【摘要】面对精准扶贫行政，习惯于采用“法解释学+行政行为”分析进路的行政法（学者）容易陷入以“事后总结者”或者“事前完美者”面目出现的“失语症”境地。基于精准扶贫主要是政府主导下的行政活动，以及此项行政活动的复杂性，可以运用融贯论所主张的方法来重新界定精准扶贫中的公共行政权力，从而为行政法规制精准扶贫提供新的切入点。这一新的视角可以抽象为“科际整合法+公共行政权力”分析进路。该分析进路主张行政法应当从来源要素、主体要素、运行要素、对象要素和物质保障要素等方面来规制精准扶贫行政，以便实现既有效制约精准扶贫中的公共行政权力，又保障精准扶贫任务得以完成的双重目标。
一、问题的提出
以2013年11月习近平总书记在湖南湘西十八洞村考察时，首次提出精准扶贫，[1]特别是2015年6月他在贵州考察时将精准扶贫概括为六个方面[2]作为分水岭，一场“哥白尼革命”式的行政改革运动在我国迅速展开。[3]这场改革的基本内容是：从事关全面建成小康社会和国家长治久安的高度将精准扶贫作为各级党委和政府在未来五年的一项重大政治任务。改革的宗旨则是到2020年实现《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《第十三个五年规划的建议》）确定的脱贫目标。
公共行政疆域的拓展——精准扶贫行政的纳入，以及公共行政目的的增加——有效实现脱贫目标，驱使我国行政法学界重新思考一个基础性问题 ：主流的行政法理论体系是否能够恰当地描述当前的行政现象，其能否为这场荡气回肠的行政改革提供规范性的制度支持 ?笔者认为，只要我们接受“每一种行政法理论背后，皆蕴藏着一种国家理论”[4]的论断，并认为行政法是以特有的方式调整公共行政的法律规范，[5]那么当国家将精准扶贫作为实现共同富裕重大举措，并推出“共同富裕国”理念之际，以及公共行政任务和目标也随着扩张之时，行政法理应不断调整和完善自身的体系。因此，笔者将本文的基本假设确定为：精准扶贫已经成为当前我国政府经常性职责的背景之下，我国行政法应当对之作出积极响应，对精准扶贫行政的规范化研究将成为行政法学研究的新学术增长点。当然，限于篇幅和问题的重要性之差异，笔者无意于粗线条式地全面建构精准扶贫行政的规范化体系，而是通过对行政法（学者）面对精准扶贫陷入“失语症”困境的解析，以融贯论下的公共行政权力作为切入点，探讨行政法规制[6]精准扶贫的新框架。
二、“失语症”的困境及其原因分析
1.“失语症”的表现形式
经验观察表明，当各级党委和政府及其部门，以及诸多社会组织正在中华大地掀起一场浩浩荡荡的推进精准扶贫的行政改革运动之时，当管理学界、政治学界、社会学界，甚至历史学界的同行都从各自学科角度如火如荼的研究精准扶贫之际，我国行政法（学者）却陷入了让人深感不安的“失语症”的困境之中。通过检索中国知网学术文献总库，不难发现，从2013年11月份中央政府提出精准扶贫行政改革以来至2016年7月，专门从行政法角度研究精准扶贫的文献寥寥无几，而查询同期各大出版社出版的行政法方面著作，有关精准扶贫论题的著作则几乎为零。
这种不同寻常的平静难道是为了印证德国古典哲学家黑格尔提出的“密纳发的猫头鹰要等黄昏到来，才会起飞”[7]的隐喻[8]——似乎将行政法的功能定位于总结精准扶贫行政改革，以“事后总结者”面目出现？抑或行政法已经为精准扶贫行政改革提供了充分的合法性评价和理解框架，以致于不需要再加以变迁，从而以“事前完美者”身份呈现。依笔者之见，显然都不是。
就前者而言，无论是将行政法背后的国家理念视为是红灯理论[9]的学者，还是绿灯理论[10]的学者，或者是黄灯理论11的学者，都反对将行政法的功能仅定位于总结和描述公共行政的现状，而是坚持行政法的规范、预测和管制能力——要么积极控制行政自由裁量权的运行以保障人权，要么鼓励行政权力主动作为以实现共同体目标，要么试图在对行政权力加以有效控制与确保其有力推进公共行政目标之间达成平衡。具体到精准扶贫领域，鉴于当前的精准扶贫是在政府的主导下推进，12也就是在公共行政权力，特别是国家行政权力的支配下所展开，并且精准扶贫是在我国经济发展进入新常态下进行，体现了竞争性，即从以往的普惠式扶贫向适度竞争式扶贫的转变。13换言之，目前的精准扶贫是政府在一种资源相对短缺的背景下所实施的大规模的行政改革。更为重要的是，国家将精准扶贫作为一项重大的政治任务，并对政府官员规定了绩效考核与责任制度。由此，在精准扶贫过程中，不仅主导精准扶贫的各级政府官员之间存在竞争，参与推进精准扶贫的非政府官员之间存在竞争，而且作为精准扶贫受益者的“需要脱贫的人员”之间也存在竞争，从而不论是作为决策者和执行者的政府官员，还是作为参与者或者受益者的普通民众都不太可能是持续的利他者，而是新制度经济学所假设的理性人，即“一个人，无论他是一个政府管理者，还是一个企业主，都被认为在他所依存的体制所允许的界限内进行自己的选择、追求自己的目标”。14那么如何确保政府官员不滥用和误用行政权力，如何避免社会公权利主体在参与精准扶贫过程不弄虚作假，又如何防止精准扶贫的受益者成为“被脱贫者”；或者如何激励政府官员和社会公权力主体持续的、高质量的实现精准扶贫目标，如何促使脱贫者真正成为自力更生的致富者。诸如此类的问题，都是行政法（学者）应当加以科学解决的难题，也是生活在这个波澜壮阔的改革时代的行政法学者的使命所在。事实上，在当前的精准扶贫行政实践中，这些问题也已经显露出来。比如，有学者的调研报告显示，一些政府官员热衷于打造扶贫示范点，将扶贫资源集中在扶贫工作示范点中，需要真正扶贫的村户却享受不到。一些地方领导考虑到扶贫的风险性，将条件较好的农户作为扶贫对象15，出现了所谓的“取伪”和“弃真”的现象。等等。由此可见，行政法（学者）若要成为精准扶贫行政改革的弄潮儿，就不能将自身定位于事后总结者角色。
就后者而言，依笔者对我国行政法的研习经验，目前能够描述或评价精准扶贫行政的概念工具则是行政给付。16它由德国学者福斯特霍夫于1938年开创，并为日本学者所引介，后于20世纪末期为我国行政法学者所运用，17现已成为主流行政法教科书重要内容。根据通说，行政给付，也称为行政物质帮助，是指行政主体在公民年老、疾病或者丧失劳动能力等情况下，以及公民下岗、失业、低经济收入或者遭受天灾、人祸等特殊情况下，根据申请人的申请，依照有关法律、法规、规章或者政策的规定，赋予其一定的物质权益或者与物质有关的权益的行政行为，包括抚恤金、特定人员离退休金、社会救济和福利金，以及自然灾害救济金与救济物资。18可是，当运用这个概念来描述或解释当下的精准扶贫行政时，会发现存在诸多力所不逮的现象。具体而言：一是从行为是否由行政主体主动实施来比较，行政给付是一种依申请的行政行为，而精准扶贫行政主要是行政主体19依职权行为；二是从行为内容上来比较，行政给付主要是行政主体依法赋予特定相对人以金钱和物资为载体的物质帮助，而在精准扶贫行政中，物质帮助仅仅是一部分内容，而且还不是最主要的内容。根据《关于打赢脱贫攻坚战的决定》规定，精准扶贫行政的内容至少包括：发展特色产业、实施易地搬迁、生态保护、加强教育、医疗保险和医疗救助、危房改造和人居环境整治、关爱服务体系、资产受益等多个方面；三是从行为对象来观察，两者虽然存在交叉，但精准扶贫行政的对象要大得多，比如，留守儿童、留守妇女、留守老人都属于扶贫对象。四是从行为功能来分析，行政给付是行政主体对特定相对人给予一定物质帮助，体现了“输血”功能。而精准扶贫行政则通过项目、资金、技术、智力等形式促使特定相对人脱贫，体现了“造血”功能。由此可见，行政给付这一概念其实难以有效描述或评价精准扶贫行政，因而对于如何确保精准扶贫的合法性，也无法借助行政给付这一概念来完成。
以上分析不难发现，以“事后总结者”或者“事前完美者”面目显示的“失语症”实质表明了行政法理论在为精准扶贫行政提供合法性的解释或评价框架时遭遇到了危机。
2.“失语症”之原因分析
面对新鲜和活泼的精准扶贫行政改革实践，行政法（学者）为何会却陷入失语的境地。笔者认为，这与行政法（学者）长期固守将“行政法作为一套由白底黑字的规定组成的独立自足的规则体系加以研究”20[xx] 的僵化观念，以及行政法（学）理论体系紧紧围绕行政行为这个兼具行政诉讼法 、行政程序法和行政实体法三重功能的精致概念而展开的研究思路密切相关。我国有学者将行政行为概念视为行政法（学）理论中的“阿基米德支点”——主流行政法学者借助于精巧的行政行为形式论和细腻的司法审查技术，从行政活动的结果出发，“逆流而上”地寻求对行政活动形式合法化的解释。21对于这样一种研究进路不妨称之为“法解释学+行政行为”。 22
的确，当面对政府所主导的精准扶贫时，习惯于运用“法解释学+行政行为”分析进路的行政法（学者）若要对其合法性加以解释或评价，不二的法门就是将目光往返于精准扶贫行政与现有的行政行为类型之间，试图借助于各种法解释学的方法，将精准扶贫行政纳入到现有的行政行为形式之中，比如，行政给付形式，随后通过行政复议、司法审查等方式通过对行政行为的主体 、权限 、程序 、法律效果等构成要素的审查来确保其合法性。然而，精准扶贫行政虽然属于一种行政活动或者任务，但却是难以或者无法类型化为某种行政行为的行政活动或者任务。对此，通过分析作为精准扶贫总纲领的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》的相关内容就能一目了然。比如，它规定各级政府“按照扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的要求，使建档立卡贫困人口中有5000万人左右通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等措施实现脱贫”。又如，《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》第34条规定，加大贫困地区基础设施建设、生态环境和民生工程等投入力度，加大村级公路建设、农业综合开发、土地整治、小流域与水土流失治理、农村水电建设等支持力度。显然，这两个文件的相关规定都给各级政府施加了一种职责，政府必须实施某种行政活动或者任务。但这种行政活动或者任务属于何种类型的行政行为？在主流的行政法教科书或著作中恐怕是难以找到答案的。即使是在主流行政法的武器库中勉强可以描述或解释精准扶贫行政现象的行政给付行为，其实也存在诸多困境。
面对声势浩大的精准扶贫行政改革，行政法（学者）的失语或缺场，让人深感遗憾。这或许印证了美国行政法学者的警告，行政法学自己提出问题并自己解决问题的时代已经走到了它的尽头。这门学科的基本变量和范围已经被限定，而行政法学者所提出的问题在这些变量和框架内已经不能得到完美的回答，传统行政法学永远不能告诉我们，什么是好的政策，什么才是理想的政治图景。23确实，当前从国务院到基层乡镇政府大力开展的精准扶贫行政主要是在各类政策支撑下来推进。对于擅于对行政法概念、规范作解释学分析的行政法（学者）而言，对一系列涉及精准扶贫政策进行说明，显得力不从心。然而，这是否预示着美国行政法学者的警告将成真——面对精准扶贫行政，行政法学者将改行，从事政策分析。
笔者认为，以“法解释学+行政行为”来描述或解释精准扶贫行政，并为其提供合法性的进路的失效，并不意味着行政法（学者）将不得不放弃自身的看家本领，而转入对精准扶贫予以政策分析。事实上，不论是对精准扶贫行政予以法解释学分析，还是进行法政策考量，或者其它的说明，都离不开精准扶贫行政的核心问题——如何确保精准扶贫中的公共行政权力，24特别是国家行政权力的合法性。由此，如果行政法（学者）能够跳出试图以行政行为的概念装置来类型化精准扶贫行政的习惯思路，而是以精准扶贫中的公共行政权力作为切入点来重新描述、解释精准扶贫行政，并为其提供新的合法性理解和评价框架，可能是一条更为可取的途径。然而，对于如何运用公共行政权力这一新的概念装置，则需要一种适合于精准扶贫行政特色的方法——融贯论——来解析。
三、以融贯论下的公共行政权力作为规制切入点
1. 融贯论的基本含义
融贯论是复杂性科学的新方法论。所谓复杂性科学是以复杂性和复杂系统为研究对象的科学。对于何为复杂，《辞海》的解释是，（1）事物的种类、头绪等多而杂乱；（2）在系统论中，同简单相对，指事物或系统的多因素性、多层次性、多变化以及相互作用所形成的整体行为和演化25融贯论所主张的方法的实质是吸收整体论26和还原论27所坚持的方法的各自优点，摒弃其缺陷以形成认识复杂性事务的新方法。在这方面，已经有学者作了探讨。比如，20世纪70年代，钱学森提出把还原论所主张的方法和整体论所主张的方法结合起来，即系统论方法。经过十多年的研究，钱学森等学者将系统论所主张方法的一般原则做了具体化，形成了综合集成方法。28美国学者欧阳莹之提出的“综合微观分析”与融贯论主张也相一致。29近期国内学者基于系统论的系统分析法来分析权力运行，也可以视为是对融贯论持有的方法的一次验证。30
综合学者们的研究，融贯论所主张的方法的特点表现为两个方面：31一是定性判断与定量描述相结合。定性特性决定定量特性，定量特性表现定性特性。只有定性描述，对复杂事物的特性的理解难以深入。然而，定性分析是定量描述的基础，定性认识不正确，不论定量描述多么精确，都没有用，甚至还会将认识引向歧途。定量描述为定性分析服务，借助定量描述能够使定性描述深刻和精确。二是微观分析与宏观综合相结合。所谓微观分析，就是将一个整体或系统分解为局部、子系统或要素，以期对之进行条分缕析的彻底研究。所谓宏观综合，是指在对系统或整体进行细致的微观分解之后，为了获得对事物或系统的整体理解，又将微观的局部、子系统或要素分析串连、整合起来，以获得宏观系统的性质。
2.从融贯论角度定义精准扶贫中的公共行政权力
以上分析了研究复杂性或复杂系统的科学方法——融贯论。笔者认为，与我国政府所实施的通常的行政活动——诸如行政处罚、行政许可、行政强制等——相比，精准扶贫是一项相当复杂的系统工程，属于典型的复杂性事务，以至于行政法学者难以运用行政行为概念装置对其类型化。比如，在以政策性话语所表述的“怎么扶”问题上，根据《关于打赢脱贫攻坚战的决定》的规定，就涉及“五个一批”，即发展特色产业脱贫一批、实施易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批，以及社会保障兜底一批。分析这“五个一批”所关联的行政管理事项，不难发现涉及卫生、教育、民政、人力资源和社会保障、发展和改革、财政、国土资源、环境保护、农业、水利、旅游、林业等40多个政府职能部门管辖权限，涵盖社会、经济、文化、教育和政治等各方领域的事务。即使考察其中的“一批”—— 实施易地搬迁脱贫——所牵涉的行政管理事项，也覆盖到住房和城乡建设、农业、财政、环境、发展和改革、民政、环境保护、国土资源、林业等20多个政府职能部门，涉及脱贫对象经济、社会和政治等各方面的事务。又如，在“扶持谁”的问题上，根据《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》和《关于打赢脱贫攻坚战的决定》的规定至少包括如下较为庞杂的问题：32[xxxii]（1）扶贫对象的精准识别：这需要在对不同地区和不同类型的贫困生成机理的深入考察，科学设定贫困标准和多维贫困成因的指标体系的基础上来精确识别扶贫对象；（2）扶贫对象的精准选择：这就需要针对扶贫对象的不同致贫因素——因病、 因残、 因学、 因灾、 因规制等，精准选择不同的扶贫措施来对接不同贫困对象。（3）扶贫对象的“进入——退出”的动态管理机制。这涉及到对扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口、连片特困地区的贫困户，以及重点县和贫困村的贫困人口近7000多万人是否真正实现了脱贫予以衡量和评价，以及这个庞大的数量之外的人口是否属于扶贫对象的再次确定和评价。
精准扶贫行政的复杂性，这就为运用融贯论的方法提供了前提。显然，面对复杂的精准扶贫行政，融贯论所主张的方法的分析对象可以有多种选择，既可以是精准扶贫对象，也可以是精准扶贫机制。可是，从行政法功能出发，规制精准扶贫的较为科学的切入点就是贯穿于精准扶贫行政始终的一条“金丝线”——公共行政权力。根据融贯论所主张的方法，可以将其定义为由组成它的各个要素相互作用并与外界发生有机联系的组织与功能状态。这一定义可以从如下几方面来理解。
（1）精准扶贫中的公共行政权力是一种组织状态。作为组织状态的公共行政权力，表明它是由一些稳定的、基本的要素所构成，并且这些要素都有自身的构造与特性。虽然它们在作为整体的公共行政权力中的地位及承担的功能存在差异，但它们都是整体的公共行政权力的有机组成部分，离开了这些稳定的、基本的要素中的一个或者两个，整体的公共行政权力就是不完整的，甚至是无法正常运行的。用这样一种角度来认识精准扶贫行政，其实是运用微观分析方法和定量描述方法来阐述精准扶贫中的公共行政权力的内部结构要素。那么，构成精准扶贫中的公共行政权力的稳定的、基本的要素有哪些？通过考察中央与地方政府及其部门出台的关于精准扶贫的政策与措施，以及各地方政府的精准扶贫实践，可以确定构成它的基本的要素为：来源要素、主体要素、对象要素、运行（方式）要素和物质保障要素。缺乏上述要素之一，精准扶贫行政或难以有效运作，或不能存在。从逻辑上讲，这五大要素之间是相互依存和相互支持的关系。来源要素决定着公共行政权力的存在、类型、大小等问题，属于精准扶贫中的公共行政权力的前提性要素。主体要素是公共行政权力的运用者，属于公共行政权力的关键性要素。缺乏主体要素，精准扶贫行政无法展开。运行要素是指主体运用公共行政权力时所必须遵循的法定的时间与空间上的步骤和方式，属于公共行政权力的载体性要素，是对精准扶贫中的权力主体的行为的抑制和规范。对象要素是精准扶贫中的权力主体行使权力时所指向的“目标”，属于公共行政权力的目的性要素，缺乏对象要素，精准扶贫将丧失意义。物质保障要素是保证精准扶贫中的公共行政权力有效性的各种物质性资源，属于公共行政权力的支承性要素。正如有学者指出的那样：“国家机构、官吏、军队、警察、法庭的数量、质量等是体现权力强弱的客观指标，没有相应的财富作保障，法律赋予国家多少权力都是没有意义的”。33[xxxiii]没有物质保障要素或者物质保障要素不充分，精准扶贫行政将难以开展或者目标将无法实现。前提性要素、关键性要素、载体性要素、目的性要素和支承性要素属于精准扶贫中的公共行政权力的稳定的、一般性的要素，是运用融贯论中的分析方法和定量描述方法阐述精准扶贫中的公共行政权力的基本要件，也为从行政法视角规制精准扶贫提供了具体途径。
（2）精准扶贫中的公共行政权力是一种与外界发生联系的组织状态。作为与外界发生联系的公共行政权力表明，从整体来分析，精准扶贫行政是在一定的条件或背景发生、发展和运行的。精准扶贫中的公共行政权力无法脱离当前我国社会政治环境、经济条件、文化背景，以及人文素质等。比如，我国政治环境的最关键特色是中国共产党是中国的执政党，是中国事业的领导核心，也是精准扶贫行政的领导核心。如果行政法律制度无视这一客观的政治现实来规制精准扶贫中的公共行政权力，势必带来隔靴搔痒的后果。又比如，某一地区或某一时期的经济环境也会影响精准扶贫中的公共行政权力的有效运作。当该地区的经济水平处于下行状态，财政收入下降，如果缺乏法治的保障，必然影响对精准扶贫的财力或者物力的投入。这样一种角度其实就是运用融贯论中的宏观方法和整体方法来剖析精准扶贫中的公共行政权力与其它社会事务的联系。
（3）精准扶贫中的公共行政权力是一种功能状态。作为功能状态的公共行政权力，又有自身的特点。就其整体功能而言，具有组成它的各个要素所不具有的功能，但这种功能的获致，与由组成它的各个要素互相作用密不可分。作为功能状态，精准扶贫中的公共行政权力在与外界环境发生作用时，既有以整体的形式来表现，也有以组成它的要素的形式来表现。比如，某政府部门派出两位工作人员到某扶贫点驻村，开展以提供具有一定技术含量的项目为形式的扶贫工作。从形式上分析，这两位行政机关工作人员是在行使一种行政权力。他们规划、设计、投入、实施和完成项目的过程，就是以整体形式来表现公共行政权力的过程。这一整体性的公共行政权力的功能发挥情况与该村的教育文化条件密切相关。而当他们在规划或者设计项目过程中，给贫困村提供技术指导，就是以要素形式来表现公共行政权力。如果扶贫对象的文化水平较低，为使技术指导这样一种行政指导方式发挥作用，他们还要给扶贫对象提供培训。这样一种角度其实就是同时运用融贯论中的整体和宏观方法以及微观和分析方法来解析精准扶贫中的公共行政权力。
对于运用融贯论所主张的研究方法对精准扶贫中的公共行政权力所做的分析，一定会有学者提出质疑，甚至是反对意见。他们可能会认为，对于任何属于复杂性事务的行政管理活动，都可以运用融贯论所主张的方法来解析其中的公共行政权力，从而得出类似的研究结论，比如，公共行政权力的五要素之构成，从而否定笔者的观点的新颖性。笔者认为，这一可能的质疑恰恰表明了笔者所运用的研究方法的科学性，这说明运用融贯论所主张的研究方法来分析涉及复杂行政活动中的公共行政权力具有可复制性和推广性，对于构成精准扶贫中的公共行政权力的五要素的研究结论同样可以适用于其他类型的公共行政权力，比如，风险行政或者全球化行政中的公共行政权力。其中理据在于，精准扶贫中的公共行政权力属于公共行政权力的一种类型，而五要素研究结论属于一种分析框架，具有普遍性。然而，承认精准扶贫中的公共行政权力与其它类型的公共行政权力都可以有五个构成要素或者都可以视为一种组织或功能状态，并不是要否定它的个性。换言之，精准扶贫中的公共行政权力具有属于自身的属性。如果说五个构成要素属于其骨架，也是其他类型的复杂的公共行政权力所具有的属性，那么五个构成要素的具体内容，则是精准扶贫中的公共行政权力的“血肉”。对精准扶贫的行政法规制，“骨架”只是分析框架而言，“血肉”才是要着力的对象。
四、行政法规制精准扶贫的基本框架
以上从学理角度论证了行政法规制精准扶贫的新切入点。这一分析表明，精准扶贫行政看似一种极端复杂，也是难以将其类型化为某种行政行为，进而仿佛属于超出了主流行政法（学者）的看家本领之外的活动，但如果转换视角，运用社会科学领域比较成熟的融贯论的基本原理，并以贯穿其始终的公共行政权力作为考察对象，那么就能够“化险为夷”，将其重新纳入到行政法的分析体系之内。当然，以新的视角来规制精准扶贫，依然是以不论从描述，还是从规范角度来为公共行政活动提供合法性的理解和评价框架，34这一行政法功能为指示器。如果从比较抽象层面而言，这一分析进路可以概括为“科际整合法+公共行政权力”，即它试图综合法解释法和法政策学等的研究方法，以统合性思维来看待行政法如何规制精准扶贫行政，完成既能够有效制约精准扶贫中的公共行政权力，又能保障精准扶贫行政任务得以实现的双重目标，也就是如有学者所期待的统合行政法的“监管者和管理者”双重角色。35
1. 对公共行政权力的来源要素之规制
来源要素属于精准扶贫中的公共行政权力的前提性要素。它是指特定主体实施精准扶贫行政的权力从何而来。36行政法规制来源要素的主要目的是：通过明确精准扶贫中的公共行政权力来源形式，具体配置方式，以及设定的范围和强度，避免权力设定或配置的任意或者无边际，从而在源头上确保精准扶贫行政的合法性。从依法行政基本原理来分析，精准扶贫中的公共行政权力来源方式无非有三种：一是权力机关设定的来源方式。即作为法律关系一方的国家权力机关通过法律形式授予实施精准扶贫的行政主体一定的权力，比如，实施易地搬迁的权力，开展教育扶贫的权力等等。二是行政主体内部分配的来源方式。即作为法律关系一方的行政主体依据一定的原则将法定的实施精准扶贫行政的权力具体分配给其内部的各个单位，以及相应的工作人员，以便能够具体实施精准扶贫权力。作为内部分配法律关系来源方式，可以视为是对精准扶贫中的公共行政权力的第二次配置。三是行政主体委托的来源方式。即作为法律关系一方的行政主体依法将自身所拥有的实施精准扶贫的权力委托给其他社会公权力组织或私权利组织（个人）行使的方式。作为委托法律关系来源方式，也可以视为是对精准扶贫中的公共行政权力的第二次配置。
考察当前关于精准扶贫中的公共行政权力的来源方式，可以发现三大特点。一是以党中央和国务院文件的形式来设定公共行政权力。当前规范精准扶贫行政的纲领性文件是《关于打赢脱贫攻坚战的决定》。该决定由中共中央（中国共产党中央委员会）和国务院于2015年11月29日发布，共分为8个部分，33个条文，全面规定了精准扶贫中的公共行政权力的来源。不仅如此，该决定还规定了精准扶贫中的公共行政权力的分配方式，即层层签订脱贫攻坚责任书——扶贫开发任务重的省（自治区、直辖市）党政主要领导要向中央签署脱贫责任书。省（自治区、直辖市）党委和政府要向市（地）、县（市）、乡镇提出要求，层层落实责任制。除了这一纲领性文件之外，规定精准扶贫中的公共行政权力来源方式的比较重要的文件还有2013年12月28日中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见的通知》（中办发〔2013〕25号），以及2015年8月26日中共中央和国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》等。二是以“军令状”形式来配置公共行政权力。从精准扶贫的实践来分析，不少地方以所谓的“精准扶贫军令状”的形式来配置权力，比如，2015年8月12日，湖北省宜昌市举行脱贫攻坚誓师大会，会上宜都、枝江等10个县分别与宜昌市政府签订脱贫攻坚责任书。37[iv]而在镇与村两级之间，也是通过“精准扶贫军令状”来配置权力，38从而形成从中央到地方的精准扶贫公共行政权力的层层分配的局面。显然，“精准扶贫军令状”属于《关于打赢脱贫攻坚战的决定》所规定的脱贫责任书的一种形式。三是所设定的公共行政权力的范围宽泛，强度剧烈。《关于打赢脱贫攻坚战的决定》所设定的公共行政权力范围涵盖了经济、政治、文化、生态、环境等多个领域，堪称一部“小宪法”，而设定的权力的强度也“史无前例”。对此，《关于打赢脱贫攻坚战的决定》用这样的措辞来表述“咬定青山不放松，采取超常规举措，拿出过硬办法，举全党全社会之力”。而地方党委和政府用“最紧迫的中心工作”来形容。
笔者认为，当前不论是中共中央（办公厅）和国务院（办公厅）以文件形式来规定精准扶贫中的公共行政权力的来源，还是地方政府通过“精准扶贫军令状”的形式来进一步分配公共行政权力，如果从行政法治的基本要求来衡量，则充满着种种合法性危机。比如，由于精准扶贫行政涉及到政府服务外包、财政资金的分配与转移、税收和利率优惠、职业培训补贴、教育政策倾斜、项目投资、土地和产业规划、环境资源保护、社会保险、动用财政贴息资金和社会帮扶资金、移民搬迁等涉及国家财政、金融、保险等方面的基本制度，牵涉到区域之间的平衡发展以及不同群体之间的利益再分配等重大事项。根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第8条和第9条规定，多数属于法律保留事项，需要全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会通过法律的形式来设定。而当前的以中共中央（办公厅）和国务院（办公厅）文件的形式来代替法律的做法，从短期来看，由于依赖于中国共产党各级党委（党组、党支部）的动员能力，似乎能够有效推动精准扶贫行政，但从长远来分析，由于精准扶贫行政的内容极为庞杂，精准扶贫的公共行政权力涉及社会、经济、政治和文化等多方面的事项，牵涉到诸多重大利益的调整和再分配，甚至关系到部分法律规范的调整，如果没有最高国家权力机关以法律的形式来授予，势必非法损害一些群体的利益，也难以有效推动下去，并出现种种形式主义现象。39而实践中推行的以“精准扶贫军令状”配置公共行政权力的方式，从修辞来看充满着“坚定、坚强、坚决”等意味，似乎有了这个“军令状”，精准扶贫中的公共行政权力就能有效实施，但从行政法治角度来分析，此类“军令状”也存在违法嫌疑。比如，2015年11月27日，甘肃省酒泉市瓜州县委书记宋某分别与县四大班子分管领导，6个移民乡党委书记和17个涉农部门主要负责人签订精准扶贫精准脱贫“军令状”，要求将县、乡和部门的“主要精力、主要物力、主要财力放在精准扶贫、精准脱贫上”。40[vii]显然，这些“军令状”已经取得了凌驾于《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）之上的效力。因为根据《地方组织法》第59条的规定，县级地方政府承担数十项职责，而扶贫工作只是其中一项而已。而根据此类“军令状”的规定，县级政府的其他职能都将让位于精准扶贫行政。可见，“军令状”取得了改变《地方组织法》对县政府配置职权的效力。
笔者认为，由于当前以党中央和国务院的文件来设定精准扶贫中的公共行政权力，以及地方党委和政府通过“精准扶贫军令状”来进一步配置公共行政权力的做法存在不少违法嫌疑，并且从设定的数量与类型上也存在不够明晰的现象，从行政法规制精准扶贫中的公共行政权力来源出发，亟需将党中央和国务院的政策文件上升为国家层面的法律。通过法律形式来明确精准扶贫中的公共行政权力的来源、数量、种类，以及具体的配置等问题，从而在源头上确保精准扶贫行政具有合法性。
2.对公共行政权力的主体要素之规制
主体要素是精准扶贫中的公共行政权力的关键性要素。行政法规制主体要素的主要目的是：通过明确哪些主体负有履行精准扶贫的公共行政职权和职责，以及规定不同主体之间履职的边界与范围，避免权责不清与相互推诿，以及配置不当等问题，来确保精准扶贫行政得以有效展开或推进。从行政法角度来分析，公共行政权力的行使主体包括组织和个人，组织是形式主体，比如，国家行政机关、法律和法规授权组织，个人是实质主体，比如，国家行政机关中的执法人员等。
考察当前关于精准扶贫中的公共行政权力主体要素可以发现有如下两大特点：一是类型多，范围广。《关于打赢脱贫攻坚战的决定》所规定的主体至少包括：党中央、地方各级党委（省、自治区、直辖市党委，市、地党委，县级党委等）；国务院、地方各级人民政府；中央和国家机关各部门（比如，法院、检察院等）；军队和武警部队；共青团妇等群众组织；省市县乡村五级书记；厅局级后备干部；共产党员；企业和事业单位等。二是对不同主体的职权或职责作了粗线条式的分工。比如，县级党委和政府承担主体责任，书记和县长是第一责任人；省(自治区、直辖市)党委和政府对扶贫开发工作负总责；党中央、国务院负责统筹；市(地)党委和政府上下衔接，负责协调；中央和国家机关各部门要按照部门职责落实扶贫开发责任；军队和武警部队积极参与。
笔者认为，虽然当前行使精准扶贫中的公共行政权力的主体非常复杂，规模也极为庞大，在短时期之内形成了掀起精准扶贫的高潮，但如果从行政法治层面作些冷静的思考，则可以发现不少涉嫌违反法律、法理和常理的现象。
一是在不分工作单位性质，也不区分工作岗职责的情况下，以党中央和国务院文件的形式施与中央和国家机关各部门，各级党委和政府、武警部队和解放军，及其工作人员履行精准扶贫的职责，不仅涉嫌违反《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国国务院组织法》（以下简称《国务院组织法》），以及《地方组织法》对中央和地方各国家机关的职责和权限分工的基本法理，而且还涉及直接违反现行有效单行法律。因为从法理上而言，精致扶贫实质上属于一种行政管理活动，体现了国家行政权力的运用，从《宪法》和《国务院组织法》以及《地方组织法》规定的国家机关之间职权分工来看，应当由国家行政机关来履行。从行政法治的授权原理来分析，通过国家法律、法规和规章等形式，国家也可以将精准扶贫的行政管理职权授权给除国家行政机关以外的组织，国家行政机关也可以依法将精准扶贫职权委托给其他公共组织或私组织来行使。而目前党中央和国务院文件以“一股脑儿”方式让几乎所有国家机关都承担精准扶贫职责，显然存在打破宪法和组织法所规定的国家机关职权分工的情况。虽然党中央和国务院文件的出发点是正确的，所确定的精准扶贫目标也是“高尚的”，但通过打破现行宪法和组织法对国家机关职权分工的做法来施与各类主体履行精准扶贫职责，则需要引起“警惕”。不仅如此，让法官、检察官、大学老师等人也承担精准扶贫职责，暂且对其科学性不做评论，仅就合法性而言，也存在疑问。比如，根据《中华人民共和国法官法》第5条关于法官的职责，以及第7条关于法官的义务的规定，法官并没有承担精准扶贫的职责或者义务，但中央文件和地方实践都规定了法官履行精准扶贫的职责，以至于出现“被扶贫”的法官因反对精准扶贫而写检讨的“怪事”。41
二是粗线条式的规定各类主体承担精准扶贫的职权或职责，也难以严格规范其行为，从而为“人治”留下了巨大空间。党中央和国务院的文件虽然规定了各类主体在精准扶贫中的不同角色，有主体责任（职责）、领导责任（职责）、第一责任人、参与责任（职责）等，但具体内涵是什么，到底包括哪些职责和权限，则语焉不详。此类宽泛的规定虽然体现了灵活性，但也为“人治”打开了阀门。作为承担主体责任（职责）或第一责任人的一些地方的领导为了在短时期之内看到扶贫效果，为了满足上级考核的要求，层层加码，甚至不惜造假和作秀的方式来推行精准扶贫，将“贫困帽”作为官场的“道具”，42实质上违背了党中央和国务院的文件规定精神。也有一些地方上级党委和政府为了让下级党委和政府切实履行精准扶贫职责，甚至将地方党委和政府的主要领导人的升迁与精致扶贫的绩效“绑定”，出台了诸如“未脱贫前不轻易调动”的规定。43此类规定，虽然显得“高大上”，但也存在涉嫌违反《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）对公务员升迁、调任等的规定，以及不符合客观实际的情况。因为，公务员的升迁和调任是由多种因素所决定，而某一地区能否如期“脱贫”除了该地区官员主观努力之外，还受到诸多客观条件的限制，将扶贫地区官员的“官帽子”与能否“脱贫”绑定，其实是一种不符合法治精神，也有违客观现实的“人治思维”的产物。
笔者认为，针对当前精准扶贫中行政主体存在的种种有违法律规定、法治精神，以及常理的弊端，行政法应当承担起积极的规制功能。一是以《宪法》和各类组织法对现有国家机关、军队和武警等主体法定职责和权限的分工为依据，重新梳理和规范履行精准扶贫公共行政权力的各类组织，将精准扶贫的管理职责依法聚焦到国家行政机关，由国家行政机关作为履行精准扶贫行政权力的主导主体；二是以法律或法规的形式明确国家行政机关之间，上下级行政机关之间履行精准扶贫行政权力的职责分工，特别是要规定诸如主体职责、第一职责、领导职责、参与职责等此类内涵较为含糊的用语，从而真正起到规范相应主体履行职责的功能；三是以法律或法规的形式授权国家行政机关以外的组织依法履行精准扶贫公共行政权力，诸如共青团妇，高等学校，以及基层群众自治组织，以便这些主体明确自身在精准扶贫中的职责边界和法律地位。需要指出的是，对于对普通公民（包括中共党员和民主党派党员）施加精准扶贫职责的做法需要有法律的依据。
3.对公共行政权力运行要素的规制
运行要素属于精准扶贫中的公共行政权力的载体性要素。行政法规制运行要素的主要目的是：通过为行政主体的行为提供明确的方式、步骤、时限和顺序，防止其行为的率性不羁与缺乏透明性，以期提高精准扶贫效率和公平性。
考察当前关于精准扶贫中的公共行政权力的运行要素，可以发现两大问题：一是功能分化较为不足，一些重要行政权力的运行要素依然处于“混沌”状态。《关于打赢脱贫攻坚战的决定》虽然规定了各级党委和政府数量繁多的扶贫权力，但对于党委和政府行使这些权力的方式、步骤等问题，却没有作出较为明确规定。比如，该决定第5条规定地方党委和政府要履行发展特色产业脱贫的职责，诸如，建设一批特色农业基地、制定贫困地区特色产业发展规划、实施乡村旅游扶贫工程、设立贫困地区产业投资基金等。可是，地方党委和政府履行发展特色产业职责的方式、时限、顺序、步骤等涉及能否实现既定目标的运行要素，则没有规定。由于该决定属于规范精准扶贫行政的纲领性文件，有学者可能会认为，它只能对精准扶贫行政作出原则性规定，不能对其提出过于严格的要求。可是当进一步分析2014年5月12日，国务院扶贫开发领导小组办公室等6个国务院部门联合发布的《建立精准扶贫工作机制实施方案的通知》，依然发现类似问题。比如，该通知规定了地方党委和政府应当履行精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四项职责。它除了对精准识别规定“申请评议、公示公告、抽检核查、信息录入”等步骤之外，对其他三项职责的运行要素规定的非常笼统，例如：精准帮扶是指对识别出来的贫困户和贫困村，深入分析致贫原因，落实帮扶责任人。二是规范性不足，随意性很强。当前的精准扶贫中的公共行政权力运行要素还存在规范性不足的问题。比如，《关于打赢脱贫攻坚战的决定》第29条规定，作为精准扶贫第一责任人的书记和县长要履行进度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进实施等职责，然而，他们以何种方式和程序来推进和履行这些职责，该决定则没有规定。而在一些地方，则通过开展“精准扶贫动员大会”、“宣誓大会”、“誓师大会”，并附以“军令状”的形式来展开。44一些领导干部甚至喊出了完不成精准扶贫任务“提头来见”的豪言！45更为严重的是，由于缺乏必要的运行要素约束，一些地方政府官员滥用扶贫资金、任意认定扶贫对象，随意确定扶贫对象危房等现象时有发生，以致出现犯罪情况。比如，2016年6月23日，最高人民检察院通报了“湖北省宣恩县扶贫开发办公室原党组成员、副主任谭某某等人滥用职权、受贿、贪污案”。在该案中，谭某某在分管国家“雨露计划”培训项目期间，明知宣恩县中等职业技术学校培训部主任严某某弄虚作假骗取国家校外短训扶贫补贴资金,却在审核、检查过程中违反规定,擅自同意,并先后四次收受严某某贿赂款8万元,导致国家扶贫补贴资金损失85.8万元。46
笔者认为，当前精准扶贫中的公共行政权力的运行要素存在诸多问题不仅将妨碍精准扶贫目标的实现，也损害了一些群体的合法权利。虽然一些地方党政领导试图以“豪言壮语”的形式来推进精准扶贫，但也不能违背公共权力运行的基本要求——以科学的步骤、方式、时限和顺序来实现精准扶贫目标。由此，行政法在规制运行要素方面大有作为。这主要体现如下两方面。
一是需要将精准扶贫中的公共行政权力模式化。虽然精准扶贫中的公共行政权力涉及面非常宽泛，但如果以行政主体和扶贫对象的意思表示内容为依据来概括，则可以透过复杂的精准扶贫行政表象，大致抽象出十大类典型的公共行政权力。47（1）指导类行政权力。比如，以技术和项目指导贫困村、贫困户因地制宜发展种养业和传统手工业。（2）契约类行政权力。比如，以契约形式建立全国三级医院与连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县的县级医院稳定持续的帮扶关系。（3）检查类行政权力。比如，对扶贫资金使用情况的检查。（4）规划类行政权力。比如，编制易地扶贫搬迁规划。（5）给付类行政权力。比如，对扶贫人口实施医疗救助、临时救助、慈善救助等。（6）调查类行政权力。比如，对贫困地区群众扶贫满意度调查；（7）征收与征用类行政权力。比如，征用国有或集体土地为贫困人口建设住房。（8）确认类行政权力。比如，对是否属于扶贫对象的认定。（9）审批类行政权力。比如，贫困地区向国家行政机关申请“雨露计划”培训项目。（10）行政事实类行政权力。比如，对贫困地区的新生儿疾病免费筛查、妇女“两癌”免费筛查、孕前优生健康免费检查。
二是对模式化后的公共行政权力，需要以体现“正当程序”48要求的运行要素来加以规范。所谓体现“正当程序”要求的运行要素，其实就是体现了公开、公正、公平、参与和效率等原则要求的基本程序制度，诸如，信息公开制度、说明理由制度、行政回避制度、案卷制度、听证制度、时限制度、期限制度等。基于当前精准扶贫行政具有极强的政策性和灵活性，在将这些基本的程序制度施加给行政主体时，行政法需要在如何确保精准扶贫目标的有效实现，以及顾及精准扶贫中的行政主体所考虑的重要价值，与防止他们因拥有过于宽泛的裁量权而滥用之间保持平衡，避免出现简单“套用”程序制度，从而出现不切精准扶贫行政实践与不接“地气”的情况。为此，对于每一类公共行政权力是否都需要遵循这些基本的正当程序制度，则可以有所区分。比如，听证制度就不需要适用于每一类公共行政权力，而信息公开制度和时限制度则可以适用于全部公共行政权力。
4.对公共行政权力的对象要素的规制
对象要素属于精准扶贫中的公共行政权力的目的性要素，包括贫困户、贫困村、贫困县和连片特困地区四大类。行政法规制对象要素的主要目的是：确定符合国家法律和政策标准的“精准”的扶贫对象，避免出现“被脱贫”情况，同时，也要防止扶贫对象滥用权利，以及遏制行使扶贫权力的主体不作为等违法现象。
考察当前关于精准扶贫中的公共行政权力的对象要素，可以发现两大问题：一是精准识别“扶贫对象”的成本高，难度大，出现“过度扶贫”与“被脱贫”现象。2014年4月11日，国务院扶贫办印发了《<扶贫开发建档立卡工作方案>的通知》。依据该通知的规定，需要扶贫的对象包括贫困户、贫困村、贫困县和连片特困地区，并对之分别规定了建档立卡方法和步骤。从技术上来看，贫困村、贫困县和连片特困地区的识别相对容易，但贫困户的识别则难度大，成本高。对此，有学者作过统计，发现精准识别一个贫困户的成本大约为30元，乡级获得的工作费用一般也就1万元左右。再加上工作人员有限，识别的周期十分漫长，同时贫困户也具有动态性。这就导致“过度扶贫”与“被脱贫”现象时有发生。49二是对象要素中的扶困户50依法享有的能动性参与精准扶贫的权利不足，难以发挥自主性参与、监督和制约的功能。观察精准扶贫相关政策文件，以及主流媒体宣传报道，不难发现，“贫困户”已经成为“社会落后分子”的代名词，“贫困”与“志短”、“智弱”、“根穷”、“穷窝”、“穷业”、“穷局”、“穷帽子”等“贬义词”联系在一起。51对于贫困户，除了接受国家的“救济”之外，到底享有何种权利？至少当前规范精准扶贫行政的政策文件未做规定。这是否应因了在《贫困与饥荒》中一书中，阿玛蒂亚·森的略显无情，但又极为现实的质疑：“如果一个人没有什么东西可以用于交换，他就不能要求的太多”。52而在一些地方的精准扶贫行政实践中，扶贫干部面临一个重要难题是贫困户对公共事务相对冷漠，对扶贫工作参与度不高，以至于在识别阶段就遇到诸多困难。53对此，有学者可能会提出质疑，既然党和政府给贫困户“送温暖”，“送关怀”，为何他们会显得冷漠呢？其中的原因很多，但一个基本原因是，在这场轰轰烈烈的精准扶贫运动中，贫困户已经被“边缘化了”，已经被首先看成是精心设计的脱贫计划的利益的“被动接受者”，成为“被施舍的对象”和“小康社会的落伍者”， 甚至被“污名化”了。而根据美国学者约翰·罗尔斯的观点，“自尊”也许是最重要的基本物品，是一个关于正义的公平理论所必须集中考虑的。54换言之，让贫困户在一种感受到“自尊”的制度氛围中来接受扶助是一项正义的脱贫计划应当及时关注的。而阿玛蒂亚·森则直截了当的指出，“特别重要的是考察以政治权利和公民权利为一方，以防止重大灾难（例如饥荒）为另一方，二者之间的联系。政治和公民权利能够有力地唤起人们对普遍性需要的关注，并要求恰当的公共行动。”55可是，在表面无权，因而呈现消极与冷漠态度的背后，却发生了一些贫困户与扶贫工作人员“合谋”骗钱国家扶贫款等现象，比如，在最高人民检察院近期披露的“广西壮族自治区贵港市港南区桥圩镇建设站原工作人员谭某某滥用职权、受贿案”中，谭某某利用对危房改造申请户进行核查、验收的职权，先后多次收受危房改造户所送的好处费共计2.51万元。56
笔者认为，当前精准扶贫中的公共行政权力的对象要素所存在的上述问题，不仅损害了扶贫对象的权利，而且也破坏了公共利益。行政法需要对此类问题作出回应。而回应的途径除了前文所述的方案之外，比如，对运行要素予以规制，还应当赋予扶贫对象权利，特别是赋予贫困户各类能动性参与权利。通过赋权，一方面让贫困户感受到在这场精准扶贫行政改革中的“主人翁”地位和“主体”的身份，从而积极参与精准扶贫实践，降低党和政府的扶贫成本；另一方面，贫困户也可以形成对精准扶贫中的公共权力主体的监督和制约，发挥“权利制约权力的功能”。当然，通过赋权也期待实现阿玛蒂亚·森运所主张的“以权利摆脱贫困，以自由看待发展”的宏愿。57[xxiv]具体而言：一是最高国家权力机关需要明确一个前提性问题：“贫困户、贫困村、贫困县和连片特困地区”与国家之间围绕着“扶贫”的权利与义务关系。即扶贫是国家的法定义务，还是前者所享有的一项法定权利；或者，扶贫是国家给与他们的一种“特权”，或者“帮助”或者“施舍”，因而不是他们所享有的一项法定权利。对于这个问题，当前规范精准扶贫的政策和文件没有予以明确。由此，也带来诸多负面后果。笔者认为，从《关于打赢脱贫攻坚战的决定》所规定的精准扶贫的使命感与紧迫感，以及指导思想来分析，最高国家权力机关应当规定扶贫是国家的一项法定义务，是贫困户、贫困村、贫困县和连片特困地区所享有的一项法定权利，更为准确的表达是一项法定的收益性权利，由获得救济金及救济物资的权利、获得抚恤补偿金的权利、获得扶持的权利，以及获得救助的权利等构成。二是以该前提性问题的解决为基础，行政法需要规定贫困户一系列的能动性参与权利。所谓能动性参与权，是指贫困户依法以各种形式和渠道参与精准扶贫行政过程——从政策制定、精准识别、精准帮扶、精准管理到精准考核等环节——的资格，诸如批评和建议权、控告和检举权、知情权、参加会议权利、参与公开讨论的权利、表决权、平等权等等。至于此类能动性权利如何有效行使，行政法需要根据精准扶贫的不同对象或内容区别对待，精心设计。三是需要明确贫困户所享有的一系列救济性权利。对于在扶贫过程中，贫困户所享有的收益性权利，以及参与性权利受到行政主体违法侵犯等情形，行政法都应当规定他们享有获得救济的权利，比如，申请行政复议权利、提起行政诉讼权利、向上级行政机构投诉和举报等。
5.对公共行政权力的物质保障要素的规制
物质保障要素是精准扶贫中的公共行政权力的支撑性要素。行政法规制物质保障要素的主要目的是：防止行政主体滥用或者误用，支撑公共行政权力与既定的扶贫任务相匹配，避免权力的弱化或者虚化。
考察精准扶贫行政中的物质保障要素，可以发现存在两大主要问题：一是物质保障要素的法制化约束机制不足，随意性比较大，行政主体的裁量权过于宽泛。如何确保各级各类行政主体获得与扶贫任务相匹配的物质保障要素，目前国家层面并没有统一的法律作出规定。《关于打赢脱贫攻坚战的决定》则作出了原则性规定，比如，中央财政继续加大对贫困地区的转移支付力度，中央财政专项扶贫资金规模实现较大幅度增长，一般性转移支付资金、各类涉及民生的专项转移支付资金和中央预算内投资进一步向贫困地区和贫困人口倾斜。又如，加大中央集中彩票公益金对扶贫的支持力度。农业综合开发、农村综合改革转移支付等涉农资金要明确一定比例用于贫困村。可是，这些原则性的规定，如何得到切实的落实，依然取决于政府职能部门领导的意志。而笔者对一些地方行政机关和事业单位工作人员的访谈所获得的信息表明，一些单位领导为急于完成上级所指派的精准扶贫任务，以单位内部通知的形式“征收”单位工作人员的工资（直接从工作人员工资中扣除），作为扶贫款捐助给扶贫点。一些单位领导则通过“压缩”正常的行政管理经费，甚至“减少”本单位工作人员正常福利的做法，将“多余”的经费捐赠给扶贫点。对于单位领导的“做法”，员工们“敢怒不敢言”。二是物质保障要素的滥用或者误用现象较为严重。2016年6月23日，最高人民检察院通报13起查办扶贫开发领域职务犯罪典型案例。分析这13起典型案例，不难发现都涉及到基层从事扶贫工作的人员以各种方式滥用或者误用物质保障要素，比如，在“山东省日照市东港区南湖镇民政办公室原主任王某、原报账员李某某共同贪污案”中，王某伙同李某某，利用各自职务便利，采用虚报、截留及收不入账手段，套取国家低保、五保补助及国家优扶补助资金,共计32.77万元。此外，王某还利用上述手段单独贪污国家补助资金及慈善13.68万元，李某某利用上述手段单独贪污国家补助资金1.59万元。58
