【摘要】 《政府信息公开条例》实施七年来，有关政府信息公开的实证研究偏少，而基于特定类型政府信息所开展的管中窥豹式的政府信息公开实证研究更少。依据上海市某区39个部门政府信息公开日志这一特定类型信息的依申请公开调研，结果发现，不同行政机关在理解加工汇总、补正和帮助义务等规定上存在分歧，未来有必要通过建设政府信息公开工作平台、要求提供一定的加工汇总义务、增加对申请内容方面的帮助义务等措施，完善我国政府信息公开制度。
【关键词】 政府信息公开，政府信息公开日志，信息不存在，便民
《政府信息公开条例》自2008年5月1日实施以来，至今已达七年。国家层面目前正积极筹划《政府信息公开条例》的修改。在这一契机下，我们有必要多从实证角度考察《政府信息公开条例》实施以来所遇具体问题并提出相应完善建议。考虑到现有这方面的实证研究偏少并不够聚焦，本文选中政府信息公开日志，结合对上海市某区39个部门的依申请公开实践，系统梳理我国政府信息公开实践过程中所遇各种问题并提出相应的对策建议，供未来修改《政府信息公开条例》时参考。
一、现有政府信息公开实证研究空白及补缺
现有政府信息公开方面的实证研究偏少。仅有的一些研究也由于涉及面过宽，不够聚焦，从而制约了实证研究效用。基于此，我们选取了政府信息公开日志这一特定信息类型，通过向上海市某区的依申请公开实践，开展这种由点及面的实证研究，弥补研究空白。
（一）现有政府信息公开实证研究空白
现有政府信息公开方面的实证研究偏少。通过中国知网数据，我们不难发现，在2008年1月1日到2014年12月31日跨度长达7年时间里，共有1753篇篇名为“政府信息公开”的文章发表在各类学术期刊上。如果对篇名进行限定，发现这些文章标题当中含有“实证”二字的有21篇，只占1.20%。当然，实证文章并不一定在篇名当中冠以“实证”字样直接体现，也有可能体现在文章其他部分当中。如果将“实证”二字放在摘要和全文中进行搜索，我们发现摘要中有“实证”二字的只有23篇（1.31%），全文中有“实证”的则扩大到110篇，占比6.27%。可以说，随着我国政府信息公开工作的逐步推进，各级政府已经积累了政府信息公开方面的丰富实践，实证研究理应占有相当比重，但实际情况并不乐观。虽然总体上来看，实证研究呈现出了逐年上升趋势，如下图1。
于是，我们看到了《中国行政管理》杂志在一篇卷首文中的呼吁：“政府信息公开是实打实的工作……研究人员应深入政府信息公开工作的实际，加强调查研究，不断发现新情况，解决新问题。及时总结各地区各部门信息公开工作的宝贵经验和有效做法，深化对信息公开工作规律的认识，不断提高信息公开研究工作的科学化水平。”
图1政府信息公开实证研究历年对比
同时，从仅有的实证研究文献来看，我们也发现了现有实证研究涉及面过宽，不够聚焦，难以达到管中窥豹，由点及面效果。现有实证研究当中，有基于一个省或市所开展的对政府信息公开全方位梳理方面的研究，如《陕西省政府信息公开的实证研究》、《地方政府信息公开测评的实证调查：以四川省为例》、《政府信息公开的影响因素：中国地级市的实证研究》。也有实证研究基于政府透明度测评工作本身，审视了政府信息公开工作中的难点，如《政府信息公开制度实施状况：基于政府透明度测评的实证分析》。还有基于行政案件视角对政府信息公开工作所开展的实证研究，如《政府信息公开行政诉讼案件疑难问题研究：以浙江法院审理的行政案件为实证样本》、《依申请政府信息公开制度运行的实证分析：以诉讼裁判文书为对象的研究》。所有这些实证研究都是“面”上的，而缺少对“点”的透视。
（二）聚焦政府信息公开日志开展政府信息公开研究的必要性
基于政府信息公开日志所开展的实证研究有助于我们弥补现有实证研究不足。政府信息公开日志是各级行政机关在受理政府信息公开申请过程中，所收集到的每位申请人个人信息、所申请的政府信息、针对所申请的政府信息所给予的答复方面的日常记录。通过政府信息公开日志公开与否，开展政府信息公开制度实施现状的研究，其可行性与必要性主要体现在如下三点：
首先，政府信息公开日志是各个收到申请的部门都应该保有的。通过我们的申请实践容易检视出每个部门在开展政府信息公开工作方面的差异，从而达到比较目的。其他如部门预决算经费等信息，在没有顶层设计情况下，因顾虑到其他行政机关的感受，所得到的答复容易趋同，各级行政机关难以发挥主观能动性，从而制约了比较目的之实现。随着政府信息公开工作平台的全面上线运行，保有这种日志更是成为日常工作必需。
其次，政府信息公开日志是各个部门研究公众信息需求的前提和基础。基于对政府信息公开日志展开的分析，行政机关可以知晓哪些政府信息是公众需求最为集中的，同时了解本部门在吻合公众信息需求上还存在哪些问题以及如何改进，进而提高透明度，甚至还通过分析信息公开日志研读出不规范之处，促进依法行政。这说明保有政府信息公开日志对于各级行政机关是有价值的，直接服务于政府信息公开工作改善。同时，政府信息公开年度报告的编制和公开，作为一项法定义务也对政府信息公开日志从保有到分析利用提出了一定要求。
最后，我们可从政府信息公开日志公开与否的实证研究探查出涉及政府信息定义、信息的加工汇总或重新制作、补正程序、第三方意见征询、信息公开形式、部分公开、帮助义务、收费机制等诸多方面的立法规定的实施情况。这些规定既有实体的，也有程序的，足以反映出各级行政机关对《政府信息公开条例》的理解水平和程度，从而有助于我们较为全面了解《政府信息公开条例》现有实施现状。这使得我们基于实证调研提出的对策建议更有针对性。
二、从政府信息公开日志公开审视我国政府信息公开实践
基于上海市某区39个部门的调研数据，我们发现，各部门对申请人的申请目的并没有提出明确限制，同时在提供信息上能够做到不收费。但是，我们也发现各部门在答复类型存在不少差异，对补正程序启动标准有不同理解，在信息提供形式上也有不同做法，在政府信息公开答复书的规范性和说理性上也存在一些不足。总体来说，各部门对申请人就申请内容明确方面提供的帮助程度不够。
（一）政府信息公开日志申请公开情况
2014年底，我们组织了由十多个申请人所构成的申请团队，向上海市某区39个部门递交了政府信息公开申请，分别向这些部门申请公开其所掌握的政府信息公开日志。为了避免申请过程中理解上的差异，我们并没有直接以“政府信息公开日志”作为申请内容向这些部门提出申请，而是转换成“贵单位2014年至今所收到的所有申请人所申请的申请内容，可包括名称、文号和特征描述（可隐去申请人姓名等具体信息）”。同时考虑到申请量较少的部门存在2014年未收到申请的情况，通过研读这些部门的政府信息公开年报，我们将申请内容调整为“贵单位2013-2014年至今所收到的所有申请人所申请的申请内容，可包括名称、文号和特征描述（可隐去申请人姓名等具体信息）”。
确定这样的申请内容有诸多考虑。一是尽量减少这些部门的工作量，去掉了它们对申请人所做出的具体答复内容，降低各部门以未加工汇总或重新制作而答复信息不存在的可能性。二是直接建议隐去申请人姓名等具体信息，避免各部门就各个申请向第三方征询公开与否意见。否则一方面加大了各部门的工作量，另一方面也无形中延长了答复期限和增加了答复成本，有违我们的调研本意。三是照顾到了各部门答复的统一性，避免因某一年度未收到申请而直接答复信息不存在，从而和因未加工汇总或重新制作而答复信息不存在的情形相混淆。
（二）政府信息公开实践过程中所遇问题
基于政府信息公开日志这种特定类型政府信息的依申请公开实践，我们发现了政府信息公开实践过程中的一些共性问题。具体表现在：
图2政府信息公开日志依申请公开答复数量和类型
一是对于同一政府信息内容，各部门基于自身考虑而作出不同类型的答复。就政府信息公开日志而言，39个部门就出现了同意公开、部分公开、信息不存在、非政府信息公开申请、非政府信息、不予答复和不实答复七种。最为理想状态下的同意公开答复有17个部门，占比43.59%。答复部分公开的也有5个部门，占比12.82%。同意公开和部分公开答复都可归属于理想状态下的政府信息公开日志公开结果，有高达一半以上部门都以这两种类型答复申请人。这说明基层行政机关对政府信息公开日志这种类型信息倾向于公开之意愿。因未加工汇总或重新制作从而以信息不存在答复的依据是《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号），该意见指出：行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《政府信息公开条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。10个部门基于该意见进行了答复，占比达到25.64%。这些答复有合法依据，可归属于合法答复但并非理想答复。不予答复的有1个部门，不实答复的有3个部门。不予答复和不实答复都是违法答复，两者相加比例达到10.26%，结果不甚乐观。各类型答复具体数量和占比如图2。
二是补正程序启动不一，反映出各部门对申请人所申请内容存在不同理解。39个部门只有16个部门认为申请人申请内容明确，未要求补正。有23个部门，占比59%，认为申请人申请内容不明确，要求申请人补正。行政机关对申请内容的不同理解无可厚非，但是有些在未要求申请人补正情况下，就直接以信息不存在、非政府信息、非政府信息公开申请答复申请人。这非常容易引起申请人不解或不满。甚至还存在有的部门不止一次要求申请人补正，最终迫使申请人放弃申请的做法。就22个以同意公开或部分公开答复申请人的部门来看，只有4个部门，占比18.20%，要求补正或通过电话沟通后才答复申请人。其余18个部门都认为申请人申请内容明确，未要求补正。总体来说，答复同意公开或部分公开的部门能够比较准确理解申请人所申请的信息内容。
表1补正情况一览表
┌──────────────────────────────────────┐
│所有答复类型下的补正启动情况 │
├───────────┬────────┬────────┬────────┤
│未要求补正 │23 │39 │59.0% │
├───────────┼────────┼────────┼────────┤
│要求补正 │16 │39 │41.0% │
├───────────┴────────┴────────┴────────┤
│同意公开或部分公开答复下的补正启动情况 │
├───────────┬────────┬────────┬────────┤
│未要求补正 │18 │22 │81.8% │
├───────────┼────────┼────────┼────────┤
│要求补正 │4 │22 │18.2% │
└───────────┴────────┴────────┴────────┘
三是信息提供形式上表现不一，反映出各部门在满足申请人选择的信息提供形式上的差异。《政府信息公开条例》26条提出了行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供。无法满足的可以除外。基于此，本次调研安排申请人统一要求被申请人以电子邮件形式发送所同意公开的政府信息，但是从22个以同意公开或部分公开答复的结果来看，只有不到一半的10个部门满足了申请人的信息提供形式，同意以电子邮件形式提供。其他形式包括邮寄和当面领取，分别有7个和5个部门。尤其当面领取，给申请人增加了获取政府信息的难度和成本。邮寄方式有一定合理性，没有为申请人获取政府信息制造一些不必要的障碍。
图3信息提供形式
四是申请目的和收费上，各部门都没有对申请人申请目的进行限制，也未提出收费要求。全区统一制作的政府信息公开申请表上有目的填写要求，但不是必填项。同时，在和申请人沟通时，一些部门询问到申请人申请目的。这种询问有一定的合理性，可以更为明确知晓申请人的信息需求。调研表明，虽然《政府信息公开条例》13条对申请人申请的提出有基于自身生产、生活、科研方面的特殊需要的目的要求。同时，国务院办公厅下发的《关于施行＜中华人民共和国政府信息公开条例＞若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）当中也将目的作为一种豁免公开的理由。该意见指出：行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。不过，本次调研反映出各部门在实践过程中还是慎用该一理由的。
五是答复文书规范性和说理性上。随着政府信息公开工作平台的上线，各部门在政府信息公开答复书的规范程度上做得还是比较好的。能够遵照答复模板进行统一答复。但是，有一些部门在规范上存在一定瑕疵。这是因为，调研发现，在诉权告知上，被申请人有刻意回避之嫌疑。就答复说理性来说，具体体现在两个方面。一是援引具体法律条款上，大多数部门能够在政府信息公开答复书中告知依据《政府信息公开条例》或者《上海市政府信息公开规定》某条某款，作出同意公开或信息不存在等答复。极个别部门采取了“依据《政府信息公开条例》相关规定”这类模糊表述。说理性上不够细致。二是答复类型的理由阐述上。尤其对于除了同意公开之外的其他答复类型。如果不做一些具体说明，仅仅告知申请人依据什么规定作出不予公开答复是难以赢得申请人理解的。所以，对于信息不存在，所调研部门基本上都能做到因需要加工汇总或重新制作，故信息不存在，而不是以信息不存在这一简单理由答复。
六是对帮助义务的理解不够。现有对申请人的帮助义务主要还是基于申请人出发，依据《政府信息公开条例》20条和第28条，对存在阅读困难或者视听障碍的特殊申请人，在填写申请表等方面提供必要的帮助。而缺少从信息角度，就明确申请内容或者确定公开义务方面向申请人提供必要的帮助。结果导致实践过程中，各部门疏于和申请人沟通，简单通过一纸补正通知，告知申请人申请人内容不明确并要求申请人补正。而对于申请人来说，则自始至终认为自己的申请内容是明确的，反倒不明白行政机关为什么会要求自己补正，至于该如何补正则更不得而知。
七是在部分公开上处理不够细致。部分公开不是举例公开，有选择性的公开。有些部门认为本部门申请量偏多，所以就选择性地向申请人公开了两三个类型。这种所谓的部分公开偏离了部分公开的本意。《政府信息公开条例》22条所规定的部分公开是相对于豁免公开理由而言的，对落入《政府信息公开条例》所规定的例外的信息予以分割，从而避免对其他需要保护的利益造成损害{8}。正是因为存在对部分公开理解上的差异，结果导致有些部门在公开时忽视了对申请人信息的保护，将包含申请人具体信息的内容提供出去。除此之外，在申请内容上，也存在一些和原申请人紧密相关的特定信息，据此也可推断出何人提出了该申请。这些实践过程中的操作都存在泄露申请人信息的风险，不利于政府信息公开工作的有效推进。
三、完善我国《政府信息公开条例》的若干对策建议
基于这种由点及面的实证研究，我们明确了《政府信息公开条例》实施过程中涉及答复类型、补正、申请目的、帮助义务以及信息提供形式等诸多方面的法律问题，未来，我们有必要通过修改《政府信息公开条例》，对这些机制逐一进行完善。
一是建设并推广政府信息公开工作平台，不断丰富平台数据并做到平台数据能够按需取用，为改善政府信息公开工作提供可靠的数据支撑。上海市某区的同意公开回复一定程度上取决于上海2013年在全市推广的政府信息公开工作平台。该工作平台基于之前区县的实践基础上，上升到全市层面要求推广使用。如果没有该工作平台，需要加工汇总或重新制作的信息不存在答复率会更高。当然，现有工作平台还存在一定局限，就是数据的录入收集报送是工作平台的主要功能，缺少为分析使用服务方面的设计。同时，作为录入收集报送的基层部门因没有权限而不为其分析使用，这一定程度上也会挫伤他们使用平台的积极性。未来在修改《政府信息公开条例》时，有必要明确政府信息公开工作平台的法律地位。
二是补正程序的启动标准需要进一步明确。依据《政府信息公开条例》21条，对于申请内容不明确的，行政机关应当告知申请人作出更改、补充。这是启动补正程序的法律依据。但是，该条并没有要求行政机关在出具补正通知之前，通过和申请人的沟通增强补正之实效。目前这种一而再再而三的补正通知，一方面不利于申请人利用该机会进行补正，同时给行政机关滥用补正迫使申请人放弃申请提供了机会。为行政机关设定正式补正前的沟通义务，也有助于减少一些不必要的补正以及后续的纠纷。
三是细化申请人信息提供形式的选择权规定。现有关于申请人的信息提供形式的选择权较为笼统，不利于政府信息公开实践中的落实。未来有必要通过修改《政府信息公开条例》，进一步明确优先以电子形式提供政府信息的义务要求。如在申请人要求以电子形式提供政府信息公开答复书或公开以电子形式存在过的政府信息时，行政机关有义务满足申请人的请求。这样要求是互联网时代的呼唤，有助于降低成本，节约资源，并方便申请人的保存使用。
四是去除自身生产、生活和科研三需要方面的目的限制。将生产、生活和科研需要作为限制申请人申请政府信息的限制条件不符合国际惯例。各部门在实践过程中也比较慎用，真要启用的时候又会存在很多说不清的适用困难。关键是申请目的限制不是从信息本身角度，而是从申请人角度对政府信息公开或知情权行使的一种限制。未来有必要去除基于人的因素限制公众知情权，转向通过围绕信息本身对公开与否进行合理限制。
五是编制政府信息公开答复模板和答复指引，提升政府信息公开答复的规范性和说理性。上海编制了政府信息公开答复模板，供各级行政机关使用。政府信息公开工作平台的上线也有助于该模板的推广使用并提升了使用的便捷性。在有了答复模板后，就可很大程度上避免答复的不规范性，如没有具体的法律条款援引以及缺乏对申请人进行必要的诉权告知。上海也编制了一些答复指引。明确了在答复信息不存在时，需要说明不存在的诸如未加工汇总、已遗失、已销毁、未找到等多种理由。在以信息不存在、非政府信息、非政府信息公开申请乃至非本机关公开职责权限范围上，通过增强说理性，也能够取得申请人一定程度上的理解，而不必等到诉讼之后，才予以具体解释。
六是扩大帮助义务的适用范围。突破基于人的因素，将帮助义务转到所申请信息角度，就申请人所申请内容和所申请部门方面提供必要的帮助，降低因申请内容不明确而导致的信息不存在或非政府信息公开申请答复，以及因本机关非制作部门而导致的非本机关公开职责权限范围答复比例。这种帮助义务的设定也有助于行政机关和申请人之间在答复前的主动沟通，通过询问申请人的申请目的等进一步明确申请人的实际信息需求，减少这种简单通过一纸补正通知的缺乏互动的处理方式。
七是加大培训的针对性，尤其要针对实践过程中所爆发出的误解和错误做法加大培训力度。如对部分公开的准确理解不能扩及选择性公开或举例公开。对申请内容中涉及到第三方信息的也可采取部分公开措施，防止侵犯到第三方的商业秘密或个人隐私。同时也可指出不实答复和不予答复属于明显的违法行为，应当避免发生，否则要承担败诉风险和被依法追究相应法律责任。
八是改革第三方意见征询机制，确立从源头收集第三方意见机制并且设定启用条件，即只有在决定公开属于第三方商业秘密或个人隐私类信息时，才征求第三方意见。当行政机关本身就可判断第三方信息不应公开时，或行政机关通过部分公开机制就可确保第三方信息得到妥当保护时，没有必要启动该机制。第三方意见征询机制要求若干政府信息公开例外，如商业信息、个人信息和通过保密渠道收集的信息，在决定之前，需要征求第三方的意见。我国《政府信息公开条例》23条对第三方意见征询机制的启动不加任何条件限制。即只要涉及到第三方信息的公开，就应启动协商机制，用以征求第三方意见。这种立法设计造成了实践过程中启动该一机制的费时费力，并没有收到应有的效果，因为第三方反馈回来的一般都是不同意公开的意见。我们真正关注的是因政府公开了第三方信息对未来获取信息时是否会造成阻碍。
九是有必要对加工汇总或重新制作义务进行限定。行政机关没有加工汇总或重新制作义务似是国际惯例。但是，现有实践对加工汇总或重新制作的理解存在一定偏差。这主要是因为没有加工汇总或重新制作程度上的设定。结果导致行政机关有可能滥用该机制。从调研情况来看，申请量较少的部门在加工汇总或重新制作的积极性上高过那些申请量多的部门，将近60%的申请量少于两位数的部门都能够通过编制相应条目，以同意公开或部分公开方式答复申请人。但是，申请量多于两位数的部门则只有一半的部门能够通过加工汇总或复制方式向申请人提供所同意公开的政府信息。这得益于政府信息公开工作平台的推广使用。申请量大的部门由于能够较为容易地导出申请人所需要的信息，答复信息不存在还不如通过简单的加工汇总以同意公开的方式向申请人公开。未来在修改《政府信息公开条例》时，有必要仅免除行政机关进行实质性加工汇总或重新制作方面的义务，一般意义上的加工汇总或重新制作义务则不免除。随着电子化办公的普及，行政机关完全有能力进行一般意义上的加工汇总或重新制作，实现更大程度的公开。
