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陈咏梅:行政决策不作为法律责任追究之难题及其解决

陈咏梅| 时间: 2017-08-28 09:27:23 | 文章来源: 政治与法律

相对于以作为形态呈现的行政决策,行政决策不作为因其不作为的消极状态令其危害后果往往被忽视,相关的理论研究、制度建构等更为匮乏,实践中亦少有因行政决策不作为而被追责的案例。党的十八届四中全会明确要求对“依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的”情形,要严格追究相关责任人员的法律责任,彰显出“全面推进依法行政、加快建设法治政府”背景下行政决策不作为法律责任追究之迫切性。基于此,本文尝试在行政法学的视角下客观审视行政决策不作为法律责任追究面临的理论及现实难题,探寻有效的法律治理机制,在法治的框架下提出可行的建议。

一、行政决策不作为法律责任追究面临之难题

尽管国务院对行政决策的责任追究早已有明确要求,且规定了“谁决策、谁负责”的责任追究原则。[1]然而一直以来,对行政决策责任追究的理论探讨及制度建构的实践探索主要围绕决策失误或不当等作为形态的行政决策展开,鲜有关注行政决策不作为及其法律责任的追究,而且现行法律规范体系和法律机制存在的法律缺陷使得行政决策责任追究机制难以真正被启动,即使被启动也无法保证追责到位,[2]行政决策不作为法律责任之追究面临理论与实践的双重难题。

(一)理论之局限

自我国行政法学开启对行政决策的研究以来,有关行政决策的其他问题均已有相应的研究,行政决策不作为目前还是一个理论空白,[3]这必然影响对其法律责任追究的立法规范及制度建构,研究成果的匮乏已经成为行政决策不作为法律责任追究亟需突破的障碍。

1.行政不作为的理论之争

对行政决策不作为的认定是追究其法律责任的逻辑前提。行政决策不作为属广义上的行政不作为,[4]解读行政决策不作为离不开对行政不作为的认识。遗憾的是,我国行政法学对行政不作为的研究亦有待深入,对行政不作为的界定至今未达成理论上的共识,难以为行政决策不作为的认定提供成熟的理论支持。不履行法定职责说、[5]程序上消极的不予答复或拖延履行为说、[6]拒绝作出一定的行为说、[7]程序上的消极不为致法定义务未履行说、[8]应当且能够履行而未履行说等各学说争议一直存在,[9]行政不作为应否以法定义务的存在为前提、是否仅限于程序上的消极不作为、行政机关对其职责的部分履行应否纳入行政不作为的范畴,以及明示的拒绝是否构成行政不作为等问题,基于不同的理论言说有不同的认识,认识的分歧不利于对行政不作为的认定,必然影响对其法律责任的追究,对行政决策不作为法律责任的追究尚需从行为之界定的起点上予以理论建构。

2.行政决策的理论局限

行政决策不作为是行政决策领域的行政不作为,不仅受制于对行政不作为的研究局限,而且受限于对行政决策认识的不足,如果不能对行政决策进行合理的界定,那么对其责任的追究也将是模糊的。然而,在西方,“政治学习以为常地研究行政决策,行政法学习以为常地不研究行政决策”;[10]在我国,传统行政法学并没有将行政决策纳入研究的范畴,其“是否在行政法上具有独立存在的品质仍是一个很受争议的问题”,[11] “法律中已使用的行政决策概念无法体现法律行为所应具有的法律效果”。[12]作为一个源起于西方管理学的概念,行政决策在东西方传统行政法学的研究中均被遮蔽,现行行政法教材中基本没有明确界定和使用这一用语;[13]因其既不具有行政立法的基本外观,也不同于行政许可等直接影响着当事人权利义务的具体行政行为,[14] “无法与现有行政行为类型兼容,也不能实现法学概念的实质功能”,[15]已有的理论改造被认为尚无明显的理论成效,难以依循现有的行政法学理论及行政法规范体系探寻其法治化的路径;[16]对于行政决策及其责任追究的理论建构尚处于研究的起始阶段,面临诸多理论难题,更遑论对行政决策不作为法律责任的追究。追究行政决策不作为的法律责任对于法治政府建设有迫切性,理论上的局限应当被突破,系统的理论构造应当渐次形成。

3.行政决策不作为应否由法律调整之分歧

行政权的扩张和膨胀已经成为全球通行的趋势,作为行政管理活动的核心,行政决策越来越深刻也影响着经济社会的发展,对行政决策责任的要求构成了完善行政决策的重要维度,对其进行责任追究具有必要性。然而,因行政决策原本并非行政法学上的用语,[17]传统行政法学理论并未将其纳入行政法治的范畴,许多学者认为行政决策是一个科学技术问题,具有自己的科学属性,应当遵循其自身的技术规范及技术程序,不应当由法律来调整;[18]亦有学者认为行政决策具有强烈的政策属性,[19]

决策能否形成受主、客观多种因素的影响,对行政决策主体基于行政自由裁量权所作出的不予决策的决定应当予以尊重,法律的过度介入将影响行政决策权的行使,不利于行政权功能的发挥。

(二)现实之难题

理论研究之局限影响了对行政决策不作为法律责任追究的立法规范与制度建构。实践中,行政决策不作为已经普遍存在,但鲜有被追责的情况,对其的责任追究面临法律制度建构之现实难题。

1.法律制度现状

第一,在全国人大制定的法律方面,考察我国现有立法之规定,尚无专门针对行政决策的国家层面的法律规定。我国《公务员法》53条规定:“公务员必须遵守纪律,不得有下列行为:……(三)玩忽职守、贻误工作;拒绝执行上级依法作出的决定和命令;……(六)弄虚作假、误导、欺骗领导和公众;……(九)滥用职权,侵害公民、法人或其他组织的合法权益……”该法第55条规定:“公务员因违法违纪应当承担纪律责任的依照本法给予处分;……”该法第82条规定:“……领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的,或者对重大事故负有领导责任的,应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务,本人不提出辞职的,应当责令其辞出领导职务。”上述规定便是追究行政决策不作为法律责任的中央层级法律规范。

第二,在国务院制定的行政法规方面,《行政机关公务员处分条例》亦无专门针对行政决策的规定,该条例19条规定:“有下列行为之一的,给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分:(一)负有领导责任的公务员违反议事规则,个人或者少数人决定重大事项,或者改变集体作出的重大决策的;(二)拒绝执行上级依法作出的决定命令的;……”第20条规定:“有下列行为之一的,给予记过、记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分:……(四)其他玩忽职守、贻误工作的行为。”上述内容可视为对行政决策不作为法律责任追究的规定。

第三,在国务院发布的指导性文件方面,2004年,《全面推进依法行政实施纲要》要求建立健全决策责任追究制度,依照“谁决策、谁负责”的责任原则进行责任追究;2008年,《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》要求建立行政决策责任追究制度,对依法应当做出决策而不做出决策,玩忽职守、贻误工作的行为,依照《行政机关公务员处分条例》的规定对直接责任人员给予处分;2010年,《关于加强法治政府建设的意见》要求加强重大决策责任追究,对违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的,按照谁决策、谁负责的原则严格追究责任;2015年,《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》要求健全并严格实施重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的,严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的党纪政纪和法律责任。

第四,在地方性立法方面,有关行政决策已有的地方性立法包括地方政府规章与行政规范性文件两种形式,经笔者检索,截至2016年5月1日,共收集到地方行政决策程序规定326份,其中,地方政府规章36份,行政规范性文件290份,涵盖除西藏自治区以外的其他30个省、自治区、直辖市。[20]以这些规范为样本可以发现,无论是地方政府规章,还是行政规范性文件,均或以专章[21]或以单一法律条文[22]的形式对行政决策法律责任的追究进行了规定,但各地的规定并不统一。

2.缺陷

通过对现有立法规范的分析不难发现,行政决策在相当长的时间内并未纳入行政法治的范畴,对行政决策的立法规范缺乏国家层面的统一上位法依据,现行以行政指导性文件及地方性立法为主体的规范体系一则缺少必要的可操作性,二则面临地方性立法之间的冲突,实施的效果并不理想。

第一,缺乏统一的国家层面之问责规范。对行政决策的立法规范属行政程序法的范畴,从国家层面的立法来看存在以下问题:一是我国尚未制定统一的行政程序法典,对行政决策不作为法律责任的追究缺乏统一的立法予以法律制度层面上的规制;二是《国务院组织法》、《地方组织法》、《立法法》等均未涉及对行政决策法律责任的规定;三是相关的单行立法,如《行政处罚法》、《行政许可法》、《价格法》等亦未涉及对行政决策法律责任的规定;四是《公务员法》53条、第55条以及第82条的规定虽然提供了行政决策法律责任追究的上位法依据,但并未涉及对行政决策法律责任追究所必须的问责主体、问责程序、责任主体等基本要素的规定,难以依据既有的规定实现对行政决策法律责任的追究,国家层面的上位法规范亟需完善。

第二,国务院的行政法规及指导性文件缺乏必要的可操作性。梳理前述国务院发布的行政法规及指导性文件可以获知,前述指导性文件对行政决策不作为法律责任追究的规定多为原则性的规定,并未从操作层面对行政决策不作为法律责任的追究方式作出设定。除此之外,《行政机关公务员处分条例》19条、第20条虽然规定了法律责任追究的形式,但并非专门针对行政决策,且并未涉及对责任追究其他要素的规定,立法的针对性及可操作性均有待加强。

第三,地方性立法分散、粗陋且效力层级较低。首先,囿于上位法的缺失,加之对行政决策认识的不同,地方性立法呈现出分散性、概括性的突出特点,内容较为粗陋且不同地方的制度差异较大,立法之间的冲突难以避免。以行政决策的范畴为例,各地标准并不统一,存在同一事项在不同地方能否纳入行政决策范畴的差异;又如归责原则,各地或规定了违法责任原则,[23]或规定了过错责任原则,[24]或规定了违法加严重结果责任原则,[25]归责标准多元化的特征明显。其次,且前述的地方性立法多以行政规范性文件的形式出现,地方政府规章所占的比例较低,地方性法规更是阙如,不仅法律层级较低,而且仅有地方政府自行作出的规定,缺乏地方人大的立法规范。行政决策事项由行政机关自行作出规范有违“任何人不得为自己案件的法官”之法治原则,其地方性立法的这一缺陷应当引起足够重视,尽快予以修正。再次,现行地方性立法与其他问责立法之间的衔接不明确,多以按照有关法律法规的规定追究相关法律责任的笼统方式予以规定。[26]最后,追责内容亦未细化,除少数地方列举了追责的具体情形外,[27]多数地方仅为概括性规定,导致追责的随意性和不确定性。

作为一种强制意义上的规则,法律制度通过有效的约束和激励机制界定和维护正式的、稳定的社会秩序,约束和引导人们对行为模式的选择。法律制度建构对于行政决策不作为法律责任追究有保障和促进的功能,是责任追究得以实现的必须途径。遗憾的是,理论的局限与立法规范的缺陷导致了行政决策不作为法律责任追究制度建构的难题;实践中,行政决策不作为法律责任追究的制度建构几乎空白,极大地影响了行政决策法治化的进程。

二、行政决策不作为法律责任追究之法理展开

笔者认为,唯有在充分而科学的法理基础之上,立法与制度的规范价值才能真正得以实现,实践中的困难和问题方能得以解决。

(一)行政决策之学理认识

1.行政决策及其不作为应受法律之调整

依据行政法治原理的要求,兼具抽象行政行为与具体行政行为之双重属性、为行政管理活动中心环节的行政决策较一般意义上的行政行为更加不能脱离法律的控制。传统行政法学之所以未将行政决策纳入行政法治的范畴,是因为其不见容于传统的行政行为理论,而行政决策不作为因其消极不为的隐蔽状态更是长期处于行政法治的视野之外。然而,行政行为类型化的传统研究本身已经备受诟病,[28]对其“不能完全应对现代公共行政的发展所提出的新问题”已经引起了越来越多的学者的关注。[29]行政决策的科学属性更加不能成为其游离于法治之外的理由,恰恰相反,其应当遵循的科学规则需要严格的程序保证,而对程序的遵循正是行政法治的核心要求之一;行政决策当由法定的决策主体作出,应当受行政组织法之调整,且“行政法如果不是控制自由裁量权的法,那它是什么呢”?[30]行政决策的政策属性及不作为的裁量性均不能成为其不受法律调整的理由,行政决策及其不作为应当纳入行政法治的调整范畴,由行政法律规范予以调整。

2.行政决策所属范畴

依法行政首先要求权力法定,行政决策必须基于合法的权力来源,拥有合法的行政决策权是作出行政决策的前提性要求。行政决策权作为一种主宰性权能,应属行政权的范畴,其来源应溯及行政权。[31]首先,行政决策是源自行政权的权力行为,行政权以外的权力行为均不能纳入行政决策的范畴,行政决策的这一要求将其与其他权力行为区分开来。党委的决策、权力机关的决策等因不具备行政权的属性,均非行政决策。其次,行政决策是基于决策权的行为,区别于行政执法与行政监督,执行与监督行为不能纳入行政决策的范畴。非行政决策的行为不应纳入行政决策法律责任追究的范畴。

3.行政决策之责任主体

行政决策权溯及行政权,只能由行政权之法定主体来行使。在我国,国家行政机关及法定授权组织代表国家行使行政权,具体行使行政权的为国家行政机关及法定授权组织的行政公务人员。行政决策以行政机关或法定授权组织的名义作出,行政机关或法定授权组织是法定的决策主体,为组织形式的责任主体;因行政决策实际由相关的行政公务人员作出,必须明确相关的行政公务人员在行政决策中应否承担相应的法律责任。我国现行《宪法》确立了行政首长负责制,行政首长对行政事务享有最后决定权并承担相关法律责任,[32]行政首长当为行政决策的责任主体;又因为重大行政决策往往经集体讨论作出,[33]行政首长以外的决策负责人也应当为行政决策的责任主体;不具有决策决定权仅参与行政决策工作的一般工作人员不应纳入决策责任主体的范畴。

(二)行政决策不作为之构成

行为“必须包括着表现于外并对客体产生影响的动作”,[34]唯有具有“行为”的法规范性,不具备外在“有形性”或“有体性”的不作为才能被视为法律上的“行为”予以责任追究。[35]作为的义务、作为的可能性以及不作为的事实构成了对行政决策不作为的要求。

1.决策义务

行政决策不作为的构成以决策义务的存在为前提,无决策作为义务则无行政决策不作为。行政决策主体的作为义务来源于法律法规的规定,是行政决策主体应当履行的法定义务,行政决策主体不履行其应当履行的法定作为义务,则构成行政决策不作为。所谓不履行法定义务,不仅应包括不履行法定职责,还应包括不行使法定职权。[36]从对行政不作为已有的责任追究实践来看,往往强调对“当为而不为”的职责行为的追责而忽略了对“应为而不为”的职权行为的责任追究,这一缺陷在行政决策不作为的理论建构中应当得到克服。

2.决策的可能性

行政决策不作为之构成,不仅要求行政决策主体负有行政决策的作为义务,而且还要求其有履行该决策作为义务的可能性,行政决策不作为源自其主观上的不为,而非客观上的不能为。“行为的意志因素,是法律所确认的重要因素”,[37]客观因素导致的决策之不可能,是决策不能而非不为,不能纳入行政决策不作为的范畴。基于行为主体主观意志能力的行为,才具有在法律层面上予以评价的意义,“无意志无意识的行为(纯粹的无意行为),不能成为法律行为”,[38]只有行政决策主体具有履行决策作为义务之主观意志能力,而在客观上未履行行政决策之法定义务,才能构成行政决策不作为。

3.不作为的事实

不作为“表现为不作出一定的动作或动作系列”。[39]行政决策不作为在客观上表现为行政决策主体没有实施一定的行政决策行为,即行政决策主体未作出依其法定的职权职责要求应当作出的行政决策,含不履行及不全面履行决策义务两种情形,其中,不履行包含未履行及未及时履行。基于存在法定义务的前提,未履行不仅应当包含行政决策主体在程序上不为,即该主体已经处于逾期的不作为状态,而且应当包含行政决策主体拒绝其应当作出的行政决策;未及时履行系指行政决策主体虽已有启动决策程序,但未在法定期限内完成行政决策;不全面履行决策义务系指行政决策主体未在实体上和程序上全面履行其应当履行的决策义务,如未穷尽可供选择的决策方案,或未完成行政决策所必须的程序要求等。

(三)行政决策不作为法律责任之厘定

“凡权力行使的地方,就有责任”,[40]行政决策主体应当承担的责任形式有多种,有必要区分法律责任与其他责任形式,落实对法律责任的追究。

1.法律责任与其他责任形式的区分

有关行政决策的责任类型,已有的研究主要有以下几种认识:有学者认为“行政决策责任总体上可分为政治责任、法律责任和道德责任三方面”;[41]有学者认为责任类型包括政治责任、行政责任、法律责任、道德责任;[42]有学者认为有刑事责任、行政责任、政治责任和道义责任四种类型的责任形式;[43]还有学者认为应追究的责任包括“政治责任、行政责任、经济责任和刑事责任”,等等。[44]由此可知,对行政决策主体应当承担道德责任与政治责任的认识较为统一;因行政责任、刑事责任等均属法律责任的下位概念,依据上位概念与下位概念不宜并列之逻辑要求,可将行政决策责任类型概括为道德责任、政治责任和法律责任。“虽然政府及其公务员不违法也不违宪,但如果行为明显与社会善良风俗有悖,就应承担道德责任”;[45] “如果政府决策失误或行政行为有损于国家与人民利益,虽则不一定违法(甚至有时是依其自订之不合理的法规、规章办事),不受法律追,却要承担政治责任”;[46]法律责任是指行政主体违反法律法规的义务性规定应当承担的法定之责任。

道德责任基于主观判断,是一种非强制性的责任形式,为行政决策主体需要承接的道德意义上的责任。政治责任的承担无需以违法为前提,是行政决策主体“因违反政治义务而承担的政治上的否定性后果”。[47]

法律责任的承担以行政决策主体违反了相关法律法规的规定为前提,责任的承担以符合法律规定为要求。因行政决策责任主体往往同时具有党员、行政领导等多重身份,经常会发生三种责任形式的竞合,必须严格遵循各责任之间的不可替代规则,不能以道德责任或政治责任代替法律责任的承担。当然,一个发展的趋势是道德责任、政治责任的法律化,一部分道德责任、政治责任经相关法律规定后成为法律责任,如《公务员法》对“引咎辞职”的规定等。

2.法律责任的类型

以行政决策主体违反的法律性质之不同,可将行政决策不作为法律责任划分为行政法律责任与刑事法律责任。行政法律责任,系行政决策主体违反了行政法律规范的义务性规定应当承担的法定责任,它可划分为内部行政法律责任和外部法律责任。[48]依据现行法律法规,其主要包括违反《公务员法》、《国家赔偿法》、《行政机关公务员处分条例》等的相关规定应当承担的行政处分及行政赔偿责任,包含基于其公务员身份应承担的内部行政法律责任和对行政相对人应承担的外部行政法律责任。刑事法律责任,系行政决策主体违反了刑事法律规范的义务性规定应当承担的法定责任。依据现行立法,其主要是指行政决策主体的行为构成了我国《刑法》规定的“玩忽职守罪”等罪名所必须承担的刑事责任。

三、行政决策不作为法律责任追究之立法规范与制度建构

目前,我国亟需以科学的理论认识为基础,建构行政决策不作为法律责任追究之立法规范及制度体系,将行政决策不作为纳入行政法治的调整范畴,实现对行政决策不作为法律责任的追究。

(一)行政决策不作为法律责任追究之立法规范

1.统一立法模式之选择

就立法模式的选择而言,有统一立法与分散立法之区分。我国目前对行政决策不作为法律责任追究采取的立法模式为分散性立法,以国务院指导性文件与地方性立法为主体。这种立法模式的优势是可以单行法律法规或地方性立法先试先行,在经验成熟的基础上再出台统一之立法;其缺陷是缺乏统一的上位法规范依据,容易造成立法之间的冲突,且立法层级较低,适用范围有限。行政决策往往涉及重大、复杂的社会事件及法律关系,行政决策较一般的行政行为、行政决策不作为较一般的行政不作为有更为严重的社会影响,规范其法律责任之追究应当在已有分散性立法实践的基础上予以统一立法,以克服分散性立法已显现的立法缺陷。

2.立法规范之构成

首先,尽快出台我国《行政程序法》,对行政问责的构成要件、归责原则、问责程序、责任类型、承担方式等做出统一规定,解决目前立法实践中存在的归责原则多元化、责任构成要件模糊、问责程序缺乏可操作性等难题,提供行政决策不作为法律责任追究国家层面统一的上位法依据。其次,在《行政程序法》之下,可由国务院制定《行政决策程序条例》,对行政决策的范畴、问责事由、责任主体等进一步进行专门性的规定,明确行政决策不作为的构成及其责任追究的程序与方式。据悉,国务院法制办目前已完成《重大行政决策程序暂行条例》(征求意见稿)的起草工作,正在征求地方的意见。[49]在统一的行政程序法典尚未出台的情况下,由国务院以行政法规的形式对行政决策法律责任追究进行先行规定不失为一种有益的尝试,建议在立法过程中充分回应理论与实践的需要,切实解决应否追责、如何追责等现实问题,保证立法的科学性。最后,以上位法为依据,修正地方性立法,完善立法形式,改变目前仅有“地方政府规章”及“行政规范性文件”的立法缺陷,充分发挥地方性法规的作用;同时,规范立法内容,保证立法事项的科学性与合理性,形成统一的立法规范体系,实现行政决策不作为法律责任追究的规范化。

(二)行政决策不作为法律责任追究之制度建构

制度是“一种相对持久而独特的社会设置”,[50]目前应以立法规范为依据,建构行政决策不作为评估制度、行政决策不作为倒查制度、行政决策终身责任制度,并将行政决策不作为纳入行政诉讼的受案范围,从评估、倒查、终身追责、诉讼的完整角度实现对行政决策不作为法律责任的追究。

1.行政决策不作为评估制度

追究行政决策不作为的法律责任要求行政决策主体的行为已经构成了行政决策不作为,需要从相关行政主体是否具有决策义务、是主观上的不为还是客观上的不能为,以及是否具有不作为的事实等方面予以全面的判断,涉及行政决策权的设定与行使。行政决策权的设定一般由国家机构组织法予以规定,在“一元、两级、多层次”的立法体制下,通过权力机关的授权及组织法以外的其他法律法规的规定,相关行政主体也可获得一定的行政决策权,行政决策权力的来源及其结构较为复杂;其权力的运行更是一个复杂的过程,尤其是作为抽象行政行为的行政决策,因其所针对的是不特定多数人而非指向特定的对象,不作为的行为性质及其后果更加难以判断。我们有必要建构科学的行政决策不作为评估制度,通过客观化的评估指标体系对行政主体是否构成了行政决策不作为进行客观评估,以专业化的评估结论作为是否启动法律责任追究的依据。

2.行政决策倒查制度

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称:《决定》)明确提出要建立行政决策倒查制度,要求在行政决策有违法或失误等的情况下,对其进行倒查。对这一制度应当从其内涵和外延两方面予以深刻的理解。首先,要考察行政决策主体是否充分履行了其应当履行的法定职责,是否存在“应为而不为”的情况。其次,要考察行政决策的违法或失误是否有决策不作为的情况存在,如行政决策主体是否完整地遵循了对行政决策的程序要求,是否有规避或拒绝法定程序要求的不作为情形;是否穷尽了所有可供选择的方案,是否对应当纳入考察的方案进行了回避或隐瞒,导致作出了错误的选择。倒查制度是规范行政决策,防止行政决策不作为重要的制度构成,在制度建构中不应被忽略。

3.行政决策不作为终身责任追究制度

相对于作为状态的行政决策,行政决策不作为的后果往往更难显现,如果不能对其进行终身追责,将难以实现对相关责任人的责任追究,构建行政决策不作为终身责任追究制度更加有其必要性。[51]该制度的建构涉及两个基本的问题。一是终身责任追究的责任主体。终身责任追究只能涉及对个人责任的追究,即应当承担法律责任之个人主体,含行政首长及行政首长以外的决策负责人。二是终身责任追究的责任类型。对于行政决策不作为责任主体应当承担的行政法律责任(含外部行政法律责任和内部行政法律责任)以及刑事法律责任,现行立法的规定并不相同。对行政决策不作为刑事法律责任以及外部行政法律责任的追究应当遵从前述立法的规定,不得突破现行法律的制度要求。对于内部行政法律责任的承担,我国《公务员法》和《行政机关公务员处分条例》等并无相关时效之规定,终身责任制的建构无违法之虞。二则行政决策不作为的后果往往需要较长时间才能呈现,如果不能对其进行终身追责,将难以实现对相关责任人员的责任追究,从制度上予以建构有其必要性。

4.行政诉讼制度的完善

“司法审查是纠正行政不作为违法的一种有效手段”,[52]西方法治国家也往往通过有效的司法审查制度弥补对行政决策研究的不足。立足我国的司法实践,可以通过进一步扩大行政诉讼受案范围,将行政决策不作为列为司法审查的对象,并以建构行政决策不作为公益诉讼制度等方式实现对行政决策不作为法律责任的追究。

第一,将行政决策不作为纳入行政诉讼的受案范围。最新修改后的我国《行政诉讼法》2条将行政诉讼的受案范围从原“具体行政行为”扩展为“行政行为”,扩大了行政诉讼的受案范围,回应了理论与实践的呼吁。但是,结合该法第12条和第13条的规定,行政诉讼的受案范围仍主要为具体行政行为,依据该法第53条的规定,能够提起一并审查的也仅限于“行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件”,兼具抽象行政行为与具体行政行为属性的行政决策难以全部纳入行政诉讼的受案范围。笔者建议进一步扩大行政诉讼的受案范围,将抽象行政行为纳入可诉的范畴,由人民法院对行政决策不作为进行审查,依法追究其应当承担的法律责任。

第二,建构行政决策不作为公益诉讼制度。我国《行政诉讼法》2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”因此有权提起行政诉讼的主体只能是与被诉行政行为有法律上利害关系的公民、法人及其他组织。那么,即使行政决策不作为被纳入行政诉讼的受案范围,也可能因利害关系问题的阻却导致行政诉讼程序无法启动,因而行政决策不作为公益诉讼制度的建立是必要的。建构该制度的关键是这项公益诉讼由谁提起,以及法定主体不提起公益诉讼时的补救措施。我国《宪法》129条规定人民检察院是国家的法律监督机关;《人民检察院组织法》进一步规定了人民检察院“有权追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任”;《决定》则要求“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”;最高人民检察院《关于贯彻落实〈决定〉的意见》将“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”作为“加强对违法行政行为的法律监督,积极促进依法行政”的重要任务。2015年12月16日最高人民检察院发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》28条规定,人民检察院对“负有监督管理职责的行政机关违法行政使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害,公民、法人和其他组织由于没有利害关系,没有也无法提起诉讼的,可以向人民法院提起行政公益诉讼”。可见,由人民检察院提起行政决策不作为公益诉讼具备法律和政策的双重支持。为防止人民检察院怠于行使行政决策不作为公益诉讼的诉权,可以“赋予公民对行政公益诉讼案件的参与权与监督权”,在人民检察院未提起行政决策不作为公益诉讼时,受决策不作为影响的公民、法人可以要求人民检察院提起。此外还可以由法律赋予“特定公益性社团”公益诉讼主体资格,[53]以最大限度地保证行政决策不作为公益诉讼能够被提起。

四、结语

有效的责任制度是行政法治的最终保障,是法治政府建设的必要构成。行政决策不作为暌违于传统行政法学的研究视野,其现实存在已然构成了对行政法治的危害。党的十八大明确提出严格追究行政决策不作为的法律责任,提供了理论研究与制度建构的良好契机。夯实理论基础,完善立法规范,推进制度建构成为全面推进依法行政、加快建设法治政府要求下的必然选择。立足我国的法治实践,基于现实的语境解构行政决策不作为法律责任之追究,需要形成对行政决策、行政决策不作为及行政决策不作为法律责任追究之递进认识,在此基础上进行立法规范与制度建构,如此,方能有助于现实难题之解决和行政法治之推进。


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