【注释】 作者简介：杨小军，国家行政学院教授、博士生导师。

[1] 2017年1月12日，国务院常务会议提出，加快推进城市综合执法，防止交叉执法、重复检查，逐步实现“多帽合一”，提升管理和服务效能。

[2] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制”。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出：“深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类……”

[3] 胡锦涛在《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》中指出，加大机构整合力度，探索职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。

[4] 2009年9月14日，经由广东省委省政府批准的《佛山市顺德区党政机构改革方案》中整合保留的十几个部门是：区政务监察和审计局与区纪委机关合署办公、区委办、区政府办、区委决策咨询和政策研究室合署、区委组织部(区机构编制委员会办公室)、区文体旅游局与区委宣传部合署、区司法局与区委政法委合署、区委社会工作部与区民政宗教和外事侨务局合署、区发展规划和统计局、区经济促进局(主管经贸、科技、信息产业、农业)、区教育局、区公安局、区财税局(整合区财政局、区地方税务局职责)、区人力资源和社会保障局(主管人力资源、社会保障、社会保险等)、区国土城建和水利局、区卫生和人口计划生育局、区市场安全监管局(整合工商、质监、安监、食品、卫生等方面市场监管职责)、区环境运输和城市管理局(环境保护、交通运输、港口行政、市政市容等)。

[5] 例如，《关于在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作的复函》（国法函【1997】12号）、《关于北京市城市管理综合执法试点工作扩大区域问题的复函》（国法函【1998】87号）、《关于在天津市河西区、和平区、大港区、塘沽区开展城市管理综合执法试点工作的复函》（国法函【1998】133号）。

[6] 参见《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发【2002】56号）。

[7] 《处罚法》第16条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。该规定没有直接设立相对集中行政处罚权制，但为开展这项改革奠定了法律基础。否则，这项改革就没有合法性依据。

[8] 参见《关于在重庆市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函【2002】171号）、《关于在黑龙江省鹤岗市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函【2001】5号）。

[9] 国务院最早在1998年批复天津市开展城市管理综合执法文件中，明确的范围是“6+X”，没有市政管理的内容。参见《关于在天津市河西区、和平区、大港区、塘沽区开展城市管理综合执法试点工作的复函》（国法函【1998】133号）。

[10] 中共中央、国务院《关于深化文化体制改革的若干意见》（中发〔2005〕14号）规定：“整合现有文化、广播影视、新闻出版等有关行政执法队伍，组建文化市场综合执法机构，在公安、工商等部门配合下，实行统一执法。”

[11] 《文化市场综合行政执法管理办法》第2条规定，本办法所称文化市场综合行政执法是指文化市场综合行政执法机构（以下简称综合执法机构），依照国家有关法律、法规、规章的规定，对公民、法人或者其他组织的文化经营活动进行监督检查，并对违法行为进行处理的具体行政行为。

[12] 文化责任主体组建大部分完成。目前，全国共有286个地级市、846个县(区)实现了文化(文物)、广播影视、新闻出版(版权)三局合一；有36个地级市、809个县(区)文化部门与广播影视或新闻出版(版权)两部门之一进行了两局合并，科学有效的文化市场行政管理体制得到逐步健全，文化行政管理范围不断拓展，管理职能进一步完善。参见郭人旗：《全国文化市场综合执法机构改革全面完成实现突破》，《中国文化报》2012年2月23日。

[13] 参见黄少宏：《广州行政执法体制改革启动12部门执法职能合一》，《南方日报》2012年10月26日。

[14] 参见李彦琴：《彭州设“综合行政执法局”一局行使25部门执法权》，《成都商报》2015年9月11日。

[15] 2015年12月24日，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》中明确提出了下移执法重心的规定。

[16] 参见叶必丰：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社2007年版，第104-108页；王连昌、马怀德：《行政法学》，中国政法大学出版社2007年第3版，第42-46页；应松年：《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社2009年版，第63-65页。

[17] 这一点与民事责任能力不同，民事责任能力说到底是财产责任能力，而行政被告的责任能力则是权利能力，即行为主体在法律上是否具备了独立承担责任的资格。该资格又是以法律赋予的独立权力为依据的。

[18] 应松年：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社2011年版，第129页。

[19] 参见最高人民法院行政审判庭：《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释释义》，中国城市出版社2000年版，第38页。

[20] 原则上临时组建的机构不具有被告资格，但是具有独立承担责任能力的除外。参见江必新：《中国行政诉讼制度之发展——行政诉讼司法解释解读》，金城出版社2001年版，第121页。

[21] 参见杨小军：《行政被告资格辨析》，《法商研究》2003年第6期。

[22] 《中华人民共和国土地管理法》第19条、第21条。

[23] 《中华人民共和国宪法》第62条规定，全国人民代表大会行使的职权包括：制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。

[24] 中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，2015年12月26日。

[25] 《中华人民共和国行政处罚法》第16条。

[26] 《中华人民共和国行政许可法》第25条。