【摘要】 行政过程信息公开与公众参与一道，肇端于20世纪中叶以来世界范围内民主制重心由“议会民主”转向“行政民主”以及由“民主下的行政”转向“行政中的民主”这一理念和实践的嬗变过程，并继续从20世纪70年代兴起的“新公共服务理论”中获得更多的民主正当性基础。基于行政过程论和公众参与论视角，重大行政决策过程信息公开具有行政性、决策性和审议性等要素特征，与一般行政过程信息公开相比，其具有法律依据多元、公开动力与方式不同、公开深度与策略不同等特殊性，且在促进公众参与行政决策、保障公众参与决策的深度与实效性等方面具有独特功能。重大行政决策过程信息公开包括决策启动、决策方案的拟定及征求意见、论证评估、审议讨论决定等阶段的信息公开。其不予公开的范围，可从法律明文规定和比例原则两个视角进行界定。

【中文关键词】 重大行政决策；过程信息；政府信息公开；公众参与

引言：行政决策过程信息公开缘何引起关注？

行政决策作为一种行政活动方式，在我国公共行政实践中最具代表性和关注度，也是中国特色的政府法治建设质量和水平的重要体现。中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“要健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”。由此可见，行政决策法治化与决策过程信息公开具有密切的关联性。近年来，越来越多的法学研究者开始关注“行政决策的信息公开”问题。2017年6月6日，国务院法制办公布了《政府信息公开条例》修订草案的征求意见稿，其中关于行政决策过程的信息公开问题也是学界关注的焦点之一。从世界各国政府信息公开实践来看，政府信息公开主要集中在行政权力的依据、程序和行为结果的公开，但有关行政活动的“过程信息”的公开却极为有限。目前我国各级政府依据《政府信息公开条例》所实施的信息公开，也基本上将过程信息的公开排除在外。但不可否认，逐步建立与结果公开相衔接的行政过程信息公开体系，有利于政府法治建设向纵深发展，有利于培养和强化公众的主体意识、参与意识和监督意识，尤其是对我国公民教育机制的建立健全具有重大促进作用。在此认识背景下，本文拟以重大行政决策过程为研究对象，着重分析决策过程信息公开的原理、制度现状与未来制度建构的基本模式等问题，以期推动政务公开理论和实践的创新发展。

一、重大行政决策过程信息公开的基本原理

(一) 重大行政决策过程信息公开的基本构成

任何一个行政行为的实施，都有制度、过程和结果等要素。因此，政府信息包括依据信息、过程信息和结果信息等。行政过程信息，就是行政权力运行过程产生的政府信息。“行政决定既可以是一个作出决定的法律过程，也可以指通过特定过程而作出的决定，二者分别表明行政决定的过程和结果。”[1]与此相对应，行政信息则包括行政过程信息和结果信息。行政机关在正式作出决策之前，通常会形成统计数据、调研报告、会议纪要、备选方案、内部请示报告等程序性信息，其服务于决策结果，突出特征是参考性、过程性、预备性。行政决策过程信息具有三个判断条件：即行政性、决策前、审议性。“行政性”是指必定依托于一个特定行政行为，是由行政主体在作出行政行为过程中收集、制作的政府信息；“决策前”强调过程性信息的时间属性，属于行政决策作出前产生的政府信息；“审议性”体现的是过程性信息的功能，在于为行政决策结果的形成提供服务和准备。

根据行政决策的影响程度，通常将行政决策分为重大行政决策和一般行政决策。重大行政决策是具有全局性、长期性、综合性，对公共利益和公民权利影响广泛，往往具有争议性，公众参与热情高的行政决策。2010年国务院公布的《关于加强法治政府建议的意见》明确提出：“要加强行政决策程序建设，健全重大行政决策规则，推进行政决策的科学化、民主化、法治化”。目前，我国大多数省市都以“行政程序条例”或“重大行政决策程序规定”等形式，对重大行政决策进行专门的立法规制。关于重大行政决策过程信息公开的构成，主要有两个分析视角。

一是行政过程论视角。行政过程视角，主要“涉及如何用规则去规范行政权力，规范行政自由裁量权的行使。”[2]如同一般行政行为具有过程性，行政决策作为一种公共机构惯常进行的行政活动，不仅指决策结果，也包括决策过程。重大行政决策的过程性体现在时间维度上，表现为决策权的启动，决策研究、拟定和公布，以及决策实施、变动和直至终止。实际上，行政法学对行政过程的关注，源自对行政过程中的政治利益博弈加剧和对行政主体自由裁量权监督的需要。而行政决策作为一种行政活动，法治化是其重要目标，即实现决策的合法性、合理性。重大行政决策法治化的核心内容，在于必须不断强化和完善决策程序制度建设。决策程序在决策过程控制中所发挥的核心作用，在于能够对行政权作用过程进行有效监督和制约，有助于实现决策过程的民主化、理性化及结果正当化等目标。

二是公众参与论视角。重大行政决策过程是多元主体参与、多种要素共同作用、相互博弈的过程。其基本要素包括：重大行政决策参与者，主要包括行政机关、利害关系人、专家学者、社会组织及舆论媒体等，参与者的身份、数量、代表性、议事能力、利益诉求是最为主要的因素；行政程序和行为逻辑，包括行为的空间和顺序等，这是重大行政决策的行动要素，是参与者在博弈的某个时点的决策变量；信息及其真实性和充分性，这是决定决策参与者行动策略的关键因素之一；决策参与者的策略选择，如决策参与者对不同决策方案的判断、甄别与选择，这是行政决策参与的一个变量；决策结果的预期，是决策参与者期望获得的效用水平。[3]

(二) 重大行政决策过程信息公开的意义和功能

重大行政决策过程信息公开，除具有提升行政民主、保障公众知情权、促进社会行为理性化、实现公民教育等功能外，还具有自身独特功能。

首先，其是公众参与行政决策的基础。法谚云：人民的声音是上帝的声音。政府只有坚持倾听人民的呼声和诉求，才能保证政策始终以公共利益为根基。从20世纪60年代开始，世界范围内公众参与的形式不再局限于投票，而是逐步拓展到参与政策制定的“直接民主”领域。[4]由此，民主理论逐渐从“以投票为中心”的理论向“以对话为中心”的理论模型。[5]民主制的重心由议会民主转向行政民主，由民主下的行政转向行政中的民主。[6]这就为公众参与行政决策提供了重要的契机。20世纪70年代兴起的“新公共服务理论”极力主张公众对行政决策过程的参与，认为应当使公众更为多样且更充分地参与政策过程，行政官员负有倾听人民声音并作出回应的责任。[7]由此可见，行政决策过程信息公开，是高质量民主参与的前提条件，正所谓“没有不公开的民主，也没有不民主的公开，民主的程度与公开的程度应该是成正比的。”[8]

其次，能够提升公众参与的实效性。美国经济合作与发展组织(OECD)曾经将公民参与界定为三个层次：一是信息，即政府为公民生产和提供信息的单向关系，既包括公民获取信息的“被动”渠道，也包括政府传播信息的积极办法；二是协商，即公民向政府提供反馈信息的双向关系，政府指定问题并对过程进行管理，公民则应邀请提出自己的意见；三是积极参与，即公民积极介入政策制定过程及政策内容的界定。[9]与此三个层次相应的信息公开，笔者将其概括为“告知式”和“互动式”公开。“告知式”公开体现的是政府决策信息的单向输出，是以“告知和知情”为目的、政府主动履行决策信息公开义务。“互动式”公开，即政府向决策过程“信息输出”、公众向决策过程“信息输入”所共同形成的政府信息的双向公开。“互动式”公开是对公开程度的深化，通过“告知式”与“互动式”相结合，推进决策过程信息公开，实现有质量的深度参与。

(三) 重大行政决策过程信息公开的特殊性

重大行政决策过程信息公开与一般意义上的行政过程信息公开类似，二者都要依据《政府信息公开条例》的相关规定实施，二者均应着眼于行政程序视角确定应予公开的事项范围。但同时，重大行政决策过程信息公开也具有自身特殊性。

1.法律依据多元

“行政行为中的公开机制与政府信息公开之间有时会存在冲突，如过程性信息在政府信息公开立法中一般为免除公开的信息，但在重大行政决策活动中，过程公开是民主决策的重要体现”。[10]正因如此，重大行政决策过程信息公开的法渊源，不仅包括专门法规如《政府信息公开条例》，还包括党中央、国务院有关文件以及地方制定的《行政程序规定》、《重大行政决策程序规定》等地方法规规章。总之法律依据的多元性，是一般行政过程信息公开所不具备的。

2.公开动力与方式不同

公众参与是重大行政决策过程信息公开的内在目的和动力，必然需要行政机关主动公开决策过程信息。重大行政决策过程信息公开，应坚持主动公开原则和最大化公开原则，以公开为常态、不公开为例外，推进行政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开。而一般行政过程信息公开的需求和动力主要来自行政相对人，依申请公开是其主要方式。

3.公开深度及策略不同

在OECD 《开放政府：超越静态措施》报告中关于信息公开指标体系中，强调要主动公开与决策形成相关的信息，以及主动公开决策咨询官方回应信息等。[11]此时，应将“单向式”公开和“互动式”公开结合起来，形成多轮、循环和深度的信息公开，“从而更有利于保证博弈结果的公正性，更有助于合意的形成，更有可能实现或接近最优均衡”。[12]不同于一般过程信息公开，重大行政决策还需要实施“裁量公开”，即强调信息公开例外只是规定了不予公开的基本原则，但该信息是否可以公开，则可依据过程信息的性质，由行政机关裁量决定。“行政自由裁量应当适应社会经济发展和行政规制的需要，其目的是为了实现个案正义，而个案正义通常被认为比由精准的规则推导出的结果更好”。[13]重大行政决策过程信息“裁量公开”的目的，就在于实现这种个案正义。比如，日本《关于行政机关所保有之信息公开法律》第7条“依公益上的理由裁量公开”，以及美国司法部长关于《信息自由法》备忘录中鼓励政府机构对法定公开例外事项实施“裁量公开”等法规条款中均有体现。南非《信息公开促进法》将公开例外分为“强制例外”、“裁量例外”两类情况，在“裁量例外”情况下，信息官员被授权在一定范围内合法、合理地使用裁量权，决定公开申请是否适用于公开例外。[14]

二、重大行政决策过程信息公开的立法现状与变革动力

(一)立法现状

我国行政公开制度的建立，肇端于20世纪80年代《村民委员会组织法(试行)》规定的农村村务公开，遵循了自下而上的发展路径。[15]在探索村务公开的基础上，2000年我国开始建立政务公开制度，主要规定了对群众、企事业单位和对本机关干部职工公开的主要内容，以及公开的形式等重要内容。[16]个别条件比较成熟的地方政府开始探索建立地方性政府信息公开制度，如广州市政府于2002年11月通过《广州市政府信息公开规定》、上海市政府于2004年1月通过《上海市政府信息公开规定》。2005年3月，中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步推行政务公开的意见》，明确了政务公开工作的重要内容、开展工作的程序等。2008年《政府信息公开条例》的实施，开启了我国行政公开制度新的发展阶段。该条例采取正面列举模式，明确规定了应当主动公开的信息范围，但未对过程信息作出规定。但随着条例的实施，公众对行政过程信息公开的需求日益增加。对此，2010年国务院办公厅发文规定，“行政机关在日常工作制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程信息，一般不属于《条例》所指应公开的信息”。[17]2014年《北京市政府信息公开规定》28条第(五)款规定：“申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程信息，应当告知申请人不属于应当公开的政府信息”。由此可见，立法者对行政过程信息的公开原则上持否定态度。

但与此同时，在大力推进依法行政和政务公开的背景下，一些行政过程信息诸如行政法规、区域规划的征求意见稿等，都已经在征求意见和公众参与中得到了公开。如2002年《行政法规制定程序条例》第19条规定：“重要的行政法规送审稿，经国务院同意，向社会公布，征求意见”。同时，随着行政程序理念的普遍树立，涉及对企业和个人进行行政调查、行政许可、行政处罚决定等方面的事项，也开始赋予当事人获取行政过程信息的权利。如2004年《反倾销条例》19条规定：“反倾销立案调查的决定，政府部门应予以公告，并通知申请人和利害关系方”，第23条规定：“应当允许申请人和利害关系方查阅本案有关资料”。为保障公民对重大行政决策的知情权和参与权，2016年中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于全面推进政务公开工作的意见》规定：“推进行政决策公开，除依法应当保密的外，在决策前应向社会公布决策草案、决策依据，通过听证座谈、调查研究、咨询协商、媒体沟通等方式广泛听取公众意见，以适当方式公布意见收集和采纳情况，决策作出后按照规定及时公开议定事项和相关文件”。

通过上述分析可以发现，对过程信息的公开，不同的立法、政策文件和行政实践的基本立场和处理方式并不完全一致。一方面，从立法角度看，过程信息一般都被各国的信息公开立法定义为处于研究、讨论、审查中的信息，不属于确定性、完整性、成熟性政府信息，而被归入“免予公开”的政府信息范畴。另一方面，伴随着公共行政和行政法治的发展，行政过程信息公开已成为必然趋势，并逐步在法治实践中得以确立和落实。目前此种矛盾现象的存在，则根源于“过程信息是否公开，涉及行政特权、行政效率与公民知情权保障之间的平衡”。[18]有学者认为，根据与公民的利害关系程度不同，行政公开可以分为“行政行为公开”和“信息资讯公开”两种类型。[19]对于可能对行政相对人造成直接影响的行政决策，相对人有知情权，行政决策作出的全过程都应依法公开，听取相对人意见，还要将行政行为的结果和理由告知相对人。

(二)变革动力

姜明安教授认为，政府信息公开的动力有两个方面：一是内在动力，源于政府自身对行政信息公开价值、意义的认识以及内部制度的不断完善；二是外在动力，源于社会对政府信息公开的激励、制约和监督。[20]政府信息向社会公众和行政相对人公开，是现代政府的一项基本义务，也是公民的一项基本权利。现代政府公共行政活动不断扩展，行政职能始终处于扩张的状态，自由裁量成为普遍事实，行政过程本质上成为一个对多种相互竞争的利益进行协调的政治过程。因此，现代行政法的特征，是更加重视对行政权的制约，更加注重通过公众参与行政程序实现行政主体与行政相对人之间的沟通。而参与和沟通的前提，是政府信息公开和政府透明度的增强。没有信息公开，将极大影响社会公众和行政相对人的参与能力和参与效果。

公众参与已日益成为考量重大行政决策正当性的“命门”。[21]现代公共行政的核心要素，在于“公开”和“参与”两个方面，只有建立在行政公开基础上的公众参与，才能使“行政相对方不仅了解行政权运行的过程，而且可以参与行政过程，对行政权的行使发挥真正有效的影响”。[22]上述观点也得到了Cary Conlianese等学者的认同，即“行政透明”与“公众参与”两个工具，对保证政策决策高质量和合法性至关重要。[23]而David Spacek认为，在政府善治中“应当特别强调公开透明原则与参与原则之间的紧密联系，因为只有如此才能实现被充分告知的、更多参与的、更包容的行政决策”。[24]公众参与重大行政决策并能够有效影响决策的结果，是以行政机关是否具有行政决策公开的意愿以及政府决策信息公开的质量和效果为前提条件的。只有对重大行政决策行为过程和行为信息实现行政公开，公众才能知道什么是政府和社会最关切的问题，以及政府和社会面临的困难与挑战，才能更有效地与政府共同承担社会治理责任。

三、重大行政决策过程信息的范围与限制

(一)应予公开的范围

行政信息公开应当成为政府工作的基本原则。就重大行政决策过程信息而言，应以公开为原则，不公开为例外。除立法上明确规定不予公开之外，均应当公开。重大行政决策的过程包括决策的启动、决策方案公开并征求意见、决策的审查和审议决定以及决策的公布实施四大基本步骤。行政决策过程信息公开，主要是指最终决策公布实施之前的有关信息的公开，除法律特别规定之外，行政机关有义务公开行政决策形成过程的信息。

1.决策启动的公开

一是决策动议的公开。“公共政策议题是行政决策的前期形态和基点，从政策议题的演进过程来看，公共政策一般经过议题浮现、议题归纳与议题转化等三个阶段”[25]。启动重大行政决策时，决策机关应及时向社会公开提出决策议题的主体、提出议题的理由、议题涉及的利益影响等内容。二是决策程序启动的公开。将某一议题纳入决策程序后，行政机关应通过适当形式，告知社会公众及相关利害关系人。如该议题的基本情况、可行性说明、调研报告等前期资料信息。

2.决策方案的公开

一是决策草案及有关内容的公开。政府应将拟作出重大行政决策的方案及相关信息如统计数据、分析资料、论证情况、法律意见书等全面公开。对于行政决策方案及有关资料中具有很强专业性的信息资料，公开的信息中还应当附有适当的解释说明，使一般公众能够理解。二是会议公开。以听证会为例，应通过媒体及时公开决策听证事项、内容和听证代表身份信息等相关资料，让社会公众和听证代表有足够的时间酝酿建议和意见，以便收集民意。还应通过发布公告等形式公开决策的方案或主要内容、提出意见的方式。三是对公众意见进行反馈的公开。行政决策过程中对公众意见建议反馈的程序设计，主要应包括以下几方面的内容：第一，对于公众提出的意见建议采纳与否及相关理由，特别是有关反对的意见，应作出详细说明，对于共性问题集中反馈，对于个性问题可以定向反馈；第二，在听证程序中制作听证笔录及听证纪要，包括对听证事项的意见分歧和对听证意见的处理建议；第三，对公众公开反馈后，行政决策机关可根据具体情况，再次收集意见建议，制作相关报告并向社会公开；第四，若原决策方案在吸纳公众意见建议后被修订，则行政决策机关可根据具体情况，将修改后的方案重新公布。

3.论证与评估公开

一是专家论证的公开。专家不同于公众，专家必须是与决策事项没有利害关系的人，他们的意见体现的是决策科学性的要求。为了满足决策民主性的需要，专家意见还必须向利害关系人及其他公众披露。因此，当专家出具意见以后，决策机关应当将专家意见向其他公众公开。二是风险评估信息的公开。在信息公开主体方面，应以重大行政决策的决策主体或风险评估被委托方作为公开业务主体；在信息公开的载体和方式方面，应通过召开新闻发布会、在档案馆及图书馆设置政府信息查阅场所或者设立固定的政府信息公开大厅、在政府公报及政府网站或其他大众传播媒介上公开重大行政决策社会稳定风险评估信息；在公开的内容方面，除涉及国家秘密等情况之外，应公开具体评估信息及其依据，评估结束后，要及时公开评估报告、依据及实施情况。[26]

4.审查与讨论决定公开

一是审查情况公开。根据2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》的规定，合法性审查是重大行政决策的一个必经程序，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能提交讨论、作出决策。审查机关对决策方案合法性审查的情况、结论等信息，应当在审查程序结束后向社会公开。二是讨论过程及决定公开。对于重大行政决策的讨论决定，一般是以会议形式进行的。因此，这一阶段的信息公开主要体现为会议过程公开和讨论后形成后的决定公开两个方面。我国现行立法并没有规定行政机关讨论决定决策方案的会议公开。实践中，有的地方政府公开了会议时间、地点，但相关人员的发言和会议纪要等重要内容并不公开。例如，杭州市在这个问题上作出了有益的探索，该市专门规定了“市政府常务会议的视频直播互动”的形式，除审议依法不得公开或公开后不利于决策实施和社会稳定的决策事项外，市政府常务会议审议开放式决策事项，应当通过“中国杭州”政府门户网站实行视频直播，并与市民代表通过互联网视频连线开展互动，听取意见和建议。在重大决策的讨论决定阶段，不仅要公开政府会议的有关结论，还要披露决策机关对各方意见的采纳情况及其理由。[27]

(二)不予公开的范围

1.基于法律规定的不公开

知情权作为公民的基本权利之一，对其限制必须由法律明文规定。如欧洲委员会列出了共10项的“获取官方文献可能受限的事项”，包括国家安全、公共安全、调查和防止犯罪、个人隐私、商业秘密、司法诉讼、货币汇率、公共机构内部和之间审议的机密。[28]综观世界各国家和地区的立法经验，政府决策过程信息不予公开的例外情形，主要有以下几个方面：

一是国家秘密或涉及国家安全、商业秘密和个人隐私的特定信息。根据美国《信息自由法》第2条的规定，行政决策过程信息涉及国防和外交政策的保密文件、商业秘密与金融信息、个人隐私、有关金融制度的信息、地质信息等的，免于公开。[29]英国2000年《信息自由法》规定的例外事项包括“商业秘密及如果公开就会或者可能对损害任何人商业利益的信息”以及“个人信息”；日本《关于行政机关所保有之信息公开法律》规定的例外事项包括“信息的披露将损害公司的权利、竞争地位或其他合法权益，或信息是基于信任和保密条件下提供的，且在所有情况下，信息的保密是合理的”。[30]我国《政府信息公开条例》8条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”；第14条规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。同时也引入公共利益评估的概念，规定“经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开”。

二是公开后将影响政策的效果或可能造成破坏的政府信息。根据德国《信息自由法》第4条的规定，如果申请的信息是最终决定的草案或者直接为最终决定的作出而做的准备性工作或者前置性决定，且提前公开上述信息会对最终决策的效果或者之前行政机关已经采取的措施造成破坏性影响，则上述申请应被拒绝。[31]根据日本《关于行政机关所保有之信息公开法律》第5条的规定，国家机关和地方公共团体内部或相互之间有关审议、讨论或协议的信息中，因公开可能产生国民间的混乱、可能不当地给予特定的人利益或不利益的信息，可不予公开。[32]

三是公开有关内部讨论将影响行政机关及官员坦诚表达观点的政府信息。根据德国《信息自由法》第3条的规定，如果公开决策过程信息会对行政机关之间的沟通产生损害，则申请人无权获得该信息。根据日本《关于行政机关所保有之信息公开法律》第5条的规定，国家机关和地方公共团体内部或相互之间有关审议、讨论或协议的信息中，因公开可能对坦诚的意见交换、意思决定的中立性造成不当损失的，可免于公开。此外，纯属行政机关内部人事制度等方面的决策过程信息，如根据美国《信息自由法》第2条的规定，机关内部人事规则与制度，不属于公开范围。

2.基于比例原则的例外不公开

行政机关作出行政行为，必须符合比例原则，达到妥当性、必要性和法益相称性的基本要求。对于重大行政决策过程信息公开而言，出于对行政权的必要尊重而需要分割处置“事实信息”与“意见信息”，以及删除保密敏感信息后将有关资料依申请提供给相对人等，即是这种比例原则及其衍生意涵的具体体现。

从我国信息公开实践情况看，依申请公开执行状况并不理想，客观上反映了比例原则在信息公开中的运用不理想，对知情权限制的程度明显过度，且公开的程序不规范。笔者认为，针对重大行政决策行政行为的公共性特征，应对其过程信息采取“最大化公开”和“裁量公开”的基本立场。一是时间方面的限制。从时间上来讲，上述信息并非所有时候都不公开，而应当有时间限制，那就是决策过程进行中的不公开。一旦该过程结束或取消，这些信息就应当公开。也即，决策过程信息不公开的理由，不能再适用到决策过程结束、完成之后，因为公众有权了解重大行政决策的过程。二是区别“意见性信息”和“事实性信息”。意见性信息是指反映行政机关及其官员对某项公共事务观点和想法的信息。事实性信息主要指事实分析、技术资料、统计信息、调查报告和数据等信息。事实性信息不涉及价值判断，不会影响公务人员意见的坦诚表达，一般应予公开。三是分割性原则。与我国《政府信息公开条例》22条的规定一样，美国《信息自由法》规定了可分割原则，凡是可以从豁免公开的信息中分离出的非保密信息，应当可以公开。根据该原则，信息中可以分离的任何部分，在删除应予保密的部分后，剩余的信息可对外公开。[33]四是利益衡量原则。需要进行公共利益衡量，只有当公开该信息的危害必定大于发布该信息的利益时，才可以列入公开的例外。