人民法院在审理行政案件中需判断是否超越部门管辖职权时，应当注意以下几个问题：

01关于通常对一般授权与特别授权的判断问题

在审理行政案件中，对被告是否具有部门职权的问题上，原告与被告所依据的法律或法律条文不同，对被告是否具有行政执法职权问题上发生争议。因此，需要对一般授权与特别授权的问题进行甄别。如果在同一部法律或者法规中，原则上讲某项职权授予一个行政部门，在特别条款中，又将对特殊处理问题的这项职权授予另一行政部门时，根据特别规定优于一般规定的原则，此时应当适用特别条款的规定。例如，《药品管理法》第八十八条规定：“本法第七十三条至第八十七条规定的行政处罚，由县级以上药品监督管理部门按照国务院药品监督管理部门规定的职责分工决定；吊销《药品生产许可证》、《药品经营许可证》、《医疗机构制剂许可证》、医疗机构执业许可证书或者撤销药品批准证明文件的，由原发证、批准的部门决定。”第八十九条规定：“违反本法第五十五条、第五十六条、第五十七条关于药品价格管理的规定的，依照《中华人民共和国价格法》的规定处罚。”这里的第八十八条的规定属于一般规定，第八十九条的规定属于特别规定，因此，有关药品价格管理问题的行政处罚权，应当由价格管理机构行使。

如果在不同的、同一位阶的法律或者法规中，将行政职权分别授予不同行政部门的，就需要区分那一部法律或法规属于一般法，那一部法属于特别法。一般法相对于特别法，其调整的范围大于特别法，特别法仅仅是一般法中所调整范围内较小的一部分。因此判断一般授权与特别授权时，首先要从相关的两个或两个以上法的调整范围入手。例如，《产品质量法》第二条规定：“在中华人民共和国境内从事产品生产、销售活动，必须遵守本法。”“本法所称产品是指经过加工、制作，用于销售的产品。”“建设工程不适用本法规定；但是，建设工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备，属于前款规定的产品范围的，适用本法规定。”《药品管理法》第二条规定：“在中华人民共和国境内从事药品的研制、生产、经营、使用和监督管理的单位或者个人，必须遵守本法。”根据这两条的规定，药品属于产品中的一种，《产品质量法》的调整范围中包含着《药品管理法》所调整的内容，因此，《产品质量法》属于一般法，《药品管理法》属于特别法。

其次，要分析一般法与特别法的授权关系问题。例如，《产品质量法》第八条规定：“国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。”“县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。”“法律对产品质量的监督部门另有规定的，依照有关法律的规定执行。”第七十条规定：“本法规定的吊销营业执照的行政处罚由工商行政管理部门决定，本法第四十九条至第五十七条、第六十条至第六十三条规定的行政处罚由产品质量监督部门或者工商行政管理部门按照国务院规定的职权范围决定。法律、行政法规对行使行政处罚权的机关另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行。” 《药品管理法》）第五条规定：“国务院药品监督管理部门主管全国药品监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责与药品有关的监督管理工作。”“省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门负责本行政区域内的药品监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府有关部门在各自的职责范围内负责与药品有关的监督管理工作。”第八十八条规定：“本法第七十三条至第八十七条规定的行政处罚，由县级以上药品监督管理部门按照国务院药品监督管理部门规定的职责分工决定；吊销《药品生产许可证》、《药品经营许可证》、《医疗机构制剂许可证》、医疗机构执业许可证书或者撤销药品批准证明文件的，由原发证、批准的部门决定。”正因为《药品管理法》属于特别法，根据上述规定，药品管理法中明确规定一般违反药品管理行为，由药品监督管理部门行使处罚权，如果被处罚人的行为违反一般药品管理的行为，就应当由药品监督管理部门行使行政处罚权。

再次，要分析被管理行为属于何种性质。例如，某医院在临床上以工业用替代医用氧，某工商机关以其损害消费者权益为由，依据产品质量法的有关规定，对该医院作出行政处罚。该医院认为此行为属于药品管理法的调整，该法未规定工商机关具有行政处罚职权，工商机关的处罚行为属于超越职权。《药品管理法》第三十二条规定：“药品必须符合国家药品标准。中药饮片依照本法第十条第二款的规定执行。”“国务院药品监督管理部门颁布的《中华人民共和国药典》和药品标准为国家药品标准。”“国务院药品监督管理部门组织药典委员会，负责国家药品标准的制定和修订。”“国务院药品监督管理部门的药品检验机构负责标定国家药品标准品、对照品。”第一百零二条规定：“药品：指用于预防、治疗、诊断人的疾病，有目的地调节人的生理机能并规定有适应症、用法和用量的物质，包括中药材、中药饮片、中成药、化学原料药及其制剂、抗生素、生化药品、放射性药品、血清疫苗、血液制品和诊断药品等。” 1988年国家标准总局颁布了GB 8982-1988《医用氧气》国家标准。1995年国家已将其收入《中华人民共和国药典》，2000年版药典又对其进行了进一步的修改，《中华人民共和国药典》2005年版第二部收载的氧，其作用为“缺氧的预防和治疗”，这充分说明在我国医用氧是按药品来管理的。换言之，1995年国家将医用氧收入《中华人民共和国药典》后，医用氧就属于特殊的产品——“药品”，而不再属于一般的产品。《药品管理法》第四十八条中规定，以非药品冒充药品或者以他种药品冒充此种药品为假药。医疗机构给病人输氧，其目的是调节人生理机能，用于预防、治疗疾病。工业氧与医用氧无论从制造方法、制造工艺、质量标准和用途上看，两者都是不同的。因此，工业氧属于非药品，医疗机构将工业氧代替医用氧用于临床，属于以非药品冒充药品的行为，根据《药品管理法》的规定，药品监督管理部门对此违法行为具有行政处罚权，工商部门不具有行政处罚权。

在通常情况下，一般法与特别法对同一行为或者同一事项的监督管理职权授予不同的行政部门的，应当适用特别法的规定，而不应适应一般法的规定。但需要注意的是，特别法将该法的一般行政管理职权授予了一个行政管理部门，但对特殊的行为或者事项未作出相应的规定，而在一般法对这一特殊的行为或者事项的监督管理职权授予了其他行政管理部门，此种情况，有关部门职权问题，应当适用一般法的规定，而不应适用特别法的规定。例如，《安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。” 《道路交通安全法》第二条规定：“中华人民共和国境内的车辆驾驶人、行人、乘车人以及与道路交通活动有关的单位和个人，都应当遵守本法。”根据这两条的规定，《安全生产法》的调整范围显然大于《道路交通安全法》，前者为一般法，后者为特别法，根据一般法优于特别法的原则属于道路交通安全问题的行为一般应当适用《道路交通安全法》。但是，《安全生产法》第二条规定未排除对《道路交通安全法》未规定事项的管辖权。《道路交通安全法》中未规定对交通运输企业未尽安全生产教育培训义务行为可以给予行政处罚，相反，《安全生产法》第二十一条[1]则规定了一般生产经营单位的对其从业人员的安全生产教育培训义务，同时该法第八十二条[2]又对违反该项义务的法律责任作出了明确规定。在此情形下，应对运输企业适用《安全生产法》予以行政处罚。

02难以区别一般授权与特别授权的部门职权判断问题

在审判实践中，难以区别特别授权与一般授权主要有以下两种情况：

一是两部相关的同一阶位法律、法规，在调整范围上不存在谁包含谁的问题，而是互有交叉，法律或法规又都是原则上，将行政职权授予一个部门，同时有规定法律有特别授权的，由授权的行政管理部门行使。例如，《反不正当竞争法》第二条规定，该法所调整的范围是对经营者不正当竞争行为的行政管理。《商业银行法》第一条规定，该法的调整范围是保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益，规范商业银行的行为，提高信贷资产质量，加强监督管理，保障商业银行的稳健运行，维护金融秩序，促进社会主义市场经济的发展。从这两条的规定来看，这两部法律的调整范围不存在包含的关系，而是交叉的关系。《反不正当竞争法》第三条第二款规定：“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。”根据该条的规定，该法原则上把有关不正当竞争的行政管理职权授予了工商行政管理部门，其他法律、行政法规有特别授予的情况下，由法律特别授权的行政管理部门行使行政管理职权。《商业银行法》第十条规定：“商业银行依法接受国务院银行监督管理机构的监督管理，但法律规定其有关业务接受其他监督管里部门或者机构监督管理的，依照其规定。”该条的规定与《反不正当竞争法》第三条第二款的规定基本相同，即国务院银行监督管理机构对商业银行实施监督管理的职权，法律有特别授权的，由授权的行政管理部门行使监督管理职权。从《反不正竞争法》的角度看，商业银行中的不正当竞争行为，属于特殊的不正当竞争行为；从《商业银行法》的角度看，商业银行中的不正当竞争行为，属于银行管理中的特殊问题。因此，很难说谁是一般授权，谁是特别授权。因《反不正当竞争法》是对不正当竞争行为的监督管理的规定，在没有特殊规定的情况下，一般应当由《反不正当竞争法》授权的工商行政管理部门进行监管，对其他法律、行政法规有特别规定的，依照其他法律、行政法规的规定。因此，为了辨别对商业银行中的不正当行为由何部门行使行对商业银行不正当竞争行为的监督管理权的问题，就需要对商业银行法中，对商业银行中的不正当竞争行为的行政监督权有无特别规定。全国人大常委会于2003年12月27日公布，自2004年2月1日起施行修订过的《商业银行法》第七十四条第（三）项规定，违反规定提高或者降低利率以及采用其他不正当手段，吸收存款，发放贷款的，由国务院银行业监督管理机构给予行政处罚。修改前的《商业银行法》无此项规定。因此，修订后的《商业银行法》在2004年2月1日施行前，有关金融业务的不正当竞争行为的监督管理职权应由工商行政管理机关行使，之后由国务院银行业监督管理机构行使。

二是两部相关的同一阶位法律、法规，在调整范围上存在交叉，但各自的法律、法规均没有明确的授权，但在它们调整范围交叉部分的行为需要进行监督管理时，就存在有关部门管辖职权如何划分的问题。例如，在对房屋建筑工地和市政工程工地用起重机械的安装、使用的监督管理职权上，《产品质量法》第八条规定：“国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。”“县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。” 国务院办公厅发布的国发办（2001）56号文和国发办（2001）57号文[3]中作出了对国家质量监督检验检疫总局与国家工商行政管理总局的分工。具体分工是：国家质量监督检验检疫总局负责生产领域的产品质量监督管理；国家工商行政管理总局负责流通领域的产品质量监督管理。同时，国发办（2001）56号文规定，国家质量监督检验检疫总局“承办国务院交办的其他事项”、“根据国务院授权，组织协调全国有关专项打假活动”。根据上述规定，《产品质量法》所调整的范围仅限于生产和流通领域的产品质量问题，产品质量监督部门仅对生产领域的产品质量具有监督管理职权。有关流通领域、使用过程中的产品质量的监督管理职权未授予产品质量监督部门。此外，该法未明确对在房屋建设和市政工程用塔式起重机的安装、使用中的质量问题，由何职能部门行使监督管理职权。《建筑法》第二条[4]明确规定，该法调整的范围是在我国境内从事建筑活动。这里所讲的建筑活动，包括建筑许可、建筑工程发包与承包、建筑工程建立、建筑安全生产管理和建筑工程质量管理等活动。《建筑法》第六条规定：“国务院建设行政主管部门对全国的建筑活动实施统一监督管理。” 第四十三条规定：“建设行政主管部门负责建筑安全生产的管理，并依法接受劳动行政主管部门对建筑安全生产的指导和监督。” 建筑安全生产与建筑机械的质量有着密切的关系，建筑机械质量出了问题，有可能引发建筑安全事故。给人感觉，在建筑过程中使用的建筑机械的质量问题，似属于建筑安全生产管理中的一部分内容。但是，《建筑法》第七章法律责任中仅规定，建筑施工企业违反该法规定，对建筑安全事故隐患不采取措施的，法律责任问题，却未对有关建筑机械质量出现问题如何承担法律责任的规定。[5]似乎在建筑过程中使用的建筑机械的质量问题不属于该法调整的范围。换言之，此问题是否属于该法的调整范围，建设行政主管部门是否具有监督管理职权的问题，《建筑法》规定的不够明确。由于《产品质量法》和《建筑法》均没有明确规定，在房屋建筑工地和市政工程工地用塔式起重机械用安装、使用的监督管理职权，由何部门行使。如果行政职能部门放任行政管理监督管理，将不利于建筑安全生产，有可能引发建筑安全事故。因此，为了使这方面的行政监管不出现真空，维护建筑安全生产，有必要明确该项行政管理职权的行使部门。建设部、国家工商局、国家质量技术监督局于1998年9月4日联合发布的《施工现场安全防护用具及机械设备使用监督管理规定》（以下简称《联合规定》）中规定，建设行政主管部门负责对施工现场安全防护用具及施工机械设备的使用实施监督管理。施工现场安全防护用具及机械设备使用的具体监督管理工作，可以委托所属的建筑安全监督管理机构负责实施。工商行政管理机关负责查处市场管理和商标管理中发现的经销掺假或假冒的安全防护用具及机械设备；质量技术监督机关负责查处生产和流通领域中安全防护用具及机械设备的质量违法行为。[6]该项规定与上位法不存在抵触的问题，而且符合《建筑法》的立法本意，因此可以作为判断部门职权的依据，在《联合规定》颁布之后，有关部门单方面改变这一直权划分的规定不能作为法院判断部门职权的依据。换言之，国务院部门之间制定的规章中有关部门职权规定不一致的，两个以上的国务院部门就涉及其职权范围的事项联合制定的规章规定，优于其中一个部门单独作出的规定。需要注意的是，两个以上的国务院部门共同发布的有关部门职权划分的规定之后，一般实施一段时间后，国务院会制定相关的行政法规进一步明确规定部门职权。国务院于2003年3月11日发布的《特种设备安全监察条例》进一步明确规定了有关特种设备安全的行政监督管理职权。

对职权交叉的行为实行监管时，常常会出现两个或者两个以上的行政部门均具有管辖权，根据一是不再罚的原则，原则上只能处罚一次。因此，一般情况下，先行已经进行处理的机关应当认定具有处罚权，对已经处理过的行为，其他具有职权的机关再行进行处理的，应当认定为超越职权。此外，在法律、行政法规对一些部门职权划定不清楚的情况下，相关部门作出的行政行为，应当从有利于维护社会秩序、打击违法行为，保护公民、法人或者其他组织合法权益的角度考虑，一般不宜认定为超越职权。例如，对前店后厂的企业，经销的产品和企业正在运输中的产品，就难以辨清是生产领域的产品，还是进入流通领域的产品，因此，无论是工商行政管理机关，还是产品质量行政管理机关进行查处都不宜认定为超越部门职权。

03关于限制人身自由、冻结存款、汇款的强制措施和限制人身自由的行政处罚的授权问题

《立法法》《行政强制法》和《行政处罚法》明确规定，对公民限制人身自由、冻结存款、汇款的强制措施和限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。因此说，限制公民人身自由、冻结存款、汇款的强制措施和限制人身自由的行政处罚，属于全国人民代表大会及其常委会的专属立法权。在遵循法律保留原则和法律优先原则下，这两类行政行为的职权，亦只能由法律设定，行政法规不得设定。 因此，法院在审理上述行政案件时，应当查清行政执法机关是否具有法律对上述两类行政行为的职权的授权。

根据我国现行法律的规定，具有限制公民人身自由的行政强制措施职权的行政部门主要有下列五部门的行政机关：

（1）公安机关。根据人民警察法、集会游行示威法、戒严法、禁毒法、入境出境管理法、道路交通安全法的规定，公安机关的人民警察对违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织，依法可以实施强行带离现场、约束性酒醒、强制传唤、扣留、人身搜查、强制隔离戒毒、阻止出境等限制人身自由的行政强制措施。此外，《铁路法》第五十三条规定：“对聚众拦截列车或者聚众冲击铁路行车调度机构的，铁路职工有权制止；不听制止的，公安人员现场负责人有权命令解散；拒不解散的，公安人员现场负责人有权依照国家有关规定决定采取必要手段强行驱散，并对拒不服从的人员强行带离现场或者予以拘留。”

（2）军事设施管理单位。军事设施保护法第三十条的规定违反本法规定，有下列情形之一的，军事设施管理单位的值勤人员应当予以制止：（一）非法进入军事禁区的；（二）在军事禁区或者禁区外围安全控制范围内，非法进行摄影、摄像、录音、勘察、测量、描绘和记述的； （三）进行破坏、危害军事设施的活动的。“有前款所列情形之一，不听制止的，军事设施管理单位的值勤人员依照国家有关规定，可以采取必要的强制措施，在危及军事设施安全或者值勤人员生命安全等紧急情况下可以使用武器。”

（3）海关。根据海关法第六条的规定，海关有权检查走私嫌疑人的身体，对有走私嫌疑的运输工具、货物、物品和走私犯罪嫌疑人，经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准，可以扣留；对走私犯罪嫌疑人，扣留时间不超过24小时，在特殊情况下可以延长至48小时。

（4）医疗机构。《传染病防治法》第三十九条规定：“医疗机构发现甲类传染病时，应当及时采取下列措施： （一）对病人、病原携带者，予以隔离治疗，隔离期限根据医学检查结果确定；（二）对疑似病人，确诊前在指定场所单独隔离治疗； （三）对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。”“拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。”

（5）国境卫生检疫机关。国境卫生检疫法第十二条规定：“国境卫生检疫机关对检疫传染病染疫人必须立即将其隔离，隔离期限根据医学检查结果确定；对检疫传染病染疫嫌疑人应当将其留验，留验期限根据该传染病的潜伏期确定。” “因患检疫传染病而死亡的尸体，必须就近火化。”

根据我国现行法律的规定，具有冻结存款、汇款的行政强制措施职权的行政部门主要有：

（1）海关。海关法第六十一条第一款规定：“进出口货物的纳税义务人在规定的纳税期限内有明显的转移、藏匿其应税货物以及其他财产迹象的，海关可以责令纳税义务人提供担保；纳税义务人不能提供纳税担保的，经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准，海关可以采取下列税收保全措施：（一）书面通知纳税义务人开户银行或者其他金融机构暂停支付纳税义务人相当于应纳税款的存款；（二）扣留纳税义务人价值相当于应纳税款的货物或者其他财产。”

（2）税务机关。税收征收管理法第三十八条规定：“税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为的，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款；在限期内发现纳税人有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税的收入的迹象的，税务机关可以责成纳税人提供纳税担保。如果纳税人不能提供纳税担保，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以采取下列税收保全措施：（一）书面通知纳税人开户银行或者其他金融机构冻结纳税人的金额相当于应纳税款的存款；（二）扣押、查封纳税人的价值相当于应纳税款的商品、货物或者其他财产。”

根据人民警察法、集会游行示威法、戒严法、治安管理处罚法、道路交通安全法、消防法、禁毒法、公民出境入境管理法、入境出境管理法等法律的规定，公安机关对违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织，依法可以给与行政拘留处罚。根据国家安全法规定，国家安全机关对违反国家安全法的行为，可以依法给与行政拘留处罚。

04关于集中执法的问题

国务院于2002年8月22日发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中指出，行政处罚法第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”国务院对贯彻实施行政处罚法确立的相对集中行政处罚权制度十分重视，多次下发文件作出具体部署。自1997年以来，按照国务院有关文件的规定，23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作，并取得了显著成效，对深化行政管理体制改革、加强行政执法队伍建设、改进行政执法状况、提高依法行政水平，起到了积极的作用。按照国务院批准的原则和要求积极稳妥地扩大试点范围是必要的、适宜的。实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域，目前主要是城市管理领域。根据试点工作的经验，省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围，主要包括：市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权；城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权；省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。集中行使行政处罚权的行政机关还可以履行法律、法规、规章或者省、自治区、直辖市和城市人民政府规定的其他职责。但是，国务院部门垂直领导的行政机关行使的行政处罚权以及限制人身自由的行政处罚权不得由集中行使行政处罚权的行政机关行使。根据该决定的规定，国务院确定在城市管理领域实行集中执法。

为此，人民法院在审查一行政机关执行他行政机关职权作出的行政行为时，必须从三个方面进行审查：一是审查其行使的职权是否属于城市管理领域。只要确认不属于城市管理领域，就应当判决超越职权，如果属于城市管理领域，再进行下一步的审查。二是审查其行使的职权是否有省级人民政府特别批准。如果没有省级人民政府的批准亦应认定为超越职权。如果有省级人民政府明确授予该机关可以行使其他机关职权的，还需进行下一步的审查。三是审查其行使的职权是否属于国务院部门垂直领导的行政机关行使的行政处罚权以及限制人身自由的行政处罚权。只有排除不属于此种情况的，才可以最终认定其不存在超越部门职权的问题，反之则应当认定超越职权。