近年来，公益诉讼所受关注度与日俱增，2015年更是被称之为“中国环境公益诉讼元年”。围绕我国究竟应否设立行政公益诉讼制度，国外相关制度有何特点及启示，何种主体有权提起诉讼，相关制度如何建构等问题，法学界，特别是行政法学界及环境法学界展开了积极的探究。[1]改革试点以来各地陆续出现的相关案例，为实证研究提供了新的分析样本。新修订的《行政诉讼法》基于种种利益的考量，最终未能如新《民事诉讼法》55条那样，将公益诉讼收入麾下。但这似乎并未影响各界对行政公益诉讼的关注热度。自党的十八届四中全会决定明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”以来，全国上下严格贯彻落实党中央的决策部署，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。在上述背景下，试点改革在全国13个省份率先展开。[2]本文从实证分析的角度对近年来发生的行政公益诉讼典型案例进行分析。

一、行政公益诉讼制度的发展沿革及基层探索

（一）行政公益诉讼制度的发展沿革

2005年12月3日，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中明确提出“研究建立环境民事和行政公诉制度”、“推动环境公益诉讼”。此后，公益诉讼制度有所发展，但仍面临着缺乏法律规范保障的尴尬。直到新《民事诉讼法》明确将民事公益诉讼从法律的高度确立下来，这一情况才开始好转。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次明确地提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年7月1日，《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称“《试点决定》”）发布，这是严格贯彻落实“凡属重大改革都要于法有据”重要思想的体现。[3]次日，最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称“《试点方案》”）。[4]《试点决定》与《试点方案》的发布为检察机关提起公益诉讼提供了直接的法律依据。2015年12月16日，《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称“《试点办法》”）正式开始实施，设专章就“提起行政公益诉讼”相关问题进行了规范。作为推进试点工作配套制度的一部分，最高人民法院制定了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》。

（二）基层的实践探索——以贵州为例

在中央明确提出改革试点的目标前，我国一些地方已先行探索，陆续出台了相关规定，结合自身特色试行了相应举措。此处择贵州为例，分析行政公益诉讼制度在基层的实践探索。

2007年贵州设立贵阳市、清镇市生态环保“两庭”，明确受理国家机关、环保组织、志愿者个人作为原告的环境公益诉讼案件。[5]2010年3月1日实施的《贵阳市促进生态文明建设条例》23条第2款为检察机关、环保公益组织获得环境行政公益诉讼原告资格提供了地方性法规层面上的依据。[6]2014年4月，《关于创新环境保护审判机制推动我省生态文明先行区建设的意见》明确将检察院定位为公益诉讼的主体。[7]贵州省委政法委、省公安厅、省司法厅均颁布相关文件，设立了相应机构以助推环保公益诉讼制度的发展。[8]作为最高人民检察院挑选的13个试点之一，经最高人民检察院正式批复同意，贵州印发了《贵州省人民检察院关于开展提起公益诉讼试点的实施方案》，确定贵阳、毕节等6个市州为试点地区。[9]截至目前，贵州省法院已受理10件环境公益诉讼案件，占全国同期受理的24件环境公益诉讼案件的42%。[10]

综上，在上位法缺失的情况下，贵州以地方性法规及其他规范性文件等形式探索行政公益诉讼制度的范式发展，对于保护生态环境起着重要的作用，对全国范围内推行相应的制度试点改革，也有着参鉴价值。

二、分析样本及其说明

改革试点前后，各地陆续出现了一些公益诉讼案件，其中以环境公益诉讼案为多。据统计，截至2012年12月，全国各地法院共受理37起环境公益诉讼案件，其中环境民事公益诉讼案件33起，约占总数的89.2%；环境行政公益诉讼案件4起，约占总数的10.8%。[11]这也从一定程度上表明行政公益诉讼案在司法实践中的匮乏。笔者选取了改革试点前后的17起案例，作为样本对行政公益诉讼制度的新发展进行梳理分析。

案例1严正学诉椒江区文体局拒不履行法定职责案（2000年）、案例2沈某诉浙江省桐乡市国税局行政不作为案（2000年）、案例3施建辉与顾大松诉南京市规划局行政许可违法案（2001年）、案例4陈法庆诉杭州市余杭区环保局行政不作为案（2002年）、案例5金奎喜诉杭州市规划局行政许可违法案（2003年）、案例6中华环保联合会诉贵州省清镇市国土局不依法履行职责案（2009年）、案例7慈利市民毛某等人诉县规划局未履行职责案（2013年）、案例8贵州省金沙县检察院诉金沙县环保局行政不作为不履行职责案（2014年）、案例9山东省庆云县检察院诉庆云县环保局不依法履行职责案（2015年12月16日）、案例10贵州省锦屏县检察院诉锦屏县环保局不依法履行监管职责案（2015年12月18日）、案例11福建省清流县检察院诉清流县环保局不依法履行职责案（2015年12月21日）、案例12安徽淮上区检察院诉蚌埠市国土局怠于履行土地监管职责案（2016年1月19日）、案例13贵州省六枝特区检察院诉镇宁县丁旗镇政府违法履行职责、怠于监管案（2016年1月19日）、案例14湖北省郧阳区检察院诉郧阳区林业局不依法履行职责案（2016年2月29日）、案例15江苏省吴江区检察院诉吴江区国土局不依法正确履行职责案（2016年4月8日）、案例16吉林省白山市检察院诉江源区卫生和计划生育局不依法履职案、案例17陕西省凤翔县检察院诉宝鸡市环保局凤翔分局不依法履行职责案（2016年5月11日）。[12]

对这些案件的分析，剖析其成因，梳理其过程，探究其背后的原因，将助益于行政公益诉讼制度的不断发展与完善。以改革试点正式起航的2015年7月为节点划分，可将17起案例划分为改革试点前的零星探索（案例1—8）与改革试点中的有序实践（案例9—17）。

三、改革试点前的零星探索

从案例1到案例8，时间跨度达14年，但案例数量却十分有限。由于在试点前行政公益诉讼一直处于无法可依之状，故而各地法院很少受理相关案件，这也从侧面看出这8个案例之出现的难能可贵。通过对这8起案例进行综合分析，不难发现，有以下特点。

（一）原告主体多样

案例1到5，及案例7均为公民提起的行政公益诉讼。案例6由环保公益组织典型代表中华环保联合会提起。[13]案例8由检察机关提起，此案也是全国首例由检察机关提起的行政公益诉讼案。[14]

（二）被告多因怠于履职被诉

案例1中椒江区文体局之所以被诉至法院主因即为其怠于依法履行文化管理职责，未依法责令案件中所涉之营业性歌舞厅限期搬迁，且未对提供场地经营色情业者依法做出处理。[15]案例2则是因为被告浙江省桐乡市国税局拒不查处该市某建材厂存在的严重的偷逃税款行为。[16]案例4杭州市余杭区环保局被诉亦是因其行政不作为，未依法对制造粉尘和噪声污染的石矿进行查处。[17]案例6到8均为相关行政机关行政不作为，怠于履职，不再赘述。值得注意的是，除了以行政机关不作为为由进行起诉外，案例3和5主要是以涉案规划

局违反法律规定进行行政规划许可为由提起诉讼。

（三）涉及领域较为广泛

改革试点前的这些行政公益诉讼案例，具体涵盖了文体领域、国税领域、规划领域、环保领域，这也能一定程度上反映出行政公益诉讼在多个领域内作出了尝试，对之进行分析，有利于拓宽研究视野。当然，从另一个角度也反映出目前我国对公共利益之保护存在明显缺陷，在较大范围都不同程度地存在着公益受损的问题，“公地悲剧”在各领域不断上演。

（四）法院多以驳回起诉的方式结案

改革试点前的8案中，各地法院以提起诉讼者不具备法定原告资格为由裁定驳回起诉的情况较多，只有个别案例实现了裁判方式上的突破。案例1中，台州市椒江区法院认为，原告自已并未购票进场观看，故该演出内容对其不存在侵害；被告如何作为或不作为对原告并无直接的利害关系，遂裁定驳回起诉。[18]案例2中桐乡市法院认为“被告是否履行税务稽查的行为，既未侵犯原告的利益，也未对原告的权利义务产生实际的影响”。[19]案例5中西湖区法院与杭州市中级人民法院均以“起诉人不具有起诉的资格”为由驳回了原告的起诉、上诉。[20]案例3中南京市中级人民法院不再以原告不适格为由不予受理，而是另辟蹊径，以“该案在本辖区内未造成重大影响，不属于受案范围”为由，驳回起诉。[21]案例4中余杭区法院以“被告已经履行了法定职责”为由裁定驳回原告的诉求。杭州市中级人民法院则如前述案例1、2、5那样，以“环境污染跟原告无直接的利害关系”为由，裁定不予受理。[22]而案例6、7、8，则突破了前述案例被法院驳回起诉，不予受理的惯常做法。此三案皆获得了法院的立案受理。但庭审时“被告主动履职，原告提请撤诉，法院准予撤诉”。

综上，尽管案例1—5均未能获得法院立案，案例6—8中的原告又都选择了撤诉，但从实质性解决纠纷、维护公益的角度来讲，上述案例中的大部分还是起到了借助司法监督及舆论监督，督促行政机关积极依法履行职责，切实维护公益的客观效果。案例6—8本身即是建立在被告履职的基础上。在案例1中，2000年12月22日，椒江区决定封闭紧挨中山路小学的文化娱乐总汇，注销其营业执照。[23]案例3中，2002年1月22日，南京市决定拆除观景台。[24]案例4中，官司虽输，但原告的努力收到了法律之外的成效。余杭区政府在其呼吁下，最终关停了污染严重的石矿企业。[25]案例2和5中涉案行政机关是否依法履职尚难见诸于报端，但舆论及司法的压力，相信或多或少会对涉事机关及工作人员产生一定的影响。同时，围绕这些案件所展开的讨论，对于更好地推动公益的保护，探索建立行政公益诉讼制度亦不无裨益。

四、改革试点中的有序实践

案例9—17为改革试点推行后以检察机关为原告提起的9起行政公益诉讼案。与前一个阶段各地方在缺乏中央层面统一制定较为系统的改革目标、步骤、方法的背景下，只能各自为阵，小心摸索不同，试点阶段具有较为明确的改革目标和操作规程。相对系统的制度安排也就决定了试点期间所出现的案例可能会表现出个性不足、共性明显之特点。其中案例9及13—17目前尚未审结，案例12与前述案例6—8类似。[26]而案例10和11均以判决被告败诉的方式结案，进而为研究工作提供了新的素材。现从上述案例的典型意义及表现出的特点进行分析。

（一）原告类型单一

与改革试点前提起行政公益诉讼的原告类型多元不同，改革试点推行后，各试点地区为“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，在原告方面多为检察机关。其中，案例9为全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点工作后，全国首例行政公益诉讼案；[27]案例14系湖北省首例由检察机关提起的行政公益诉讼；[28]案例15亦属于最高人民检察院发布的检察机关提起公益诉讼典型案件；[29]案例16为全国首例行政附带民事公益诉讼案。[30]

（二）案由主要为被告不履行职责

除案例13的案由为被诉行政机关既违法履行职责又怠于监管外，其余8案案由均为行政机关不作为、怠于履职。[31]如案例10起因于被诉行政机关锦屏县环保局怠于履行行政监管职责；[32]案例11同样是起因于清流县环保局不依法履职；[33]案例12起因于被告蚌埠市国土局怠于履行土地监管职责；[34]案例17则是因宝鸡市环保局凤翔分局不依法履行职责而发。[35]笔者认为，如此单一的案由与《试点方案》对检察机关提起行政公益诉讼事由上所进行的限制不无关系。[36]

（三）案件集中在环保领域

通过对案例9—17进行分析，不难发现其中案例9、10、11、17均为环保领域的案件，占到案例总数的44.44%。其次是国土领域有两件，分别是案例12和15，占到案件总数的22.22%。除此之外，林业领域、卫生和计划生育领域、镇政府各有1例。这样的案件类型分布，明显是受到了《试点方案》中所强调的“试点期间，重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼”的基本要求。

（四）判决结果中开始出现被告败诉的情形

改革试点前的8案中，或者是原告起诉遭到法院驳回，或者是以原告主动撤诉的方式予以结案。改革试点中的情况发生了新的变化与突破，审理案例10和11的法院均以判决被告败诉的方式结案。案例10根据贵州省关于环保案件指定集中管辖的有关规定，由福泉市法院审理。2016年1月13日，法院经庭审后判决被告在2014年8月5日至2015年12月31日对有关企业违法生产的行为怠于履行监管职责的行为违法。宣判后，双方当事人均未上诉。此案是全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点工作后，全国首例审结的、判决环保部门败诉、跨行政区划管辖的行政公益诉讼案件。[37]案例11因被告在诉讼期间依法履行了职责，原告遂依据《试点办法》第49条之规定，提出依法确认被告行政行为违法的变更请求。2016年3月1日，明溪县法院判决支持检察机关的诉求，确认清流县环保局处置危险废物的行为违法。[38]

五、行政公益诉讼发展现状分析

通过将改革试点前的8案与试点过程中的9案所呈现的特点进行对比分析，不难发现两个时期所选取的样本案例的相同点主要在于被告行政机关大多因不作为，怠于履行职责被诉。而不同点集中在：第一，原告范围由宽到窄，试点前行政公益诉讼原告种类多元，试点后则由检察机关一枝独秀；第二，行政公益诉讼涉案领域由广到狭，由改革试点前的较为广泛到改革试点中的案件集中在环保领域；第三，判决结果上出现了新变化，由试点前法院多以驳回起诉的方式结案到试点中判决结果开始出现被告败诉的情形。由于改革试点前后案例所呈现之特点的变化，同样表征着行政公益诉讼制度的新发展，而为了更好地研究发展过程中存在的问题及原因，则有必要在改革试点开启后案例样本所呈现之表面特点背后，分析其深层理据，以更好地指导改革实践。

（一）发现线索多，启动诉讼少

据最高人民检察院发布的数据显示，从2015年7月开启试点工作以来，截至2016年3月，全国开展公益诉讼试点地区检察机关在履行职责中共发现公益诉讼案件线索703件。其中行政公益诉讼案件线索554件，占比为78.8%。[39]而由上文可知，截止目前，试点开始后检察机关提起的行政公益诉讼（包括1件行政附带民事公益诉讼）约为9件，仅占到所发现的行政公益诉讼案件线索的1.62%。可见从众多案件线索中“脱颖而出”的诉讼案件，其概率近乎百里挑一。那么究竟为何会出现这种“发现线索颇多，启动诉讼极少”的特殊情况？这种情况究竟是好是坏？背后的机理与原因何在？笔者以为此种情形的出现可从检察机关与行政机关两种角色、两个视角来分别展开讨论。

其一，就检察机关而言，之所以发现线索多，而启动诉讼少，主要的原因在于《试点办法》从总体上采行了严控检察机关提起行政公益诉讼数量的试点逻辑。综合《试点办法》的相关条文可知，检察机关提起行政公益诉讼要经过严格的实体及程序限制，在履职过程中发现案件线索后，至少要经过：报请检察长批准决定立案—到案件管理部门登记—调查核实证据及有关情况—制作审查终结报告—经集体讨论形成处理意见—民事行政检察部门负责人提出审核意见—报检察长批准—必要时提请检察委员会讨论决定等程序后，方可能提起行政公益诉讼。然而这也仅仅是可能提起诉讼。在此之后还应向涉案行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或依法履职。只有当其拒不采纳检察建议时，才可以提起诉讼。而此处的“可以”也仍只是停留在理论上，还要经过最后一步，也可能是最严格的一步，即层报最高人民检察院审查批准。经过如此多道手续“洗礼”的案件线索，最后能顽强地冲出重围成为诉讼案件的，凤毛麟角也就不难理解了。

其二，就行政机关而言，其面对检察院向其发出的督促纠正违法行为或依法履职的检察建议，压力不可谓不小。毕竟检察机关不同于普通的公民个人或一般的社会团体，其“较之于不特定的个人或团体，在优化司法资源配置、保证诉讼公平效率等方面具有优势”，其作为公益代表者的权威性、专业性、履行职务的便利性等特点使得行政机关不敢等闲视之。[40]在这种情况下，但凡是较为理性的行政机关考虑到检察机关提起公诉的压力、法院司法审判的威严及新闻媒体等的舆论压力，都会认真对待检察建议，将问题在被诉前纠正，而不是等到对薄公堂后再被动受审。当然，这里有一个理论预设，即假设检察机关经过严格审查后已对行政机关的违法行为有了基本的判断。如果行政机关认为其根本不构成违法，拒绝接受检察建议，愿意接受法院裁判则另当别论。

（二）诉前程序的分流功效

如上文所述，由于严格的程序及实体限制，真正进入到法院的行政公益诉讼案件并不多。在这一过程中，诉前程序表现出强大的分流功效。而这一功效的有效发挥，与检察机关的特殊地位有着重要关联。据统计，截止目前，检察机关对325起案件启动诉前程序，相关行政机关已履行职责或纠正违法224件，占比达68.92%。对仍不履行职责或没有社会组织提起公益诉讼、公共利益继续受到侵害的案件，山东、贵州、福建、湖北、安徽、江苏、广东、吉林等地检察机关已提起公益诉讼15件。[41]上文选取的试点中的9起案例样本，无一不是在检察机关提起诉前督促建议无效的情况下发生的诉讼案例。[42]

诉前程序的分流功效之所以能够有效发挥，除了得益于检察机关作为公益诉讼人所具有的独特优势地位外，亦与行政机关在利益衡量后所作出相对最优选择有关。以检察院提起行政公益诉讼的方式来监督制衡行政机关可能的滥用权力或怠于履职等行为，成本较高且耗时较长。诉讼不仅仅消耗司法资源，同时也会对行政机关的人财物力造成损耗。若能在启动诉讼程序、动用司法资源之前即可及时纠正行政机关的违法行为，则无需再以提起诉讼的方式耗费人财物力资源。[43]诉前程序的设置，在节约司法资源、尊重行政自制、促进社会和谐方面确有不可替代之功效。[44]

（三）行政公益诉讼的中国特色：协调结案比例大

17个案例样本中，真正进入到法院开庭审理且结案的只有案例6—8、10—12，其余案件或如案例1—5未被法院受理，或如案例9及13—17尚未审结。在6例已结案件中，原被告双方协调结案的共4例，占比达66.67%。大量的案子通过协调方式解决，与行政公益诉讼这种不同于私益诉讼的特殊的诉讼类型有关。而在改革试点期，此种结案模式与原被告双方之间特殊的权力构造亦有重大关联。检察机关以公益诉讼人的身份介入到行政诉讼中来，必然会对行政机关构成无形的压力。而行政公益诉讼在制度设计时其实也已经预判到这种情况，为了有力地对抗行政机关背后所代表的强大的公权力，扭转“民告官”在举证能力、庭审对抗、专业知识、诉讼技巧等方面所天然具有的劣势，引入“官告官”的机制可谓对已经或可能受到侵害的公共利益进行更行之有效的保护的一剂良药。

然而，值得注意的是，协调结案并非没有原则与底线的随意妥协。检察机关之所以同时撤回起诉，是因为被告行政机关已经主动履行了相应的职责，纠正了违法或不当的行政行为，对已经或将要遭致损害的公共利益进行了切实有效的补救与保护。而非其他普通意义上的“协商调解，各退一步”式的结案方式。此外，法院在审理案件过程中，应对检察机关申请撤诉进行严格审查，只有在符合法定条件下方可准许。在两年的改革试点期内，协调结案方式或将成为检察机关提起行政公益诉讼案的主流型结案模式。以协调方式结案，在当下中国着实有特殊的意义。在探索建立行政公益诉讼制度的初期，这一模式一方面能够最大限度地降低司法及行政成本，另一方面也有利于实质性地解决公共利益受损的问题。

六、制度建构之完善建议

篇幅所限，本文仅从诉讼程序之视角，对诉前、诉中及诉后行政公益诉讼可能遇到的几个突出问题进行分析，以期为制度之完善提供助益。[45]

（一）诉前程序应关注调查取证权之行使

在具体的诉前办案程序方面，应格外注意对检察机关调查取证环节权力行使的控制。其在行政公益诉讼中所享有的调查取证权并不同于刑事诉讼，不应在调查取证过程中固守旧有思维，混用其在刑事侦查中所惯常使用的侦查措施和手段。为了最大限度地避免检察机关滥用权力，应在办案过程中加大对民事行政检察部门权力行使问题的监督力度，严格落实《试点办法》第33条中关于“调查核实不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施”等相关规定。

（二）诉中程序应关注举证责任之分配

传统的行政法理论认为，在“民告官”的诉讼构造中，行政机关相对于普通民众而言，在证据收集能力及信息获取能力等方面都有着私人主体所难以企及的巨大优势。所以不同于民事诉讼中“谁主张谁举证”的举证责任分配方式，在行政诉讼中采用的是“举证责任倒置”原则。对于行政公益诉讼这种“官告官”的新型诉讼模式，是继续沿用传统理论来进行构建，还是应重新审视传统举证责任理论，进行新的理论创设？在这一问题上，有实务界专家指出：“公益诉讼人”这个新的身份定位与传统行政诉讼中的原告相比，“既有相同之处，亦有本质区别”。[46]检察机关在证明起诉符合法定条件这一点上与传统的行政诉讼原告所负有的举证责任无异，而区别则主要在于其应承担起证明行政机关对公共利益造成损害事实的举证责任。而这一责任，并非要求检察机关承担完全意义上的证明责任，依照《试点办法》第44条的规定，其只需提交“国家和社会公共利益受到侵害的初步证明材料”即可。

（三）诉后程序应关注抗诉权滥用之规制

与传统的行政诉讼原告败诉后可依法提起上诉类似，法院宣判后，针对尚未生效的第一审判决、裁定，若检察机关认为确有错误的，有权依照《试点办法》第50条之规定，依法向上一级法院提出抗诉。“这一制度构造的目的，在于保证判决的正确性。不过，也需同时处理好判决正当性与法的安定性的平衡。”[47]为了防止检察机关滥用抗诉权，对法院采取“抗诉攻势”，影响法院的正常工作秩序，有必要对其提起抗诉是否合法进行较为严格的审查。当上级检察院认为下级检察院所提起的抗诉申请不当时，依据《试点办法》第50条之规定，其可向同级法院撤回抗诉。此外，应避免在检察机关内部采用胜诉率之类的考核评定标准，以免挫伤相关人员的工作积极性，使之无心无力积极履行“公益诉讼人”的职责