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王瑞雪:论行政评级及其法律控制

王瑞雪| 时间: 2018-07-01 13:45:02 | 文章来源: 《法商研究》2018年第3期

摘要 行政评级是行政主体按照一定的标准和程序,对相对人在相关领域的既往表现进行评价,并以简明的符号标识并公示的行政活动。作为常用的分类监管工具,行政评级有助于增强政府监管的针对性和有效性,降低监管成本;但因其将复杂情形过于简化,也存在一定的制度局限。行政评级属于行政确认行为,是行政主体对相对人在一定期间内遵守相关法律规范程度的确认。行政评级结果与其他法律规范相结合,可能成为后续行政处理的构成要件、行政裁量的考量因素、行政指导的事实依据以及信用联合奖惩措施的前提。因此,行政评级应当在规范依据、适用范围、程序设置、救济机制等方面受到法律控制。

关键词 行政评级 法律性质 法律效果 法律控制

近年来,行政主体对相对人进行等级评定并向公众披露的情形十分常见,如环境信用评级、安全质量评级、餐饮安全评级等都属于此类。行政评级将相对人的既往表现与特定的评价符号相对应,并将简明的评价符号与行政主体的后续规制方案相对应,将复杂的监管对象、监管事务与监管流程化繁为简,是一种重要的分类监管工具。在信用联合奖惩制度广泛推行的背景下,行政评级结果不仅是本部门采取相应规制方案的依据,还会影响其他行政机关的规制策略选择。行政评级在很多情形下成为监管过程中的关键环节,能够对行政检查的频次、行政执法的强度、政府采购的选择和政策扶持的程度等产生重要影响。同时,实践中也存在着设定行政评级的法律规范阶次偏低、评级事项设定随意、评级程序不公开、评级结果不准确等问题。这种直接关涉行政行为选择和相对人权利的行政活动究竟应当如何定位,其性质和效力为何,应当受到怎样的法律约束,已成为亟待回应的法律问题。

评级原本仅适用于商业领域,但在晚近的政府监管中得以广泛应用,并受到国外公法学者的关注。斯坦福大学法学院教授丹尼尔·何基于70万件样本对政府主导的餐馆分级进行研究,认为评级发挥作用的前提在于充裕的监管资源、科学的检查标准和明确的课责机制。纽约大学数位教授合编的《通过指标体系的治理》一书,探研了教育、医疗、环境等领域的评级在全球治理中的作用。此外,森林保护评级、气候变化影响评级、高科技产品评级也先后进入学者的视野。目前,国内学界对行政评级已有一些探讨,但系统深入的研究还不多见。本文试图将行政评级纳入行政法的分析框架,对其制度内涵、法律性质、法律效果和法律控制等进行探讨。

一、行政评级在我国的实践应用

(一)作为分类监管手段的行政评级

行政评级散见于诸多法律规范中,是重要的分类监管手段,主要包括以下3类:(1)对物的行政评级。如《中华人民共和国文物保护法》第36条规定的文物分等级保护、《中华人民共和国气象法》第23条规定的气象情况分等级预报、《中华人民共和国草原法》第23条规定的草原等级评定等,都属于对物的行政评级,即行政主体依据国内外通行的科学标准评定被管理对象的等级,并根据不同等级制定管理办法或应对方案。(2)对相对人资质的行政评级。如《中华人民共和国城乡规划法》第24条规定的规划单位资质等级、《中华人民共和国建筑法》第13条规定的建筑企业资质等级等,都属于对相对人资质的行政评级,即行政主体对从事特定行业的相对人提出资质要求,并根据不同资质等级限定其经营范围。(3)对一定期间内相对人在某个领域中的既往表现进行的行政评级。对物和对相对人资质的行政评级,通常仅通过客观标准进行分类,并不涉及肯定或否定性评价;而针对相对人既往表现进行的行政评级则带有鲜明的肯定或否定意涵,试图将监管信息、监管评价与监管措施整合在一起,在整个监管过程中扮演关键性角色。下文所探讨的行政评级,主要是针对相对人既往表现进行的行政评级。

根据实施主体不同,针对相对人既往表现进行的行政评级可以具体分为3种:(1)由行政机关进行的评级。一是专门领域的主管行政机关就其所管辖事项对所有相对人一定期间内的既往表现进行的评级,如税务部门主导的纳税人纳税信用等级评定。二是行业主管行政机关针对从事特定行业的相对人既往表现进行的评级,如食品药品监管部门主导的食品安全与药品安全评级。(2)行政机关与第三方信用评级机构合作进行的评级。这类公私合作的评级又分为两种主要形式,一是行政机关制定指标体系和评分标准,通过购买服务的方式选择第三方评级机构进行评级,如水利部门通过购买服务进行的水利工程建设单位信用评级;二是政府主导设立具有充分信用档案访问权限和公共信用评价权限的评级机构进行评级,如安徽省政府牵头成立安徽省征信股份有限公司,其出具的信用评级报告是政府采购评审的重要依据。(3)行业协会商会依据行政主管部门授权进行的会员企业评级。根据商务部《关于行业信用评价工作有关事项的通知》(商秩字〔2009〕7号)、《关于进一步做好行业信用评价工作的意见》(商信用字〔2015〕1号)等规定,行业协会商会应当在行业内部对相关企业进行评级。如中国招标投标协会制定专门的《中国招标投标行业信用评价管理办法(试行)》对相关企业进行评级。综上,行政评级的实践形态可用图1加以归纳:

(二)行政评级的主要功能

行政评级需要耗费大量行政资源,信息收集的完整准确、指标体系的科学合理、评级过程的透明公开和评级结果的有效共享等,均对行政系统提出了较高要求。尽管如此,它却被广泛适用于各个监管领域,其原因在于,行政评级以简明的符号概括了纷繁复杂的相对人信息,具有简化与优化监管过程、促进相对人遵守法定义务等功能,为政府准确、高效的监管奠定了信息基础,也为社会主体、市场主体和广泛公众拥有更大的自主选择权提供了信息支持。

第一,行政评级有助于增强政府监管的针对性、有效性,降低监管成本。行政评级具有整合定量评价与定性评价的特殊张力,通过常态化的信息收集、整理与更新机制来计量相对人在一定期间内的相关表现,并最终呈现为简明的定性评价。简明的评价将庞杂的监管信息和分散的监管方案勾连起来,可以帮助行政主体制定科学的检查与执法方案,直接聚焦核心问题选取有针对性的手段,降低规制工具选择成本和试错成本,促进监管难题的有效解决。

第二,行政评级有助于保证监管措施的公平性、一致性,增强政府监管的连贯性。行政评级可以帮助行政主体规范有序地在监管措施框架中选取规制方案,从而有效降低监管活动的恣意性,使得相对人在同等情况下获得相同对待,不同情况下获得不同对待。同时,在考察相对人既往表现基础上选取适宜的规制方案,也可以在某种程度上缓解“头痛医头脚痛医脚”的“运动式执法”窘境,增强事中事后监管措施的规范性、确定性和可预期性。

第三,行政评级有助于信息简化整理、高效流转和充分共享,为政务合作、公私合作和公众参与奠定信息基础。其一,行政评级便于所有行政机关迅速获悉等级背后承载的丰富监管信息,打破行政系统内部的“信息壁垒”,增进政务合作效率。其二,行政评级便于行政主体在政府采购、政府购买服务、政府和社会资本合作等过程中考察市场主体和社会主体的一贯表现,以较低的认知成本作出良好决策。其三,行政评级在一定程度上回应了公众对信息公开简明、有效、可利用的需求。简明行政评级结果的定期公示可以更好地对公众发挥“信号”作用,为其行为选择提供参考。政府规制的正当性根基即在于“它不是强迫人们去做他们不愿意做的事情,而是通过强制使人们去做他们想做的事情”。行政评级正是通过制度化的设计,为不同主体按照自己的意愿、逻辑和方式作出选择而创造条件。

第四,行政评级有助于激励相对人遵守法定义务,甚至承担超越法律强制规定的社会责任。一方面,相对人为获得优等行政评级结果,可能在法律强制规范之外主动履行倡导性规范。如在环境信用评级制度中,“与环保部门签订进一步削减污染物排放量的协议并取得协议约定减排效果”成为企业被评为“环保诚信企业”的充分条件之一。另一方面,行政评级结果经权威平台公示,成为彰显企业表现良好、披露企业表现不佳的直接符号。出于声誉方面的考量,相对人对政府规制的主动遵从意愿往往会增强。

(三)行政评级的局限性

行政评级的核心要义在于,将相对人在一定期间内的表现简化为特定的符号。然而,信息可量化的程度是有限的,信息处理过程中可能出现失真,致使诸多复杂的监管信息有时很难合理有效地凝结在简单的符号之中,从而使行政评级难以发挥预期效果。这主要体现为:

第一,信息错误将导致整个行政评级制度失效。行政评级的基础性工作在于信息的完整收集、及时更新和有序整理,但信息的真实性偏差在监管实践中很难完全避免。以环境保护领域为例,尽管针对企业的强制自行监测、自动数据传输、监管性监测等法定要求均有相关责任条款加以保障,但实践中数据作假现象仍层出不穷,直接影响行政评级结果的准确性,从而误导行政执法和公众选择。

第二,不科学的指标体系将削弱行政评级的可接受性。行政评级的有效展开须以具体明确的量化指标体系为基础,但指标体系在很多情形下难以科学确定。粗疏的等级划分难以概括复杂的监管情形,精细的等级划分又需要复杂的科学分析方法作为支撑,技术难度很大。实践中常用的直接赋值评分方法虽然简便易行,但分值设置往往较为随意,行政主体对考量要素和权重设置的选取理由鲜少说明,降低了指标体系的解释力。例如,劳动保障评级本应围绕订立劳动合同、实现员工发展等劳动关系展开,但实践中却出现了对企业从事“回报社会的慈善活动”赋予分值的情况,企业社会责任并非法定义务,且与劳动关系毫无关联,在未作任何说明理由的情形下可接受性较低。

第三,行政机关将评级结果作为后续行政决定的依据,使得评级具有了事实认定的功效。但是,错误的评级结果将导致错误的行政决定。如在江苏省通报的一个案例中,工商管理部门参考税务部门对某企业评定的D级纳税等级,拒绝了该企业参选行业评优的申请,后来发现该企业并无税务违法行为,系税务部门原评定等级错误,并因此导致后续工商部门行政决定的错误。

第四,即使行政评级将复杂的监管信息予以简化,公众仍有可能不接受其指导,在进行选择时漠视行政评级结果,从而造成公共资源的浪费,这也是信息披露相关制度的固有缺陷。例如,《关于实施餐饮服务食品安全监督量化分级管理工作的指导意见》(国食药监食〔2012〕5号)规定了餐饮服务食品安全等级评定制度,等级分别用“大笑”“微笑”和“平脸”三种卡通形象表示,并须在餐饮服务单位显著位置显示,但消费者往往并不关注,实际效果很不理想。因此,虽然行政评级有助于优化行政监管过程,但并不是一个万能的、可以替代其他制度的工具,而是须在其他保障措施、监督机制和后续监管工具的配合下才能有效发挥作用。

二、行政评级在行政法体系中的定位

(一)作为分类监管手段的行政评级

实践中,虽然行政评级应用广泛,但却并未被视作一项典型的行政行为加以对待。政务网站在公示政府权责清单时,只有少数地方政府将部分行政评级职能列入“行政确认”栏目,少数列入“其他”不可归类的项目,绝大多数并未将其作为应列明的事项。学理上,行政评级具有明显的确认表征,但传统行政确认概念的内容列举中并未直接包括行政评级。由于行政确认所涉及的范围甚广,在功能、主体、对象、形式等方面均表现出多样性,因而行政评级是否应当被归为行政确认行为,须从两个方面探研:第一,须辨明行政评级是否为独立的行政行为;第二,须辨明行政评级是否满足行政确认的核心要件。

第一,行政评级是否为行政行为,须考察的核心议题为它是否直接产生外部法律效果,即行政主体是否通过意思表示针对相对人直接设定、变更、消灭或者确认某种权利义务关系。虽然行政评级结果在很多情形下会对后续行政行为产生影响,但行政评级本身并不附属于其他行为或程序,并非其他行政行为的中间确认环节。无论指标体系如何复杂,行政主体对相对人既往表现的评价,实质上是对相对人在一定期间、特定领域内遵守相关法律规范程度的确认。行政评级属于对外宣告确认结果的要式行政行为,它通过正式法律文书、采用等级标识的方式通告了相对人既往表现所对应的遵守法律规范的程度,能够独立产生法律效果。行政评级的独立性构成了其作为行政确认行为的初步条件。

第二,行政评级是否为行政确认行为,所考察的核心议题为行政评级是否属于行政主体对相对人之法律事实、法律地位和法律关系的确认。虽然行政评级并没有直接产生、变更或消灭具体的行政法律关系,也没有直接创设或改变相对人的权利义务内容,但是行政主体通过对相对人既有相关信息的收集、整理、判定,形成了对相对人遵守法律规范程度这一特定法律事实的确证。通常而言,优等行政评级结果确认相对人在一定期间内完全遵守相关法律规范,甚至超越法律强制义务承担社会责任;差等行政评级结果则确认相对人在一定期间内累积了数量较多或程度较严重的违法行为。概言之,行政评级是行政主体基于相对人的现有法律状态,对相关法律事实进行考察、审核后的确认行为,属于行政确认的范畴。行政评级以特定期间内发生的法律事实为基础,针对数量众多的相对人分别进行等级确认,具有周期性和批量性的特征。

此外,行政评级大多属于依职权的行政确认行为,也在一些情形下是依申请的行政确认行为。依职权的行政评级由行政主体建立具有强制性的评级规则和指标体系,特定范围内的相对人均须接受等级评定,如重点监控企业和重污染行业企业必须由环保部门进行环境信用评级。而在行政主体主导的自愿性评级中,行政评级是依申请的行政确认行为,如水利部门主导的水利建设市场主体信用评级就是以自愿参与为前提的。

(二)行政评级的法律效果

行政评级所确认的相对人遵守法律规范的程度,反映了其履行法定义务的表现和能力,在很多情境下将对行政主体的相关行政活动产生重要影响。基于此,行政评级结果可能成为行政处理要件、行政裁量因素和行政指导依据,在晚近社会信用体系建设的背景下,还有可能成为信用联合奖惩措施的前提。

1.作为行政处理要件的行政评级结果

将行政评级结果明确作为行政处理羁束要件的情形并不多见,即相对人的某项评级结果对应直接、必然的法律效果,或者某项行政处理必须以某类评级的特定等级为要件。基于行政处罚法定原则,差等行政评级结果不应当直接导致某种确定的不利后果,否则相当于在行政处罚的构成要件中增加了行政评级作为新的中间环节。但行政主体可以直接依据行政评级结果作出行政命令,如针对差等行政评级结果的相对人,行政主体责令其限期改正,直接取消其已获得的行政给付或行政奖励,并取消其未来一定期间内继续获得行政给付或行政奖励的资格。实践中,环保部门即有权责令“环保不良企业”向社会公布改善环境行为的计划或者承诺,并暂停各类环保专项资金补助,不得授予行政奖励。另外,行政主体有时会直接要求相关企业依据行政评级结果调整生产经营活动,各级地方政府的行政评级实践中即有将电价、污水处理费用等公共事业收费与企业环境信用等级强制挂钩的实例。

此外,一些规范条款看似将行政评级结果作为行政处理的构成要件,但实质上仅具有重述或警示的作用。例如,《江苏省企业环保信用评价及信用管理暂行办法》(苏环办〔2013〕385号)规定行政机关对于评为“黑色”等级的企业应当“依法不予办理环保行政许可”。依据该规定,企业一旦被评为“黑色”等级,即会产生不予办理环保行政许可的法律效果。但在不予办理环保行政许可的事实认定中,实际起决定作用的是差等行政评级结果所依托的前置违法行为,不予办理行政许可的法律依据也是位阶更高的法律或行政法规。

2.作为行政裁量因素的行政评级结果

将行政评级结果作为行政裁量因素的情形较为常见,这在要件裁量、效果裁量和程序裁量三个方面均有体现。

第一,在要件裁量方面,行政评级结果能够在法律要件的认定上发挥作用。例如,《中华人民共和国政府采购法》第22条和《中华人民共和国政府采购法实施条例》第17条对供应商提出了履约能力、资金保障、专业技术能力、遵纪守法等若干方面的要求。行政主体可以参考相关领域的行政评级结果来判断相对人是否符合立法宽泛规定的法律要件。在国有土地出让、公共资源交易、公用事业特许经营等领域,行政评级结果同样能够发挥类似作用。

第二,在效果裁量方面,行政评级结果能够直接影响法律效果的最终确定。如《江苏省企业环保信用评价及信用管理暂行办法》(苏环办〔2013〕385号)第20条第1款第3项规定,环境信用评级结果为差等的企业发生环境违法行为时,按行政处罚自由裁量同档次的上限处罚。这意味着,行政主体将在裁量权范围内,参考相对人的行政评级结果来确定行政处罚的幅度。在行政奖励和行政给付领域,行政评级结果同样能够发挥类似的作用。

第三,在程序裁量方面,行政评级结果能够影响稀缺行政资源的分配次序和行政程序的选择。例如,《企业环境信用评价办法(试行)》(环发〔2013〕150号)第32条第2款规定,环境保护主管部门根据企业信用等级,对环保诚信度较高的企业,可以优先安排环保专项资金或者其他资金补助、优先安排环保科技项目立项;新建项目需要新增重点污染物排放总量控制指标时,纳入调剂顺序并予以优先安排。这里的“优先安排”即是行政主体参考优等行政评级结果对行政资源分配次序的裁量。此外,行政主体根据不同的行政评级结果,对有关相对人在行政程序的处理速度或便利程度上依法予以区别对待,也是一种激励或惩戒的程序裁量机制。例如,根据《纳税信用管理办法(试行)》(国税发〔2014〕10号)第29条的规定,税务部门可以给予纳税信用A级的纳税人“需要调整增值税发票用量时即时办理”“普通发票按需领用”“绿色通道或专门人员帮助办理涉税事项”等优惠政策。

3.作为行政指导依据的行政评级结果

行政主体将行政评级结果作为行政指导依据的情形亦较为常见。行政评级结果对金融机构、行业协会以及社会公众均能起到提示风险、促进良好决策的作用。这体现在:

第一,行政主体将行政评级结果及其对应的情形和建议的处理方式通告商业银行、证券期货经营机构、保险公司等金融机构,建议金融机构对等级较高的主体予以金融支持,对等级较低的主体予以金融限制。例如,环保部门根据企业环境信用等级的不同,可以分别建议银行业金融机构“予以积极的信贷支持”“严格贷款条件”以及“谨慎授信”。

第二,行政主体将行政评级结果及其对应的情形和建议处理方式通告行业协会,建议行业协会采取奖励、行业内通报表扬与批评、警告、不予接纳、劝退等措施。例如,环保部门根据企业环境信用等级的不同,可以分别建议相关行业协会“授予”“暂停授予”以及“不得授予”等荣誉称号。

第三,行政主体将行政评级结果及其对应的情形和建议处理方式向全社会公开,建议被评级主体的上下游关联企业、潜在的商业合作者和消费者作出理性选择。在信息爆炸的当今社会,如果没有行政机关主导的评级,一般人很难获取、整理和评价纷繁复杂的信息,从而沦为“信息弱势群体”。而政府规制的正当性根基在于“它不是强迫人们去做他们不愿意做的事情,而是通过强制使人们去做他们想做的事情”。行政评级正是通过制度化的设计,为不同主体按照自己的意愿、逻辑和方式作出选择创造条件,产生了多元主体合作共同监督相关企业的附加结果。行政评级通过简明的符号传达了相关行政主体对特定企业在某个领域遵守法律规范程度的权威评价,为社会公众在“信息爆炸”的社会中有效获取精准信息、作出符合自己意愿的选择提供指导、创造条件。例如,根据《关于推进食品药品安全信用体系建设的指导意见》(食药监稽〔2015〕258号),监管部门应当及时向社会公开食品药品企业信用评价等级,鼓励公众参与,鼓励市场主体对其查询与应用。

4.作为信用联合奖惩措施前提的行政评级结果

信用联合奖惩措施是基于晚近社会信用体系建设实践发展出的新制度,在传统行政法上难以找到对应的理论范畴,一般包括“守信联合激励措施”和“失信联合惩戒措施”两项内容。其中的“守信”和“失信”,实质上对应着相关行政评级结果的优和差。行政评级结果通过在整个行政系统内部共享,对所有相关行政主体的行政活动产生影响,成为信用联合奖惩措施的前提。优等行政评级结果产生的有利影响被视为“激励”,差等行政评级结果产生的不利影响则被视为“惩戒”。

一方面,行政主体可以依据优等行政评级结果,对相对人采取不同程度的优先性、便利性或表彰性措施。以纳税信用评级为例,税务机关公告发布纳税信用A级纳税人名单后,相关部门可以在各自行政活动中采取正向激励措施,如发展和改革部门在项目审批服务和管理中优先考虑、财政部门在财政资金使用上进行倾斜、海关在进出口手续上予以简化,等等。

另一方面,行政主体可以依据差等行政评级结果,对相对人采取不同程度的强制、限制或影响性措施。以环境信用评级为例,环保部门将存在严重环境失信行为的生产经营单位及其主要负责人认定为联合惩戒对象后,工商、质检、财政、税务、海关等部门均可以在其行政活动中参照该评级结果作出行政决定,在行政许可、行政检查、认证认可、政府采购等诸多方面对企业进行限制。这里的“严重失信”,指向在环保部门组织的环境信用评级中被评定为最低等级的“环境不良”,亦即环境信用评级结果是环保领域信用联合奖惩措施的事实依据与实施前提。

三、对行政评级的法律控制

行政评级本身并无授益或侵益属性,但行政评级结果的分殊能够对相对人的财产权产生重大影响。一方面,它在很多情境下与行政许可、认证认可等行政行为类似,相当于设置了“准入门槛”,没有达到一定等级的相对人无法从事相应的活动或获得相应的行政资源;另一方面,它是对相对人既往表现的简明反映,成为行政主体作出行政决定、行政裁量、行政指导等活动的事实依据。鉴此,行政评级不能被任意设定和实施,而必须受到法律依据、适用条件、程序设置等方面的法律约束,并提供通畅的法律救济渠道。

(一)对行政评级依据的法律约束

行政评级应当在法治框架下进行,行政主体须在法定权限范围内、依据法定标准、遵循法定程序、采取法定形式对相对人进行等级评定。目前行政评级的设定依据大多位阶较低,虽然已有若干法律规定了对物的评级和对企业资质的评级,但并没有提及基于相对人表现进行的行政评级。行政法规同样如此,如《征信业管理条例》第2条第4款专门排除了“国家机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”针对相对人进行信用等级评定。然而,根据笔者的检索,仅有海关主导的评级是通过部门规章进行设定与规范的,即《中华人民共和国海关企业信用管理暂行办法》(署令〔2014〕225号)。行政评级深度适用的安全生产、食品药品安全、劳动保障、环境保护等领域,其规范依据均为国务院部委和地方政府职能部门发布的规范性文件。

在行政评级的设定上,如果仅将评级看作是行政主体优化监管过程的手段,那么就不需要受法律保留原则约束,不属于《中华人民共和国立法法》第8条规定的只能制定法律的事项,而是属于政府固有的行政职权范围,可以在行政立法的框架下进行规定。但是,行政评级并非内部行政行为,行政评级结果能够对相对人的权利义务产生重大影响。而规章不能设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,规范性文件所受法律限制比规章更为严格,因此目前主要通过规范性文件设定行政评级的做法并不妥当。笔者认为,应当由法律、法规设定行政评级,在此基础上,通过规章、规范性文件的形式作出具体的制度安排。

具体的评级指标体系原则上并无法律位阶上的要求。但由于行政评级结果可能致使相对人的财产权遭受重大影响,故应当将相对人既往表现按照科学、合理的比例划分等级,不同等级所对应的后果亦须认真考量。指标体系并不是简单地在“合法”与“违法”之间划定标准,而是通过设定不同的级别来科学客观地体现相对人的不同法律状态,并没有一套整齐划一、预先确定的方法论公式。通常而言,规则制定过程所应当受到的法律约束在指标体系制定过程中均应当一体遵循,如征求公共意见、专家参与等程序性要求以及符合比例原则等合理性要求。

(二)严格限定行政评级的适用范围

对行政评级适用范围的限定,可以分别从针对企业、社会组织以及自然人的行政评级三个层面分别进行阐发。

针对企业的行政评级可以看作是政府对市场进行规制的工具,其滥用不仅无益于解决原初的监管难题,反而会减弱市场的活力。因此,在第三方评级能够有效发挥作用的情境下,行政主体不应当直接通过行政评级的方式介入规制事务,而是应当对第三方评级机构提出确保公正性、独立性和准确性的法律要求,同时尊重第三方评级机构的判断。在第三方评级尚未有效建立的情形下,行政评级主要适用于相对人数量繁多、信息可量化程度高的监管领域;在垄断程度较高、相对人数量较少的领域难以发挥作用,亦无法适用于发展变化极快、评价标准尚不明确的新兴领域。

目前,行政评级从主要针对企业逐渐发展至针对社会组织。例如,《北京市社会组织信用信息管理暂行办法》(京民社发〔2016〕62号)第2条规定了政府应当对社会团体、民办非企业单位和基金会进行等级评估,并将等级结果作为“社会组织绩效信息”的重要内容。然而,不同类型、领域、规模的社会组织很难统一评判,分类控制难以找到统一标准和对应举措,过度干预也有可能影响社会组织的自主发展。因此,行政评级在社会治理领域应当被更加审慎地适用,针对社会组织的行政评级应当受到更加严格的约束和限制。

当行政评级适用于自然人时,应当受到最为严格的限制。如同金融机构对自然人征信的评价仅限于其偿付能力而不是自然人本身一样,行政评级亦应当秉持此原则。行政评级可以适用于评价自然人在职业活动(如企业法定代表人、律师、会计从业人员、审计师)中的表现,但将自然人各个方面的表现混为一谈从而评定整体诚信水平的做法则并不可取。在目前的行政评级实践中,自然人、法人和非法人组织都是信用评定对象。虽然相关立法规定对自然人信息权利给予了更加严格的保护,但将自然人在公共生活中的一切信息纳入考察并评定信用等级的作法,不恰当地扩大了行政评级的适用空间,有侵犯公民人格尊严之嫌。为此,在针对自然人进行行政评级时,须格外注重个人信息安全、个人隐私权、人格尊严等方面的权利保障。

(三)对行政评级的程序性控制

虽然行政评级呈现为简单的符号,但是其背后蕴含了一系列的程序安排:确定行政评级范围、收集整理相对人信息数据、初步确定相对人等级、给予当事人陈述和申辩的机会、听取公众意见、审核确定相对人等级、共享与公示行政评级结果、等级动态调整,等等。其中最核心的两项内容是等级确定和等级动态调整,程序性控制也应当从这两个方面展开。

在等级确定方面,由于行政评级所依托的是可量化的信息数据和精细的指标体系,因而有可能通过自动化的数据处理技术直接得到初步评级结果。如《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》(环发〔2015〕161号)即提出了“推动企业环境信用评价的信息采集、评分、结果公布的信息化和自动化,减少人工干预”的要求。在互联网和大数据高度发达的背景下,自动化应当成为行政评级重要的发展方向。但在目前的实践中,自动化处理的发展并不理想,信息处理有时仍须依靠复杂繁琐的人工过程,如《安徽省企业环境信用评价实施方案》(皖环发〔2014〕40号)规定,省环保联合会从专家库中随机抽取3~5名专家组成专家组,专家组逐项评分,对企业申报书进行审理。笔者认为,在等级确定的过程中,专家参与和新技术应用须相辅相成、互相补充:针对评定标准制定和评审过程中的具体专业事项,如判断企业技术创新情况、承担社会责任情况等,应更注重专家参与,纳入专业性的全面考量;对于基础性的信息评定过程,则应更多地通过大数据进行客观、批量地处理。在等级初步确定后,行政主体须充分保障相对人的知情权,对其进行告知和说明理由;给予被评级企业对初评结果提出异议的机会,听取当事人的陈述、申辩。鉴于行政评级具有周期性与批量性的特征,实践中业已出现了电子化、自动化的告知与异议程序,如《福建省企业环境信用评价实施意见(试行)》(闽环发〔2016〕13号)规定参评企业须在特定期限前登陆相关系统查看初评结果、提交相关异议并提供申辩材料,未提交异议视为无异议。行政主体应当在合理期间内对相对人异议进行及时处理与充分回应。此外,初评结果亦须接受社会监督,行政主体应当对公众提出的异议进行核实并适当回应。

在等级动态调整方面,鉴于行政评级仅反映特定期间内的相对人表现,因而行政评级结果不应是一成不变的,一定周期结束或现实情况发生变化后,行政主体就应及时作出调整。对行政评级结果进行调整,可以分为定期更新与动态调整两种情形。就定期更新而言,工商、质检等信息变更较为频繁的监管部门,应当采取更短的定期更新频次,如以季度为周期;而税务、劳动保障等信息流相对稳定的监管部门,可以采取年度动态更新与日常行政检查更新相结合的方案,以免影响企业正常的经营秩序。就等级动态调整而言,行政主体可以依据行政检查中新发现的违法情形对相对人行政评级结果予以降低,也可以在连续两次评级结果发布期间,应相对人申请,经审查后对其行政评级结果予以提升。为确保行政评级的公正有效,提升等级应当受到严格的程序控制:一是申请主体限制,违法情形严重的相对人不应获得等级动态调整的机会,其他相对人在经行政主体确认整改合格后方可获得提升等级的机会;二是频次与级数限制,评定周期内相对人应当只有一次申请提升等级的机会,级数亦应当被限定为一级;三是审查程序限制,等级动态调整须遵循严格的审查、复核程序并接受社会监督。实践中,《湖南省企业环境信用评价等级升级工作程序》即在申请主体、时间频次、资料要求等方面对环境信用评级等级动态调整进行了专门限定。

(四)建立行政评级的救济机制

相对人不服行政评级结果,应当有获得救济的权利。相对人针对行政评级结果提出异议,行政主体应当及时回应并予以复核,复核结果应当及时告知相对人,若确属错误则应当及时修正,采取必要措施及时公开和消除影响,降低差等行政评级结果对相对人造成的消极影响;若坚持原行政评级结果则应当说明理由。相对人认为行政评级结果错误且不服复核结果时,可以提起行政复议。

行政评级既非内部行政行为,也非行政行为的中间环节,而是独立的行政确认行为,不属于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第1条列举的不产生外部法律效力的行为、过程性行为和对相对人权利义务不产生实际影响的行为。因此,相对人不服行政评级结果的,相关争议应当属于《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第12项列举的“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益”的范畴,相对人有权通过行政诉讼寻求救济。然而,司法实践中有裁定书认为行政评级结果没有增加相对人的权利或义务,从而驳回原告起诉。例如,在“南京创新机电管带有限公司与南京市江宁区国家税务局税务行政管理(税务)行政确认案”中,法院驳回原告起诉,认为通知相对人纳税等级的告知函“属于被告江宁区国税局履行其宣传税收法律、行政法规,普及纳税知识等法定义务,系对纳税人的一种提醒与告知”,且“并未为原告增设新的权利义务,对原告的合法权益明显不产生实际影响”。这否定了行政评级的独立性,剥夺了相对人在错误行政评级结果导致不利监管措施之前通过司法救济纠正评级结果的机会,是不妥当的。进一步而言,在错误行政评级结果已经导致行政主体采取相关监管措施,并损害相对人合法权益的情况下,法院既可以对直接侵犯相对人合法权益的行政决定进行审查,也可以针对前置行政评级进行审查,以救济相对人权利。

此外,有时行政主体虽然及时修正了行政评级结果,但相对人业已遭受损失,如因错误行政评级结果失去招投标机会、失去行政奖励或行政补贴资格等,此时相对人能否获得行政赔偿?根据《中华人民共和国国家赔偿法》第36条第8项关于“赔偿直接财产损失”的规定,行政主体对于相对人的间接损失并不承担赔偿责任,故基于错误行政评结果要求行政赔偿的救济请求在现行法律框架下尚难以得到支持。

四、结语

在加强事中事后监管的实践背景下,行政规制领域涌现出了众多新型规制工具,它们着眼于行政任务的实现、关注规制策略的有效性,行政评级即为其中一项。为增强行政监管的针对性和实现分类监管,行政评级通过收集、整理和评价一定期间内相对人的既往表现数据,依据科学指标进行分级分类,并为不同表现的相对人设置对应的监管框架,成为政府监管的有效手段。但行政评级并非解决一切监管难题的万能药方,其优势在于通过信息整理来简化监管过程,因此更适用于信息可量化程度较高的领域,在垄断程度较高的行业监管中适用空间狭小,在监管事务发展变化极快的领域也难以发挥作用。此外,由于行政评级的制度目标指向政府对市场和社会的干预,不应恣意设定或过度使用。

行政评级是行政过程中“隐形的”关键环节,行政评级结果可能成为行政处理的要件、行政裁量的因素、行政指导的依据以及信用联合奖惩措施的前提,其法律效果应当得到充分重视。只有确保行政评级的合法性与合理性,才能进而保证后续相关行政决定的正确性。然而,如何科学地将零散的监管对象分门别类置于不同的等级框架中,是一个融合法律与技术的艰深课题,也是本文未竟的思考。


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