内容提要：全过程人民民主理念，可从持续民主、真实民主、广泛民主、协商民主四个法治向度上进行阐析。持续民主意味着民主在阶段上、时间上、空间上是连续而不间断的机制，能够保证人民群众持续地参与国家和社会事务的管理。真实民主既体现为通过创造机会和条件，让人民群众拥有更多渠道、更多方式参与国家和社会事务的管理，也体现为在民主的实践过程中，注重保护少数人的权利和正当利益。广泛民主则表明，从国家制度运行到基层社会生活，从选举中到选举外，广大人民群众都能全面深入地参与到国家、社会事务以及自身事务的管理之中。协商民主是全过程人民民主的实现方式，其以商量为形式，以真实为标准，以共识为目标，同时统合多种协商渠道，使民主融入党和政府工作的各环节和人民群众政治、社会生活的各方面。
关键词：全过程人民民主；持续民主；真实民主；广泛民主；协商民主
2019年，习近平总书记在上海考察时首次提出“人民民主是一种全过程的民主”。2021年，在先后召开的庆祝中国共产党成立100周年大会和中央人大工作会议上，习近平总书记又对全过程人民民主予以重申并深入阐述。中共十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》明确指出：“必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，积极发展全过程人民民主，健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，构建多样、畅通、有序的民主渠道，丰富民主形式，从各层次各领域扩大人民有序政治参与，使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造。”这一论断，既为在新时代坚持与发展全过程人民民主提供了思想指引与行动方向，也凸显了中国特色社会主义民主政治制度的鲜明特色和显著优势。本文拟从持续民主、真实民主、广泛民主、协商民主四个向度上，分析全过程人民民主的法律内涵及其价值功能，以期彰显全过程人民民主的法治特质，助力实现以民主推进法治、以法治保障民主的社会主义民主与法治建设进程。
一、全链条全方位全覆盖的持续民主
全过程人民民主是新型的民主形式和民主制度，其“新”体现在长时段、立体式、多元化的“全过程”。从词义上说，“过程”是指事物发展或事情进行的经过。对某一事物的发展进程以“全过程”来概括，意味着该事物发展和变化的进程，受到某一根本因素的主导，且整个进程都在追求某种价值的实现。从过程上讲，全过程人民民主是“全链条、全方位、全覆盖的民主”，人民民主贯穿于国家政治生活和社会生活的各个环节；从价值上说，全过程人民民主要求国家和社会生活的所有管理与决策，都必须以人民民主为价值取向，保障人民当家作主。不仅如此，这一过程还是持续而不间断的，即在国家和社会生活的各个层面，都应当以民主的方式进行管理和决策，从而使人民群众的意见能被尊重、人民群众的诉求能被倾听、人民群众的智慧能被吸纳。
（一）阶段上的持续
从阶段上讲，全过程人民民主的持续性，表现为在选举、协商、决策、管理、监督各个环节上都采行民主的方式，使人民群众能够真正作为国家的主人，行使当家作主的权利。这里所说的“选举”，是指人民群众依照法律规定，选举出各级人民代表大会的代表，由他们组成各级国家权力机关，代表人民统一行使国家权力。我国宪法第34条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”这一规定，体现了选举权的普遍性与平等性，是社会主义民主政治的应有之义。“协商”，是指在人民群众中进行协调、商量。习近平明确指出，“要通过各种途径、各种渠道、各种方式就改革发展稳定重大问题特别是事关人民群众切身利益的问题进行广泛协商”。协商就是为了吸纳民意、形成共识。在这一过程中，政党、国家机关、社会组织和人民群众，就国家和社会事务以及与自己切身利益相关的事务进行协商并达成共同意见，从而为国家机关和相关组织正确决策、合理行动奠定民意基础。“决策”，是指机关、单位在协商基础上拟定抽象规范和行动计划。“在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。”在决策过程中，以协商的结果为基础，将人民群众的意愿、要求作为拟定计划、规划、目标、措施的先导，有利于保证决策的合理性和科学性。“管理”在我国宪法和法律中指的是，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。民主的本质就是人民当家作主。人民对于国家和社会事务不能置身事外，这是社会主义民主的必然要求。因此，我国宪法赋予了人民直接管理国家社会事务和经济文化事业的权力。“监督”，是指人民群众拥有监督国家机关及其工作人员是否依法履职的权利。我国宪法第41条规定的公民对国家机关及其工作人员的批评建议权、申诉控告检举权，就是人民监督权利的直接体现。
（二）时间上的持续
从时间上讲，全过程人民民主的持续性不仅体现在各个民主过程环节的有机衔接上，还表现为人民在日常政治和社会生活中，有广泛持续深度参与协商、决策、管理、监督的权利。在西方民主制下，人民在选举时能够根据自己的意愿投票，但在选举之后只能是国家和社会生活的“看客”。对此，马克思很早就予以了揭露，他指出：“普选权在此以前一直被滥用，或者被当作议会批准神圣国家政权的工具，或者被当作统治阶级手中的玩物，只是让人民每隔几年行使一次，来选举议会制下的阶级统治的工具。”如果人民只有在选举这一特定时段才能享有民主权利，事后却无权过问国家的政治决策和政治行动，也没有能力让执政者兑现他们在选举时所作的各种许诺，那么这样的民主自然是间歇性、阶段性的民主，是一种残缺不全的民主形态。与之相反，全过程人民民主既能保证人民在选举时本着自己的意愿选出代表，也能保证人民在选举之外持续参与国家生活和社会事务的管理，这样的民主才是全面的民主、真实的民主。
（三）空间上的持续
从空间上言，全过程人民民主意味着人民群众不仅能在某一特定地域享有民主权利，而且在其工作和生活的各个场域，都能够享有民主、践行民主。例如，在城市生活的市民，既可以在其工作的单位行使民主权利，也可以在其生活的社区行使民主权利。就单位民主而言，参与职工代表大会对单位内部事务进行管理，即为人民群众践行民主的典型方式。例如，根据我国教育部通过的《学校教职工代表大会规定》，学校教职工代表大会是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式。通过学校教职工代表大会，广大教职工可以在学校行政管理事务上享有审议权、建议权、知情权、决策权、评议权、监督权，多样化地行使管理本单位事务的民主权利。在社区生活中，居民参与民主管理与民主决策亦是当今中国社会的常态。例如，国务院制定了《物业管理条例》，该条例第6条对业主在物业管理活动中享有的民主权利作了明确规定，这些权利包括但不限于提议召开业主大会会议，并就物业管理的有关事项提出建议；提出制定和修改管理规约、业主大会议事规则的建议；参加业主大会会议，行使投票权；选举业主委员会成员，并享有被选举权；监督业主委员会的工作等。
如果说法律以属地主义作为适用的基本原则，人民群众对其民主权利的行使则更多地体现出属人主义的特质。无论在其户籍所在地工作或生活，还是流动到其他地区工作或生活，公民享有的民主权利都不会因地域的变化而受限制或被克减。例如，根据我国村民委员会组织法第13条，“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民”，可以参加本村村民委员会的选举。考虑到村民外出打工的经常性与普遍化，该法第15条还规定，“登记参加选举的村民，选举期间外出不能参加投票的，可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票”，从而使村民不至于因身在异地而无法行使选举的权利。2017年6月，中共中央、国务院发布了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，该意见指出，要“完善城乡社区民主选举制度，进一步规范民主选举程序，通过依法选举稳步提高城市社区居民委员会成员中本社区居民比例，切实保障外出务工农民民主选举权利”。需要指出的是，目前我国现行法律、行政法规中尚无关于流动人口（如外来务工农民）参与当地民主管理的规定，而在地方立法层面，相关规定也只是以“服务”和“便利”为主要导向。进一步从制度上保障流动人口在其居住地享有的民主权利，是践行全过程人民民主的应有之举。
二、保障人民当家作主的真实民主
民主从来就有“真民主”和“假民主”之分。所谓假民主，即假借民主之名而行专制之实，或者让人民形式上有权而实质上无权。对于资产阶级民主，马克思曾经作出如下批评：“资产阶级通常十分喜欢分权制，特别是喜欢代议制，但资本在工厂法典中却通过私人立法独断地确立了对工人的专制。这种法典只是对劳动过程实行社会调节，即对大规模协作和使用共同的劳动资料，特别是使用机器所必需的社会调节的一幅资本主义讽刺画。”在以保护私有制为根本任务的资本主义立法中，大量渗透着资本家的私人利益。在这样的法典之下，工厂成为任由资本家对工人专制处置的独立王国，资产阶级所高喊的“主权在民”自然是一句空话。在谈到议会制和选举权、代表权时，列宁也指出，“凡是实行议会制的地方，都实行并且承认民主的代表权。但是，这种代表权只限于人民两年有一次投票权”，而且往往是“靠人民的选票当选的人，却去帮助镇压人民，而人民则没有撤换和采取有效制裁措施的民主权利”。在此种议会制下，人民群众选举权的行使只是“一次性消费行为”，选举落幕之日，则是无权之始。与之不同，全过程人民民主追求的是真实的民主，其旨在将人民当家作主的制度理想落到实处。
首先，全过程人民民主有一套衡量民主是否真实有效的法律标准。“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督。”这八个“能否”涉及国家政治制度和社会制度的各个方面：在国家层面，其要求实现国家领导层有序更替、国家决策科学化民主化、执政党依法执政、国家权力受到有效制约和监督；在社会层面，其要求确保人民享有对国家和社会事务的管理权、人民群众有通达的利益表达渠道、社会各方面能有效参与国家政治生活、人才可以通过公平竞争的方式进入国家领导和管理体系。尤其需要注意的是，民主作为一种管理国家的制度方式，其落脚点仍然是人民群众的诉求、意愿是否得到了切实的尊重，人民群众的利益、福祉是否得到了完整的实现。从这个意义上说，民主既是一种守护民生的法律手段，又是惠及民生的价值追求。正如习近平所言，“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障”。单纯实现个人的自由选举权利，或者只是选出多数合意的领导人，还不是民主价值的终极要求。民主作为一种可欲的国家制度，最终是要有助于人民维护他们的根本利益。民主依托的是“民”，维系的是“民”。如果人民群众的利益、需求没有得以实现，民主的形式再多，也不具有实际意义。
其次，全过程人民民主追求实质民主，即要为人民群众提供参与管理国家和社会事务的机会与条件。民主要具备真实性，就必须具有实质性。仅有民主的制度规定而不付诸实施，或者人民仅有民主的权利却无实现权利的机会和能力，这样的民主只能是形式的民主。在中共十九大报告中，习近平强调：“发展社会主义协商民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。”其中的“民主形式”与“民主渠道”，就是变形式民主为实质民主的基本路径。多样的形式、有效的渠道，能够使人民群众活跃在国家政治和社会生活的各个领域，行使好管理国家和社会事务的民主权利。选举固然是人民参与国家管理的重要场合，选举权也可以说是公民所享有的政治权利中最为重要的一种，但在选举以外还有更为广阔的民主空间。追求实质民主，根本上是要拓展公民的政治权利范围，构建权利实现的程序机制和现实条件，这就要求“改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家；扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督；维护国家法制统一、尊严、权威，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由。巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。各级领导干部要增强民主意识，发扬民主作风，接受人民监督，当好人民公仆”。可见，对实质民主的保障，既涉及对党的领导方式和执政方式的改进，也涉及对国家机构决策和权力运行的制约监督，还有赖于发扬领导干部的民主意识和民主作风；不仅需要对人民政治参与的路径进行列举，也要求实现民主权利在法律制度层面上的不断拓展。上述目标如能悉数得到完整实现，公民所享有的实质民主就能获得根本性的制度保障。
民主不仅是一种国家制度，还是国家机关、公职人员和广大人民群众具体践行民主、落实民主的过程。在此过程中，国家机关及其工作人员是否有吸纳民意、汇集民智的能力，同样关系到实质民主的实现。“治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的。然而，没有有效的治理能力，再好的制度也难以发挥作用。”以立法制度为例，对于立法人员来说，他们“必须具有很高的思想政治素质，具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力”，否则人民群众的意志、愿望、需求就不可能在法律制度中得到科学、全面、真实的反映。同样，人民群众是否能够按照全过程人民民主的要求，通过高质量的民主参与，真正体现其作为国家和社会主人翁的地位，也极为重要。“在民主政府成功的各种条件中，最根本最重要的，在于人民须有比较高的政治智识，对于公务有持久的热心，对于社会、国家有深切的责任感，和愿意接受及遵守多数人的决议。”如果人民群众不具备践行民主的素质和能力，再好的民主制度、再多的民主权利也没有意义。正因为人民群众的民主素质如此重要，习近平强调，必须“提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力”。对于提升人民群众的民主管理能力而言，一要加强普惠性的公共服务，“始终把教育摆在优先发展的战略位置，不断扩大投入，努力发展全民教育、终身教育，建设学习型社会”，努力让全体人民“享有更好更公平的教育，获得发展自身、奉献社会、造福人民的能力”；二要实行倾斜保护政策，对资源欠缺、能力不足者给予法律上的帮助。例如，“要更加注重对特定人群特殊困难的精准帮扶。要在经济发展基础上持续改善民生，特别是要提高教育、医疗等基本公共服务数量和质量，推进教育公平。要实施精准帮扶，把钱花在对特定人群特殊困难的针对性帮扶上，使他们有现实获得感，使他们及其后代发展能力得到有效提升”。只有在法律上落实补足措施，提升所有社会成员民主参与的实际能力，民主才可谓实质的民主、真实的民主。
最后，全过程人民民主重视对少数人正当权益的维护。民主程序虽然以“少数服从多数”作为基本原则，但这并不意味着“少数”的合理需求和正当利益就应被忽视。在一个真正的民主制国家里，不论“少数”还是“多数”，“一样能得到充分的代表权”，“只有在允许全体公民参与法律秩序的创造时，多数表决原则才算得到遵守”。正因如此，在民主的具体实践中，必定要有保护少数的法律制度安排，以免少数人的权利与正当利益因多数的决定而被忽略甚至被牺牲掉。
我国宪法中就有不少保护少数的民主制度安排，在此仅举两例。其一，宪法第59条规定，“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成。各少数民族都应当有适当名额的代表”，这即是典型的保护少数的宪法安排。在我国55个少数民族中，部分少数民族人口极少，甚至只有几千人，但他们也有权选出自己的代表，并由其选出的代表进入最高国家权力机关之中，参与全国性事务的筹划。其二，根据宪法第61条的规定，全国人民代表大会会议每年举行一次，但“如果全国人民代表大会常务委员会认为必要，或者有五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，可以临时召集全国人民代表大会会议”。众所周知，全国人民代表大会会议的召开，是国家政治生活中的大事，固定的会议次数有利于增强国家机构运作的规范化、常态化，特别是对于拥有近三千名人大代表且实行代表兼职制的全国人民代表大会来说，尤其需要固定会议的次数。但是，只要有五分之一以上的全国人大代表认为有必要召开会议并予提议，即可临时召集全国人民代表大会，以期解决国家政治和社会生活中面临的重大问题、特殊问题。
在论及协商民主时，习近平指出，要“既尊重多数人的意愿，又照顾少数人的合理要求”。多数人的想法、意志固然值得尊重，但少数人的特殊需求与合理建议也有重要价值，这就有必要在多数人和少数人之间建立对话协商的平台，通过彼此的深入交流为问题的解决寻求共识。在协商的过程中，协商组织者既应了解多数人的想法、尊重多数人的意志，也须考虑少数人的需求、维护少数人的权益。同样，在国家的发展路径上，也要本着保护少数的原则思考经济与社会发展战略，“要积极创造条件，千方百计加快少数民族和民族地区经济社会发展，促进各民族共同繁荣发展”。只有真正重视、保护少数民族群众的切身利益，推进和提升少数民族地区经济和社会发展的速度和质量，才能实质性地维护各民族之间的法律平等，从而践行好全过程人民民主。
三、空间广阔且内容丰富的广泛民主
全过程人民民主是空间广阔且内容丰富的广泛民主。所谓空间广阔，是指民主的层级多元，既包括国家层面的民主，也包括基层民主；民主权利的行使场域多元，既包括选举中的民主，也包括选举外的民主。所谓内容丰富，是指民主既包括管理的民主，也包括自治的民主。全过程人民民主的广泛性，决定了广大人民群众能够更为全面、深入地参与到国家、社会事务以及自身事务的管理之中，体现人民当家作主的主体地位。
（一）民主的层级：国家层面的民主与基层民主
按照全过程人民民主理念的要求，民主除了体现为国家制度（如人民代表大会制度、政治协商制度、民族区域自治制度）的民主建构外，还包括人民群众在日常生活中参与管理自身事务以及管理国家、社会事务的民主。中国特色社会主义制度“坚持把国家层面民主制度同基层民主制度有机结合起来，坚持把党的领导、人民当家作主、依法治国有机结合起来，符合我国国情，集中体现了中国特色社会主义的特点和优势，是中国发展进步的根本制度保障”。从一般意义上说，与人民群众关联度最高的民主恰是基层民主。民众与基层组织或单位利益攸关，相关组织或单位的决策直接影响着民众的利益乃至权利义务。大多数人都长时期生活、工作于某个基层组织或单位，如果没有持续的基层民主制度作为保障，他们的切身利益和正当诉求就可能长期得不到满足，他们也就可能因此沦为事实上的境遇不利者。正因为基层民主如此重要，习近平强调：“我们要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。”如前所述，选举各级人大代表固然是体现人民当家作主的重要民主形式，但如果人民只在选举期间有民主投票的权利，选举之后却无权过问国家与社会事务的管理，这样的民主就是残缺的民主。基层民主制度的贯彻与落实，能让人民群众在选举之外同样拥有决策、管理、监督的权利，从而保证了人民群众对国家和社会事务的持续参与，这正是全过程人民民主制度上的重要特色之一。
2021年12月4日，国务院新闻办公室发布《中国的民主》白皮书，内中多个方面涉及基层民主的内容。择其要者，基层民主主要包括：（1）基层选举，包括村（居）民委员会选举和企事业单位职工代表大会选举。村（居）民依法定期选举产生村（居）民委员会成员。在企事业单位中，职工代表大会是职工行使民主管理权力的机构，职工代表由全体职工通过民主选举产生；（2）基层协商，即基层党组织、基层政府、基层群众性自治组织、经济社会组织和群众等，就基层社会发展及事关群众切身利益的问题开展协商；（3）基层决策，即基层群众通过村（居）民会议、村（居）民代表会议、村（居）民小组会议等形式，就经济社会发展、基础设施建设、社会综合治理、基层文化服务、生态环境保护、自治章程制定等基层治理中的重大问题提出意见建议，参与决策制定和实施；（4）基层管理，包括城乡社区民主管理和企事业单位民主管理两大类型。前者是指农村和城市社区居民结合本地实际，由村（居）民讨论制定村（居）民自治章程、村规民约、居民公约等，普遍实现村（居）民在基层公共事务和公益事业中的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。后者是指企事业单位普遍建立以职工代表大会为基本形式，以厂务公开制度、职工董事制度、职工监事制度为主要内容的民主管理制度。职工通过这些民主管理制度，参与企事业单位管理，维护单位职工合法权益，实现单位与职工协商共事、机制共建、效益共创、利益共享。正是如此丰富多样的基层民主形式，保证了人民群众在日常生活中对国家事务、社会事务和涉及自身事务的广泛参与，这既体现了全过程人民民主在时间上的持续性和流程上的衔接性，也体现了全过程人民民主在事项上的广泛性和运作上的协同性。
（二）民主权利的行使场域：选举中的民主与选举外的民主
与西方资本主义的民主不同，全过程人民民主将民主从选举民主扩大到了参与民主。在西方的民主理论和实践中，选举权历来被推崇为第一位的政治权利，且民主的选举被认为必须具备四个不可或缺的要素，即一切公民应有同等选举权；选举人应有权了解事实、批评不同意见以及所有候选人的观点；公民必须自由组织起来，实现政治目标；选举根据多数票（或至少超过票）决定。然而，对于一个有意参与政治生活和公共领域事务管理的公民而言，参与选举只是他们人生中短暂的经历，如果以选举权来取代其他政治权利的行使，就无法保障人民对国家和社会事务的持续参与。西方学者也清醒地认识到，“选票的存在，并不能使政治家个人变得更好一些，它只不过是迫使他们对那些掌握具有巨大潜力武器的有选举权和人数众多的群体的需求给以比较认真的考虑而已”。资产阶级政治家是如此，其选民同样也不会整齐划一地一心为公共利益谋划。当大多数选民不把选举权用于实现公共利益，“而是为金钱而出卖选票，或者按照控制着自己的人或出于私人原因希望谋求其好感的人的意思投票时”，“这样实行的普选，不是防止苛政的保证，而是为虎添翼”。当然，这并不意味着要否定选举和选举权的价值，而是说，就民主的权利配置而言，仅有选举权还远远不够。正是认识到选举民主所存在的不足和短板，习近平指出：“实现民主的形式是丰富多样的，不能拘泥于刻板的模式，更不能说只有一种放之四海而皆准的评判标准。人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。”人民在日常生活中所享有的参与权、决策权、管理权、监督权等，既是对选举权的有益补充，也是人民将选举时的真实意愿贯彻到底所必需的民主实践。
（三）民主的内容：管理的民主与自治的民主
所谓管理的民主，即人民群众依照法律规定，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。管理的民主体现着人民群众当家作主的政治和法律地位，其具体实践依托于宪法和法律赋予人民群众以形式多样的民主权利，且将民主权利的行使贯穿于国家立法、执法、司法等法治的主要环节。
就立法而言，拓展人民群众有序参与立法的途径，是全过程人民民主的必然要求。当今中国，立法听证与立法草案征求意见已经是人民群众有序参与立法的两种主要形式。尽管目前在国家层面尚无有关立法听证的统一法律规定，但已有不少有关立法听证的地方性法规，细致规定了人民群众在立法听证过程中享有的民主权利。以《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会立法听证条例》为例，该条例第5条对需要举行立法听证会的地方性法规草案事项作出了列举，具体包括：（1）对公民、法人、其他组织切身利益有重大影响的，涉及社会普遍关注的，需要听取各方面意见的事项；（2）意见分歧较大的事项或者涉及重大利益调整的事项；（3）制定地方性法规所依据的事实情况比较复杂的事项；（4）拟设定行政许可的事项或者拟补充设定行政处罚的事项；（5）其他需要举行立法听证会的事项。为确保人民群众能够广泛参与听证，该条例第11条要求，听证机构应当在举行立法听证会15日前发布公告，公布立法听证会的时间、地点、听证内容及陈述人报名的条件、办法等，且立法听证会公告应当在自治区级新闻媒体及网站上刊播。为了保证陈述人能够顺利参与立法听证，行使民主权利，该条例第15条规定，“陈述人参加立法听证会，其所在单位、组织应当支持”。为避免立法听证流于形式，该条例第25条明确要求，“常委会主任会议和常委会会议应当重视听证报告提出的意见和建议，将报告内容作为审查、修改地方性法规草案的重要依据”，“法制委员会在审议结果报告中，应当对立法听证会上公众提出的主要意见的采纳情况予以说明”。上述具体而全面的规定，无疑为人民群众参与地方立法、行使民主权利提供了有力的制度支撑。
立法草案征求意见也是集中民意、凝聚民智、问计于民的重要民主立法制度。习近平指出：“要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。”这一要求在当代中国立法实践中已经得到了充分体现。例如，2019年12月28日至2020年1月26日，民法典草案在中国人大网公布，向全社会公开征求意见。在此期间，共收到13718位网民提出的114574条意见。这些意见内容丰富，且真实反映了民生需求，很多都被正式通过的民法典所吸纳，体现了人民群众的立法智慧以及国家立法机关对民意的尊重。
在行政层面，管理的民主除了体现为人民群众通过参与听证来为制定法规、规章等提供民意支持，还体现为行政机关在重大行政决策程序中听取民众意见。不同于一般的行政处理决定通常只影响个别公民、法人或组织的权利利益，重大行政决策风险性大、牵连面广、重要性强，将之纳入民主化管理尤为必要。这意味着，不仅要“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制”，重大决策的作出还必须“识民情、接地气”，“要以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念”。为规范重大行政决策的作出和调整，国务院2019年出台了《重大行政决策程序暂行条例》。该条例第6条规定：“作出重大行政决策应当遵循民主决策原则，充分听取各方面意见，保障人民群众通过多种途径和形式参与决策。”为了将民主决策原则落到实处，该条例第二章专设一节规定了社会公众参与决策的程序机制，其具体要求包括：（1）决策承办单位听取社会公众意见，应当采取便于社会公众参与的方式，如座谈会、听证会、实地走访、书面征求意见、向社会公开征求意见、问卷调查、民意调查等；（2）决策事项涉及特定群体利益的，应当与相关人民团体、社会组织以及群众代表进行沟通协商，充分听取相关群体的意见建议；（3）为了帮助人民群众理解决策的内容，对社会公众普遍关心或者专业性、技术性较强的问题，决策承办单位可以通过专家访谈等方式进行解释说明；（4）如果决策事项直接涉及公民、法人、其他组织切身利益或者存在较大分歧的，可以召开听证会；（5）为了保证相关意见能够被充分吸纳，决策承办单位应当对社会各方面提出的意见进行归纳整理、研究论证。这些规定虽然仅及于程序方面，但对于确保重大行政决策的科学化、民主化来说，无疑能够发挥程序控权的重要效能。
实现司法上的民主，首先，要加强司法公开。“司法工作者要密切联系群众，规范司法行为，加大司法公开力度，回应人民群众对司法公正公开的关注和期待。”阳光是最好的防腐剂，“要坚持以公开促公正、树公信，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，杜绝暗箱操作，坚决遏制司法腐败”。其次，要加强人民群众对司法活动的监督，“把对司法权的法律监督、社会监督、舆论监督等落实到位，保证法官、检察官做到‘以至公无私之心，行正大光明之事’，把司法权关进制度的笼子，让公平正义的阳光照进人民心田，让老百姓看到实实在在的改革成效”。最后，要建立能使人民群众直接参与司法的机制。列宁曾言：“人民的代表参加法庭，这无疑是民主的开端。”一定程度上说，最能代表司法民主的制度安排，就是陪审制的法律建置。托克维尔甚至还将陪审制度作为人民主权下民众直接行使国家权力的政治制度来看待，认为“当人民主权存在时，就得使陪审制度与建立这个主权的各项法律协调一致”。在陪审过程中，人民群众直接参与案件的审理，以其良心、常识、智慧、经验来审视案件事实的真伪，能够为法官的职业思维补充必要的常理思维，也能对法官权力构成有效的制约与监督，防止法官滥用权力或武断裁判。为保障公民依法参加审判活动，促进司法公正，提升司法公信力，全国人大常委会于2018年4月通过了人民陪审员法，从制度层面上保证了人民群众对司法审判的直接参与。根据该法，公民有依法担任人民陪审员的权利和义务，人民陪审员依法享有参加审判活动、独立发表意见、获得履职保障等权利。
所谓自治的民主，是指人民群众在关涉自身利益的社会事务中享有自治的权利。自治既意味着自己管理自己的事务，也意味着排除外部的干预。关于自治的民主，习近平指出：“要健全以职工代表大会为基本形式的企业事业单位民主管理制度，保障职工参与管理和监督的民主权利。要依据宪法法律完善居民委员会、村民委员会等基层群众自治组织，推动在城乡社会治理、基层公共事务和公共事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”职工通过职工代表大会行使民主管理、民主监督的权利，前文已有论述。居民委员会、村民委员会是法定的基层群众自治组织。在这类组织中，人民群众以自治的方式处理和解决与他们切身利益相关的问题。例如，根据城市居民委员会组织法第3条的规定，居民委员会要维护居民的合法权益，办理本居住地区居民的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，协助政府机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作，向政府机关反映居民的意见、要求和提出建议。可见，居民委员会既是居民的自治组织，又是联系居民与政府的中介，起着上情下达、下情上传的民主通道作用。在自治权利的内容上，根据城市居民委员会组织法第8条、第10条、第15条、第16条，居民享有选举和被选举的权利，参加居民会议的权利；居民会议有权撤换和补选居民委员会成员，有权讨论制定居民公约；居民委员会办理本居住地区公益事业的费用收支帐目，应当及时公布，接受居民监督。这些规定，既为自治的民主提供了制度依据，也展现了全过程人民民主的持续性和真实性。
四、凝聚和统合社会共识的协商民主
协商民主主要是就民主的实现方式而言的，即以协商的方式来处理国家和社会生活中的决策问题。协商的内涵是协调、磋商，协商民主的要义在于让人民群众享有广泛、持续、深入参与国家和社会事务管理的权利，以使相关法律、政策、决策的作出既能吸收人民群众的智慧和创意，又能倾听人民的呼声和诉求。2006年2月8日，中共中央发布《关于加强人民政协工作的意见》，该意见明确提出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”其后，协商民主的理念在我国重要政策文件中不断被强调。2012年，中共十八大报告指出，“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”。2013年，中共十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”。2017年，中共十九大报告指出，“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”。在此，协商民主的地位被提升到“人民民主的真谛”层面，更加凸显了协商民主对于实现人民当家作主的现实意义。
（一）商量：协商民主的基本运作方式
关于“商量”，习近平曾有具体而详细的论述。他认为：“涉及全国各族人民利益的事情，要在全体人民和全社会中广泛商量；涉及一个地方人民群众利益的事情，要在这个地方的人民群众中广泛商量；涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，要在这部分群众中广泛商量；涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。”这段论述充分揭示了“商量”丰富的法理意蕴。
其一，商量是法律主体之间的对等协商。从主客体关系的角度而言，协商民主不是把人民群众当作统治的客体，由掌权者对之单方宣示相关决定决策，而是把人民群众置于主体的位置，使人民群众以主体间的合作方式进行探讨、研判、磋商，寻求最佳决策方案。正如学者所言，“如果民主制意味着多数的确定优势，则除了让每个人在意见的总结中平等地表述自己的意见外，别无其他办法可以保证这种优势”。只有让人民群众有机会畅所欲言，有机会充分表达自己的观点与看法，相关决策才能真正体现协商民主制度汇集民智、凝聚民心的效能。
其二，商量具有“多”“深”“广”的特点，因而能够确保商量的质量。“多”即有事多商量、遇事多商量、做事多商量，其要求处理事情应以协调和商量为主，而不是依靠命令和强制。“深”意味着遇到有分歧的问题、疑难的问题或重大的问题时，应当加大商量的力度。不管是国家立法还是重大决策，都可能涉及某一地区、某一行业的人民群众普遍而切实的利益，如不进行深入协商，就可能导致决策上的顾此失彼。“广”是就商量的事项范围而言的，涉及全国各族人民利益的事情需要协商，涉及地方人民群众利益的事情也要协商，涉及哪部分群众的利益就要在哪部分群众中间进行协商。例如，为处理好与每个劳动者利益攸关的劳动关系，就要“完善政府、工会、企业共同参与的协商协调机制”。总之，凡是利益关涉之处，即为商量开始之时。
其三，商量的过程就是人民当家作主的过程。人民当家作主是对人民所拥有的政治、法律地位的宣示。这一地位的实现和维系，离不开具体的权利设定和权利行使。就权利的设定而言，选举权、知情权、参与权、管理权、监督权等，是体现人民当家作主的主要权利类型。在这些权利当中，除选举权外，其他权利实质上都与“商量”相关。如果不知悉决策背景和具体内容，就既无法商量也不能保证知情权的实现；如果不与人民群众进行商量，不仅参与权、管理权无从谈起，监督权也得不到落实。
（二）真实：协商民主的实质标准
所谓协商具有真实性，是指协商不是图形式、走过场。关于如何确保协商的真实性，习近平指出，“真协商”就要“协商于决策之前和决策之中，根据各方面的意见和建议来决定和调整我们的决策和工作，从制度上保障协商成果落地，使我们的决策和工作更好顺乎民意、合乎实际”；为此，要通过各种途径、渠道、方式，就改革发展稳定重大问题特别是事关人民群众切身利益的问题进行广泛协商，“广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”；在方式上要“深入开展政治协商、立法协商、行政协商、民主协商、社会协商、基层协商等多种协商，建立健全提案、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、网络等多种协商方式，不断提高协商民主的科学性和实效性”。可见，要使协商民主成为真实的民主，至少需从以下几方面着力。其一，在协商的事项上，要将所有与改革发展稳定重大问题，特别是事关广大社会成员切身利益的事项纳入协商的范围中。例如，教育文化、卫生健康、医疗保障、退役军人服务、移民管理服务、生态环保、应急管理等，都是人民群众普遍关心的事项。在这些领域广开协商渠道，不仅有助于满足人民群众的切身利益需求，也能真正提高人民群众参与协商的动力和意愿。其二，要在决策之前和决策之中进行协商，而不是进行事后协商。在决策之前，应当向人民群众公开相关决策的背景材料和主要设想，以便他们能够有条件、有意愿参与协商。在决策之中，如果遇到意见分歧较大、风险难以把控的决策内容，则要进一步扩大协商范围，力求达成一致。其三，要从人民群众的参与便利出发，采取形式多样的协商方式。
对于协商民主的真实性标准，习近平提出了具体的要求，即“真诚”“真实”“真情”。正如习近平所强调的，“要以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念，真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦”。“真诚”是一种诚挚为民的态度，其要求决策者把人民群众的利益放在首位，真心地为人民排忧解难，“遇到关系复杂、难以权衡的利益问题”时，要认真想一想群众实际情况究竟怎样，群众到底在期待什么，群众利益如何保障。决策者只有真诚地关心民生疾苦，才能为改革发展找到准确的方向。“真实”是指对于来自人民群众的意见和建议，全面收集、认真筛选，从中发现人民群众对于国家立法、政府决策的愿望和要求，以使立法、决策能够识民情、接地气。例如，在保障和改善民生方面，“真实”意味着“采取针对性更强、覆盖面更大、作用更直接、效果更明显的举措，实实在在帮群众解难题、为群众增福祉、让群众享公平”。“真情”是一种服务人民的真实情感，即要从解决人民群众的实际困难出发，使相关法律、政策、决策、措施更好地满足人民对美好生活的需要。
协商的真实还表现在效果的真实上。协商是党领导下的协商。中国共产党除了工人阶级和最广大人民群众的利益外，没有自己特殊的利益。正因如此，中国共产党能够在顾及最广大人民群众根本利益的基础上，以中立的立场主持不同地区、群体或层级的利益协商和磋商。习近平指出，在中国共产党统一领导下，通过多种形式的协商，广泛听取意见和建议，广泛接受批评和监督，“可以广泛达成决策和工作的最大共识，有效克服党派和利益集团为自己的利益相互竞争甚至相互倾轧的弊端；可以广泛畅通各种利益要求和诉求进入决策程序的渠道，有效克服不同政治力量为了维护和争取自己的利益固执己见、排斥异己的弊端；可以广泛形成发现和改正失误和错误的机制，有效克服决策中情况不明、自以为是的弊端；可以广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的机制，有效克服人民群众在国家政治生活和社会治理中无法表达、难以参与的弊端；可以广泛凝聚全社会推进改革发展的智慧和力量，有效克服各项政策和工作共识不高、无以落实的弊端”，这就是中国社会主义协商民主的优势所在。在此，他全面总结了协商民主所可能达致的政治效果、法律效果和社会效果：一是形成社会共识，消除利益竞争和利益倾轧；二是畅通利益表达渠道，防范决策者固执己见和排斥异己；三是形成纠错机制，克服情况不明、自以为是的官僚思维；四是形成参与机制，避免人民群众无法表达、难以参与；五是凝聚智慧和力量，克服政策措施共识不高、无以落实的毛病。可以说，在协商民主形成的广泛参与机制下，不仅人民群众的要求、愿望能够得到真实、全面的表达，法律、政策、决策和行动计划等也因有了民意基础而更具科学性和合理性，从而能够在人民群众的充分理解与支持下得以顺利推进。
（三）共识：协商民主的民意追求
对于任何一项法律、政策、决策、措施而言，如果人民群众对之没有形成共识或共识程度不高，其在实施过程中就必然会遭遇质疑甚至受到抵制。协商民主正是寻求社会共识的根本方式和有效方式，如习近平所言：“协商民主是党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计，同选举民主相互补充、相得益彰。”实际上，“在一个多元的民主社会，人民对一些重大问题产生意见分歧是很正常的。如果不结合协商手段，简单地运用票决手段解决分歧，实际上只是比较人数多少和力量大小，很可能导致少数人或弱势者内心上的不服，未能真正消弭分歧”。协商民主正是试图通过合作与商量真正消弭分歧，使人民群众在决策上达到共识。共识之所以能够形成，主要有以下原因。
首先，人民群众的根本利益是一致的。人民群众虽然会在具体问题上存在不同认识或看法，但他们的根本利益具有相似性与趋同性。例如，对美好生活的向往，就是人民群众的心理共识。“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。”正是这种人同此心、心同此理的客观必然，使得人们有可能舍弃对纯粹私人利益的偏爱，而从社会公共利益的角度思考问题、看待问题，从而形成社会共识。
其次，协商是一个合作的过程，也是一个商讨的过程。在协商民主中，每一主体都以与他人平等的地位参与到协商的过程中，他们可能会主张和坚持自己的利益诉求，但也会在与别人商议、论辩的过程中发现自己原有观点、想法的偏颇，从而改变自己的看法，修正自己的主张。为了在人民群众中形成共识，习近平专门强调：“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，通过各种方式、在各个层级、各个方面同群众进行协商。要完善基层组织联系群众制度，加强议事协商，做好上情下达、下情上传工作，保证人民依法管理好自己的事务。”协商就是一个彼此理解、求同存异的过程，其把个人对私人利益的关心整合为能够代表全体社会成员的“公意”，并使这种凝铸公意的共识，转换为具体的法律、政策、决策和行动。
再次，在形成共识的过程中，专家的意见也极为重要。专家拥有某一方面的专业技术，在协商事项的科学性问题上更有发言权，因而在协商民主的过程中，有必要听取专家意见。例如，《重大行政决策程序暂行条例》第15条规定：“对社会公众普遍关心或者专业性、技术性较强的问题，决策承办单位可以通过专家访谈等方式进行解释说明。”不过，专家意见并不能替代民主协商，毕竟人民群众才是历史的创造者，“人民群众有着无尽的智慧和力量，只有始终相信人民，紧紧依靠人民，充分调动广大人民的积极性、主动性、创造性，才能凝聚起众志成城的磅礴之力”。只重视专家的意见和建议，而忽视人民群众的想法和诉求，这本身就与民主的要求相背，因为“对专家知识权威的崇拜，弱化了共识的地位与作用，进而弱化了拥有这些共识的普通民众的地位”。在关涉社会成员普遍利益的事项上，人民群众的共识性意见，应被决策者优先采纳。
最后，共识能够得以形成，还有赖于党的统一领导和民主集中制的贯彻。“中国社会主义协商民主，既坚持了中国共产党的领导，又发挥了各方面的积极作用；既坚持了人民主体地位，又贯彻了民主集中制的领导制度和组织原则；既坚持了人民民主的原则，又贯彻了团结和谐的要求。所以说，中国社会主义协商民主丰富了民主的形式、拓展了民主的渠道、加深了民主的内涵。”正因为有党坚强而有力的统一领导，才能把握协商民主的方向并使之顺利推进；正因为在协商后辅之以集中，通过民主集中制的方式筛选民意，找出各方利益争执中的最大公约数，才能保证共识的形成并将之融入到法律、政策和决策之中。
（四）统合：协商民主的环节整合
根据习近平关于协商民主的理论阐述，协商不是单一的、平面的，而是广泛的、多样的。中央十九大报告指出：“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。”这表明，在当代中国的协商民主实践中，业已存在七种民主协商的渠道，能够针对不同事项采取不同的协商方式，从而保证党和国家在治理和决策上的民主化、科学化。这七种协商渠道，极大丰富了民主形式、拓宽了民主渠道、加深了民主内涵。协商的渠道、方式越多，人民群众参与国家和社会管理的机会就越多，人民当家作主的政治和法律地位也就更能得到充分的、实在的体现。特别是，在选举民主之外开辟多元的协商民主渠道，正是中国协商民主的特色所在、优势所在。习近平在总结我国人民民主实践的基础上指出，“在我们这个人口众多、幅员辽阔的社会主义国家里，关系国计民生的重大问题，在中国共产党领导下进行广泛协商，体现了民主和集中的统一；人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式”，这两种民主形式“共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势”。与选举民主相较，协商民主更加常态化和普遍化。前者在制度上保证了人民通过选举而行使投票的权利，后者则存在于人民的日常生活之中，保证人民群众能够持续地、广泛地参与国家和社会事务管理。
结 语
持续民主、真实民主、广泛民主、协商民主，是认识和理解全过程人民民主之法律内涵和价值功能的四个向度。持续民主反映的是民主的不间断性。正是此种不间断的民主，确保了人民群众可以持续地参与国家和社会事务的管理。真实民主体现了民主的实质性和有效性，其意味着民主在评价标准、实质效果上，都能真正保障人民群众当家作主，并不断提升人民群众在民主管理上的可行能力。广泛民主是就民主所涉及的事项范围而言的。民主的广泛性体现在，从国家制度层面到基层社会生活，从选举中到选举外，从管理到自治等各个领域，民主都能深度融入其中并发挥作用。协商民主是从民主的行使方式上进行规划，保证人民群众在党和国家的领导下，就事关各个层级的利益问题进行商量、商议、商讨；保证立法者、政策制定者倾听人民群众的呼声、吸纳人民群众的智慧，从而为科学立法和科学决策寻求智识来源，并为其顺利实施奠定群众基础。发展全过程人民民主，离不开坚强有力的法治保障。持续民主、真实民主、广泛民主、协商民主四个法治向度，既充分彰显了全过程人民民主的中国特色和显著优势，也反映了贯彻落实和发展全过程人民民主的实践要求。
