【摘要】 通过分析我国证券监管机构2010年至2016年间各类监管执法手段的数据，可以看出我国证券监管执法侧重于威慑式执法策略。结合规制有效性和规制成本来分析，这一执法策略并未达至理想的监管效果。我国证券监管执法应当引入“精明规制”理念，调整执法策略。证券监管机构应减少对威慑式执法策略的依赖，增加顺从式执法策略的运用；实现事前监管向事中事后监管转移；实现与监管对象的合作规制；尊重证券交易所和行业自律组织的自律管理。

【中文关键词】 证券监管；执法策略；精明规制

行政机关如何以最佳的方式完成执行任务？如何有效且高效地实现政策目标，同时又能维持社会的信任？这便涉及到规制的执法策略问题。规制执法策略是行政机关关于执法的选择，用于指行政机关采取行为(例如制裁)的不同类型以及行政机关作出的策略性选择。大致而言，行政机关可以在两种迥异的规制策略之间进行选择，即威慑式执法策略(又称为命令服从模式)和顺从式策略(又称为建议与劝服模式)。威慑式策略强调对抗式的执法，强调对违反规则行为的制裁。这种规制方式假定被规制者都是理性行为主体，能够对外界刺激作出回应，并假定在足够的检查密度和充分的惩罚强度之下，违法者以及潜在的违法者能够受到震慑而不再违法。这种威慑式策略具有谴责性与对抗性，规制资源被用于发现违法、证明违法行为和惩罚违法者。相反，顺从式策略强调合作而非对抗，强调安抚而非压制。顺从式策略意在预防危害而非惩罚邪恶，关注的是修复与结果，而非报复，因此仅将诉讼程序作为最后手段且很少适用。

笔者尝试分析2010-2016年间证券监管执法手段的数据，包括行政许可审批决定、行政处罚决定、证券监管措施、自律管理措施等，进而判断我国证券监管偏向于采取威慑式还是顺从式执法策略模式。

从2012-2015年实施行政许可审批的数据看，我国证券监管机构的行政许可审批数量呈现逐年下降趋势，但很显然，行政许可审批数量在各类证券监管执法手段中占比仍然最高，甚至超过了其他几项监管执法手段的总和。2012-2016年五年间，证券监管措施呈现逐渐增多的趋势。特别是2016年，证券监管措施增幅达到历史最高水平。2010-2016年证券监管机构做出的行政处罚决定数量呈现逐年增多的趋势，其中2016年增幅最大。从2010-2016年市场禁入措施的数据来看，中国证监会采取十年市场禁入和终身市场禁入的情况占比较大，约占市场禁入总数的50%左右。2010-2016年交易所及行业自律组织作出的纪律处分决定的数量逐年增加。，中国证监会公布了《行政和解试点实施办法》。遗憾的是，自《行政和解试点实施办法》施行以来，中国证监会尚未与某一监管对象达成行政和解协议。此外，证券监管机构还经常使用“窗口指导”，适时地以行政干预的手段对证券市场的运行进行监管。

在英美国家，威慑式执法策略倾向于运用正式的执法手段，包括“行政命令、禁止令、同意令以及刑罚”，非正式的执法手段包括“评论、警示函、电话、与相对人会见、执法会议甚至保证不再采取进一步措施”。我国证券监管机构所采取的上述执法手段中，“窗口指导”和行政执法和解可以归入非正式的执法手段，行政许可审批、行政处罚、市场禁入、证券监管措施以及自律管理措施都属于正式的执法手段。通过我国证券监管机构2010－2016年间所采取的监管执法手段的数据可以看到其在监管执法中采用了大量的正式监管执法手段，且正式执法手段的数量远远多于非正式执法手段。理论上一般认为非正式执法手段与服从式策略相一致，而正式的执法手段与威慑式执法策略相一致。据此，我们不难得出结论，中国证监会的监管执法策略侧重于威慑式执法策略。

那么，证券监管机构采用威慑式执法策略是成功的吗？衡量规制执法策略成功与否，首先要看执法策略是否能够实现监管的目标。此处涉及两个问题：第一，我国证券监管的目标是什么？第二，衡量执法策略成功与否的标准是什么？就证券监管的目标而言，《证券法》第1条规定，我国证券监管的目标是规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济的发展。而衡量监管执法策略成功与否，最基本的标准应当包括：一是规制的有效性。这是衡量规制质量高低的首要标准。结合证券监管目标对我国证券监管的效果进行整体衡量，结论应当是“有效”，规制的作用程度在50－100%之间。二是规制成本的高低。即便是最有效的规制，但如果成本太过高昂，其监管效果也大打折扣。规制成本包括执法成本和守法成本上。就执法成本而言，证券监管机构对资本市场进行监测和采取执法手段的成本是相当高的；就守法成本而言，包括《证券法》在内的现行法律法规在设计相关的监管制度时，往往仅着眼于如何达到“管理”的目的，着眼于监管者的便利，极少考虑被监管者的守法成本。监管执法中，监管对象疲于应付，事实上需要付出较高的守法成本。可见，我国证券监管机构虽能部分地实现监管目标，但执法成本和守法成本都较高。因此，目前的威慑式监管执法策略并未很好地实现证券监管的目标。

既然证券监管机构采用威慑式执法策略未能很好地实现监管目标，我们则应进一步思考是否应当转变监管的理念、是否应当采取更佳的规制执法策略。在此，有必要引入“精明规制”的理念。“精明规制”的概念由Gunningham在其1998年出版的《精明规制》一书中首次提出。Gunningham提倡“精明规制”理念，以此来描述一种正在发展的规制多元化现象，这种现象融合了灵活、富于想象空间并且具有创新性的社会控制方式，其不仅发挥政府的作用，也利用企业和第三方主体的力量，从而更好地以低成本实现政策目标，并且可以将稀缺的规制资源用于那些无法用其他手段替代直接政府干预的情况中。该理念的核心主张在于，在大多数情形下，相较于单一规制工具和单一规制主体，多重政策工具与多元化规制主体能够产生更好的规制效果。“精明规制”理念中政府的重要角色在于，为第二方或第三方主体创造必要前提，以分担规制任务，而非直接干预。这也能够减轻有限的规制资源的压力，同时强化企业和社会在规制过程中的主体地位，政府主要发挥催化剂作用或扮演推动者角色。

我国证券监管执法策略的确存在着许多现实的问题：作为事前监管手段的行政许可审批仍然过多；作为事中监管手段的证券监管措施定位不清且分布不均衡；作为事后监管手段的行政处罚和市场禁入作用发挥有限；过于依靠政府监管、自律监管作用发挥有限等。为实现更有效的证券监管，建议引入“精明规制”的理念，调整监管执法策略，减少对威慑式监管执法策略的依赖，增加对顺从式执法策略的运用。重点是实现事前监管向事中事后监管转移，实现合作规制，尊重自我规制。

首先，事前监管向事中事后监管转移。监管方式的选择是实现监管目标的前提和关键。长期以来，行政许可都是我国政府进行管理的重要手段。然而，行政许可属于事前监督管理方式。由于事前监管方式对可能发生的问题及解决问题的条件的确定一般都是推定的，具有很强的主观性，因此，事前监管对经济、社会的有效性，往往受到人们的认识水平以及实施事前监管的制度是否健全有效等诸多因素的制约，成本很高，还易滋生腐败。因此，对于那些不可能发生系统性问题的事项，一般是通过事中事后监管来防止危险的发生，或者对产生的不利后果进行补救。事中监管则体现出政府监管的过程性、常态化，在放松监管的历史背景下，加强事中监管具有重要意义。国务院在多个文件中提到行政机关要转变观念，加强事中事后监管，减少行政审批。中国证监会也多次强调要加强事中事后监管。因此，应当进一步减少行政许可审批，可以由市场调节的事项、可以通过事中事后监管实现监管目标的事项，就不再进行行政许可审批。

其次，实现合作规制。合作规制主张通过“多中心、多主体、多层次的合作”，以有效地实现行政任务。合作规制是在合作治理的大背景之下，在规制领域的一种变革主张。就证券监管而言，更多地采取以合作、劝服为特征的顺从式执法策略，或许更有利于监管目标的实现。合作的表现形式主要是协商或劝服。中国证监会不应过多地依靠行政处罚、行政强制等监管手段，而是可以更多地对监管对象采用指导、劝服等方式，可以尝试更多地采取行政执法和解的方式处理涉嫌行政违法的行为。此处的合作是规制者和规制对象之间的合作。具体到证券监管领域，就是证券监管机构与监管对象之间的合作。监管对象包括但不限于以下主体：证券发行人、上市公司及其董监高、证券公司、证券登记结算机构、证券服务机构、证券业协会、参与股票交易的人员等。

再次，尊重自我规制。正如“精明规制”理念所主张的，除国家这一执法主体外，还包括自我规制等多种机制。自我规制有时是指一个集体组织对其成员或者其他接受其权威的相关人员进行的约束和规范，即自我规制组织或者协会进行的规制。自律组织由于贴近市场，比政府更熟悉和了解证券市场的运作情况，可以对会员进行更有针对性、灵活性和预防性的监督、指导，而且可以采取更加符合市场运行规律的监管行动，通过实施自我教育、自我管理、自我规范，以维持公平、高效和透明的市场秩序。特别是在政府监管无能为力，在政府和法律达不到的层面，恰可通过自律来发挥有效作用。一方面，应当加强证券交易所的自我规制。考虑政府监管和自律管理之间的界限，或者说政府监管权和自律管理权二者如何进行科学的配置。应当确立“尊重市场主体的判断、尊重市场自治的基础上，规范证券市场发展”的监管理念。同时，由于交易所本身也承载着公共利益，具有很强的公共性，交易所虽然实行自律管理，但也应当是“法定框架内的自我规制”。另一方面，应当强化证券业协会的自律管理。证券业协会是证券业的自律性组织，目前证券业协会需要加强自律监管职能，这也是证券业协会与证监会之间权力配置的重点。

总之，规制执法机构在执法过程中享有相当的自由裁量权，可以在威慑式执法策略和“建议和劝服”策略之间进行选择或者二者兼用。规制机关往往不会仅仅局限于一种规制执法策略，只是会有所侧重。因此，在何种情况下采取威慑式执法策略，在何种情况下采取顺从式执法策略，需要规制机关的大智慧。我国证券监管机构既不能过度依赖威慑式执法策略，也不宜采取纯粹的“建议和劝服”策略，最好的办法或许是引入“精明规制”理念，在执法资源有限的情况下，更多地利用外部的组织和资源去实现监管目标，选择作为自我规制与合作规制的助推器进行“远距规制”而非直接规制。这种进路与国际范围内政府角色从“划船转向掌舵”的转换具有高度的一致性。