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吕长城:当前市场监管体制改革的冷思考

吕长城| 时间: 2017-09-02 19:02:07 | 文章来源: 中国行政管理

一、引言

市场监管体制,是指由立法所确定的、为实现监管目标而对市场主体及其行为实施制约的组织体系和作用机制的总和。[1]本文所探讨的是一般意义上的市场监管体制,并不涉及金融、知识产权、新闻出版等专业市场的监管行为。近年来,特别是十八届三中全会以来,在中央政策性文件的有力指导下,不少省市纷纷推进以工商、质监、食药监“三局合一”为重点的市场监管体制改革。本轮改革以推进市场监管综合执法和强化地方政府监管责任为目标,改革势头迅猛,部分省市短短几个月的时间基层“三局”就已整合到位。对于改革的成效和意义,无论是决策层还是社会舆论,都给予了充分肯定;但疾速推进的改革本身和过程中仍然有不少值得我们反思和检视的行政法治问题。

二、改革的背景、现状与成效

(一)改革的背景

2008年2月27日,中共十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》,首次提出“理顺市场监管体制,整合执法监管力量,解决多头执法、重复执法问题”。这为地方政府推进市场监管体制改革提供了组织结构调整的体制保障。[2]此后,深圳市和佛山顺德区先后开展大部门制改革,其中就包括成立市场监管局这一新的监管部门。

2011年10月10日,国务院办公厅下发《关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》(国办发〔2011〕48号)。本次调整的总体要求是“按照精简统一效能的原则,强化地方政府责任,理顺权责关系,完善监管体制,提高监管水平”;主要内容是“将工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制”。这次调整为各地整合工商、质监、食药监等部门职责扫清了体制上的障碍。

2013年11月12日,中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出“改革市场监管体系,实行统一的市场监管”。为落实三中全会精神,国务院于2014年7月8日通过《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号),专门将“改革监管执法体制”作为独立的第六部分,提出要“整合优化执法资源,减少执法层级,健全协作机制,提高监管效能”,明确要求“加快县级政府市场监管体制改革,探索综合设置市场监管机构,原则上不另设执法队伍”。

2014年10月23日,中共十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,重申“推进综合执法,大幅减少市县两级政府执法队伍种类,重点在食品药品安全、工商质检等领域内推行综合执法,有条件的领域可以推行跨部门综合执法”。

2015年10月13日,国务院通过《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》(国发〔2015〕62号),再次提出“探索推进统一市场监管和综合执法模式,按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,配置执法力量。大幅减少市县两级政府执法队伍种类。加强执法联动,形成监管合力”。

正是在中共中央、国务院一系列政策性文件的指导下,目前全国已经有十几个省份陆续开展了市场监管体制改革,包括广东、上海、浙江、天津、黑龙江、辽宁、吉林、重庆、湖北、江苏、山东、安徽、江西等,大多数地区的改革都是在国发〔2014〕20号文下发之后。

(二)改革的现状

根据整合力度和路径的不同,现阶段各地市场监管体制改革主要形成以下三种代表模式:[3]

1.“纺锤型”的深圳模式。2014年深圳组建了市场和质量监督管理委员会,主要承担制定政策、规划、标准等职能,并监督执行部门,下设三个机构:一是深圳市市场监督管理局(挂市质量管理局、市知识产权局牌子),二是深圳市食品药品监督管理局,三是深圳市市场监督稽查局,分别承担市场监管领域的行政管理和监督执法职能。在区一级分别设置市场监督管理分局和食品药品监督管理分局作为市局直属机构;在街道设置市场监督管理所作为两个区分局的派出机构。深圳模式呈现上下统一、中间分开的“纺锤型”结构。目前,这一模式并未被其他省份所复制。

2.“倒金字塔型”的浙江模式。2013年12月,浙江省在县级整合工商、质监、食药监的职能和机构,组建市场监管局,保留原工商、质监、食药监局的牌子;地级市自主选择机构设置模式;省级机构设置保持不变。截至2015年7月,浙江11个地市中有10个实行了工商与食药监的合并(舟山实行的是“三合一”);90个县(市、区)中有72个实行的是工商、质监和食药监的“三合一”。[4]浙江模式呈现的是基层统一、上面分立的“倒金字塔形”结构。该模式被辽宁、吉林、黑龙江、上海、重庆等省市所借鉴。

3.“圆柱型”的天津模式。2014年7月,天津市市场和质量监督管理委员会正式成立,其整合了市食药监局、工商局、质监局的机构和职责,以及市卫生局承担的食品安全有关职责,不再保留工商、质监和食药监三个市级部门,并整合执法机构,设稽查总队。在区县层面,设市场和质量监督管理局,受市场监管委垂直领导,乡镇街道设置市场监管所作为区市场监管局的派出机构。这样,天津从市级层面到区、乡镇(街道办)全部实现“三局合一”,形成全市范围内垂直管理的“圆柱型”统一市场监管模式。天津能够采取这一改革模式,得益于直辖市特殊的政治优势,该模式目前也未在其他省市推广。

在上述典型模式之外,当前不少省份市场监管体制改革的重点仍然是在县区层面整合,在地级市层面尚未启动改革工作,包括江苏、江西、安徽、山东等省份。

(三)改革的成效

当前正在进行的市场监管体制改革是以整体性治理为导向,核心特征包括:一是以提供优质的公共服务,回应公众需求作为整体性治理的根本目的;二是以整合的思路和加强协作的方式,着眼于政府内部机构和部门的整体性运作。[5]具体而言,本轮市场监管体制改革的出发点和落脚点,主要包括三个方面:其一是整合优化执法资源,实现市场监管综合执法;其二是减少行政执法层级,消除多头重复执法弊端;其三是强化地方政府属地监管责任(尤其是食药安全监管责任),抑制地方政府盲目追求GDP的冲动。

三、改革的冷思考与行政法治检视

现阶段各地开展的市场监管体制改革,主要依据的是中共中央和国务院制定的相关政策性文件,虽然制定机关级别高,具有很强的权威性,但毕竟没有涉及到立法的修改,各地成立的市场监管局在执法过程中或多或少地遭遇法律保障缺失的困境。正是由于缺乏完善的顶层设计和立法的衔接不畅,加之各地在市场监管体制改革中进展太快(如安徽省政府于2013年12月27日召开全省市县工商质监食品药品监管体制改革动员电视电话会,明确要求各地于2014年1月底前完成市县工商质监食品药品监管体制改革任务),一些深层次的问题集中暴露。通过对当前各地市场监管体制改革现状和运行模式的分析,笔者认为在充分肯定市场监管体制改革成效的同时,对其中与行政法治相关的问题也不应忽视。

(一)执法依据混乱

不少基层市场监管局执法人员反映,当前改革中遇到的最大问题是执法依据的无所适从,“一是有执法职责,但没有执法依据;二是有管理职责,但没有具体规范;三是原有执法依据,目前难以适用”[6]。就适用法律法规而言,问题相对容易解决,但一些部委规章和上级主管部门制定的规范性文件,是否继续适用存在一定的障碍。比如,国家工商总局、质检总局、食药监总局分别制定了《工商行政管理机关行政处罚程序规定》、《质量技术监督行政处罚程序规定》、《食品药品行政处罚程序规定》,对各级工商、质监和食药监部门行政处罚行为作出了详细的程序规定。但“三合一”之后成立的市场监管局在作出行政处罚时,就要面临着究竟适用哪一部规章的难题。实践中,绝大多数地方都是根据违法行为的不同分别沿用三总局制定的规章。还有,关于投诉举报的处理程序,工商总局、质检总局、食药监总局分别制定了《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》、《产品质量申诉处理办法》、《食品药品投诉举报管理办法》,其中关于投诉举报的管辖机关存在一定的差异。《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第七条第二款规定:“有管辖权的工商行政管理部门可以授权其派出机构,处理派出机构辖区内的消费者投诉”,而质监总局、食药监总局的规章中并未有这样的规定。在工商、质量投诉举报办理过程中,经当事人同意,工商、质监部门是可以组织当事人双方进行调解的,而食品药品投诉举报的办理是不允许组织调解的。在办理期限上,不同种类的投诉举报也存在一定的区别,《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第十五条、《产品质量申诉处理办法》第六条均规定收到投诉举报或者申诉7日内作出是否受理的决定,而《食品药品投诉举报管理办法》第十五条规定的处理期限为5日。

此外,三总局对推行市场监管体制改革的力度有所差异,这在法律规范的制定上也有所体现。工商总局是本轮市场监管体制改革的牵头单位之一,其对推进改革的支持力度最大,如2016年7月5日工商总局以第88号令的形式修订了《动产抵押登记办法》,其第二条第二款规定:“本办法所称工商行政管理部门,包括履行工商行政管理职责的市场监督管理部门。”而同时期质检总局制定的《客运索道安全监督管理规定》和食药监总局制定的《网络食品安全违法行为查处办法》中却无涉及市场监管部门的表述。

(二)认定主体资格方式不一

关于改革之后成立的市场监管局,尤其是县级市场监管局及其派出机构是否具有独立的行政主体资格,能否以自己的名义行使行政执法权,实践中存在不同做法。一些地方为稳妥考虑,在成立市场监管局的同时,仍然保留了原来的工商、质监、食药监全部或者部分机关的名称。如浙江省舟山市在成立市场监管局的同时,仍然保留市工商局、质监局、食药监局的机关名称。还有些地方专门以通知、批复或者公告等规范性文件的形式,确认市场监管局具有独立的执法主体资格。如浙江省五部门联合下发的《关于进一步明确市场监管行政执法主体资格的通知》、《惠州市惠城区人民政府关于确认惠城区市场监督管理局行政执法主体资格的公告》。

笔者认为,改革之后成立的县级及以上市场监管局原则上具有独立的行政主体资格,当然依据的并不是各地政府及相关职能部门下发的规范性文件,而是法律、法规或规章的授权。必须明确的是,相关法律规范中的“工商行政管理部门”、“产品质量监督部门”、“食品药品监督管理部门”并非特指工商局、质监局和食药监局,而是承担该项法定职责的部门,至于部门的具体名称是要通过各地“三定”规定予以明确的。但“三定”规定也应符合立法规范的要求,不能随意突破或变更立法赋予的职权。

改革之前,工商部门在乡镇一级普遍建立了工商所(分局),相应地基层工商所也有一定的行政处罚权。而质监和大多数食药监部门并没有相应的乡镇执法队伍,所以行政处罚只能由县级执法部门作出。改革之后,市场监管局在辖区各乡镇纷纷设立了市场监管分局(所),这些派出机构能够行使哪些职权争议较大。实践中,有的地方笼统性规定可以依照法律、法规规定以自己的名义作出行政处罚,如《浙江省市场监督管理部门行政处罚程序规定(试行)》第八条和《苏州市县(市)区市场监督管理部门行政处罚程序暂行规定》第十条的规定。有的地方仍然保留原有做法,即乡镇派出机构只能行使原工商所的职权,如《福州市市场监督管理机关行政处罚程序暂行规定》第六条的规定。

(三)复议监督机制紊乱

目前多数省份已经普遍在县一级整合工商、质监、食药监成立了市场监管局(个别地区还整合了物价、知识产权等部门),而地级市以上大多还是保持原有分散的监管体制。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定,对于县级市场监管局作出的行政行为不服,行政相对人申请行政复议,可以选择向县级人民政府,也可以选择向上一级主管部门申请。本级人民政府作为复议机关并无问题,难题是如何确定上一级主管部门作为复议机关?相关联的问题是,县级市场监管部门在行政决定书中怎样明确地告知行政相对人复议救济渠道?

通过调研了解,当前绝大多数市场监管部门都是根据行政行为涉及执法领域的不同来告知行政相对人可以向哪一个上一级主管部门申请行政复议。例如,县市场监管局对某超市销售不合格食品作出处罚决定,即在处罚决定书中告知其可以向县政府,也可以向市食药监局申请行政复议。这种方式虽然能够解决大多数执法的难题,但不可避免地会遇到一些执法交叉的问题。例如,市场监管局在查处某无证摊贩销售不合格食品案件中,在处罚决定书中如何告知其复议机关较为棘手。为稳妥起见,一些地方的市场监管部门要么制作两份处罚决定书,分别告知;要么在一份处罚决定书中,分别作出行政处罚决定,并明确告知对无证经营行为处罚不服的,可以向市工商局申请复议,对销售不合格食品行为处罚不服的,可以向市食药监局申请复议。这种方式虽然避免了法律适用的难题,但操作起来既影响了行政效率,也造成行政相对人的困惑。

修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定:“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。”立法作出这样的修改,在实践中也会增加复议机关不作为的可能性,因为行政行为作出之后,行政相对人只要选择了行政复议的救济方式,复议机关都存在卷入行政诉讼的可能。为了避免今后不必要的“麻烦”,减少甚至“杜绝”行政诉讼败诉的风险,市级工商、质监、食药监等部门在行政复议受理时也存在互相推诿的可能,最终损害的还是行政相对人的合法权益。

四、加强顶层设计,有效衔接立法

当前市场监管体制在改革过程中遭遇的执法依据混乱、主体资格认定不一、复议监督机制紊乱等问题,主要原因在于本轮改革与立法衔接的不到位,且在中央层面缺乏较为完善的顶层设计。而要破解这些行政法治难题,最为有效的措施在于及时总结改革中的经验和教训,并对相关法律规范予以立、改、废,以更好地完善我国市场监管体制。

(一)及时总结经验,做到改革于法有据

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的,要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止”。目前的市场监管体制改革,如果从最早的深圳模式起算,已经有八年时间;即便从国办发〔2011〕48号文下发时也有五年多的时间。在目前全国近一半的省份县级市场监管体制改革到位的背景下,如果再不对相关法律规范进行系统地修订完善,并出台全面的改革指导性文件,不仅会导致改革目标的偏离,也与法治国家和法治政府的建设相悖。在改革开放初期,由于国家法律体系的不健全,很多改革措施是“摸着石头过河”,这可以理解;而改革开放近四十年后的今天,社会主义法律体系已经初步形成,任何改革措施如果置现行法律规范于不顾,改革的合法性将会受到很大的挑战。因此,现阶段当务之急,是要“摆正改革与立法的关系,下决心解决立法与改革‘两张皮’的现象,通过立法促进改革,通过改革推进立法,实现两者的良性循环”。[7]

笔者认为,此次市场监管体制的改革以及今后类似的改革,可以借鉴日本的做法,“由《中央省厅等改革基本法》规定中央省厅改革的基本理念,其基本方针及其他的基本事项,同时,设置中央省厅等改革推进总部”[8],即设置一个独立的改革推进机构,并制定一套完善的、并具有立法效力的改革指导纲领。现阶段,为了做到立法与改革的有效衔接,建议国务院法制办与全国人大法工委、中央编办共同下发文件,明确规定各地成立的市场监管局,可以继续行使原来由工商、质监、食药监等部门行使的行政职权,但要经过同级编办的“三定”规定,并向社会公告。而为了更好地指导地方市场监管部门,尤其是基层市场监管局的统一执法和提高效率,建议由国务院法制办牵头,国家工商总局、质检总局、食药监总局共同参加,对当前涉及三家部门的所有法律规范(包括法律、法规、规章以及具有执法指导意义的规范性文件)予以梳理,特别是对部门规章,如投诉举报的查处程序、行政处罚办理程序等,能够协调统一的,通过法定程序做到协调统一。此外,对相同或类似事项的执法文书也做到统一。另外,笔者认为如果由工商总局或者其他监管部门作为改革的牵头单位值得商榷,拟应当确立一个相对超脱和独立的市场监管体制改革牵头部门,如中编办或国务院法制办,以更好地破除部门壁垒,平衡相关部门之间的利益关系,推动全国性的改革向更深层次发展。

虽然目前在法律、行政法规层面,改革后成立的市场监管局继续行使原来由工商、质监、食药监等部门的职权,没有明显的法律障碍,但大量的部门规章,包括最新制定的部门规章,还在沿用“工商行政管理部门”、“产品质量监督部门”、“食品药品监督管理部门”等立法表述,这就与改革的方向不太协调。建议今后制定法律、法规、规章等法律规范时,将监管组织的名称统一为履行市场监管职能的部门,以便为下一步深层次改革预留制度空间。

(二)规范机构设置,严格依法行使职权

为了加强改革的整体性、协调性,笔者建议在市场监管体制改革的顶层设计中,应当规范监管机构设置。一是明确设立的市场监管局不再加挂原有机构的牌子,必须以市场监管局的名义对外执法;二是在初步整合原来工商、质监、食药监市场监管职能的基础上,下一步逐步整合价格执法(不包括政府定价指导)、文化旅游市场执法、农产品市场执法等职能,最终形成对市场主体和活动的统一监管执法体制,但金融、知识产权、安全生产等专业性较强的市场监管,不宜整合;三是要明确各地成立的市场监管局是同级政府的工作部门,尤其要明确县级市场监管局的行政执法地位。鉴于目前全国不少县级市场监管局已经成立,且承担了绝大多数的市场监管执法任务,市级以上原有的行政执法队伍(稽查支队、经检支队等)要逐步撤销、整合,防止重复、多头执法,冲击改革成果。

当前,机构规范设置还需要解决两个问题:一是各类开发区市场监管局的地位问题。我国现有的开发区种类繁多,层级不一,一概认可其办事机构具有行政主体资格,与行政法治的原则相悖;而一概否定其行政主体资格,也影响开发区行政管理的正常运转。笔者建议,对于省级以上(含省级)开发区成立的市场监管局,且经过市级政府批准,可以在法律、法规、规章授权的范围内以自己的名义进行执法;而对于省级以下的开发区成立的市场监管局,不管是否经过批准,都无权以自己的名义进行执法,但可以接受上一级市场监管部门的委托承担所在区域的执法活动。二是县级以下市场监管分局(所)的地位问题。这主要是指县级市场监管局设在乡镇、街道等区域的派出机构,此类机构大多是在原有的工商所基础上整合、更名成立的。如果其行使原来工商所的职权,并不存在法律上的障碍。鉴于改革之后的地区,工商所在事实上已经并不存在,建议由国务院法制办在原有《工商行政管理所条例》(工商总局部门规章)的基础上,起草《市场监督管理所(分局)条例》,在适应改革过程的同时,也明确市场监督管理所(分局)享有行政执法权的范围和边界。

(三)相对集中复议,避免行政复议不作为

针对市场监管体制改革后,如何确定复议机关的难题,笔者认为可以通过推行相对集中行政复议权改革来破解。2008年9月16日,国务院法制办下发《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》,决定在广东、江苏、北京等八个省市开展行政复议委员会试点工作,并要求相关试点省份通过试点工作积极探索相对集中行政复议审理权,在依法以行政复议机关名义作出行政复议决定的前提下,合理整合行政复议资源,积极探索集中收案、集中人力、集中办理行政复议案件的办法。在一级政府设置行政复议委员会,由其代表同级政府统一受理、审查行政复议案件,除实行全国垂直管理的国税、海关、金融监管等部门外,各工作部门不再受理行政复议申请的模式,称为相对集中行政复议权改革。这种改革,一方面可以加强复议机构的人员力量,并增强其独立性,另一方面可以提升复议工作的专业性,更好地解决行政纠纷,提高行政复议的办案质量,同时还有助于人民政府借助行政复议强化对其所属部门的监督。[9]

相对集中行政复议权改革起步于2008年,恰好与市场监管体制改革处于同一时期,因此各改革省份在推进市场监管体制改革的同时,积极争取国务院法制办的政策支持,同步推进本地区相对集中行政复议权改革。这样,市场监管部门,尤其是县级市场监管局在作出行政行为后,不必再为如何告知行政相对人复议机关而犯愁,而行政相对人也不必因为同一个行政决定书选择到不同的复议机关申请行政复议,同时也避免不同复议机关因为担心成为行政诉讼的被告而互相推诿复议职责。至于有人担心这种做法是否限制了当事人的复议选择权问题,其实《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十四条的规定已经为地方探索行政复议体制改革预留了空间,而行政复议法的修改也会平息改革的争议。

五、结语

对于当前正在推进的市场监管体制改革,无论是理论界,还是实务界,都充分肯定改革的意义和方向,这对于减少重复执法、多头执法,构建较为完善的市场监管体系具有重要的作用。我们所担忧的是,改革不能完全置现有法律规范于不顾,而应当通过法定程序设定改革目标、推进改革进程。“依法治国,建设法治国家已经是我国基本的治国之策,当下的行政体制改革应当以法治的价值理念为指引,通过制定普遍、有效、可操作的善良规则,规范行政体制改革所涉及的各种行为主体的行为。”[10]因此,中央层面应尽快对当前的市场监管体制改革成效与问题进行系统全面的评估,一方面修改和完善改革的顶层设计方案,更好地指导和推进下一步改革的实施;另一方面,抓紧通过立法程序对现有法律规范进行修改、废止或清理,确认和适应当前和今后市场监管体制的改革方向,特别是要明确相关市场监管机构的法定地位、执法程序和法律责任。


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