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郑毅:论我国宪法文本中的“中央”与“地方”—— 基于我国《宪法》第3条第4款的考察

郑毅| 时间: 2020-06-13 18:02:33 | 文章来源: 《政治与法律》2020年第6期

【摘 要】明确“中央”与“地方”在宪法文本中的规范内涵对中央与地方关系的研究以及目前正在进行的央地事权与支出责任划分改革意义重大。基于我国《宪法》第三章的规范结构,除肯定全国人大及常委会、中央军委主席与副主席、国务院、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院的“中央”属性外,仍须进一步回应全国人大常委会的独立性、国务院组成部门的属性、司法机关的中央与地方关系属性等问题。此外,中共中央和全国政协还构成了制度实践意义上的“中央”,文本与实践落差的解读应回归我国《宪法》第3条第4款,核心是对该款中两个“中央”表述的差异化解释。我国《宪法》第30条的地方建置类型,以及第31条的特别行政区和序言第九段的台湾地区均属广义的“地方”内涵。规范上相对独立的人格、利益与财政为地方作为“中央”的对应项提供了制度基础。

【关键词】中央、地方、宪法、文本解释


  近年来,我国央地关系的制度发展正随着央地事权与支出责任划分的改革加速推进,从2014年《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(国发〔2014〕71号)到2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号),再到2018年《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发〔2018〕6号)、《国务院办公厅关于印发医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》(国办发〔2018〕67号)以及2019年《国务院办公厅关于印发科技领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》(国办发〔2019〕26号)和《国务院办公厅关于印发教育领域中央与地方财政事权支出责任划分改革方案》(国办发〔2019〕27号)等,无论聚焦的领域和改革的方案具体是什么,在规范层面均集中呈现为我国《宪法》中“中央”和“地方”这两个核心术语的叙事,我国《宪法》第3条第4款显然构成了这场改革“大秀”的核心“舞台”。与此同时,中国宪法学研究也正在经历着从基本权利教义学向国家机构教义学的拓展转型。在这一过程中,“针对《宪法》第3条第4款关于中央和地方国家机构职权划分‘遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则’的规定,也需要在教义学上阐明‘中央’‘地方’‘统一领导’‘主动性’‘积极性’等关键概念的前提下进行建构,以形成我国中央地方关系的宪法规范基础”。从这个意义上说,对前述关键术语的教义学研究就成为在党的十九大“加强宪法实施”的精神指引下深入推进央地关系改革的逻辑前提。然而,目前,关于“中央”和“地方”这一对央地关系领域中最基本术语的内涵,不仅“在我国宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法以及中国共产党文献中是很难找到对这两个概念的内涵和外延的明确界定”, 而且宪法学界的释义学探讨同样亟待深入。

  笔者欲不揣浅陋,在此前针对地方的主动性、积极性规范分析的基础上,进一步尝试对我国《宪法》第3条第4款的“中央”和“地方”这两个基础概念进行剖析,以就教于方家。


  一、我国宪法文本中的“中央”初探


  (一)“中央”的内涵与外延

  蔡定剑教授曾试图从“单一制”的角度解释“中央”的内涵:“单一制是指国家只有一部宪法,有统一的立法权,一套统一的国家机构体系和统一的司法系统,地方接受中央的统一领导,地方政府的权力来源于中央,在外交方面,中央政府是唯一的主体。我国中央政府的统一领导除了有政治体制上的保证外,在法律上是通过以下途径实现的:法律的统一性——全国人大是最高国家权力机关,具有解释和监督宪法与法律实施的职权;行政上的统一领导——国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作;司法的统一性——最高人民法院可以提审和监督任何地方法院审判的案子。”从其对“中央”的阐述中可析出如下立场:第一,中央等同于“中央政府”;第二,广义的中央政府包括全国人大、国务院和最高人民法院;第三,“中央”存在的场域仍然是传统意义上的立法(权力)、行政和司法三个基础权力类型面向。不过前述判断的未竟之处有四个方面:第一,“中央政府”的内涵究竟是什么,其广义与狭义的界分标准何在,如何证成;第二,在释义学视角下,界定“中央”的规范基础何在,其解释效用的发生机制又何在;第三,“全国人大、国务院和最高人民法院”以及“立法(权力)、行政和司法”的两类三分法能否覆盖“中央”的所有语境;第四,国家机构与国家权力之间并非完全清晰的对应关系如何界定和规范,如“在20世纪80年代初期,全国人大常委会就曾设立特别监察厅和特别法庭,专门审判‘林彪及江青反革命集团案’,直接行使了检察权和审判权”。

  在1949年以后的中国宪法史上,“中央政府”的提法最早见于《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称:《共同纲领》)序言:“中国人民政治协商会议代表全国人民的意志,宣告中华人民共和国的成立,组织人民自己的中央政府。”这里的“中央政府”表述却是《共同纲领》中的孤例——正文部分均使用“中央人民政府”的表述。笔者认为,表述差异的背后其实暗含着《共同纲领》序言与正文之间的承接逻辑:序言明确政协的历史任务,即“组织人民自己的中央政府”,而组织过程完成后,“人民自己的中央政府”即转变为“中央人民政府”。作为建设新中国的核心主体,“中央人民政府”自然成为《共同纲领》正式条款中的重要范畴之一。因此,从“人民的中央政府”向“中央人民政府”的转变,其实就是政协在新中国具体建设过程中由台前走向幕后的转变过程。那么,又应如何理解《共同纲领》里的“中央人民政府”呢?许崇德教授曾指出:“在中华人民共和国成立初期,中央人民政府是一个‘大政府’的概念。它的组成包括下列几个部分:中央人民政府委员会、中央人民政府主席、政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署(1952年增设国家计划委员会直辖于中央人民政府委员会)。”这一判断也得到了《共同纲领》的规范支撑,例如,其第20条明确了人民革命军事委员会隶属于中央人民政府,又如其第12条的规定间接明确了中央人民政府委员会属于中央人民政府。总之,“所谓中央人民政府,就是上述这些机关的总和”。

  不过,在1954年2月17日前后形成的我国首部宪法草案中,作为概括性术语(umbrella term), “中央人民政府”的提法却发生了变化。1954年4月24日宪法起草委员会办公室印发的《宪法草案初稿讨论意见汇编(六)》中即记载有以下质疑:“为什么叫国务院而不叫中央人民政府?中央人民政府这个名称将来是否还存在?如果不,主席在哪里办公?”其中最后一个疑问恰恰反映出“中央人民政府”概念在狭义化过程中诱发的认知动荡。直到1954年6月11日举行的宪法起草委员会第七次全体会议上,何香凝仍然坚持“中央人民政府”的提法,毛泽东对此则解释道:“‘中央人民政府’的名字不要了,太长了。也是反复了几次,初稿是‘国务院’,后来改作‘中央人民政府’,最后又改回来叫‘国务院’。……全国只有一个政府,即国务院。”最终,1954年颁布的《中华人民共和国宪法》(以下简称:1954年《宪法》)第47条“中华人民共和国国务院,即中央人民政府,是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关”的表述,实际在根本法层面上宣告了“中央人民政府”狭义化内涵的规范确立。此后的1975年颁布的《中华人民共和国宪法》(以下简称:1975年《宪法》)第19条、1978年颁布的《中华人民共和国宪法》(以下简称:1978年《宪法》)第30条以及1982年颁布的《中华人民共和国宪法》(以下简称:1982年《宪法》)第85条均延续了这一狭义立场。

  值得注意的是,《共同纲领》第16条规定:“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分,应按照各项事务的性质,由中央人民政府委员会以法令加以规定,使之既利于国家统一,又利于因地制宜。”此为在宽泛意义上的根本法层面首次涉及央地关系动态调整原则,虽然1954年《宪法》和1975年《宪法》取消了相关表述,但1978年《宪法》第11条第2款却在一定程度上予以恢复:“国家在发展国民经济中,坚持独立自主、自力更生、艰苦奋斗、勤俭建国的方针,以农业为基础、工业为主导的方针,在中央统一领导下充分发挥中央和地方两个积极性的方针。”这也直接成为1982年《宪法》第3条第4款的规范样本。从逻辑上看,《共同纲领》的“中央人民政府”的表述自1978年《宪法》开始被语义更为宽泛的“中央”替代,这在某种意义上乃是向《共同纲领》中“大政府”内涵的回归。

  综上所述,可以得出的初步的结论是:其一,在现行宪法语境中提及“中央政府”,严格说来只能理解为狭义的“国务院”;其二,原先宽泛意义上的“中央政府”在1982年《宪法》的文本中只能以“中央”作为规范表达式。

  既然现行宪法的“中央”概念较为宽泛,那么其宪法边界何在?在1982年《宪法》中,“中央”一词总共出现了19次,其中第3条2次,第89条第4项1次,第85条的“中央人民政府”1次,其余15次均为“中央军事委员会”(含第三章第四节标题的“中央军事委员会”2次,以下简称:中央军委)。由此,可作如下两点初步解读。其一,1982年《宪法》第3条和第89条的“中央”虽然在表述上一致,内涵却有差别。如前所述,第3条的“中央”脱胎于《共同纲领》第16条,具有建国初期“大政府”的宽泛意义指向;而基于立法语言和修辞技术的考量,第89条第4项“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”里的“中央”实为“中央国家行政机关”之省略表述。唯独中央军委作为“中央”内涵组成部分的身份经由1982年《宪法》第三章第四节反复确认,当无疑义。其二,从1982年《宪法》的结构来看,不论是中央抑或地方,其规范资源主要汇集于第三章“国家机构”部分。从这个意义上说,除该章第四节的中央军委之外,第一节的全国人大及其常委会、第二节的中华人民共和国的主席和副主席、第三节的国务院、第七节的国家监察委员会和第八节的最高人民法院和最高人民检察院显然也应属于“中央”的范畴。

  (二)我国《宪法》第三章:“中央”内涵的进一步澄清

  对我国《宪法》第三章中所指称的“中央”内涵的澄清依赖于对以下问题的澄清。

  首先,全国人大和全国人大常委会究竟是一个“中央机关”还是两个“中央机关”?一方面,在文本结构上,全国人大和全国人大常委会共享1982年《宪法》第三章第一节,该节标题为“全国人民代表大会”,这契合了全国人大常委会作为常设机构非独立性的一般认知。另一方面,全国人大和全国人大常委会的具体职权却由两个宪法条文分别规定,这意味着两者共同作为“中央”的具体构成要素时是存在角色差异的。那么,1982年《宪法》第三章第一节的“中央”究竟是一元结构还是二元结构呢?事实上,该节22个条文可以分成三类。其一,专属于全国人大的规定,包括第59条、第60条、第62条、第63条、第75条、第76条、第77条和第64条之一部分(即全国人大对于宪法修改、法律和其他议案的职权和程序之规定),以及第70条之一部分(即全国人大下设专门委员会之规定)。其二,专属于全国人大常委会的规定,包括第65条至第68条。第三,兼有全国人大和常委会的综合规定,这又可进一步分为两类:一是对两者的并列规定,其特征是无论全国人大还是全国人大常委会,其规定的内容基本一致,包括第58条、第71条以及第72条至第74条;二是对全国人大和全国人大常委会制度关系的规定,包括第57条、第61条、第79条和第64条之一部分(即全国人大常委会修宪的提议权和全国人大三分之二以上代表的批准权之关系),以及第70条之一部分(即全国人大和全国人大常委会对专门委员会领导权以全国人大是否闭会为标准的区隔与衔接关系)。由此可见,前述条款所属的类型以及具体规制内容,决定了作为“中央”的全国人大及全国人大常委会的身份以具体语境为前提的区分或整合,不宜泛泛而论。

  其次,在央地关系语境下如何理解作为“中央”的中央军委。一般而言,央地关系的成立,在形式上首先需要中央与地方同时存在职权对应的机构或部门,但前述对我国《宪法》第三章的梳理中却存在一个“另类”——被我国《宪法》强调“中央”属性多达15次的中央军委反而并不存在地方层面的对应性机构安排。其实,现行我国《宪法》中的中央军委脱胎于1954年《宪法》第42条的“国防委员会”,因当时还设有中共中央军事委员会,故当时的国防委员会实际处于虚置状态。此后,1975年《宪法》和1978年《宪法》取消了这一设置。1982年修宪时作为对前三部宪法的折中,“在国家的中央军委成立以后,党的中央军委仍然作为党中央的军事领导机关直接领导军队,而且党的中央军委主席将会通过全国人大选举担任国家的中央军委主席”。可见,“《宪法》所规定的中央军事委员会与中共中央军事委员会有着密切关系,简单说来就是‘两块牌子,一套人马’”。中共中央的权威性由此被耦合其中。我国《宪法》第93条第1款“全国武装力量”的表述中对“全国”的强调也就暗含了央地关系的维度——虽然武装力量领导权位于中央,但绝大部分武装力量在空间上却客观分布于国内各个地方。无独有偶,中央层面另一个与中央军委密切关联的部门就是国防部,它同样在地方没有对应的机构设置,但这并不影响其在央地关系中出现。毕竟在传统理论中,国防与外交属于最为纯粹的中央事权,在我国这样一个单一制国家内尤为如此。缺乏地方层面对应性的机构设置恰是国防和军事的中央专属事权属性的制度体现——不能以地方无权染指为由而否认它们在央地关系场域的角色基础。

  再次,国务院组成部门能否成为“中央”内涵的当然要素?我国《宪法》第85条“最高国家行政机关”和第89条第4项的“中央国家行政机关”之间显然存在被包含关系,由此一个必然的追问是:除“最高国家行政机关”之外的其他“中央国家行政机关”所指为何?既然国务院与国务院组织部门的相对独立性毋庸置疑,结合制度实践,对前述问题的回应只能指向国务院之组成部门。作为中央人民政府具体行使行政职权的必要元素,国务院组成部门又必须具备坚实的宪法依据,因此较为宽泛的“中央国家行政机关”就成为兼具覆盖性和科学性的提法。国务院组成部门作为“中央”的当然组成部分,其在我国《宪法》中的规范依据有三个。第一,我国《宪法》第86条和第90条对“各部、各委员会”组织地位及其行政首长组织身份的确认。第二,就我国《宪法》第89条的集中规定看,一方面,该条第3项明确了“各部、各委员会”的宪法定位;另一方面,虽然没有列举具体的部委名称,但通过该条第6项至第12项的职权清单以及第三项中“(国务院)领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作”间接明确了这些国务院组成部门的职权范畴,进而在兼顾规范弹性的同时确立了国务院组成部门的“中央”身份。第三,我国《宪法》第86条和第91条对比较特殊的“审计机关”和“审计长”作出专门强调。

  再其次,如何理解人民法院和人民检察院的央地属性。与前六节分列央地国家机构的模式不同,我国《宪法》第三章第八节将各级人民法院和人民检察院合并处理。关于中央层级的法院和检察院,该节通过“最高-地方各级”的对应式表述呈现。该节共出现12个“最高”和6个“地方各级”,其中法院和检察院各占50%。以法院为例,前述对应关系又可为两类,一是第129条以顿号的形式呈现的并列关系(检察院位于第135条),二是第132条第2款以“监督”的表述呈现的工作关系(人民检察院的“领导”关系位于第137条第2款)。因此,最高人民法院和最高人民检察院以及地方各级人民法院和人民检察院之间广义的央地关系属性毋庸置疑。不过,尚有两个问题需要进一步回应。

  第一,由于作为央地关系总纲的我国《宪法》第3条第4款强调以职权划分为语境,因此各级人民法院和人民检察院之间呈现的央地关系能否为第3条第4款所包含呢?这取决于司法权在央地关系维度中是否具备可区分性。学界通常认为,司法权具有明确的中央属性,典型表述如:“人民法院是国家的法院,而非地方的法院,人民法院行使权力代表了国家的意志,而非任何地方、团体或个人的意志。”然而,有学者却指摘前述判断忽视了“国家性能否排除地方性”这一细节问题的探讨。笔者也认为这确实是问题的关键:倘若司法权仅具有中央性,则不存在央地划分的空间;倘若兼有央地属性,则须进一步讨论在央地间是否具备职权划分的制度诉求。对此,我国《宪法》文本几乎明示了否定的立场。其一,我国《宪法》第132条第2款和第137条第2款“上下级”的表述包含央地的维度,但显然范畴更宽,并未直接聚焦央地关系(主要是最高人民法院与最高人民检察院同省级人民法院和人民检察院)这一具体层面。其二,这两款在论及上下级人民法院和人民检察院的关系时,采用的是“监督”或“领导”的表述,字里行间难以明确(或直接)解读出在央地间进行职权划分的基本原则甚至规范意图。其三,虽然我国《宪法》第133条和第138条以及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称:《地方组织法》)的相关条款明确了地方各级人民法院和人民检察院对本级地方国家权力机关负责的制度,但是,一方面,宪法规范史上司法权的“国家性增强、地方性减弱”的发展脉络显而易见,另一方面,“彰显审判权的中央事权属性”也已成为新时期司法体制改革顶层设计的重要目标。因此,法院和检察院虽在级别上有中央与地方之分,但基本不存在央地职权划分这一具体场域关系的制度预设。

  第二,专门法院和专门检察院的地方性问题。我国《宪法》第132条第2款规定:“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,……”(人民检察院的类似规定位于第137条第2款)既然最高人民法院(最高人民检察院)属于中央,那么接受其监督(或领导)的专门法院(或专门检察院)自然属于地方。然而,从纯粹的文义解释来看,该款中“地方各级人民法院和专门人民法院”的并列式表述却似乎又说明专门法院不属于地方各级人民法院(人民检察院的情况与此一致),我国《人民法院组织法》第12条和我国《人民检察院组织法》第12条对此又进一步分别确认。对此,笔者认为应区分不同情况探讨。其一,林区法院一般在大面积国有林区设立,分为中级和基层两个级别;海事法院虽然跨区设立,但地域管辖仍具有区域性,其级别相当于中级法院;铁路运输法院按照铁路公检法管理体制改革的文件要求已于2012年底全面划归地方。因此,前述三类专门法院的地方属性是比较明显的。其二,军事法院在设立上虽然具有一定的地方性,但是,一方面,虽然军事司法本质上属于司法权,但军事权的中央属性仍在相对封闭的军事法院系统中被相当程度地耦合于各级军事法院间的关系;另一方面,军事法院基于某种特别权力关系在军事法律规范的适用方面同样有别于一般的专门法院。因此,军事法院系统中并不存在明显的央地关系问题。其三,新疆生产建设兵团法院具有浓重的地方性,这是由于三级兵团法院中,不仅中级人民法院和垦区法院(基层法院)分别设立于13个地州市所在地的师和在农牧团场相对集中的垦区,而且级别最高的兵团分院在属性上亦为新疆维吾尔自治区高级人民法院的派出机构。

  最后,2018年由修改后的我国《宪法》和新出台的我国《监察法》提供明确规范支持的国家监察委员会同样面临中央属性的确认问题。遵循前文逻辑,关于中央层级监察委员会,我国《宪法》第三章第七节同样通过“最高-地方各级”的对应式表述呈现(共出现1个“最高”和3个“地方各级”),我国《宪法》第125条第2款对上下级监察委员会之间的“领导”关系的界定又同第137条第2款条关于上下级人民检察院关系的规定异曲同工,而监察委员会又不存在地方专门监察委员会的复杂情形。因此,比照前文对人民法院和人民检察院的分析逻辑,国家监察委员会属于“中央”的范畴当无疑义。此外,在现行法的制度模式下,“由于监察机关与执政党纪律检查机关合署办公,故而纪律检查机关的领导体制也在很大程度上决定了监察机关的领导体制”, 这也从另一个侧面确证了国家监察委员会的“中央”属性。


  二、“中央”之外的“中央”:“四大班子”的实践回馈


  (一)宪法序言:沟通规范与政制实践的桥梁与基础

  在制度实践层面,我国素有“四大班子”的提法,其中党委和政协这两个“班子”处于我国《宪法》第三章之外,并不符合该法第3条第4款划分“国家机构”职权的前提预设。然而,不可否认的是,这两个“班子”在国家日常政治实践中却发挥着重要作用,其在中央和地方不同层次的组织分支的权力划分对各级国家权力的行使意义深远。

  纵观《共同纲领》和中华人民共和国成立以来的四部宪法,关于中国共产党和政治协商问题的规定大致可分为四类。一是《共同纲领》,其一方面在序言中确认中国共产党作为中国人民政治协商会议的核心要素,另一方面在正文第13条对中国人民政治协商会议的组成、功能和职责进行专门规定。二是1954年《宪法》,它对中国共产党和政治协商的规定均置于序言中,正文并无涉及。三是1975年《宪法》和1978年《宪法》,它们均未涉及政治协商问题,但对中国共产党对各方面事业领导权的规定则全部置于正文中,强化意图明显,这也与当时所处的特定历史背景直接关联。四是1982年《宪法》,它长期以来将中国共产党和全国政协均置于序言中,但2018年3月十三届全国人大修宪后则发生较大的变化:一方面,序言第十段在爱国统一战线的内涵中新增“致力于中华民族伟大复兴”的表述;另一方面,在总纲的第1条第2款增写一句:“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”

  一个前提性问题是:宪法序言能够成为分析中共中央和全国政协“中央”属性的宪法依据吗?这主要牵涉宪法序言效力的问题。学界关于这一问题大致发生过三次较为集中的争论,目前就序言具有效力的问题已初步达成共识。2001年12月3日,时任全国人大常委会委员长的李鹏在全国法制宣传日座谈会上指出:“宪法序言最集中地体现了党的基本主张和人民的根本意志,是宪法的灵魂,同宪法条文一样具有最高法律效力。……改革开放以来,历次党的代表大会确定的重大方针,党中央都及时向全国人大提出修改宪法的建议,按照法定程序变成国家意志,其中最重要的内容写入宪法序言,具体内容写入宪法条文。”由此,依托宪法序言,笔者对前述两类重要政治机构的中央属性问题分述如下。

  (二)作为“中央”的“中共中央”

  亨廷顿(Samuel P. Huntington)曾指出:“在中国,国家的性质和目的是根据党的意识形态来确立的。”党的十九届四中全会于2019年10月31日通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称:《决定》)指出:“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势,党是最高政治领导力量。必须坚持党政军民学、东西南北中,党是领导一切的,坚决维护党中央权威,健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系,把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。”“最高”、“东西南北中”、“全局”、“一切”等表述使中共中央作为央地关系里的“中央”内涵和意义跃然纸上。

  何谓“中共中央”?就理论而言,其一般包括党的全国代表大会、中央委员会和中央纪律检查委员会(均由党的全国代表大会选举产生)、中央政治局及其常务委员会(由中央委员会全体会议选举产生)、中央书记处(由中央政治局常务委员会提名、中央委员会全体会议通过);党的最高领导机关,根据“双领导机关制”,则包括全国代表大会和由它产生的中央委员会。在规范层面,《中国共产党党内法规制定条例》第2条也规定“中共中央”泛指中国共产党在中央层面的各组织,是指中国共产党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门。可见,在党内法规层面,“中共中央”的内涵是相对明确的,然而问题在于,“中共中央”作为国家央地关系中的“中央”,在宪法文本中有依据吗?

  首先,1982年《宪法》序言对于中国共产党的领导问题分成三个阶段表述:一是第五段革命时期的中国共产党的领导,二是第六段新中国成立以来的中国共产党领导,三是第七段关于未来的中国共产党继续领导。这实际上就全面确立了作为中国共产党最高领导层级的中共中央在过去和未来两个方面所构成的全时间维度对全国各方面事业的统一领导地位。这种领导地位的基础有两个:一是理论层面,“在中国,国家的一切权力属于人民,而通过民主集中制原则的连接机制,在权力集中的环节场合下,权力一般会集中到各级党组织,最终集中到党中央”;二是实践层面,“在现实中,执政党的组织拥有最大的权力,第二位的是行政机关,第三位是人大,第四是政协,最后是法院、检察院。这个跟宪法中规范意义的排法有点不一样”。

  其次,2018年3月11日十三届全国人大一次会议通过的《宪法修正案》第36条明确了中国共产党对全国各方面事业的领导地位,回应了党的十九大以来反复重申的“坚持党对一切工作的领导”的要求。在中央和地方各层级中,党委均处于最高的领导地位,党内组织体制由此得以外化于央地关系。“党中央成为我国最集中体现国家权力的机构,并通过地方各级党组织对地方政府实施政治领导。因此,这又体现了国家权力的单一制特征。在国家两元结构中,中国共产党所代表的国家权力是最根本的。”这也是邓小平直接将“党中央”与“国务院”并列作为“中央”内涵的基础所在。从这个意义上说,在中共中央作为“中央”的角色设计中,与其对应的“地方”不仅包括地方各级党委和地方各级国家机关,而且包括社会组织、企事业单位和其他一切主体和事项,因而具有最为宽泛的外部性。正如2017年党的十九大报告所重生的,“坚决维护党中央权威和集中统一领导,严明党的政治纪律和政治规矩,层层落实管党治党政治责任”。

  再次,作为与修宪存在深刻时代关联性的制度改革文件,2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》明确,中央组织部、中央宣传部、中央统战部等中共中央内设部门分别对中央机构编制委员会办公室、公务员工作、新闻出版工作、电影工作、宗教工作、侨务工作分别进行“统一管理”。此外,中央统战部还在国家民委保留国务院组成部门身份的前提下,对其进行“归口统一领导”。中共中央对国家行政事权的渗透业已成为新时代诠释“中央”内涵的重要制度基础。

  最后,值得一提的是,为了加强党中央对国家重要领域的领导作用,近年来成立各种领导小组(委员会)的模式被广为推行。从命名规则上看,“中央某某领导小组(委员会)”的表述显然蕴含了“中央”的属性判断;从实际运作机制来看,这些“小组(委员会)”由中共中央政治局直接领导,在某种程度上居于各自领域的最高地位,且对执政党和相关中央国家机构的职权进行深度整合。

  (三)作为“中央”的全国政协

  政协一直是我国政治架构中重要而独特组成部分。根据我国《宪法》序言第十段,“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织”,象征着“在长期的革命、建设、改革过程中,已经结成由中国共产党领导的,有各民主党派和各人民团体参加的,包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的广泛的爱国统一战线”。一方面,政协的社会组织属性决定其不可能出现在我国《宪法》第三章乃至具体的宪制安排规范中,因为“政协是由各党派联合起来的一个组织,它的活动有其自己的章程规定,而不必由宪法来规定”;另一方面,虽然仅仅出现在《宪法》序言部分,但政协的宪法地位依然突出且重要:“在修改宪法的过程中,考虑到宪法只能规定一些重大问题和照顾各方面的平衡,有好多重要团体都没有写进宪法(尽管许多人再三提出要写上这些内容),而对政协却写了它的性质和作用。”据此,甚至可以认为我国《宪法》同《中国人民政治协商会议章程》(以下简称:《章程》)之间具有某种默示或隐匿的逻辑衔接关系。

  《章程》第2条规定:“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。”这其实彰显了政协参与国家事务的本级性特征,即各级政协分别在其所处的块块层级中发挥作用,其作用范围是《宪法》序言第十段描述的“国家政治生活、社会生活”、“对外友好活动”和“进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争”。这是否意味着作为最高级别的全国政协并不具有扮演“中央”角色的可能性呢?未必。一方面,《章程》第19条第2款规定,“中国人民政治协商会议全国委员会对地方委员会的关系和地方委员会对下级地方委员会的关系是指导关系”,因此在全国政协和地方政协的二元维度中,本身即存在具有内部性的央地关系。另一方面,《章程》第34条第5项明确中国人民政治协商会议全国委员会全体会议具有“参与对国家大政方针的讨论,提出建议和批评”的职权,即全国政协可以通过提出批评和建议的渠道影响其他“中央”部门的决策与行为,进而通过这些部门的央地关系渠道发挥间接作用,甚至可以通过政党协商程序影响中共中央的重大决策。

  在政治实践中,除了全国政协自身的《章程》依据外,其中央属性的另一个非制度化但不容忽视的理据源于作为全国各方面事业领导核心的中共中央最高权力的配置结构。自十四届中共中央政治局常委会以来,虽然在常委人数、各自代表的机构方面有所变动,但由一名常委分管全国政协的体制却是一直延续的政治惯例。在目前第十九届中共中央政治局常委会的七名常委的任职格局中,除国家主席和中央军委主席外,基本分属四大系统,即中共中央(总书记、中央书记处书记、中央纪委书记)、全国人大(常委会委员长)、全国政协(主席)和国务院(总理、第一副总理),中共中央惯例制度的支撑使得全国政协在我国《宪法》文本之外再次被印证为政治事实意义上的“中央”。


  三、我国《宪法》第3条第4款中两个“中央”的内涵差异


  笔者于本文中已呈现了一个有趣的疑惑:诸如中共中央、全国政协这类在国家政治实践中扮演关键角色的“中央”类型无法嵌入我国《宪法》第三章视域下“中央”的规范内涵,究竟哪里出了问题呢?

  应注意,作为我国调整央地关系的核心规范,我国《宪法》第3条第4款实际上存在两个“中央”的表述,而它们的内涵亦有细微区别。第一个“中央”语出“中央和地方的国家机构职权的划分”,这其实是一种语法上的省略指代,完整表述应为“中央的国家机构职权和地方的国家机构职权的划分”。因此,这里的“中央”专属于“国家机构”的语境。易言之,凡不属于“国家机构”的“中央”均被第一个“中央”的内涵所排斥,政党和政协组织等也就难以被归入此类“中央”的范畴。第二个“中央”语出“中央的统一领导”,更强调一种抽象层面上对央地职权划分乃至整个国家事务的事实主导地位。从这个意义上说,第二个“中央”并非职权划分的客体(接受者),而是主导职权划分的主体(实施者),与第一个“中央”间形成了“划分-被划分”的主从逻辑关系。正如有学者指出的:“‘中央’指国家政权、政党以至团体等在整个国家之中的最高领导层。与‘地方’不同,‘中央’并非一级行政区域,而是一级(最高级别的)领导部门,它所管辖的区域,是整个国家。”至于“主导”的地位,除了体现为对具体职权何者归中央、何者归地方的最终决定权威(即积极划分层面),甚至还包括对是否有必要进行职权划分进行判断以及在形成否定判断后拒绝履行划分职责的选择弹性(即消极划分层面)。因此,第二个“中央”事实上并不受“国家机构”语境的掣肘,具有更为宽泛的规范内涵:一方面,第二个“中央”包含第一个国家机构层面的“中央”,如我国《宪法》第89条第4项规定由国务院确定中央和省级地方国家行政机关职权的具体划分,则国务院显然同时属于两类“中央”的范畴;另一方面,第二个“中央”的核心价值更体现在国家机构之外或毋需牵涉央地职权划分问题的“中央”,前者如中国事实上的领导核心中共中央以及历史上曾为国家建构的关键“宪法时刻”(constitutional moment)提供制度支持的全国政协,后者如我国《宪法》第三章第七节中在某些特定情况下毋需划分央地职权的司法系统中的最高人民法院和最高人民检察院。

  当然,在大多数情况下,两个“中央”的内涵是比较一致的,因此“中央”兼具职权划分者和职权划分结果的接受者两个身份的情况就颇为常见。应注意,这与通常意义上理解的“既当运动员又当裁判员”的悖论存在本质区别:一方面,由中央主导央地国家机构的职权划分是中央集权制度框架的基本要求和直接体现;另一方面,作为划分央地职权主体的“中央国家机构”事实上仅为划分行为的直接行为者,具体划分方案的拟定乃至对中央国家机构划分职权行为的诱导与监督,则是源于第二个“中央”的独有范畴——中共中央——历次动作较大的央地事权改革均由中共中央全会的文件提供终极权威背书的政制实践即为典型例证,这也可视作对我国《宪法》第1条第2款“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的具体体现。

  在2017年12月于中南财经政法大学举行的首届中国宪法学青年论坛上,王建学教授对于将中共中央与全国政协纳入“中央”内涵的观点提出质疑。其认为,一方面,虽然这两者在中国政制实践中影响深远,但并非真正意义上的国家机关,将其解释为宪法中的“中央”并非规范意义的结论;另一方面,宪法解释应尽量对相同的措辞作出相同解释,因此同一条款中两个“中央”具有不同内涵令人费解。

  必须承认,不同于基本权利条款具有稳定自洽的释义学框架,国家机构条款的释义学面临更大的方法论危机:如何消弭抽象的宪法条文与丰富的政制实践之间的巨大张力。若机械坚持纯粹的释义学进路,则缺乏必要的规范样本基础和适当的理论分析工具;若兼顾政治实践的话语描述,则面临背离释义学传统进路的诘难。博肯福德(Ernst-Wolfgang B?ckenf?rde)认为,不能轻易地把各种来自法秩序外的政治理论随意引入宪法解释,而是要回到宪法文本的本身,从宪法的文本中寻找宪法内在的政治理论。张翔教授则将“随意”的判断基准明确为制宪历史、规范环境和宪法文本。从制宪历史考察,党的领导地位从未在制宪和修宪过程中面临争议:1949年《共同纲领》起草之初就充分回应了人民政协应继续存在的问题,无论是《共同纲领》的序言第一段还是1954年《宪法》序言的第三、四段,1975年《宪法》和1978年《宪法》虽然没有提及政协问题,但却将中共领导地位条款从序言拓展至总纲中的正式条款,直至1982年《宪法》里中共和政协在序言的全面“回归”。从规范环境考察,从2017年召开的党的十九大报告对“党的领导”问题的全面强调,到体制改革不断深入形成的对修宪的倒逼,这既塑造了新时代宪法所置身的规范环境,其本身也是这种规范环境塑造的积极结果。从宪法文本考察,1982年《宪法》序言第七段和第九段分别就中国共产党和全国政协的功能、地位、价值进行了全面阐述,2018年修宪甚至在我国《宪法》总纲第1条第2款中恢复了对于党的领导的规定。由此,基于序言作为宪法文本的规范效力属性,在中共中央和全国政协确定了规范身份后如何纳入第3条第4款规范谱系的问题就成为前文回应的重点。进而,如果我国《宪法》第3条第4款中的第一个“中央”仅指“国家机构”,那么中共中央和全国政协只可能被纳入第二个“中央”的解释框架。这种基于宪法文本融贯论证的逻辑,并不违反教义学的一般原则——教义绝非教条,当解释过程和解释目标具有相当的正当性与合理性时,“同词同释”的原则应具有被适当突破的空间,何况从既有研究看来,该款对“中央”的差异化阐释其实也并非突破“同词同释”原则的孤例。

  总之,正如刘连泰教授在首届中国宪法学青年论坛总结发言时指出的:“中国共产党的领导本来就是宪法序言所描述的事实和规范,政党法治国就是宪法的一部分。为什么不能做教义学的处理呢?而且,在中国宪法学的知识谱系中,有关国家的知识从来就不曾被宪法悉数吸纳。”


  四、超越我国《宪法》第30条:“地方”的多元面向


  关于“地方”规范内涵的讨论,主要还应回到我国《宪法》第30条这一“体国经野”的核心条款。在制度形式上,我国的央地关系呈现出“一体多元”特征。所谓“一体”,既包括我国《宪法》序言第十一段明确揭示的“统一的多民族国家”,也包括宪法文本虽未明确表述、但贯穿国家制度实践的“单一制”组织形式。所谓“多元”,是指我国多种地方制度并存的制度现实,主要分成三类:一是最常见的省、市、县、乡(镇、民族乡)等一般地方建制;二是基于民族区域自治制度的自治区、自治州和自治县;三是基于一国两制的实行高度自治的香港特别行政区和澳门特别行政区。在这个意义上,宏观的央地关系就被进一步类型化为中央和一般地方关系、中央和民族自治地方关系以及中央和特别行政区关系三种面向。从内容上看,我国《宪法》第30条主要为前两种关系类型提供了规范基础。该条前两款列举了我国目前主要的地方建制,共四级:一是居于地方最高级别的省、自治区和直辖市;二是居于地方次高层级的市(较大的市)和自治州;三是居于地方最低层级的乡、民族乡、镇;四是居于二、三层级之间的县、区和市。对此,有如下三点需要明确。

  第一,我国《宪法》第30条中的“市”其实包括两个不同的层次:一是第1款第2项中的“市”可能具有双重内涵,既可能是在传统的“省管县”模式下的“县级市”,又可能是在实践中“市带县”模式下的“地级市”;二是该条第2款中与县、自治县共同作为自治州组成单位的“市”,由于我国30个自治州中有29个属于地级建置,因此这里的“市”仅可能为县级——该款分别对直辖市、较大的市和自治州的建制构成予以差异化规定,这从侧面说明直辖市和较大的市下设县级市缺乏明确而直接的宪法规范依据。

  第二,我国《宪法》第30条第2款中的“较大的市”内涵经历了一定的变化过程。“直辖市和较大的市分为区、县”的规定说明区分较大的市和一般地级市的标准主要在于是否分为区、县,这一思路与1954年《宪法》第53条“直辖市和较大的市分为区”的规定一脉相承。然而,这种界定逻辑被1982年12月10日修订的《地方组织法》第27条打破,该条规定:“省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人大和常委会,可以拟定本市需要的地方性法规草案,提请省、自治区人大常委会审议,并报全国人大常委会和国务院备案。”随后,2000年我国《立法法》延续了这种在立法权意义上界定“较大的市”的思路,直到2015年我国《立法法》和《地方组织法》将市级立法主体的表述由“较大的市”变更为“设区的市”,使之在内涵上与我国《宪法》第30条第2款的“较大的市”趋同,也

  实现了区划意义和立法意义的双重回归。

  第三,我国的地级地方建制中尚有一种类型即“地区”(以及仅存于内蒙古自治区的“盟”),不仅我国《宪法》第30条“选择性忽略”,甚至整部《宪法》均未提及。然而,在相当长的一段历史时期在新疆、西藏、黑龙江等地普遍存在。随着2015年修改后的我国《立法法》将设区的市设定为市级立法权主体,新一轮的“地改市”改革已然兴起,可以预见,“地区”这一建制将逐步淡出历史舞台。

  值得进一步的追问是,前述地方建制类型是否均会在央地关系的具体场域实际扮演角色呢?答案是肯定的。其一,就地方建置本身而言,其存在即是中央批准的结果。例如,我国《宪法》第62条第12项规定全国人大有权“批准省、自治区和直辖市的建置”,第89条第15项规定国务院有权“批准省、自治区、直辖市的区域划分,批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分”。其二,基于本文论及的中共中央和地方各级党委间的科层体制,不同级别的地方建制也就得以耦合于央地关系的宏观场域中。其三,我国《宪法》第30条的各类地方建置所实际参与的央地关系远比前述理论阐发丰富得多,最典型的体现即是近年来颇为常见的地方政策试点,中央在构建试点方案和选择试点样本的过程中,往往打破逐级下发的传统策略,直接制定县级试点方案的事例屡见不鲜。例如,在2015年2月《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》中,作为中央的全国人大常委会授权同样作为中央的国务院暂时调整我国《土地管理法》和《城市房地产管理法》中个别条款在特定地区的适用,试点的对象均为县级地方。即便是我国《宪法》未明确列举为地方建置的“地区”,也在某些试点性的央地关系中扮演重要角色。例如,2016年8月国家卫计委发布的《关于推进分级诊疗试点工作的通知》(国卫医发〔2016〕45号)中,黑龙江省大兴安岭地区行政公署就作为266个地级市试点之一赫然在列。此外,随着政策试点模式的逐步深化,最基层的乡镇一级地方也越来越深入地参与在中央与地方的直接交互关系之中。例如2017年5月《体育总局办公厅关于推动运动休闲特色小镇建设工作的通知》(体群字〔2017〕73号)就直接将对接的“地方”设定于“镇”。总之,政策“试点”过程最典型的特点之一即互动主体的越级性,其主要行动者是中央职能部委和基层地方政府,从而跨越了省级政府,省级地方在这一过程中是一个“隐性”存在。

  此外,就研究习惯来看,“中央与地方”语境下的“地方”其实存在两种不同的解读。一方面,广义的“地方”涵括我国《宪法》第30条的全部内涵,前述一系列试点实例就是中央与不同级别的“地方”发生互动关系的典型。广义“地方”的央地关系在某种程度上更趋近于政治学上纵向府际关系的意义和内涵,其可兼容大量跨越相邻层级的纵向关系,只是其中一方限定为“中央”。另一方面,狭义的“地方”特指省级地方,这既是由于省级地方作为级别最高的地方层级,其与中央关系的处理往往是整个中央与地方关系处理的逻辑前提,也是由于我国《宪法》文本本身提供的间接支持——在我国《宪法》中,只有两处涉及职权划分,除了第3条第4款外,就是第89条第4项“国务院规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”的规定——“省、自治区、直辖市”显然成为了面向作为“中央”的国务院的“地方”主体的代名词;此外,在《中国共产党党内法规制定条例》第2条“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”的规定中,“省、自治区、直辖市”显然也成为同党“中央”相对应的狭义“地方”出场。

  不过,我国《宪法》第30条显然尚未穷尽所有的地方建置类型,其必要的补充有两点。

  第一,中央与特别行政区的关系,集中在我国《宪法》第31条。该条的两句表述实际上阐释了两种类型的中央与特别行政区关系:一是最常见的、基于建置关系的央地关系类型,即“国家在必要时得设立特别行政区”;二是对于其他更宽泛意义上的中央与特别行政区关系的规置问题,我国《宪法》则“打包授予”宪法相关法作出规范,即“在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”。应注意,这种“打包”并非一次性的,即在以我国《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》为依据的中央与特别行政区关系框架建立之后,中央仍在必要时对这种关系进行不断地维护、阐释和发展,2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国香港特别行政区基本法>第一百零四条的解释》即为典型代表。《决定》对此亦更加鲜明地指出:“维护中央对特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权。……严格依照宪法和基本法对香港特别行政区、澳门特别行政区实行管治,坚定维护国家主权、安全、发展利益,维护香港、澳门长期繁荣稳定,绝不容忍任何挑战‘一国两制’底线的行为,绝不容忍任何分裂国家的行为。”

  第二,鉴于两岸关系的特殊现状,中央与台湾地区的关系同样成为广义上的央地关系的必要组成。在规范层面,我国《宪法》序言第9条“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分”的表述明确阐释了两岸主权的统一性;在官方叙事中,“台湾”被一律强调为台湾“地区”,这说明在文本上,台湾乃是我国《宪法》文本中“地方”内涵的当然构成。以上均为台湾地区作为“地方”的基本属性依据。与此同时,我国《宪法》序言第九段后半句“完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责”则承认了两岸目前尚未统一的客观现实,乃是“台湾”作为“地方”的特殊性乃至于中央与台湾地区关系特殊性的直接依据。这种特殊性映射在实践中,主要呈现三种特征:一是根据党的十九届四中全会通过的《决定》中指出的“完善促进两岸交流合作、深化两岸融合发展、保障台湾同胞福祉的制度安排和政策措施,团结广大台湾同胞共同反对‘台独’、促进统一”;二是根据我国《反分裂国家法》第6条和第7条的规定,保持处理两岸关系的谨慎立场,这是由中央对台湾地区实施统治权的客观悬置状态所决定;三是根据我国《反分裂国家法》第8条和第9条的规定,不排斥使用军事手段处理中央与台湾地区关系特殊情势的可能性。


  五、“地方”成为“中央”的对应项何以可能


  作为传统意义上的单一制国家,地方在理论上一直被视作中央的延伸,然而“中央与地方关系”的命题既然成立,则必然意味着“地方”与“中央”在某种程度上具有相对独立性。有学者提出:“承认地方‘人格化’并强化地方政府的‘主体性’乃是降低中央集权制度成本的重要路径。”在制度上设计上,一方面,这源于我国《宪法》第3条第4款后两个分句的表述模式,即将中央的统一领导和地方主动性与积极性的发挥置于并列的逻辑框架中,凸显了中央与地方彼此间相对独立的人格基础;另一方面,虽然对我国单一制的判断具有相当的客观性并深入人心,但我国《宪法》却从未对此直接明确确认。我国《宪法》文本对明确的“单一制”表述的“策略性模糊”, 或许恰好为构建一个以单一制为主并允许吸收并兼有某些联邦制优秀元素(如作为地方国家机关权力基础的人大代表了来源的地方性)的国家组织形式提供了充分的宪法空间,“《宪法》第3条有着丰富的内涵,远非一个简单的‘单一制’可以解读”。具体说来,地方政府的相对独立性主要体现为如下三个方面。

  首先,相对独立的人格。我国《地方组织法》第5条规定:“自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举;县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。”其一,地方各级人大产生的基础乃是各地行政区域内的选民,而不同地方选民群体之间的相对独立性是显而易见的。由此,由地方各级人大产生的地方各级政府、人民法院和人民检察院等国家机关,也由于这种选民基础特点而获得了相对独立性。其二,虽然上下级政府间、上下级检察院和上下级监察委员会间具有领导关系、上下级人大间具有指导关系、上下级法院间具有监督关系,但由于“一府一委两院”均由本级人大产生,而县级以上各级人大实际上是下级人大间接选举的产物,这意味着地方在同上级乃至中央的关系互动中并非处于完全的被动局面,而具有一定的均衡空间。其三,对于政府这类履行双重负责义务的国家机关类型来说,同样是我国《宪法》第110条和我国《地方组织法》第55条的“负责并报告工作”,其基础是完全不一样的——面向本级人大及常委会的源于政府产生的机制(民主集中制),而面向上级政府的则源于纵向领导机制。相比较而言,从我国《宪法》第3条的规范地位来看,前一种机制无疑更具基础性和根本性,乃是以后一种机制发生的前提。

  其次,相对独立的利益。虽然在理论上,地方利益乃是地方全体人民的利益,中央利益乃是全国人民的利益,因此地方与中央的利益基于人民利益的内在一致性得以在本质上实现契合,但实践中却往往由于特定地方的民主基础、资源禀赋等各方面客观因素的特殊性而出现偏差,地方保护即为地方利益相对独立性的典型体现。“由于居住区域的不同,其需求也会千差万别,可能某些地方更注重经济发展,某些地方则更注重环境保护,教育、福利和医疗开支也确实是因地而异的。所以,不同的地方可能集中了不同立场或利益偏好的人群,因而地方自治允许他们通过地方民主过程来充分表达并实现自己的利益诉求。”在一定程度内,这种利益导向的差异实际上也为中央所认可,无论是20世纪90年代末的分税制改革中央与地方“单独谈判”的协商方式,还是21世纪以来愈演愈烈的“申大”(申请成为较大的市)潮流最终引致的2015年修改我国《立法法》赋予所有设区的市地方立法权,都可视作中央正视并适当尊重地方相对独立利益的体现。关于这一点,具体可从三种地方类型分别展开。其一,高度自治的特别行政区自不待言,我国《香港特别行政区基本法》第5条和我国《澳门特别行政区基本法》第5条甚至允许其保留资本主义制度。其二,对民族自治地方来说,我国《民族区域自治法》第19条和第20条不仅允许民族自治地方基于当地民族的政治、经济和文化特点通过自治条例和单行条例变通法律和行政法规,对上级国家机关不适宜的决议、决定、命令、指示变通和停止执行,而且其第28条在我国《宪法》第9条所确立的自然资源公有制基础上允许民族自治地方“对可以由本地方开发的自然资源优先合理开发利用”。从这些规定中,我国对民族自治地方自身利益的承认和重视可见一斑。其三,就一般地方而言,我国《宪法》第3条第4款“在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性”本身就暗示了地方可能存在不同于中央的、相对独立的利益,这也同时解释了为何我国《立法法》在其第4条要求“立法应当从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严”的同时,又在其第72条规定省级地方和设区的市(含自治州)制定地方性法规可“根据本行政区域(市)的具体情况和实际需要”,即允许在地方立法中合理体现地域差异。

  最后,相对独立的财政。如果说中华人民共和国成立后长期以来一直实施的是统收统支的包干式财政,那么这一局面在1994年分税制改革后出现了重大的变化。分税制通过对中央税、地方税和共享税的三分法,明确划分了中央与地方各自的“钱袋子”,使地方最终获得了相对独立的财政能力。一般认为,我国《预算法》第29条“中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上解收入、中央对地方税收返还或者转移支付的具体办法,由国务院规定,报全国人民代表大会常务委员会备案”的规定,为1993年12月《关于实行分税制财政管理体制的决定》提供了法律基础,但我国《预算法》实施于1995年元旦,不具有向前补充《关于实行分税制财政管理体制的决定》基础的溯及力。因此,能够为《关于实行分税制财政管理体制的决定》提供法律基础的,实际上是1992年元旦起实施的《国家预算管理条例》,其第19条规定:“中央预算与地方预算收入和支出项目的具体划分、地方上解中央或者中央对地方补助的具体办法,由国务院确定。在分税制财政体制实施前,可以继续实行不同形式的财政包干办法。”不过,这又进而引发两个问题:一是在理论上,国务院通过行政法规自我授权存在逻辑悖论;二是从我国《立法法》第8条第9项的规定来看,财政基本制度乃是法律保留的当然事项。因此在当前体制下,除了我国《预算法》第29条的支持外,我国《税收征收管理法》第5条“国务院税务主管部门主管全国税收征收管理工作。各地国家税务局和地方税务局应当按照国务院规定的税收征收管理范围分别进行征收管理”的规定,也可视为补充性的法律依据。虽然2018年3月17日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》第十一项明确规定:“将省级和省级以下国税地税机构合并,具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后,实行以国家税务总局为主与省(区、市)人民政府双重领导管理体制。”然而,这一改革主要存在于税收征管流程的层面——目的在于“降低征纳成本,理顺职责关系,提高征管效率,为纳税人提供更加优质高效便利服务”。因此,税收征管机构的整合并未从根本上动摇分税制所确立的“中央与地方财政分灶吃饭”的核心特征,在改革后的税收征管实践中,形式上“想当然”的所谓整合效应亦未出现。与一般地方相比,民族自治地方和特别行政区的财政独立性甚至更为明显,前者如我国《民族区域自治法》第32条规定,民族自治地方对属于自己的财政收入乃至超收和支出结余的资金均可自主安排使用;后者如我国《香港特别行政区基本法》第106条和《澳门特别行政区基本法》第104条均规定特别行政区保持财政独立,财政收入全部用于自身需要,不上缴中央人民政府。

  


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