【摘要】我国高校突发事件频发的一个重要的制度缺陷是，高校与国家行政机关间的应急管理职能出现模糊、交叉和混乱等“失范”现象。此类“失范”现象体现在《突发事件应对法》、教育系统应急预案，以及其他法律规范之中。优化高校与国家行政机关间应急管理职能配置制度，需要遵循相对自主性原则和依法行政原则。而法律制度设计之总体思路则包括救助性应急职能配置制度之优化、限制性应急职能配置制度之优化、保护性应急职能配置制度之优化，以及保障性应急职能配置制度之优化。

【关键词】高校突发事件，应急管理职能，失范，优化，总体思路

一、问题的提出

经验观察表明，进入新世纪以来，特别是自2008年发生国际金融危机以来，曾经被人们视为“世外桃源”或“净土”的高等学校（以下简称高校）也不断遭受各类突发事件的袭击。诸如：2008年“5·5”中央民族大学学生公寓火灾事故；[1]2012年“4·18”四川大学学生集体中毒事件；[2]2014年“10·14”河北承德技师学院恶性斗殴事件；[3]2015年湖南大学违规转学事件；[4]2015年“12·18”清华大学实验室爆炸事件，[5]等等。虽然多种因素导致高校频发突发事件，但一个不容忽视的制度缺陷则是：高校与国家行政机关，特别是与所在地县级人民政府[6]间的应急管理职能[7]出现了模糊、交叉和混乱等“失范”[8]现象，致使出现了德国著名社会学家乌尔里希·贝克所说的“有组织的不负责任”：[9]尽管调整高校突发事件应急管理的法律制度高度发达，有诸多机构在实施应急管理，它们的职能几乎覆盖了高校突发事件的各个阶段和类型，然而在高校突发事件真正来临的时候，它们却无法有效应对，难以承担起事前有效预防、事中有力处置和事后及时恢复重建的职责。那么如何从行政法角度厘定高校与行政机关间的应急管理职能？对此问题，学界同仁虽然作了一定研究，[10]但依然处于远不如人意的境地。为此，实有必要展开进一步研究。

二、应急管理职能配置“失范”的表现

（一）《突发事件应对法》中的表现

由于目前我国缺乏统一的规范高校突发事件应急管理的法律，关于高校与国家行政机关间应急管理职能的规定分散在各种单行法律规范之中，并以体制[11]化的形式表现出来。《突发事件应对法》4条从原则角度规定了我国应急管理体制属于“属地为主”。

对于何谓“属地为主”，依据该法第7条规定，包括两层意思：一是突发事件应急管理工作原则上由地方负责，即由突发事件发生地的县级以上地方人民政府负责，其中，又主要由突发事件发生地的县级人民政府负责；二是法律、行政法规规定由国务院有关部门对特定突发事件的应急管理工作负责的，就应当由国务院有关部门来负责。[12]

据此，对高校突发事件进行应急管理的体制实行属地管理为主的原则，但由于目前我国并没有专门的法律和行政法规来规定国务院有关部门（主要指教育行政管理部门）对高校突发事件的应急管理工作负责，因此，高校突发事件应当由高校所在地的县级人民政府负责。

那么何谓“负责”，依据《突发事件应对法》2条的规定，是指高校所在地县级人民政府要对高校突发事件从预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等全过程进行管理。这就表明，县级人民政府应当依据《突发事件应对法》的规定全面履行管理高校突发事件的职能。显然，依据上述规定，高校与行政机关间的应急管理职能的分配是清晰的。从行政法角度而言，高校的法律地位是明确的，即在突发事件应急管理过程中，高校是行政相对人，县级人民政府是行政主体。

然而，问题并非如此简单。《突发事件应对法》的其它条款[13]规定了“所有单位”、“企事业单位”、“人员密集场所的经营单位或者管理单位”、“有关单位”等主体在应急管理过程中的多项职权。虽然这些条款并不是直接针对高校。但从字义分析，这些主体当然包括高校。因为从逻辑而言，高校属于“有关单位”或“企事业单位”的下属概念。这些包括高校在内的单位行使应急管理职权的对象是与其管理有关的突发事件，覆盖了从预防到恢复重建的全过程。比如，采取预防措施、消除已发现的可能引发突发事件的隐患、组织开展应急救援工作、建立健全安全管理制度、制定应急预案、组织应急演练等等。据此，在高校突发事件应急管理过程中，高校本身就是行使应急管理职权的主体，从而成为行政主体。由于《突发事件应对法》规定得比较原则，它虽然授予了包括高校在内的所有单位诸多职能，但如何与高校所在地的行政机关间的职能加以区分，并没有规定。比如，同样是预防职权，该法在第20条规定了县级人民政府需要行使一揽子的职权，但在第22条，又规定包括高校在内的所有单位都应当履行此类职权。那么到底由谁来履行？它们之间的边界是什么？对于这些问题，《突发事件应对法》并没有给出明确答案。

（二）教育系统应急预案中的表现

可是，使高校的应急管理法律地位变得模糊不清，难以区分与所在地县级人民政府间的应急管理职能的因素不仅仅是《突发事件应对法》规定的过于原则和相互重复，而且还有其它重要因素，即教育系统的突发事件应急预案。它们是国家教育行政部门依据《突发事件应对法》的授权所制定的，对高校突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职能，以及预防与预警机制、处置程序、应急保障与恢复措施等事项作出规定的规范性文件，[14]诸如，《教育系统突发公共事件应急预案》、《教育系统事故灾难类突发公共事件应急预案》、《教育系统公共卫生类突发公共事件应急预案》等。考察这些应急预案，不难发现它们较为详细地规定了各级教育主管部门的应急管理职能。以《教育系统事故灾难类突发公共事件应急预案》规定为例，它规定了教育部、省级及以下教育行政部门在应对和处置教育系统内的事故灾难类突发事件时的职权。诸如：检查督促并落实本辖区内教育系统事故灾难应对措施；建立安全检查预防机制，及时消除隐患；有效预防事故发生；采取有效措施指导学校有针对性地开展预防工作，促使学校健全防范机构、完善制度，并将责任分解落实到部门和具体责任人；全面负责应对事故灾难类突发公共事件的处置工作等等。据此，如果从法律关系角度来分析，在应对和处置教育系统（包括高校）事故灾难类突发事件过程中，教育行政主管部门是管理者，行使应急管理职权，是行政主体，高校则是被管理者，是行政相对人。可是，与《突发事件应对法》的规定方式相类似，它们也规定了高校行使一系列应急管理职权。诸如：健全学校安全管理制度，落实各项安全工作责任；改进学校安全管理；确保应急设施、设备和经费落实；制定各种事故灾难类突发公共事件校级应急预案，突发事件发生后，应在第一时间启动应急预案；定期组织演练；配合相关部门积极开展应对处置工作；注意保护好现场；学校党政“一把手”是应急处置的“第一责任人”，事故发生后，各相关部门负责人要立即赶赴现场，掌握情况，开展工作，控制局面，等等。据此，高校又成为事故灾难类突发事件应急管理过程中的行政职能的行使者。如果仔细考察高校与教育主管部门所行使的职权类型，不难发现两者存在诸多交叉、重合之处，比如，及时消除隐患，有效预防事故发生。同样，这到底是谁的职权？到底由谁来履行？如果不行使，将负何种法律责任？该预案则没有明确规定，只是笼统的规定两者都需要行使此类职权。

然而，如果联系到上述《突发事件应对法》所规定的县级人民政府对所在地高校突发事件负责的规定，问题就变得更加复杂。对于事故灾难类突发事件的应对和管理职能到底由县级人民政府来行使，还是由教育主管部门来行使，或者由高校自身来行使，抑或分工行使，《突发事件应对法》、《教育系统事故灾难类突发公共事件应急预案》似乎都有规定，但具体操作起来却困难重重。

从行政管理隶属关系来分析，高校与所在地的县级人民政府属于“块块”之间的关系，高校与教育主管部门之间是“条条”关系。由于《突发事件应对法》是法律，效力高于教育部制定的应急预案，因而在高校突发事件应急管理过程中，教育系统应急预案所规定的“条条”关系应当服从于《突发事件应对法》所规定的“块块”关系，但不论就工作关系、人事关系、财政关系，还是管理关系等方面而言，由于与高校所在地县级人民政府之间的密切程度相比，高校，特别是教育部直属的高校与教育主管部门之间密切程度特别高，与这样一种“路径依赖”[15]相适应，在高校突发事件应对和处置过程中，教育系统的应急预案显然要比国家的《突发事件应对法》发挥更重要的功能。

然而，教育系统的应急预案又与《突发事件应对法》的规定存在诸多不一致之处。比如，就启动事故灾难类高校突发事件应急预案而言，《突发事件应对法》44条明确规定由县级人民政府来行使。而《教育系统事故灾难类突发公共事件应急预案》却规定由学校应急处置工作组来行使。又如，就应对事故灾难所需要经费而言，依据《突发事件应对法》31条和第32条的规定，应由县级人民政府来承担，但《教育系统事故灾难类突发公共事件应急预案》却规定由高校自己来落实。再比如，谁是事故灾难类高校突发事件应急处置第一责任人问题，《教育系统事故灾难类突发公共事件应急预案》除了规定高校党政“一把手”之外，还规定教育行政部门的首长也是第一责任人，而依据《突发事件应对法》的规定，第一责任人应当是县级人民政府首长。

（三）其他法律规范中的体现

除了教育系统的应急预案和《突发事件应对法》之外，导致高校与行政机关间应急管理职能模糊不清、让人产生困惑的还有其他两大重要法律，即《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）和《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）。依据《高等教育法》39条的规定，校长是高校的行政责任人，因而也是应对高校突发事件的第一责任人。但《教育系统事故灾难类突发公共事件应急预案》却将高校的党委书记也作为第一责任人。这是与《高等教育法》直接相冲突的规定。而《教育法》29条又规定，高校遵守法律和法规所规定的义务。由于教育部所制定的应急预案不是法律和法规，因而高校并没有法定义务来遵守应急预案为其所设定的义务。但在实践中，高校却依据教育部所制定的应急预案来从事应急管理。

从以上分析不难发现，虽然《突发事件应对法》、《高等教育法》、《教育法》等法律，以及教育系统的应急预案都规定了高校与行政机关间的应急管理职能，但所呈现出的混乱、冲突等乱象让高校管理者和行政机关都难以适从。

三、优化应急管理职能配置的原则

当前我国高校进入一个新的转型期，可以预见的事实是高校突发事件数量将在未来相当长时期持增长趋势，[16]高校管理者和所在地行政机关将面临着更为严峻的挑战。因而，如何克服现行高校与行政机关间的应急管理职能的“失范”问题显得尤其迫切。然而，摆脱“失范”的途径既不是通过简单的解释相互冲突的规范或过于原则的规定，也不是要废除现有规范，推倒重来，而需要对之加以优化。而优化高校与行政机关间应急管理职权的配置制度则需要遵循以下两项原则。

（一）相对自主性原则

该原则的功能是，为克服当前高校与国家行政机关间应急管理职能的混乱与模糊提供宏观性指导。从词义上来理解，“相对”是与“绝对”相对应的一个概念，意指特殊的、有限的和比较的。[17]“自主”则是与“他主”相对应的一个概念，[18]意指行为人不受他人干涉的、自己掌握自身的意志和行动。将该词义引申到高校与行政机关间应急管理职能配置中来则是指，高校与国家行政机关，特别是与所在地的县级人民政府之间的相互“自主”。换言之，立法者在配置高校与行政机关的应急管理职能时，应当将作为整体的高校与国家行政机关之间“相对独立”，让它们各自行使应当由其自身履行的职权。具体理据在于：一方面，对于高校突发事件，特别是直接发生在高校内部的一般级别的突发事件，相对于国家行政机关的应急能力而言，高校在收集信息、动员人力和物力、实施预防与处置等方面具有更为便捷、及时和有效的优势。即便是较大级别的突发事件，在日常的预防和监测，以及事后的恢复与重建方面，高校也比行政机关更有效率。另一方面，相对于高校，国家行政机关毕竟在资源禀赋、人员结构、协调能力、组织体制、专业技术、物资保障等方面更具有优势，当遇到较大，甚至是严重和特别严重的高校突发事件时，高校自身往往难以有效应对和处置，这时需要国家行政机关来介入，并起主导应对作用。

由此，立法者在优化高校与行政机关间的应急管理职能配置时，就应当考虑高校突发事件特有的类型、危害性、发展阶段等因素，依据国家行政机关和高校之间的相对优势，合理划分与科学配置它们之间的职能，明确各自的法律角色。大体而言可以分为两种情形与四个阶段。两种情形是指：

一是对于那些到达《突发事件应对法》、国务院以及教育部应急预案所规定的较大级别以上标准，需要并且也适宜由高校所在地行政机关启动应急预案来应对的高校突发事件，特别是较大的地震、洪水等非常规突发事件。[19]行政机关就应当全面履行应急管理职能，而高校在力所能及范围内承担配合职能。

二是对于那些虽然到达《突发事件应对法》、国务院以及教育部应急预案所规定的一般级别的标准，但不适宜由高校所在地行政机关来应对的突发事件。高校就应当全面履行应急管理职能，而行政机关仅履行监督和指导职能。

对于此类情形，学者们一定会提出质疑，这种分类有意义吗？这不是在加剧行政机关与高校间的应急管理职能的模糊性吗？笔者认为，之所以需要第二种分类，原因在于《突发事件应对法》3条第2款对一般级别的突发事件的规定过于原则，没有给出明确的指引，而教育系统的应急预案对一般级别的高校突发事件的规定又过于“宽泛”，试图囊括大大小小的所有高校突发事件。而这显然不符合高校和行政机关应急管理实践。比如，单个学生“跳楼”事件。依据《教育系统事故灾难类突发事件应急预案》的分级标准，如果高校发生死亡3人以下事件的，就应当由国家行政机关来处置和应对，属于一般级别的突发事件。然而，从实践来看，虽然我国大学生“跳楼”事件频繁发生，但尚未见到行政机关启动相关应急预案来处置，而事实上，此类突发事件大多由高校自身来应对。那么从理论而言，此类高校突发事件到底包括哪些？又如何提供可操作性的制度？依据相对自主性原则，由于不同高校之间的突发事件也存在差异，要从学理上加以厘定几乎不可能。但可以通过建立相应的机制，以“一所高校一议”的方式来化解。即对于现行《突发事件应对法》所规定的一般级别突发事件，高校与所在地县级人民政府加以协商，并以协议或合同的方式来分配各自应对突发事件的具体类型，在此基础上确定高校与行政机关的职权范围。此类合同或协议属于行政合同，也可以视为是特殊的行政委托，即高校受县级人民政府委托管理部分高校突发事件。

四个阶段则是指，高校突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等过程。对于适宜由高校自身来应对的突发事件，立法者应当将这四个阶段应急管理职能全面配置给高校，而行政机关主要行使获取信息、监督和指导的职能。对于需要国家行政机关来应对的较大级别以上的高校突发事件，立法者也应当区分不同类型，将预防与应急准备、监测与预警，以及事后恢复与重建阶段的主要职能配置给高校，而在应急处置与救援阶段，高校行使配合行政机关的职能。

（二）依法行政原则

对于从事行政法研究的学者而言，依法行政原则属于老生常谈的问题。然而，在优化高校与行政机关间应急职能配置过程中，该原则不仅为从形式角度厘定它们之间的关系提供指导，而且还具有不同于教科书中所论述的“依法行政原则”的独特含义。[20]

由于在高校突发事件应急管理过程中，行政机关和高校两类主体在行使职权，对行政机关而言，依法行政原则的核心要求是：它们应当依据何种法律来应对高校突发事件，或者说它们的职权来自于何种法律的授予。由于依据相对自主性原则，从总体而言，在事件类型上，国家行政机关应当应对那些高校无法或难以应对的、且属于《突发事件应对法》所规定的较大级别以上的突发事件，比如，较大的自然灾害事件，较大的公共卫生事件；从阶段而言，行政机关应当多介入高校突发事件的处置与救援等高校无力主导的阶段。在这些情形中，有权国家机关往往已经宣布高校进入了应急状态，而行政机关通常要使用强制性权力。那么行政机关应当遵循什么法律？与传统依法行政原则所强调的仅仅依据制定机关不同来论述“法”的类型不同，这里所指的“法”是依据行政管理状态性质的不同来进行分类，即正常状态下的行政管理与应急状态下的行政管理，与之对应的是正常状态下的法律和应急状态下的法律。这是两种具有不同功能和性质的法律。[21]

对行政机关而言，这里的“法”是指应急状态下的法律规范，主要指全国人大及其常委会制定和通过的应急法律，如《突发事件应对法》、一般法律中的应急条款，以及国务院的应急性行政法规、政府的应急性政府规章，甚至包括宪法中的紧急状态条款。换言之，为行政机关规定应急管理职能的是应急性法律规范，行政机关不是依据正常状态下的法律规范来应对高校突发事件。

对高校而言，依法行政原则的要求则显得比较复杂。一方面，由于在传统的行政法观念中，高校不是国家行政机关，让它们实施应急管理，并遵循依法行政原则难以为人所接受。可是，面对突发事件，高校依法承担着维护正常教学与科学研究秩序、保护师生员工合法权益的职能。为了快速和有效地应对突发事件，它们有时不得不实施限制师生员工合法权益的强制性措施，它们所制定的应急预案[22]也经常授予高校管理者此类权力。那么这违反依法行政原则吗？另一方面，依据相对自主性原则，从总体而言，在事件类型上，高校所应对的突发事件通常是《突发事件应对法》所规定的一般级别的事件，有的甚至是不宜由属地行政机关启动应急预案，但对高校而言却属于较为严重的突发事件，比如，大学生自杀事件。从阶段而言，除了少部分由行政机关主导应对的突发事件之外，高校通常介入突发事件全过程，特别是预防阶段。在此类情形之中，国家行政机关往往不会依据《突发事件应对法》宣布某一高校进入应急状态，从而中止常态下的法律规范。但高校为了实施有效的预防和快速处置，有时需要使用应急性的强制性权力，那么这符合依法行政原则吗？这些问题既是当前困扰高校管理者的难题，也是造成高校与行政机关间应急管理职能模糊不清的重要因素。

笔者认为，对高校而言，遵循依法行政原则的要义在于，不违反狭义的依法行政原则。所谓违反，即指直接相抵触，或发生冲突，比如，高校应急预案授予高校管理者某一职权的相关条款直接与国家法律发生抵触。如果对某一事项，高校应急预案中的相关条款作出了规定，但国家法律却没有规定，就不存在违反的问题。所谓狭义，是从制定法律主体的角度来分析，即指全国人大及其常委会。但由于狭义的法律存在正常状态下的法律和应急状态下的法律之分，那么所谓违反狭义的依法行政原则，到底是违反正常状态下的法律，还是违反应急状态下的法律。对此，有学者可能会想当然地认为，既然高校突发事件应急状态也是“应急状态的一种”——虽然是“自主”范围内的应急状态，那么这里的“法”应当是全国人大及其常委会所制定的应急状态下的法律，换言之，立法者可以配置给高校直接违反全国人大及其常委会制定的正常状态下的法律的应急管理职能。笔者认为，这一观点是错误的。正确的观点应当是，不违反全国人大及其常委会所制定的正常状态下的法律以及应急状态下的法律。理由在于：从国家《突发事件应对法》所规定的立法宗旨来看，如果需要中止国家正常状态下的法律，那么该地区所发生的突发事件已经超过了高校自主应急管理的范围，由国家行政机关来宣布进入应急状态，并主要由国家行政机关来应对。[23]综合起来，所谓不违反狭义依法行政原则，是指立法者不能配置给高校直接与全国人大及其常委会所制定的应急状态下和正常状态下的法律相冲突或抵触的应急管理职能，特别是高校应急预案不能直接违反《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）来创设限制师生员工合法权利的强制性措施等。[24]

四、优化应急管理职能配置的具体思路

的确，以列举的方式来规定国家行政机关与高校间应急管理职能的数量与类型，既缺乏新意，也无法穷尽，最终结果则是一本类似于执法手册的东西。于是，依然需要借助于分类方法，从现行应急法律的规定出发，建构一个行政应急职能的分析框架。笔者认为，由于根据《突发事件应对法》的规定，以对公民和公共利益影响程度为标准，行政应急职能可以分为四类：[25]救助性应急职能；限制性应急职能；保护性应急职能；保障性应急职能。由此，可以借助该分析框架来阐述如何优化行政机关与高校间的应急职能配置制度。

（一）救助性应急职能配置制度之优化

救助性应急职能是指，在高校突发事件发生之后，行政机关或者高校对师生员工等主体实施救济、帮助或援助的措施。比如，对遭受传染病危害的学生提供医疗救助；对寝室受到自然灾害损害的学生提供临时住宿；对因其他同学“自杀”而受到心灵伤害的学生提供心理抚慰等等。它的功能是减少和避免师生员工的损失，属于授益性行政行为。科学划分行政机关与高校之间的救助性应急职能的出发点是遵循相对自主性原则。依据前述相对自主性原则对高校突发事件两种类型和四个阶段的分析，国家行政机关的救助性应急职能应当限于那些到达《突发事件应对法》、国务院以及教育部应急预案所规定的较大级别以上标准，并且也适宜由其启动应急预案来应对的高校突发事件，并且应当集中于应急处置与救援阶段。

而高校的救助性应急职能则针对两类突发事件：一是对依法到达一般级别标准、但不适宜由高校所在地行政机关来应对的突发事件；二是对于较大级别以上的突发事件的事后恢复与重建阶段，高校通常也应当承担主要救助性应急职能。除非遇到特别重大突发事件，致使高校的应急能力遭到严重损毁。

从行政法学理而言，救助性应急职能属于高校授予高校师生员工等主体权益的行政行为，它们应当依法及时提供和公平对待，禁止拖延和不作为。但从实践来看，一些高校并不能及时地实施救助性应急职能。比如，清华大学在救助“12·18”实验室爆炸事故中的遇难者家属方面，被指责为敷衍和拖沓。[26]依据依法行政原则的要求，高校行使救助性应急职能时不得违反狭义的法律规定。这就意味着高校内部的应急预案在不违反国家法律的情况下有权为自身设定救助性应急职能，而国家行政机关则主要承担监督与指导职能，高校必须依法向行政机关及时报告履职情况。

（二）限制性应急职能配置制度之优化

限制性应急职能是指，在预防、预警、应急处置、救援等应对高校突发事件过程中，行政机关或高校实施的限制或禁止师生员工和其他主体人身自由、财产权利和政治自由等的措施。它们属于损益性行政行为。与救助性应急职能通常运行在高校突发事件发生之后所不同，此类职能可以作用于高校突发事件的整个阶段，特别是预防阶段。科学划分行政机关与高校之间的限制性应急职能的出发点是，遵循依法行政原则与相对自主性原则。

对于国家行政机关而言，对于依法应当由其应对并且也适宜由其应对的较大级别以上的高校突发事件，依据现有法律规定，虽然由其来行使各类限制性应急职能，但基于此类突发事件多发生在高校，高校又具有相对优势来应对，立法者就应当作相应的调整，即可以规定对于此类突发事件的预防阶段所涉及的限制性应急职能，行政机关可以委托给高校来行使。对于行政机关宣布某一高校进入应急状态之后到宣布结束应急状态之前的阶段，行政机关应当自身行使所有限制性应急职能。对于高校突发事件恢复阶段所涉及的限制性应急职能，行政机关也可以委托给高校来行使。当行政机关委托高校行使部分限制性应急职能时，也需要通过合同或协议的方式进行，并规定高校应当承担相应的法律责任。

对于依法到达一般危害级别标准，但不适宜由高校所在地行政机关来应对的突发事件，由于属于高校“自主”应对范围，那么它们的应急预案或其他规定能否为其自行设定限制性行政应急职能。对此，依据不违反狭义依法行政的原则，如果国家法律（包括常态下的法律）已经禁止高校的应急预案或其他规定作此类安排，那么高校就不能行使。比如，根据《行政强制法》10条第3款明确规定，法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。这就意味着从法律效力的位阶上仅仅属于学校规范性文件的应急预案或其他校纪校规就无权为高校自主设定强制措施。如果国家现行法律尚未作出禁止性或限制性规定，那么高校的应急预案或其他规定有权自主设定——当然需要遵循高校内部的正当程序。然而，从《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）8条和第9条所规定的法律保留事项来分析，高校应急预案无权自主设立限制师生员工政治权利和人身自由权利的应急职能。当前一些高校的应急预案为高校管理者设定限制性应急职能的做法是违法行为，应予纠正。当然，为了效率，也为了维护学校的公共利益，高校管理者有时又需要运用限制性应急职能，此时，也可以通过由所在地县级人民政府通过委托的方式来进行。毕竟，根据《突发事件应对法》的规定，此类所谓高校“自主”应对的突发事件本来应当由行政机关来应对。而行政机关所获得的限制性应急职能，《突发事件应对法》已经作了明确的授权。

（三）保护性应急职能配置制度之优化

保护性应急职能是指，在应对高校突发事件过程中，行政机关或高校对高校的公共设施、公共财产、师生员工的整体权益予以维护和保障的措施。其主要功能是，迅速恢复高校正常的教学与科研秩序，维护公共利益，比如，划定危害和危险源，封闭和隔离危险场所，抢修受到突发事件损坏的高校公共设施等。此类权力虽然以维护公共利益为出发点，但有时不可避免地会限制作为个体师生员工的权利，比如，某高校发生一起涉及其声誉的网络突发事件，行政机关或高校实施中断该校网络的应急措施，自然会影响该校师生员工的权利。由此，从所涉及的利益来分析，此类应急职能属于混合性行政行为。既涉及到维护公共利益，也会影响师生员工的合法权益。它们既可以在高校突发事件发生之前运行，也可以在高校突发事件发生过程之中，以及发生之后运行。它们主要涉及到行政机关或高校应急能力问题。那么如何划分它们各自的职能。对此，依然需要遵循相对自主性原则和依法行政原则，同时需要区分部属院校与省属院校。[27]对行政机关，特别是省属高校所在地县级人民政府而言，与限制性应急职能配置相类似，对于依法应当由其应对并且也适宜由其应对的较大级别以上的高校突发事件，它们应当履行保护性应急职能，并且集中于应急处置和救援阶段。如果行政机关认为有必要，经过协商可以委托高校行使部分保护性应急职能，比如，对于发生高校实验室爆炸事故的现场，行政机关可以委托高校实施封锁现场、疏散人群的权力，并规定相应的责任，但经费应当由行政机关来承担。如果是部属高校，在此类情形中，行政机关依然行使全部保护性应急职能，必要时，经过协商可以委托部属高校行使部分保护性应急职能，但经费由部属院校自行承担。对于属于高校“自主”应对范围内的突发事件，为了提高保护效率，除了行政机关可以委托高校行使部分保护性应急职能之外，高校的应急预案或者校纪校规能否自行设定此类应急职能则需要认真分析。笔者认为，这需要区分具体情形。如果单纯是为了维护高校公共利益，而没有涉及到限制高校师生员工合法权益的保护性应急职能，比如，划定校园内交通事故现场，高校的内部规定可以自行设定。但如果涉及到限制师生员工个体利益的保护性措施，应当以不违反狭义的依法行政原则为前提。但为了适应高校管理者有效维护公共利益之需要，高校的应急预案等内部规定可以对行政机关委托范围内的保护性职能加以具体化，而行政机关则履行监督和指导职能。

（四）保障性应急职能配置制度之优化

保障性应急职能是指，高校管理者或国家行政机关在应对高校突发事件过程中，为克服自身的人力、财力和物力的不足而行使的应急管理职能。比如，高校或行政机关征调或征召师生员工从事救灾工作，征用师生员工的汽车、房子作为救灾工具或场所。又比如，高校或行政机关发现既定预算不足以应对突发事件而作临时修改，以增加相关项目开支等等。此类职能有的涉及增加师生员工负担或限制他们的权利，有的涉及高校或行政机关日常管理工作程序的调整。既可以在高校突发事件的预防阶段使用，也可以在处置、救援或恢复阶段实施。

那么如何科学划分行政机关与高校之间的职能？对此，依然需要遵循相对自主性原则和依法行政原则。对行政机关而言，对于依法应当由其应对并且也适宜由其应对的较大级别以上的高校突发事件，它们应当履行保障性应急职能，并且集中于应急处置和救援阶段。如果行政机关认为有必要，经过协商可以委托高校行使部分保障性应急职能，比如，征召学校计算机技术人员从事维护网络安全的突发事件，但经费应由行政机关承担。同样，对于属于高校“自主”应对范围内的突发事件，为了提高保障效率，除了行政机关可以委托高校行使部分保障性应急职能之外，高校的应急预案或者校纪校规能否自行设定此类应急职能则需要认真分析。笔者认为，应当以不违反狭义的依法行政原则为前提。比如，《立法法》8条第1款第（6）项规定的对非国有财产的征收属于法律保留事项，高校的内部规定当然无权创设征收师生员工财产的事项。对于紧急征召师生员工作为志愿者参加学校突发事件应对工作的事项，由于目前我国缺乏专门的法律来规定征召，高校的内部规定有权设定，但应当规定公正补偿，而行政机关则应当履行监督和指导的职能。

【注释】*本文系国家社科基金项目“共治型食品安全风险规制研究”（15FFX016）的阶段性成果。

[1]赵晓路：《中央民族大学学生公寓失火上千女生被疏散》，载2008年5月6日《京华时报》第032版。

[2]李霞：《四川大学疑似学生食物中毒患者得到及时救治》，载2012年4月20日《成都日报》第25版。

[3]怀若谷、罗紫茜：《承德学生群殴事件死者入学仅一个月》，载2013年10月16日《京华时报》第025版。

[4]兵临：《湖大违规转学事件后续该说清》，载2015年1月31日《京华时报》第002版。

[5]周丹：《清华爆炸遇难博士后“头七”校方举办悼念活动》，载2015年12月25日《北京青年报》第A07版。

[6]这里的县级人民政府是作为一个整体来分析，其实包括了其职能部门。与高校突发事件应急管理有关的县级人民政府的职能部门至少包括教育行政部门、公安行政部门、安全监督部门、卫生行政部门、民政部门等。

[7]从行政法学理而言，行政职能是行政职责和行政职权的统一。参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2015年版，第93—94页。

[8]“失范”这一词首先由法国社会学家埃米尔·迪尔凯姆引入社会科学研究，原意指一种准规范缺乏、含混或者社会规范变化多端，以致不能为社会成员提供指导的社会情境。笔者借用该词的引申含义，意指，目前为高校和行政机关配置应急管理职能的法律规范出现了混乱、模糊等无法有效规范其行为的现象。参见[法]埃米尔·迪尔凯姆：《自杀论》，冯韵文译，商务印书馆2012年版，第245—256页。

[9]杨雪冬等：《风险社会与秩序重建》，社会科学文献出版社2006年版，第67页。

[10]参见秦逸、车彤：《构建具有较强实效性的我国高校应急管理体制研究》，载《经营管理者》2012第12期；张鹏等：《关于高校安全管理体制建设的思考》，载《理论界》2012年第1期。

[11]体制的定义是，国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称（参见夏征农、陈至立主编：《辞海》，上海辞书出版社2010年版，第3869页）。换言之，体制中包含了职能分配的要素。

[12]参见汪永清：《中华人民共和国突发事件应对法解读》，中国法制出版社2007年版，第16页。

[13]比如，第22、24、29、38、45、64条等。

[14]参见戚建刚：《中国行政应急法学》，清华大学出版社2013年版，第52页。

[15]根据美国著名经济学家道格拉斯·C.诺思的观点，路径依赖来源于一旦走上某个特定路径就能强化这一方向的报酬递增机制。参见[美]道格拉斯·C.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭宁译，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2014年版，第133页。

[16] Benjamin R., The environment of American higher education: A constellation of changes, The Annals of theAmerican Academy of Political and Social Science,585,8—30(2003).

[17]夏征农、陈至立主编：《辞海》，上海辞书出版社2010年版，第4313页。

[18]夏征农、陈至立主编：《辞海》，上海辞书出版社2010年版，第5324页。

[19]非常规突发事件往往具有严重的社会危害性，需要高校所在地行政机关主导应对。参见戚建刚：《非常规突发事件与我国行政应急管理体制之创新》，载《华东政法大学学报》2010年第5期。

[20]对于该原则的基本内容较为权威的阐述可以参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2015年版，第66—68页。

[21] George M. Dennison, MartialLaw: The Development of a Theory of Emergency Power:1776—1861,18 Am.J. Legal Hist,52,61—65(1974).

[22]比如，《兰州大学突发公共事件应急预案》在第8章关于公共卫生类突发事件应急处置的规定中授予该校突发公共卫生事件应急处理工作组根据需要对人员进行疏散或者隔离的权力。在第11章关于考试安全类突发事件应急处理的规定中授予该校考试管理部门和工作人员监控互联网、封锁网站的权力。

[23]参见于安：《制定〈突发事件应对法〉的理论框架》，载《法学杂志》2006年第4期。

[24]那么又如何解决高校管理者亟需的强制性权力呢？这一问题将在下文加以回答。

[25]参见于安：《行政机关紧急权力和紧急措施的立法设计》，载《中国司法》2004年第4期；戚建刚：《中国行政应急法律制度研究》，北京大学出版社2010年版，第264页。

[26]杨峰：《卖鸡蛋供出博士后“孟”断清华园》，载2015年12月24日《新京报》第A12版。

[27]因为这涉及到高校财政经费来源，从而决定了高校应急能力。