期内依然依附于议会，至今在英、美、法这些议会民主制度最古老国度的议会中可以得见审判权的影子，说明议会行使司法权具有历史正当性与法理正当性。《马萨诸塞州宪法》规定：“州参议院是受理和判决州众议院对本州的一个或一些渎职和施政不善官员的控诉的全权法院。” 所不同的仅为究竟由议会上院还是下院来运行审判职能，以及控诉的范围。在考察美国政治制度之时，托克维尔断言，“立法当局的主要目的，实际上是将司法大权作为一个政治机构的武器来使用……”，“立法当局为了防止犯罪而使社会本身拥有以法官的身分去惩治重大罪行的权限。”[16]这表明，人民代表机关拥有对重大罪行直接进行审判的权力，不必假手于法院，不可将调查权仅作为议会的辅助权能看待。

    运行审判须查明事实，收集证据。调查权是政治审判中不可或缺的组成部分，具有独立属性。在德国，1831年库尔黑森邦宪法第93条规定了议会各委员会享有某种调查权，认为是德国议会调查权的开端。法兰克福《德意志帝国宪法》第99条中第一次规定了全德帝国议会享有调查权，该宪法强调政治权力间的制约与平衡，议会不仅有为立法作准备而获得资讯的权力，而且有对法律实施情况进行检查的权利，即监督权。由于这部宪法不能得到普鲁士和奥地利两大邦的认可，故没能真正实施。1850的普鲁士宪法第82条规定：议会“每一院有权成立若干情报委员会，对有关事实问题进行调查”。1871年德国统一后的《德意志帝国宪法》没有规定议会调查权，因为各邦宪法一般都作了这方面的规定。德国现代议会调查权始于1919年魏玛宪法。二战后，德国基本法在魏玛宪法的基础上进行了完善，基本法第44条规定了议会的调查权。（1）联邦议院有权设立调查委员会，四分之一的议员提议时有义务设立调查委员会。调查委员会举行公开会议，调查必要的证据，调查委员会亦可举行秘密会议。

    日本宪法第62条规定：“两议院得各自进行有关国政的调查，并得为此要求证人出席、提供证言及记录。” 韩国宪法第61条规定：“①国会可监查国政或调查特定的国政事案，并可要求提出所需的相应文件或证人的出席、证言或意见的陈述。②关于国政监查及调查的程序及其它必要事项以法律来规定。”日本和韩国宪法关于调查权的规定清楚表明，该项权力属于议会，“国政”一词不限于狭义的立法，而是有关国家的政治事务；不限于立法的普遍性规则制定，还包括特定“事案”。我国宪法第71条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。”其中“特定问题”明显不属于立法事项，既可以解释为与立法有关，也可以解释为其他事案。其中“事案”亦表明调查权是对特定案件真相开展的调查，属于收集证据，查明真相，从属于审判，具有准司法性。

    上述各国宪法规定和判例表明，调查权从属于国会，具有政治审判的属性。国会职权的多样性决定调查权并非仅限定在立法辅助与监督职能，代议制原理决定一国国会既是立法机关，也是国家权力机关，还是民意代表机关，其代表人民在查明事实真相的基础上进行审判既是国会隐含的宪法权力，也是议会保留的一项古老审判职能，具有独特的宪法意涵。

    三、人权保障功能的独立价值

    作为最高权力机关，国会不仅有优先制定法律保护公民基本权利的职责，在涉及国政的所有事务中，都须贯彻人权价值，确保基本权利尊重，传统辅助权能说所依据的代议制监督理论具有相对局限性。调查权既然为国会享有，国会权能的多样性特别其人权保障功能决定调查权在具有附属性的同时，亦不乏独立属性，

    无论立法辅助还是辅助立法机关，都不外强调调查权的辅助属性。辅助权能说所依据的权力分立旨在强调议会对行政机关与公职人员的监督，调查权的历史发展与理论论辩都可以确证这一点。滥觞于十七世纪英国的调查权，最初由众议院常设委员会行使，用以监督政府财政收支是否合法。14世纪时，英国议会取得了批评和监督国王政府的权力。1333年，由于拨给羊毛业的一笔补助金被全部挪用于战争目的，1340年议会指派了一个委员会调查，这次调查被认为是议会行使调查权的先例。[17]议会调查权和调查委员会的产生，系出于议会行使立法权和监督权之必需。作为民意机构，议会的基本职责之一是将民意转变为国家意志即法律。议会还拥有监督政府依法管理国家的职责，否则，议会就与民意隔离开来，失去其代议功能。调查权是议会必不可少的权力，调查委员会是议会行使调查权的最高组织形式。

    从理论上而言，制定法律与行使监督俱为国会的主要与传统职责。英国宪法学家詹宁斯曾指出：“政府进行统治，议会从事监督。”[18]调查权是议会监督职能的重要实现方式。代议制原理不仅包含议会代表民意行使立法权，还包括议会作为国家权力机关对其他机关行使监督的理念与权力。议会对政府行为进行调查和组成有关委员会，是议会真正成为民意机构和监督机构的重要宪法基础。就代议制原理而论，议会内阁制下的议会原则上可对政府和行政机关任何部门的任何活动实施调查和监督。但在实际上，议会的调查监督权只能在议会的职权范围内进行。因为在成文宪法下，政府或行政部门与立法部门一样，同样负有实施宪法的责任。宪法不仅明文规定了议会的职权，而且明确规定了政府的宪法权力。议会须尊重政府，并对政府有一个基本假设，即政府也有爱国心和责任感，它基于国家利益的判断和决策应受到尊重，因为它有自己的宪法权力和义务。