【摘要】行政决策与公众参与的结合是回应民主发展与行政统治性危机的必然，而其本质是一种博弈过程，存在名与实的二元分立，因而需要引入公众参与有效性命题及其标准。以博弈分析框架为基础，透过过程主义检视北京市公共交通票价调整公众参与的全过程，可知其存在参与人困局、结果封闭性、信息瑕疵、约束机制乏力以及功能定位局限等问题，制约公众参与的有效性。结合理论和实践经验，走向有效的行政决策公众参与需要系统性变革：核心理念嵌入、法律制度的跟进、信息保障和参与机制的优化以及功能定位的扩展，其中观念更新是“软件”、法律制度是保障、参与机制的优化是“硬件”、功能定位的扩展是“催化剂”。

【关键词】行政决策 公众参与 博弈 过程主义 有效性

 

行政决策与公众参与的邂逅绝非偶然，其中既有现代民主理论的“牵线搭桥”，也有行政实践对于理性与“公意”的倾心追求。然而，现实中，二者的邂逅却有着两种截然相反的剧情发展：有的只是逢场作戏，以华丽的姿态骗取掌声与喝彩；有的则相濡以沫，培育出了理性而智慧的结晶。因而，面对公众参与命题，我们不应只关注是否有了参与，更应当关注参与是否“有效”。学界关于行政决策公众参与的研究可谓“汗牛充栋”，然而在研究路径上却出现了智识性瓶颈，无法为行政决策公众参与提供更多实践性和建构性知识，特别是忽略了公众参与的另一个命题：有效性。行政决策的公众参与存在名与实，有效与无效的之别，有效的公众参与能够成为提升决策理性，防止行政恣意的“紧箍咒”和“智囊团”，无效的行政参与则是劳民伤财、欺骗民意的“民主秀”。

公众参与有效性命题的研究，需要向实践研究转向，从实践中找到经验和问题，从而为完善公众参与提供经验理性。北京市公共交通价格改革的公众参与恰逢其时，为我们研究公众参与提供了一个实证研究的鲜活案例。2014年10月28日，北京市公共交通价格听证会落下帷幕，这场声势浩大、精心准备的听证会，并没有摆脱“逢听必涨”的宿命，进一步打击了人们对于公众参与有效性的信心，甚至引发了公众的质疑和唏嘘。北京市公共交通价格听证实践是我国行政决策听证的一个缩影，凝聚了20余年价格听证的智慧经验，也暴露出一些潜在的痼疾，使其无法真正担负起汇集民意、彰显民智、实现决策理性的使命。本文旨在通过个案剖析，以发现其存在的问题和不足，从而为完善行政决策的公众参与提供具有经验理性的支持。基于此，本文共分为三个部分：第一部分主要是对公众参与的相关理论进行梳理，提出公众参与有效性的命题和分析框架；第二部分旨在对北京市公共交通价格听证的实践进行仔细剖析，对其经验和问题进行深入探讨；第三部分旨在为走向有效公众参与提供路径和智识。

一、当行政决策遇到公众参与：逢场作戏？

要回答何为“有效”的公众参与，需要先解决“为什么参与”以及“参与的分析框架”问题，并辅之以公众参与有效的标准。

（一）为何要参与：历史与现实的回应

虽然有学者强调，行政程序的优越性就在于其参与性，但是，传统行政决策的统治性“脾气”与公众参与的束权性性格本是水火不容的。行政决策之所以需要公众参与大体有两个方面的原因：

1.现代民主理论的启迪。代议制民主在解释现代行政合法性问题上的乏力，激发直接民主即参与民主理念的复兴，而参与民主理论在20世纪后期的一个重大发展，是“协商民主”（deliberative democracy）理论和话语的兴起。参与民主的核心理念是公众能够直接参与到行政过程中，从而对行政决定产生一定的影响。协商民主则更进一步强调，参与者严肃、负责任的表达、沟通、相互理解的基础上做出公共决定。其中“讨论”（discussion）被赋予一种参与者之间通过阐述理由、进行说服、寻求共识而提升决策正当化和理性化的功能。现代民主理论的博兴为行政决策公众参与提供了理论基础，同时，也为公众参与提出了要求。

此外，在行政管理领域自身，民主观念与行政的结合使“民主行政”概念应运而生。该理论强调：“民主国家不仅仅只是建立在民主的原则之上，还应该实施民主的管理，行政中应该注入民主哲学”。这标志着传统“官僚行政”的崩塌，统治性治理转向了民主治理，行政管理的“中心议题也转向了如何在公共政策与行政中贯彻民主治理和多元共治”，这使得行政决策的公共参与成为题中之义。

2.化解传统行政的统治性危机。传统官僚行政凸显其统治性和单方意志性，在享受决策便利和顺畅的同时，也往往为恣意开了绿灯。行政权力向社会生活各个角落渗透的过程，也是其统治性触角延伸的过程，因而，其与社会各方之间的摩擦和冲突也不断升级。传统行政遭遇的危机，既有合法性危机，也有信任危机，而后者更加深刻。如何化解传统行政的统治性危机？其中一个选项是在行政过程中引入公众参与。“公众的介入可以为行政机构作出回应性和负责任的行政决定提供另一个有用的视角；能够提供一个安全阀使得利害关系人和组织能够在政策发布和实施前表达自己的观点；使得行政活动基于公众的合作而顺利展开；能够使得行政机构满足公正这一最高的程序性标准。”

另外，公众参与有助于提高人们对于行政决策的认可度，以促进行政决策的实施。因为通常情况下，公众的接受对决策的有效执行至关重要，如果公众不接受，决策即使做出，也无法有效实施。美国学者托马斯的案例统计表明这种情况占所有决策的85%。公民参与理论的先驱安斯坦则认为，“公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑”，而这无疑对于民众利益的保护是大有裨益的。

（二）公众参与的分析框架：博弈论视角

从博弈论的角度来看，行政决策的公众参与，特别是听证程序实际上是多元参与主体博弈的过程。根据公众参与的相关理论和实践，结合博弈论的分析框架，行政决策公众参与的分析框架主要由以下要素构成：

1.参与者：博弈基础。在博弈论中，参与者是指博弈中的决策主体，其目的是通过选择行动（或战略）以最大化自己的支付水平。行政决策的公众参与中，参与者是基础要素，包括但不限于行政机关、利害关系人、专家、组织和媒体等。为使博弈能够真实而有效的展开，参与人应当有明确的角色定位，对自身的利益诉求有清楚的认知，并有能力判断何种策略选择能够为自身或者自己所代表的利益群体带来最大“支付”（收益）的人。参与者的性质和状态对于公众参与的有效性是至关重要的。参与者关注以下要素：（1）参与者身份；（2）参与者数量；（3）参与者的能力；（4）参与者的利益诉求等。

2.行动要素：行政程序与行为逻辑。行动是参与人在博弈的某个时点的决策变量，其中行动的空间和顺序是重要的博弈因素。行政决策的公众参与同样存在参与人的行动问题，包括行动空间和行动顺序。公众参与突出体现了，行政机关行动顺序上的优先性，以及参与人行动空间的受限性。正式听证与非正式听证的公众参与相比，参与人的行动逻辑存在较大差异。法定的“程序要素”决定参与者行动的顺序和空间范围，因而参与人的行动要素主要关注行政程序和行为逻辑两个方面。

3.信息要素：博弈的关键。博弈论上的信息是指参与人有关博弈的知识，特别是有关“自然”的选择、其他参与人的特征和行动的知识。在博弈中，信息的范围比较广泛，而且是参与人进行策略选择的基础。行政决策的公众参与中，信息同样关键，因为信息决定着参与者的行动策略。无论何种形式的公众参与，信息的真实性和充分性，都是有效博弈的关键。

4.策略：参与变量。策略是参与人在给定信息集的情况下的行动规则，它规定参与人在什么时候选择什么行动。在行政决策的公共参与中，各个参与主体也面临着多个策略选择，这些策略可以组成多个策略组合。比如，在一个行政决策的听证中，如果行政机关给定了两个方案，参与者可能选择A方案，也可能选择B方案，还有可能提出C方案。而对于行政机关而言，其有可能听从A方案，也可能听从B方案等等，因而构成多种可能的策略组合。从博弈的角度来看，并非所有的策略组合对公益和私益均有利，因而，如何使得参与人的策略组合达到公益和私益双赢是需要关注的。另外，行政决策公众参与中，各方主体不同的策略，会产生不同的博弈结果，同时，也会影响对方的策略选择，因而，需要对策略选择进行适当的控制和约束。

5.收益：参与结果的预期。在博弈论中，收益是指在特定的策略组合下参与人得到的确定效用水平，或者参与人期望获得的效用水平，是参与人真正关心的东西。行政决策公众参与涉及的收益包含两个方面：第一，参与人的各自收益，即对于参与各方而言其所能得到的收益，具体可以划分为：行政机关的收益、利害关系人的收益以及其他参与人（专家或者人大代表）的收益；公共收益，主要是行政决策会使社会产生的收益。公共收益本来应该是行政机关考量的，但是，从客观上来看，也可能出现“囚徒困境”。从经济学角度看，每一个参与人都是理性的经济人，因而，参与人均关注收益问题，而预期收益会决定其行动和策略，因而，公众参与过程中，参与人所能预期获得的收益，是决定参与人策略选择至关重要的因素。

6.均衡：有效参与常态。在博弈论中，均衡是所有参与人的最优策略组合。均衡是一种状态，对于所有的参与者而言，其选择的策略都是能够给自己带来最大收益的策略，因而，均衡是一种稳定的策略组合。但是，均衡并不意味着这一策略的组合整体效用最大化，因为这种均衡可能是“囚徒困境”。在行政决策的公共参与中，均衡也是指参与人的策略组合达到了稳定状态，即各自的最优策略状态。最理想的均衡状态无疑是参与人各自利益和诉求得到最大的满足，同时也有助于社会公共利益实现的策略组合。当然，这种意义上的均衡并不是自发形成的，需要假借一些外在的因素。

（三）“有效参与”命题的引入

公众参与作为一种制度化意见表达和制约机制，其本身具有一定的成本，而且被赋予一定的目标期待，因而存在有效性问题。在以往的学术研究路径中，很少有将公众参与有效性作为命题专门提出来的。学者们大多在逻辑上假定，其所欲建构的公众参与就是有效的。但是，这种“一厢情愿”可能造成学术界的自说自话，无从检视现实中行政决策公众参与存在的真问题。

1.两种主义的摒弃。公众参与领域之理论和实践中，存在两种不科学的观念：“参与主义”和“结果主义”。“参与主义”的信念是只要引入了公众参与，只要让大家发表了意见和看法，那么公众参与的使命就算完成。参与主义主要见于实践部门，其将公众参与作为一项法定义务来完成，最终的结果只是应付，让大家参加而不“参与”、“听其言”但不“遵其言”最终难免使公众参与沦为走过场的宿命。另一种观念是“结果主义”，这种观念主要见于民众之中，当然也包括一些学者，即以结果作为评判公众参与有效性的主要标准。以价格听证为例，有学者以“逢听必涨”为由检讨价格听证存在问题实际上是不科学的。

公众参与的评判应当摒弃“参与主义”和“结果主义”两种不科学的观念，引入“过程主义”，即评判行政决策的公众参与主要看参与的过程本身是否科学、真实和合理，而不能以结果论英雄，更不能以“参与即有效”的观念自我满足。过程主义强调将视角聚焦公众参与过程，查看每一个细节的安排和运作，从而评估公众参与成本与收益之间的比例、制度安排与预期目的之间的契合度。

2.结构性均衡。良性博弈的基础是博弈框架的完整性以及各博弈要素本身科学、合理。行政决策公众参与作为一个博弈过程，确保其有效性的关键也在于博弈框架的合理搭建，实现一种结构性平衡。比如，参与人方面，良性的公众参与应当确保尽可能多的相关利益主体参与进来，既要注重参与人的能力，同时，也要考虑参与人数量的边际效应。在博弈策略的选择上，实现公共利益和参与者利益的均衡。结构性均衡是公众参与有效性的基础，也是“硬件”。

3.内在要素支撑。公众参与的结构性均衡只是其有效性的“硬件”，而一个机制的有效运行还需要“软件”支撑。公众参与的“软件”主要是公众参与理念和价值要素，其需要内在契合一定的理念和价值才能给公众参与赋予真正的生命力。按照学界的观点以及实际的需要，有效的公众参与应当符合以下内在标准：第一，行政机关对于公众参与的认可与积极态度。如果行政机关变得乐意接受公众参与，那么对于政府活动的自信以及行政听证的公正就会明显提高。第二，平等、沟通和对话。

4.参与效果的约束机制。参与效果的约束机制包括两个方面：内在约束机制和外在约束机制。内在约束机制包括：参与过程中平等的商谈、辩论和听证笔录的效力；外在的约束机制包括：听证不公的救济和听证的公开。公众参与从理念到实践的转化，需要相应制度的承接。规范化的公众参与最终还是要落实到制度层面，而其有效性所需要的制度包括实体性制度和程序性制度两大类。

二、反思：北京公共交通票价决策公众参与的名与实

2014年10月28日北京市公共交通价格听证会落下帷幕，标志着北京公共交通票价决策公众参与的过程基本结束。本次公众参与遵循了两个路径：网络问政与正式听证会并行，并且分两步走。大体流程是：网络问政——形成方案——举行价格听证。当然期间还召开了通气会、质询会等，可以说是经过精心部署、周密安排的一次“别开生面”的公众参与，与以往的公众参与相比有较大的进步。但从过程主义视角审视整个参与过程，会发现期间仍有很多值得我们反思的地方。换言之，即使本次价格调整的结果是可接受的，公众参与起到的作用也是值得怀疑的。本部分尝试按照博弈论的分析框架以及有效性的标准，检视北京市公共交通票价公众参与的名与实。

（一）参与人困局：构成失衡、

能力与组织化缺失

参与者的性质和状态对于公众参与的有效性至关重要。行政决策公众参与的参与者，大体上由三种人组成：政府代表、利害关系人和知识的提供者。通过对本次听证会参与人构成的分析可知，参与人要素存在以下困局：

1.略微遗憾的参与人构成。如果仔细观察本次听证会的参与人构成，不免会产生一些质疑：

（1）消费者代表构成的瑕疵。首先，从数量上看，消费者代表为什么只有10人？如果看一下《政府制定价格听证办法》就会恍然大悟，10人的数字是严格按照该《办法》第9条第2款的规定计算出来的。但10人是否能够代表2000多万人值得商榷。其次，从年龄构成上看，10名消费者中最小的34岁，最大的63岁，也就意味着30岁以下的年轻人并没有自己的代表，而这群人绝大部分是刚刚毕业，经济能力较弱的群体，谁为他们说话，也要打上问号。再次，从工作地点和工作性质上，10名消费者来自各个区的推荐，但是，他们距离自己的工作地点有多远，公共交通涨价对他们的影响有多大不得而知。那些住在城乡结合部，每天早晨要坐一两个小时地铁或地上公交到城里上班的打工族，并没有自己的代表。消费者代表在数量、年龄结构和工作地点上的局限，制约了消费者代表们的代表性。

（2）人大代表和政协委员地位尴尬。与往常一样，本次听证有8位人大代表和政协委员参加，但地位尴尬。首先，人大代表、政协委员固然具有一定的参政议政能力，但不代表他们对价格听证事项熟悉。其次，人大和政协代表的利益立场不明确。公众参与是利益的博弈过程，而其在代表利益上的模糊和纠结容易导致其在沟通和博弈中的失语。人大代表们成为一种好看的摆设、合法性说辞，无法真正发挥参与的效果。更有学者提出：人大代表和政协委员往往能够顾全政府工作的“大局”，对公用事业涨价方案表示理解和支持，常常与普通消费者的意见相左。

（3）专家是否成路人？现代专业划分的精细化使不同专业之间的隔阂更加凸显，因而专家应当是精通听证中所涉专业知识的参与者，而不是被冠以头衔的“教授”和“专家”。作为价格听证会，其中非常重要的信息是企业成本信息以及企业运营信息，需要专业财会、企业管理方面的专家。然而，本次听证会只有两名专家，一名是交通领域的专家，另一位是已退休的专家（未明确专业）。听证会上所需要的知识或许不是交通规划和管理的知识，而是核验运营成本信息的真实性、方案设计合理性甚至是运营成本科学性等方面的知识。对于以上知识，出席的专家未必能够胜任。如果不按需引入专家，恐怕专家会成为路人，在参与中失语。

2.参与人的能力问题。除非参与者能够充分的代表其所要代表的利益，否则参与将无法取得最大的效果，这对参与者的能力提出了要求。参与者的能力主要有三个方面：商谈能力；信息收集和整理的能力；专业能力。聚焦参加听证的10位消费者代表，其均由区县消费者协会推荐产生，选拨标准不详。通过对其职业构成、听证中的表现可知，其在参与能力上，可能存在一些缺陷：第一，反思能力有待提高。反思意味着质疑、交涉和讨价还价，然而，从听证的过程来看，绝大部分代表钟情于做选择题，只有1名代表提出了第三套方案。换言之，在此期间并没有有效的博弈，没有充分的讨价还价。想必不是参与人“能而不欲”而是“欲而不能”。第二，信息收集和整理的能力存在缺陷。代表不仅因为自己是群众利益中的一员而具有代表性，其应当对自己所代表群体的利益有一定的认知，而这就考验代表们搜集信息的能力。参与人要提供相应的证据和数据支撑自己的观点，而在这一点上他们的能力是不足的。第三，专业能力先天不足。行政决策均涉及一定专业领域的知识，而这一点上公众大体上能力是存在先天不足的。此次行政决策就涉及监审成本报告、调价公式、调价系数等资料和术语，远远超出了一般消费者所能理解和辨识的能力范围。

3.组织化的缺失。从参与主体的性质来看，有个体性参与和组织化参与两种形式。学界对组织化参与寄予了厚望，因为组织化利益的参与对行政决定和政策的制定具有更有力的影响。本次公众参与虽然在一定程度上假借了组织的力量，但是，组织并没有走到台前，并没有成为公众参与的真正主角。而“在美国的价格听证会上维护消费者利益的主要力量是各种消费者组织”，“作为广大消费者利益代表的消费者组织由于有专业的工作人员和较充足的资金保障，提出的意见往往具有技术性强、逻辑严密、材料翔实的特点，对行政法官的裁决能产生重要的影响。”组织化力量的缺失，使参与者很难形成与对方抗衡的数据资料和证据，因而，公众代表在参与过程中处于劣势地位。

（二）结果的封闭性：选择而非讨论

本次价格听证会上，行政机关实际上是给出了两道选择题，让代表们选择，虽不违法，但却是一个有意思的逻辑陷阱——两个方案的逻辑前提都是票价要涨。按常理，价格决策应该包含两个递进的问题：第一，是否需要调价；第二，如何进行调价。行政机关抛出了两个方案，实际上巧妙的对听证者进行了引导，使得对话的主题由“要不要涨价”变成了“如何涨价”的问题。或许这只是行政机关的无心之失，但如果是有意为之，则是非常可怕的，既然想吸纳民意，就不应该“诱导民意”。

公众参与的结果应当是开放的，不是封闭的，否则，会影响参与者的积极性。而且在特定的情境下，结果封闭的公众参与会对参与者产生一种内在的心理压力，使他们“被迫”或者“主动”相信既有的信息和判断。开放的公众参与结果才能给参与者一定预期，使其能够充分发挥其聪明才智，而且，公众参与结果的开放性，也使得深入的沟通与辩论成为可能。公众参与不应该是做选择题，而应该是辨析题，结论不在于是否确定，而在于深刻、真实以及有反思性。毕竟，“真正的公众参与，参与人是一个建议者而不是决定者”。

另外，从博弈论的角度看，公众参与的结果设定或者预期实际上是博弈论中的支付或者收益。支付是参与人真正关心的东西。假如公众参与的结果是封闭的，也就意味着支付（收益）是固定的，那么，参与人自然也就没有了进行积极博弈的动力。一旦参与者失去博弈的动力，其后果可想而知，要么消极待命随声附和，要么任性抵制，处处反对，无疑都无法达到公众参与所期待的共识和理性。

（三）信息方面的瑕疵

信息是参与人进行策略选择的基础，在行政决策的公众参与过程中，信息至关重要，其中信息的真实性是有效博弈的前提，而充分性则是关键。透视本次听证会，信息方面存在一些疑问：

1.信息的真实性难保证。真实是信息价值的第一要素。本次听证会涉及众多的信息，其中，起核心作用的两个信息分别是：《北京市公共交通价格调整听证方案》（以下称《方案》）、《北京市公共交通价格成本监审报告》（以下称《成本监审报告》）均由北京市发展和改革委员会提供。其中，成本监审报告的真实性存疑。

首先，监审报告的制作者是发改委的调查组，其中立性和专业性存疑。其次，成本项目存在逻辑上的冲突，却无有效的解释。《成本监审报告》含有两个成本汇总表，每一个表都包含十余项成本子项。仔细分析成本构成，存在以下疑点：第一，轨道交通成本表中的直接人工成本项[33]是指什么？与之相应的是否还有间接人工成本？第二，轨道交通成本表中，业务费用项下有一个“营运费用”又是指什么？怎么会有一个单独的营运费用？第三，轨道交通中的安检费用，包不包括人工费？第四，在电汽车成本表中的“其他人员工资支出”、“其他费用支出”略显突兀。第五，在电汽车成本表中，营运业务费用、营运间接费用，与人员工资是否有重合？第六，在电汽车成本表中，电车线网维修费用与维修费用是否有重合？形式上的“疑云重重”需要解释，更需要质疑和反证，但是，监审成本提供方的单一性，缺乏有效的监督，从而使得这个监审成本报告的可信度存疑。

2.信息的充分性不足。本次听证会的信息是非常不充分的。听证会上只有成本信息，而没有运营收益信息，令人匪夷所思。诚然价格的确定由成本决定，而且法律规定也只需要提交成本报告，但是，在公益事业单位价格调整中，收益却是一个至关重要的因素。公益事业单位是非营利性组织，故在定价时不应只考虑其成本，还要考虑成本与收益之间是否平衡。换言之，运营成本和运营收益之间的比例，是确定价格是否应该调整以及如何调整的基础。如果收支是平衡的，提价自然没有依据。轨道交通和汽电车的总体收入到底是多少，是否是只有票价收入，广告收入是多少？这些都不得而知，又如何进行有效的策略选择呢？相反，在美国，受规制的企业需要定期向规制机构提交其所要求的各种生产数据。在信息的真实性和充分性都存疑的情况下，公众参与的有效性和可信度自然会大打折扣。

3.调价理由经得起推敲吗？在公众参与中，决策理由无疑是重要的信息。在一个信息不对称、参与人能力有限的特定场域中，行政机关给出的决策理由也是影响公众参与有效性的重要变量。在《方案》中，给出了三点理由，应该说是比较中肯的，但是，其中一些具体的理由值得商榷：

首先，把乘客往哪里赶？《方案》强调“2013 年，轨道交通75%的线路高峰小时满载率超过100%，最大满载率超过130%，10条线路的54座车站在工作日早、晚高峰都要采取限流措施，站内车内环境拥挤，安全风险进一步增加。”因而，希望调整价格来转变目前的拥挤情况，但是，众所周知，北京拥堵是刚性需求导致，不让坐地铁又能把人往哪赶呢？

其次，电汽车上座率不足的真正原因是堵而不是地铁便宜。《方案》强调：“地面公交年客运量总体呈下降趋势，2013年客运总量比2009年（高峰年）下降了6.4%。”汽电车上座率不足的真正原因不是地铁太便宜，而是汽电车可怕的拥堵。人们之所以更倾向于选择地铁出行，很大一方面原因是地铁的运行速度要比路上交通速度快很多，特别是在上下班的早高峰和晚高峰。

再次，动的应该是票价还是经营体制？《方案》强调：“在现行价格政策下，公共交通运营依靠财政补贴，建设发展也靠政府资金投入，公共交通运营企业自主经营的活力和发展的动力不足，影响社会资本进入公共交通领域，不利于公共交通可持续发展和服务能力的持续提升。”这里涉及到一个问题，公共交通的收入是完全依赖于票价还是有其他收入，另外，引入社会资本是不是可以降低成本？如果这些答案是肯定，那么，首先应该动的是体制，而不是票价。

（四）参与效果的约束机制缺乏

本次公众参与的约束机制存在以下瑕疵：首先，投票而非辩论，因而无法对话。公众参与应该是沟通、辩论和讨价还价的过程，甚至是有着浓烈火药味的战场。然而，或者是由于行政机关的精心安排，或者是参与人本身的经验不足，听证会在和风细雨中结束，没有太多的辩论和讨价还价，更多的是在用语言投票。听证会上，每个人都有发言权，但是，大多是自说自话，按照事先准备好的材料阐述，缺乏平等而有序的商谈和辩论，难以产生出对行政机关有约束力的意见和建议。

其次，听证笔录的效力存疑。听证会上提出的意见和共识对于行政机关的约束力是公众参与落到实处的关键。听证笔录和听证纪要对决策机关的最终决策是否具有拘束力是衡量一场听证会有无用处的“试金石”。本次听证会上，行政机关虽然强调会认真考虑各位代表的意见，但毕竟没有真正遵循“案卷排他制度”，与其他国家还有一定的差距。

再次，听证不公正的监督救济缺失。如果行政决策的公众参与不公正或者不令人满意，相关利益主体能否提出异议甚至起诉呢？现行立法并没有给出答案。一般而言，只要按照法律规定进行了听证，那么，这个听证本身很难受到质疑。换言之，即使听证本身不公正、无效以及对听证的结果不满意，相关主体也很难对其进行有效的监督和控制，这无疑是对公众参与的一种放纵。与我国相反，在加拿大，公民对行政决策听证结果不满意，或被拒绝参加听证，可向法院提起行政诉讼，起诉的理由，一是认为程序不公正，二是认为决策机关没有管辖权。在美国，如果影响当事人的行政决定在听证中未能遵循正当程序的要求，当事人可以行政机关侵犯宪法权利为根据请求法院进行司法审查。

最后，听证材料公开不充分。虽然本次听证会的公开和透明是空前的，听证过程有媒体采访，电视、报纸和网上有各种新闻报道。但是，有些关键材料仍未有效公开，包含但不限于：第一，听证笔录；第二，行政决策对于听证笔录和纪要的吸收和参考的说明。而公开这两个材料，对内是行政机关尊重听证意见的压力，对外是公众评论参与效果的参考。在英国，不单行政机构听证之前获取的材料应当公开，行政机构在听证过程和听证结束之后获取的材料，同样应当向当事人公开。

（五）收益障碍：功能定位的局限性

收益是博弈参与者真正关心的东西，而在公众参与中，收益主要体现为参与人对公众参与功能的预期以及功能的可现实性。本次听证会的主旨在于论证价格调整的必要性和合理性。然而，公共事业价格制定背后，暗含着公共事业单位运行体制、收入渠道、成本构成等多方面的问题。如果仅是就价格谈价格，无论怎样好的方案，最终不过是“头痛医头脚痛医脚”，无法真正转变价格需要“一涨再涨”以及患上“财政依赖综合症”的尴尬局面。《方案》的内容也印证了这个问题：“人次票款收入占人次总成本的比重将由现行的 22%提高至50%左右，其余部分继续由政府按照公共交通财政补贴机制解决。”换言之，本次票价提高并没有解决对于财政补贴的依赖的问题。

进一步追问则会发现一个很奇怪的现象，按照方案的表述，公共交通总体成本的覆盖是由两部分组成的：票价+财政补贴，似乎少了点什么？公共交通的收入构成只有票价？显然不是的，只要坐过地铁的人就知道，地铁里有铺天盖地的广告、而且还有各种售卖机和自动取款机，这些都不可能是免费的。很大一笔收入无缘无故的蒸发掉了，岂不是非常荒唐。关键的原因在于我们只将听证定位为价格调整，而这种功能定位的局限又反过来制约了听证的效果：因为没有着眼于整个公共事业改革的高度，从而使得很多要素无法纳入考量的范围。比如，企业成本构成是否合理、是否有压缩空间？企业有没有浪费的情况？除了票价收入，地铁和公交还有哪些收入？是否还有扩展的余地？企业的运营体制是否有必要进行变革？这些问题归根结底都是成本和收益的比例问题。如果听证会不只是对成本与价格之间合理性进行交流和沟通，而是对成本构成合理性、成本和收入的比例之间合理性提出质疑或者讨论的话，这样的公众参与才能真正对行政决策理性起到作用。

三、走向有效的公众参与

以过程主义的视角检视北京市公共交通价格决策公众参与过程，特别是听证会的全过程，会发现这样一场精心安排、备受瞩目、耗资巨大的公众参与存在多处令人质疑之处，有走向“形式主义”的危险，不由得令人唏嘘——那些本来就怀着“参与主义”观念在搞的听证会岂不更是一场“民主秀”？如何实现公众参与由“名”到“实”的转化，如何使得公众参与真正有效？学界的知识性共识是：提高参与者的能力、引入专家机制、增强信息的充分性和提高案卷的效力。这些制度性建构是正确的，但显然是不充分的。比如，我们强调信息的充分性，但“经验显示，实现太多信息和太少信息之间的完美平衡并不是一件容易的事情”。公众参与有效性的实现，不能仅假借内力，还需要一种“功能主义”的系统性变革。

（一）核心理念的嵌入：民主、

合作、平等融合

行政决策公众参与的有效性，需要核心理念的嵌入，其中，最主要的无疑是民主理念的嵌入：公众参与既是民主的产物，同时，其本身也应当接受民主理念的规训，并践行民主的精神和原则。除此之外，还应当强调公众参与的合作和平等理念。

首先，公众参与是合作治理的手段以及行政机关的义务。公众参与是“合作共治”的新思路，是提升行政决策合法性和科学性的有效渠道。另外，从权利和义务的关系上，应当强调公众参与是行政机关的义务，而非权力，因而其在公众参与中更多承担各种义务，其他参与主体则主要享有各种权利。

其次，树立合法未必有效的观念。“基于良好目的的法律并不一定能够产生有益的结果”。公众参与作为高度技术化的博弈活动，如果只是满足于符合法律的明文规定，显然未必能够起到真正有效作用。本次北京市公共交通票价调整的公众参与，基本上是严格按照法律规定进行的，然而，其中各种要素仍然存在诸多问题和瑕疵，证明仅仅合法是不够的。毕竟，法律只是规定了行政机关最低的活动义务。公众参与需要更多创造性的安排，不能仅是消极守法，应当结合实践进行更高的、更细密的设计和安排。而要做到这些，就应当摒弃“合法即有效”的观念。

再次，坚持积极态度。假如行政机关只是将公众参与作为一项法律或政治上的义务去完成，那么公众参与的效果自然会大打折扣。相反，如果行政机关变得乐意接受公众参与，那么对于政府活动的自信以及行政听证的公正就会明显提高。甚至“行政机构如果能够协助公共参与者，并提高他们参与的有效性，那么检验参与者代表能力就不那么重要了”。

最后，强调平等而自由的观念。平等和自由观念是有效公众参与的关键。平等观念的树立，一方面有助于提升参与人的自我认知和积极性，另一方面也是对话、沟通和辩论的基础。“问题不在于决定本身是否理性，而是受到行政决定影响的主体能否平等的参与”。行政决策公众参与本质上是一种博弈活动，而博弈的前提是双方地位的平等。平等观念的确立要求：第一，尊重每一个参与者的主体性和意志性，外在表现是尊重每一个参与者的发言权利，对每一个人的意见都必须予以考量。第二，为了确保能力和知识欠缺主体能够平等的对话，有必要为其提供一定的知识和技术支持。第三，不设置重点发言，不进行优待发言，要一视同仁。第四，淡化身份等级，不强调职业和身份，专家除外。

（二）法律制度的跟进:制度支撑

与效力明确

根据博弈理论，法律是重要的信息提供者，其以规则为载体向博弈参与人提供信息，通过其本身的强制力和对参与人预期收益的调节，实现对参与人策略选择的调控。公众参与的法制化有其优势也有其局限性：其优势主要体现在基于法律的强制力和权威性，当法律规定引入了公众参与时，行政机关在行政决策中引入公众参与变成了“自然选择”；其局限性体现在可能束缚或者限制行政机关的积极性和创造力，他们可能只是消极的执行法律，而不是结合实际组织有效的公众参与。比如本次价格听证会，行政机关就是严格按照法律规定进行的，但是由于法律本身规定的比较粗糙、标准较低，并无法起到很好的效果。比如，信息不充分的原因在于立法的偏向。为了解决上述问题，应当推进法律制度的变革。

首先，提高法律的科学性和制度要求。第一，法律要求是否科学，直接决定公众参与的行动和策略选择，因而，法律对于参与规则的设计应当体现科学要求，符合行业特点和参与理论。第二，细化法律的规则。转变我国法律宜粗不宜细的理念，对于各项制度进行细化，使公众参与更具可操作性。第三，给与行政机关较大的自主性，并提供激励机制。在具体的参与形式上，法律应当允许并且鼓励行政机关发挥主观能动性，应当设定激励机制，确保公众参与更加有效和科学。

其次，推进公众参与的法制化。目前来看，除了价格决策和城市规划领域的公众参与被纳入法律之外，行政决策领域的公众参与并没有广泛纳入法律之中。为了提高公众参与的权威性和有效性，有必要强调行政决策公众参与的法制化。法制化的路径主要有两个：第一，制定统一的《行政程序法》，在该法中对于公众参与制度的原则、适用范围和程序以及案卷排他制度等进行专门的规定。这一点可以借鉴美国《联邦行政程序法》。第二，在各个专门法中对公众参与进行规定。《价格法》、《城乡规划法》规定值得借鉴，当然有待细化和完善。

再次，细化有效的参与规则。为了实现参与的有效性，应当结合行政决策领域和行业特点对公众参与的各个要素进行科学建构并且尽量细化。以价格听证过程中信息提供为例，为了确保信息的充分性，可以借鉴美国，要求受规制的企业定期向规制机构提交其所要求的各种生产数据。例如，“美国明尼苏达州公用事业法规定，每一个公用事业企业必须定期向州公共服务委员会提交以下信息：客户的数量、平均每个客户支付的费用、销售收入、所有产品的价格、服务收费、税收、所有可能影响其产品或服务的各种规章制度以及与产品或服务有关的各种合同、协议或安排等，并且必须保存所提交的资料的副本以便于公开检查。”因而，我国立法今后应当强调更高的标准和要求。

最后，明确公众参与的法律效力。为了提高参与的权威性，应当明确公众参与对于行政决策的效力。这里的效力包含三个方面：第一，法律规定行政决策应当引入公众参与，而不引入的，行政决策无效。这一点在《政府制定价格听证办法》中得到了确认，但适用范围应当扩展。第二，“走过场”的公众参与属于可撤销类型，有关部门可以审查后撤销行政决策的决定。第三，明确建立“案卷排他制度”，即行政机关在决策时应当按照听证的笔录或者意见作出，如果不遵从的应当说明理由。借鉴国外经验，在立法时应当规定，行政机关应当按照听证笔录作出行政决定，除非有相反的证明。比如，奥地利于1991年颁行的《普通行政程序法》第15条规定，听证笔录对听证过程与标的有充分的证明力，除非有相反的证明。如果听证笔录对于行政决策没有较强的约束力，公众参与的效果将无法保障。

（三）参与机制更新：参与人、

信息和约束机制提升

参与机制是支撑公众参与运行的“硬件”。从目前的理论和实践来看，参与机制的大体框架规模初具，但是各个要素还有待优化，结构性还有待均衡。

首先，参与人方面，注重参与者身份结构均衡、参与能力的提升以及专家引入机制的优化。具体而言，针对参与结构失衡的问题，建议：第一，利害关系人数量方面，在考虑边际效应的情况下，确保尽量多的公众代表参与，以确保其代表性。至少不应满足于法律规定的最低比例。第二，从参与人的内在结构上，应当确保各方利益主体的均衡。第三，从公众代表的结构层次来看，应当注重年龄、职业和家庭状况等因素的均衡，即各个层次的主体都能有自己的代表。第四，摒弃公众参与的政治性，不再将人大代表和政协委员作为法定参与人。

针对参与人的能力问题，建议做如下制度安排：第一，针对普通公众参与能力之缺陷，宜对普通公众进行适当的培训。本次听证会前，消费者协会曾经召开座谈会，就听证事项向消费者代表进行交代，是一个比较好的开端。当然，今后还需要比较专业的培训引入。第二，针对普通参与人专业能力之不足，为其提供专业支持者。在美国价格听证中，为了解决信息不对称或者参与人能力之不足，会引入干预者机制。借鉴美国经验，结合中国实际，在举行正式听证时，应当允许或者帮助公众代表委托法律、财会等相关专业领域的人士或者专家，为公众提供信息和技术支持。第三，针对普通参与人信息搜集能力和影响力之不足，应强调参与人的组织化，即引入社会组织参加听证。因为相对于个人而言，组织在人员、财力和影响力方面都是巨大的。比如，价格听证中消费者组织、其他行业组织等。

针对专家失语和外行化问题，建议对专家制度进行优化：第一，应当坚持“按需设置”的原则，即根据听证会所涉及的专业知识引入专家。比如，涉及账目信息引入财会专家。按需设置要求：深度上确保所请专家能够胜任该领域的知识，广度上注重专家数量的充足，能够达到听证会所涉专业知识的需要。第二，为了确保专家的中立性，应当建立专家回避制度。如果一个专家是利害关系一方的常年顾问或者与利害关系一方有着合作关系，那么此类专家应当自行或者依申请回避。

其次，建立参与效果的约束机制。为了确保公众参与的效果，还需要引入公众参与的约束机制。第一，内在约束机制。为使公众参与能够达成共识、输入理性，规范化的程序性机制是必不可少的。参与程序的设计应当注重：凸显平等和自由理念，使不同主体能够平等进行沟通和讨价还价；应当更加注重便利性，方便公众的参与；应当建立辩论和质证程序，即对于各方提供的信息、提出的理由，应当要求提供证据、且对方可以质证和辩论。为了使得公众参与的共识和意见对于行政机关产生实质的约束力，建议强化听证笔录和会议纪要的效力。第二，外部约束机制。外在约束机制的建立和完善有助于倒逼行政机关更加注重公众参与的有效性。外在约束机制主要强调两点：首先，借鉴美国、加拿大的经验，结合我国特点，将听证不公正或者公众对听证结果不满意的情况纳入行政复议和行政诉讼的范围，通过行政救济和监督使得行政机关更加注重公众参与的真实性和有效性，而不敢逢场作戏。其次，借鉴英国经验，规定行政机关应当将公众参与所涉及的所有材料通过各种方式向社会公开。通过公开可对行政机关造成一种内在的压力，成为公众评判参与效果的依据，更为重要的是成为对公民进行培训教育的鲜活案例。

（四）信息保障：真实性和充分性

信息问题的关键是真实性和充分性。为了确保信息的真实性，有必要强调：第一，对于比较专业的信息，引入第三方评估机制，对行政决策过程中核心信息的真实性进行评估；第二，建立信息的质询和质证程序，即对于各方提供的证据和信息，允许对方进行质证和辩论，以确保信息的真实性；第三，确立信息责任机制，即不真实信息的提供方要承担相应的法律责任。

为了确保信息的充分性，有必要遵循以下原则：第一，进行信息必要性评估。在启动公众参与前，应当对公众参与所需提供信息的数量和形式进行评估，而不仅限于法律规定的信息。评估应当在听证会之前进行，作为前期的准备工作，各方代表对此可以进行协商。第二，坚持信息公开的原则。借鉴美国《阳光下政府法》、《信息自由法》的经验，应当确保行政机关尽量将自己所拥有或者取得的信息进行公开，从而使得公众参与有足够的信息供给。第三，明确信息不充分的后果。应当明确，如果参与者或者相对人认为本次公众参与或者听证的信息并不充分，而且有充足的理由和证据证明的话，法院或者有关部门可以宣布本次听证会无效。

（五）功能定位的扩展：通过公众

参与推动变革

目前，行政决策公众参与的功能定位往往趋于保守，就事论事。功能定位的局限性，制约了公众参与的有效性。比如，价格听证如果只是听价格问题，那么提供的信息就只需要是成本信息，而不会关注成本的合理性问题，因而有必要通过功能的扩展，倒逼公众参与的开放性和包容性。

首先，行政决策公众参与应当担负起推动行政变革的使命。一方面，将公众参与提到推动行政变革的高度，可以使公众参与的开放性更强，提供更多的理性和知识，从而产生综合效果，避免头痛医头，脚痛医脚的尴尬。另一方面对于普通公众的参与者而言，如果将公众参与的功能提高到推进行政变革的高度，公众参与过程中的信息将更加充分、公众的积极性会更加高涨。另外，由于变革就意味着质疑和否定，因而会强化参与者的怀疑精神和辩论意识，从而使真正的民意和理性迸发出来。对于行政机关或者期待获益的参与人而言，如果将行政决策的功能提高到促进行政改革的高度，那么他们会更加重视和慎重对待公众参与，会更加精心的准备，而不是简单的应付。

其次，功能扩张的方向和原则。很多人会有顾虑，如果将公众参与的功能扩展到行政改革的高度，岂不是会乱套了，这种担心实际上有“杞人忧天”之嫌。毕竟，公众参与者只是“建议者”而不是“决定者”。那么，如何体现公众参与的改革功能呢？应当坚持几个开放性：第一，目的（收益）的多元化。公众参与的目的不只是为了听取民意，而且是为了更好的解决问题、更深入的引入理性和反思精神。第二，结果的开放性，即行政决策的结果应当是开放的，而不是封闭的。第三，信息的开放性，即应当提供尽量充分的信息，即除了决策外，还有一些对于改进体制工作有益的信息也应当公布。第四，辩论和意见的开放性，应当允许参与者发表针对行政改革的意见和建议。除了坚持开放性之外，在制度机制的设计上也应当满足推进改革的需要，比如，应当增加质询环节、鼓励提出第三套方案等等。

当然，动能定位的开放性，不能舍本逐末，要在保证公众参与主体功能的基础上进行扩展，不能将听证会开成批评会和吵架会。因而，在制度和议程设计上，要进行可控性安排，实现传统功能与改革功能的互动。这是今后公众参与研究的重要方向。

结 语

在评价公众参与的有效性问题上，应当摒弃“参与主义”和“结果主义”两种倾向，坚持“过程主义”视角。北京市公共交通票价决策公众参与是我国二十余年正式听证的缩影，管窥该案例的全过程可以发现目前的公众参与的有效性还有很多障碍需要清除。从理性博弈的角度来看，行政决策公众参与的有效性需要系统完善：观念上更新、法律制度的变革、参与机制的优化和功能定位的扩展多管齐下。其中，观念更新是“软件”、法律制度是保障、参与机制的优化是“硬件”、功能定位的扩展是“催化剂”。