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王建学:法规审查要求权的规范阐释及其历史契机

王建学| 时间: 2019-07-10 15:01:00 | 文章来源: 《法学家》2019年第3期


注释:

1严格来说不能将不同审查对象等同视之,因为经济特区法规、自治条例和单行条例享有立法变通权,其审查内容和基准自然存在特殊性。但这一问题与本文论题无涉,本文探讨的审查要求属于程序性设置。

2例如胡锦光教授提出其“对我国宪法所确立和规定的违宪审查制度,有一定的完善和发展作用”,参见胡锦光:“立法法对我国违宪审查制度的发展及不足”,《河南省政法管理干部学院学报》2000年第5期,第7页。徐向华、林彦更提出,“它对维护宪法权威,推进我国政治体制改革、发展社会主义民主、实现法治立国具有里程碑性的历史意义。”参见徐向华、林彦:“我国《立法法》的成功和不足”,《法学》2000年第6期,第9页。

3在2015年《立法法》修正中,该条新增第3款确认备案过程中的主动审查,第2款的审查建议也新增了反馈机制(规定于第101条),但这些修正与审查要求机制无关。

4沈春耀:“全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告——2017年12月24日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上”,《全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第1期,第127页。

5郑磊从审查启动要件的角度细致分析了要求和建议机制,但未涉及审查要求的性质等问题,参见郑磊:《宪法审查的启动要件》,法律出版社2009年版,第228-229页。

6乔晓阳主编:《立法法讲话》,中国民主法制出版社2000年版,第305页。

7王建学:“省级人大常委会法规审查要求权的规范建构”,《法学评论》2017年第2期,第93页。

8也有学者将我国的法规审查建议定性为一种法律权利,并认为“它不仅是对公民基本权利的具体化和现实化,更重要的是它第一次使我国公民具有了一定的启动法规违宪审查程序的权利”,参见胡建淼、金承东:“论法规违宪审查建议权”,《法学家》2005年第2期,第135页。

9参见林彦:“法规审查制度运行的双重悖论”,《中外法学》2018年第4期,第951页。

10[德]克劳斯·施莱希、斯特凡·科里奥特:《德国联邦宪法法院:地位、程序与裁判》,刘飞译,法律出版社2007年版,第179页。

11法国历史上的制宪者始终担心重蹈法官政府或法官统治的覆辙,因此对于任何形式的宪法审查都疑虑重重,限制甚至否定审查是自然的。参见金邦贵主编:《法国司法制度》,法律出版社2008年版,第47页;王建学:《法国式合宪性审查的历史变迁》,法律出版社2018年版,第29页。

12法国在2008年修宪增设移送审查程序的改革中,蒙特布尔曾在国民议会提案规定宪法委员会通过其内设的申诉委员会来主动接受审查申请,但该提案最终遭到毫无悬念的否决。参见王建学:“从‘宪法委员会’到‘宪法法院’——法国合宪性先决程序改革述评”,《浙江社会科学》2010年第8期,第113页。

13 1982年宪法规定了全国人大常委会的三种审查职能。一是撤销权(第67条),即全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,撤销省级人大制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。二是备案审查(第100条),即省级人大及其常委会的地方性法规应报全国人大常委会备案,后者在备案过程中可以主动进行审查,这一职能在2004年以来落实在法工委法规备案审查室身上,并且进一步涵盖了行政法规、司法解释等。三是批准审查(第116条),即自治区的自治条例和单行条例,报全国人大常委会批准后生效,后者在决定是否批准的过程中可以进行审查。除批准审查是强制性审查以外,另外两类都由审查机关主动审查。

14陈道英:“全国人大常委会法规备案审查制度研究”,《政治与法律》2012年第7期,第108页。

15其中既包括宪法审查限制了民主,也包括宪法审查修正了民主。SeeMichelTroper,“TheLogicofJustificationofJudicialReview”,InternationalJournalofConstitutionalLaw,2003,Vol.1No.1,pp.115-117.

16比克尔教授最早构筑了这一概念用以质疑司法审查的民主正当性,相关论述可参见[美]亚历山大·M.比克尔:《最小危险部门——政治法庭上的最高法院》,姚中秋译,北京大学出版社2007年版,第17页。

17参见王建学:“政治性宪法审查批判——以巴黎高等法院的注册和谏诤为中心”,《中外法学》2017年第2期,第366-367页。

18也有学者认为民主集中制的主权结构根本就不可能存在宪法审查,因为“违宪审查制度的理论前提认为人民的立法主权不是绝对的,而应该受约于作为根本法的宪法。但我国当前实践的民主集中制不接受这一理论,因而既不容忍也不需要对法律作合宪性审查。”参见洪世宏:“无所谓合不合宪法——论民主集中制与违宪审查制的矛盾及解决”,《中外法学》2000年第5期,第602-603页。

19肖蔚云:《我国现行宪法的诞生》,北京大学出版社1986年版,第65页。

20参见顾昂然:“关于《中华人民共和国立法法(草案)》的说明——2000年3月9日在第九届全国人民代表大会第三次会议上”,《全国人民代表大会常务委员会公报》2000年第2期,第133页。

21参见吴邦国:“中国特色社会主义法律体系已经形成”,载《吴邦国论人大工作》,人民出版社2017年版,第548页。根据全国人大常委会法工委副主任许安标在2019年1月5日“纪念许崇德先生九十诞辰学术研讨会”上公布的最新数据,我国已制定现行法律271件,行政法规759件,地方性法规12000余件。

22林来梵:“中国式的‘违宪审查’制度:中国式的‘鸡肋’”,载[法]费迪南德·梅兰-苏克拉马尼昂、韩大元主编:《中国与法国的合宪性审查》,知识产权出版社2018年版,第82页。

23宋锐:“关于全国人大常委会法规备案审查工作的几个问题”,《中国人大》2004年第3期,第31页。

24全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著:《中华人民共和国立法法释义》,法律出版社2015年版,第316页。

25苗连营:“合宪性审查的制度雏形及其展开”,《法学评论》2018年第6期,第4页。

26张春生主编:《中华人民共和国立法法释义》,法律出版社2000年版,第257页。

27朱国斌:“法国的宪法监督与宪法诉讼制度——法国宪法第七章解析”,《比较法研究》1996年第3期,第233页。

28莫纪宏:“违宪主体论”,《法学杂志》2006年第1期,第9页。

29审查对象在特定情况下也会例外地包括其他规范,如法国自1998年开始将新喀里多尼亚的地方性法规作为特殊的审查对象。

30“按常理推论,行使宪法解释权的常委会不太可能认定自己在行使立法权时违反了宪法”,参见马岭:“我国宪法解释的范围——兼与《宪法解释程序法(专家建议稿)》第6条商榷”,《法学评论》2016年第3期,第13页。

31但全国人大与其常委会之间存在监督与被监督的关系,《宪法》第62条也规定全国人大有权改变或撤销常委会“不适当的决定”,但这种监督目前很难找到有效的落实机制,可以作为佐证的是晚近两项存在高度争议的常委会决定:2016年12月25日《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》和2017年11月4日《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》。

32有学者片面地认为将司法解释纳入备案审查“并不符合《立法法》”,参见注,林彦文,第939页。

33丛文胜:“军事立法的合宪性审查”,《地方立法研究》2018年第5期,第2页。

342018年8月24日中纪委和国家监察委员会共同制定了首个监察法规,即《国家监察委员会特约监察员工作办法》。

35军事立法实践中存在中央军委和国务院共同制定并发布法规的情况,此种法规虽然属于《立法法》第70条第2款规定的特殊行政法规,却具有军事法规与行政法规混合的性质,也应当属于审查对象。

36许安标、刘松山:《中华人民共和国宪法通释》,中国法制出版社2003年版,第339、341页。

37其完整宪法表述是“分工负责,互相配合,互相制约”,其中“相互制约”是三机关关系的核心价值要求,参见韩大元、于文豪:“法院、检察院和公安机关的宪法关系”,《法学研究》2011年第3期,第15页。

38韩大元主编:《公法的制度变迁》,北京大学出版社2009年版,第249、250页。

39宪法修正案不仅明确了监察委员会的“监察机关”定位,而且规定其与审判机关、检察机关、执法部门在办理职务违法和职务犯罪案件过程中的“互相制约”关系。

40一方面,省级人大常委会对行政法规、军事法规、司法解释和监察解释的监督力度会放大32倍,另一方面,某省地方性法规除受国务院、中央军委、两高和国监委的监督,还要受到其他31个省级人大常委会的监督。部分学者忽视了省级人大常委会的复数存在,因此错误地认为省级人大常委会没有必要对地方性法规提出审查要求,参见注,林彦文,第944页;叶海波:“最高人民法院‘启动’违宪审查的宪法空间”,《江苏行政学院学报》2015年第2期,第133页。

41田伟:“宪法和法律委员会规范合宪性审查的程序类型”,《华东政法大学学报》2018年第4期,第34页。

42同注,第944页。

43同注,第947页。

44参见吴邦国:“切实纠正城市收容遣送工作中的问题”“完善法规,进一步规范拆迁行为”,同注(21),第72、528页。

45参见《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》(2018年6月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过)第二条。

46法工委报告公布了6起建议反馈案例,均以法工委与制定机关沟通修改或废止法规的方式结案,这意味着审查程序均在法工委处走到终点。因此,《立法法》规定的后续实质审查程序并未启动。此外,实践中是否所有建议均得到反馈亦存在疑问,比如笔者于2018年1月24日寄达法工委的建议(邮政特快专递单号:1040857729924)就一直未得到复函。

47胡锦光:“论设立‘宪法和法律委员会’的意义”,《政法论丛》2018年第3期,第6页。

48参见郑磊:“十二届全国人大常委会审查建议反馈实践:轨迹勾勒与宏观评述”,《中国法律评论》2018年第1期,第106页。

49 2018年9月17日,在具有官方色彩的全国地方立法工作座谈会上,全国人大法工委沈春耀主任已经以非正式的方式发出督促:“其他国家机关,包括各省、自治区、直辖市人大及其常委会,如果发现规范性文件可能存在合宪性问题时,要及时报告全国人大常委会或者依法提请全国人大常委会审查。”参见沈春耀:“在第二十四次全国地方立法工作座谈会上的小结讲话”,载中国人大网http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2018-09/20/content_2061462.htm,2019年1月24日访问。

50林来梵:“转型期宪法的实施形态”,《比较法研究》2014年第4期,第38页。

51参见王蔚:“客观法秩序与主观利益之协调——我国合宪性审查机制之完善”,《中国法律评论》2018年第1期,第139页;林来梵:“合宪性审查的宪法政策论思考”,《法律科学》2018年第2期,第44页;孙煜华、童之伟:“让中国合宪性审查制形成特色并行之有效”,《法律科学》2018年第2期,第58页;注(41),田伟文,第35页。

52魏晓娜:“依法治国语境下检察机关的性质与职权”,《中国法学》2018年第1期,第297页。

53普通公务员的任职条件是拥护宪法,义务是“忠于宪法,模范遵守、自觉维护宪法和法律”,而法官和检察官则“必须忠实执行宪法和法律”,并履行“严格遵守宪法和法律”的义务。参见《公务员法》第13、14条,《法官法》第3、7条和《检察官法》第3、8条。

54是否需要中止案件的审理,取决于法院有无裁判依据可以适用。在我国法规审查的语境下,违法法规被排除适用后,人民法院可以依照法律进行判决,因此,无需中止审理。但对法国的普通法院而言,若不予适用法律则会缺乏裁判依据,因此它们只能中止案件的审理,等待宪法委员会的合宪性裁决。

55“《立法法》第79条确立的‘法律优于行政法规’之适用规则通过法院的个案处理间接地影响了对《行政诉讼法》第52条第1句立法原意的理解,或者说,《行政诉讼法》第52条第1句应当被置于《立法法》的适用规则体系中予以重新解释。这种需求在实务中已经获得了部分地方法院的回应。”章剑生:“依法审判中的‘行政法规’——以《行政诉讼法》第52条第1句为分析对象”,《华东政法大学学报》2012年第2期,第129页。

56参见马得华:“论‘不予适用’:一种消极的司法审查——以《行政诉讼法》第63条和64条为中心的考察”,《环球法律评论》2016年第4期,第61页。

57“受这种‘和’文化观念的影响,全国人大常委会担心因宣布法律法规违宪无效而破坏与其他国家机关之间的和谐,不愿通过硬性和严格的程序规则去解释宪法,而是以具有协商程序的立法替代宪法解释。”刘国:“释宪机制的影响因子及其中国构造”,《中国法学》2016年第1期,第300页。

58参见注,第129页;信春鹰:“加强备案审查制度和能力建设完善宪法法律监督机制”,载中国人大网http://www.npc.gov.cn/npc/bmzz/llyjh/2016-06/06/content_1991128.htm,2019年1月24日访问。

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