【摘要】尽管道路交通事故情境各异，案件形态多样，但还是可以从纷繁复杂、千差万别之中找寻到一定规律，并进行处理规范的标准化。日本在此领域实践的利弊得失值得分析探讨。标准化不能仅止于责任认定，应当延伸到保险赔付和民事赔偿，彼此的标准化之关联性应该清晰可见，又便于操作，和解、调解乃至裁判才有坚实的基础。
【关键词】道路交通事故，责任认定，保险，赔偿，标准化，日本法
编者按：中国的行政法学经历了近三十年的快速发展期，逐渐成为一门比较成熟的部门法学。然而，近年来一般行政法与部门行政法出现了发展不均衡的现象，一般行政法的日臻完善可以为部门行政法提供解决问题的方法论指导，毕竟各部门行政法都有共性的行政组织、行政程序与权利救济等问题，各行政领域内的行政手段也无外乎行政处罚、行政许可、行政强制等。行政法的完善主要体现为规范各类行政行为的法律相继制定以及与之相关的研究同步深入，部门行政法学不能仅停留在制度归纳与介绍层面。部门行政法学是规范调整特定行政部门或领域内发生的国家行政关系及监督行政关系的法律规范的总称，它亦是行政法学理论体系的重要组成部分。部门行政法研究落后于现实社会生活，不仅制约了部门法的进一步发展，也影响了行政法总论的概括涵摄能力，由此造成理论研究和实际需求的脱节。恰如理论法学的发展离不开部门法学的繁荣，后者为前者提供了充分的素材和养料，行政法学的整体进步同样也离不开部门行政法学的跟进。从目前情况看，公安行政法、城市规划行政法、社会保障行政法等社会广泛关注的部门行政法已得到发展，并深刻地影响着行政法学界的学术关注点和研究方向，但其他一些非常重要且充满特殊性的行政领域尚未得到学界的重视，交通行政法就是一例，该领域还未出现具有建构性且有影响力的研究成果。不过任何子学科的建立都必须经过向母学科提出特殊需求的阶段，学科体系的建构不是一蹴而就的，它以提出和解决具体问题为前提。本期以选稿和约稿的形式组织探讨交通行政法中的热点和难点问题，它们也许向既有的行政法理论提出了挑战，也可能向其提出了理论阐释的需求，这是一般行政法与部门行政法互动发展的起点，理论意义十分重要。希望这些理论成果能够为我国交通行政法理论体系的形成与发展有所帮助。
一、问题的提出
如今，我国已迎来了汽车时代。[1]汽车时代赋予了“衣食住行”中的“行”更多现代化色彩，人们出行更加便捷，时空距离骤然缩短，出行安全的问题日益突出。可以想见，人的出行，离不开路，更撇不下车，道路交通事故频发也就十分自然。如何快速公正地解决道路交通事故纠纷，成为一个无法回避且必须认真对待的问题。
日本在二十世纪六十年代就进入了汽车时代。然而，该国诉至法院的道路交通纠纷案件却不多，根据Takao Tanase的研究，涉及伤亡的交通事故，诉讼率尚不足1%，而在美国，这个数字约为21.5%。[2]对于这种低诉讼率，很多人都觉得如同Takeyoshi Kawashima的研究里所说的，[3]是倡导非讼的日本文化的产物（this is a product of a non-litigious Japanese "culture"），因为日本人的基本价值观就是和谐、一致（fundamental Japanese concern for consensus and harmony）。[4]但是，上述观点受到了颠覆性的批判。从Foote、Tanase、Ramseyer和Nakazato等学者的实证研究看，真实的原因不在于文化，也并非产生于司法制度耗时费力之痼疾，而应当是日本推行的道路交通事故处理规范的标准化所致，它可以极大地提高当事人对案件处理结果的预测能力（predictability），从而实质性减少诉讼需求。这种以标准为主导、积极化解纠纷的路径，Tanase称之为“管理模式”（management model）。在他看来，“‘管理，而不是诉讼’的态度或制度栅栏，对于日本人为何极少诉讼的缘由，给出了最好的解释”。[5]因此，诉讼案件极少，并不奇怪，这是当事人理性选择的结果，也恰好说明了日本的“制度在执行法律规则上惊人的好”（the system enforces legal rules amazingly well）。[6]
日本的道路交通事故处理规范标准化实践与笔者近些年提倡的现代行政法上的指南、手册与裁量基准颇为接近。[7]从本质上讲，日本是将裁量结构建构起来，把专家知识外化为社会知识，不再由公共机构独占，并且广而告之，使之为社会公众所普遍知晓，从而提高其对结果的预测精度和对行为的规范程序。从日本的经验看，该国主要是在过错认定、保险与赔偿上实现标准化，这三个环节无疑是解决道路交通事故（以下简称：交通事故）的关键，本文的关注点也在于此。首先，笔者将详细地介绍日本是如何实现交通事故处理规范标准化管理的；然后，对我国较为零散的、片段式的交通事故处理规范标准化实践进行梳理。当研究者将目光来回逡巡之际，很自然就会悟出进一步完善我国相关法制的方向，以及应当注意的问题。毫无疑问，标准化的引入，对于加快解决日益增多的交通事故纠纷，尽快满足受害人的赔付诉求，促进诉前和解以及提高司法效率，都会产生积极的推动作用。
二、日本的标准化管理模式
二十世纪六十年代初，日本交通事故日渐增多。为了应对急遽攀升的交通事故，1962年东京地区法院（the Tokyo District Court）创设了第27民庭（Civil Section No.27），专门审理交通事故纠纷案件。其他地区法院也陆续设立了类似的法庭。可以说，交通事故处理规范标准化实践发端于东京地区法院第27民庭，日后逐步推广至全日本。
1.缘由
东京地区法院第27民庭之所以会想到交通事故处理规范标准化，也是因为不堪讼累。东京地区法院创建第27民庭之初，原先预计每年受理案件300起，没想到当年受理案件就达到428起，次年升至587起，1966年超过1000起，1969年差不多又翻了一番，达到1995起。[8]为了加快案件的审理，更为了在诉讼之前就能够积极促成当事人的和解，及时地保护受害人，相关制度的设计者发现标准化处理是一个可行的路径。因为在他们看来，交通事故案件有着特殊性质（the special characteristics），比如存在大量近似的案件以及清晰的类型（the clear typology），这使得它们中的一些成为特别合适的样本，可以通过类型化、标准化加以解决，从而减少诉讼。[9]
2.实践与成效
东京地区法院第27民庭的交通事故处理规范标准化实践首先是从赔偿案件入手的，他们每月定期开会，比较各个判决，目的是不断修正计算公式，并获得更大的确定性。经过一段时间之后，当赔偿标准变得越来越详细具体，便编辑成手册（the handbook）。[10]法官们都遵循手册指引办案，裁判的偏差出入就不大了。
为确定过错大小，提高法官的认同率，东京地区法院第27民庭还做了一个很有意义的工作。先由两位法官Kurata和Masahiko Fukunaga将最常见的交通事故情形（the most common accident scenarios）绘制成图表，然后让法庭里的所有法官就不同情境的过错程度分别打分，当法官们给出的分数很接近时，他们就绘制一系列图表来标明判断过错程度的标准。然后，他们通过撰写论文以及案件报告等通常路径，与其他法院交流，迅速地形成了全国审判的统一标准。[11]所以，笔者于本文中所说的责任认定，在日本，是由法院负责，并基本上已实行了标准化。
法院还积极与保险企业（the insurance industry）、法律援助协会（he legal aid society）、律师协会等组织商谈，并得到了后者的响应与支持，尤其是律师团体，对标准化公式的发展与执行（the development and implementation of the formulae），不仅作出默认（acquiesce），还给予积极配合。[12]通过各方共同努力，上述标准不断得到统一和完善。
东京地区法院第27民庭对标准公开的推动，由间接方式发展到直接方式。在二十世纪六十年代初期，法官们总结出来的标准，仅提供给处理案件的律师、保险公司，并通过这些渠道向外扩散，让外界了解法官的基本观点。到了1967年，司法机关通过保险险率确定委员会（the Insurance Rate Determination Committee），向整个保险行业公开。但是，仅向争议一方的保险公司公开，的确有失偏颇。因此到后来，法院索性在Hanrei Times上向社会公开有关标准及说明。[13]当然，由法院公开标准的做法也招来了批评，司法机关被指责有具备准立法功能之嫌。于是，现在法院一般不直接发布标准，而是与律师协会（the bar associations）举办定期会议，由后者编制和发布他们自己的标准。[14]
起始于东京地区法院第27民庭的交通事故处理规范标准化实践，很快就得到了日本最高法院的鼎力支持。日本最高法院通过法官的轮岗和召开全国法官会议等形式，让其他地区法院也能迅速分享有关的标准。[15]因此，对于很多案件的处理，日本法官是用详细的、清晰的、公开的公式来计算相对过错的比例以及受害人的损失，就连判决赔偿多少也是标准化的。[16]在Foote看来，这是“自觉的、有意识的司法能动主义的一个最重要的例子”（one of the foremost examples of conscious and deliberate judicial activism in Japan）。[17]
在日本，交通事故处理规范标准化的思路还被有意识地渗入保险赔偿，不仅赔偿责任得到清晰界定，而且一致适用强制机动车保险上的赔偿标准（clearly defined and uniformly applied standards for compensation under compulsory automobile insurance），同时选择性保险的赔偿也是标准化的（similar standardization for payments under optional insurance）。只要收集到受害人的基本信息，比如，医疗花费、年龄以及年收入等，便能自动计算出赔偿的额度。因此，保险上的赔付也是有章可循的。
与此同时，交通事故处理规范标准化的推进，还辅之以广泛的免费咨询制度。当遇到个别晦涩难懂的专业术语、专业知识，当事人也可以向有关咨询机构提出咨询请求。在日本，警察、保险公司、法院、律师以及政府中的咨询机构都能提供类似的服务。当事人在谈判过程中可能还会再来咨询，或者多走几个机构，按照“货比三家”（shop around）的策略，以获得更多的有利信息来讨价还价，那样至少可以从狡诈精明的对手（a shrewd opponent）那里讨回自己该得的那份权益。[18]然而，一致的标准能够产生相同或近似的咨询意见，有助于消弭当事人之间的认识分歧，打消过分的利益期许，使赔偿纠纷获得迅速和解。
经过一番努力，日本逐渐形成了交通事故处理规范标准化的精细管理模式。日本的交通事故处理规范标准化是一个完整的、内在协调的、成体系的标准化模式，包含了强制或选择性保险的赔付标准（standards for compensation under compulsory automobile insurance, similar standardization for payments under optional insurance）、法院判决赔偿的标准（standardization of court awards in the cases that do go to trial）以及计算相对过错的标准公式（standardized formulae for calculation of comparative negligence），[19]它们贯穿了交通事故处理的整个过程，彼此呼应，协调统一，浑然一体。以固定的公式，进行同样的推算，得出相差无几的答案，虽略显呆板，却又不偏不倚，颇符合日本人严谨的行事风格。对当事人来说，针对问题的解决方式和诉讼结果的生成，也就有了很强的可预测性（predictability）。对于大多数案件来说，依循这些标准，在有关咨询机构的帮助下，当事人无需诉诸法院，无需雇请律师，就能止诉息争。
这种做法的成效也很明显。1970年交通事故纠纷案件为2300件，达到一个高峰，随后陡降至1977年的600件，二十世纪七十年代早期后，诉至东京地区法院的案件多为非典型的案件（atypical cases），即不能通过标准化解决的案件。[20]涉及人身伤亡的案件，诉讼率也不高，1981年为0.7%，1986年为0.8%。[21]
3.利弊分析
当然，这种交通事故处理规范标准化实践也招致一些批判。反对者认为，一致性的要求不适当地遮蔽了案件之间的差异（the quest for uniformity unduly masked differences among cases），这显然是基于个体本位的诉讼观（an individualistic orientation to litigation）。具体而言，其一是主张所有案件都是独一无二的（unique），当事人有权要求个别裁判（an individualized determination）；二是认为随着时间推移，赔偿的标准化事实上会导致赔偿数额降低；三是认为会侵犯“律师与顾客之间关系的神圣性”（violate“the sanctity of the attorney-client relationship”）。[22]然而，从下面的论述中不难看到，上述质疑还是不难解释清楚，或者予以适度防止的。对于交通事故处理规范标准化的好处，日本学者有深刻体验，归纳起来，大致有如下几点。
第一，创造出交通事故处理规范标准，有助于迅速解决纠纷（prompt resolution of cases），加快对受害人的赔偿（to speed up compensation for victims）。因为交通事故处理规范标准化之后，当事人都可以使用详细的、清晰的、公开的公式来算计相对过错率和受害人的损失（detailed, clear, and public formulae to calculate comparative negligence percentages and the victim's damages），如果他们对未来可能的诉讼的结果得出的预测又基本一致，就会在“法律的阴影下”（in the shadow of the law）主动和解，打消付诸诉讼的冲动。[23]也就是说，标准化实现了可预测性（predictability）。对预期结果的认同程度越高，则纠纷更容易解决，诉讼率也低[24]，同时受害人不要饱经讼累，赔偿请求很快就能得到满足。
第二，通过交通事故处理规范标准化，那些被律师、法官和保险公司垄断的专业知识，就能够转化为大众都能知晓的社会知识，解决了信息不对称和专业壁垒问题。如此一来，也就不需要向公众普及法律的技术，减少了当事人对律师、法官等专业人员的依赖。公众也觉得简便，易于接受。[25]
第三，交通事故处理规范标准化提高了司法效率（judicial efficiency）。[26]其实，推进交通事故处理规范标准化的初衷之一，就是为了加快案件的解决（prompt resolution of cases）。正如日本法官注意到的，诸如痛苦和损失等损害的因素原本就是模糊不清的（elements of damages such as pain and suffering are inherently vague and amorphous）。如果赔偿数额又有着较大的变量与不确定（great variation and uncertainty），会刺激当事人不断地要求更多的赔偿。不过，一旦他们获知所有人都是按照标准赔偿的，那么，就容易说服当事人，让其息讼。[27]
第四，交通事故处理规范标准化维护了人们对司法的信赖。[28]交通事故处理规范标准化是由法院推动的，对法院也有“作茧自缚”的效应，即法院也必须依据同样的标准判案，既不能出尔反尔、前后不一，也不能厚此薄彼、不分畛域。基于对司法的信任，当事人也更乐意于在法院之外积极和解。因为他们知道，即便纠缠不休，诉至法院，也只会徒费钱财，讨不到更多的便宜。保险公司的赔付、律师或争议解决中心（dispute resolution centers）的调处，也能让人放心，不会担心调解与和解的方案被法院撤销。于是，实践上便出现了法院乐于见到的结果，大量纠纷还没走到法院就已顺利解决了。
三、我国的交通事故处理规范标准化实践
我国交通事故责任认定的标准化也起步于地方，却没能像日本那样得到上层的积极回应和推动。因此，迄今为止，有关实践只是碎片般地散落在一些地方、一些部门制定的规范中，并不普及，也不成体系。实践的深入程度，一般取决于地方、部门领导的认识和重视。相形之下，在保险和赔偿上的标准化做得比责任认定的标准化要好一些。
1.实践与问题
在我国，与日本过错认定相对应的，主要是由交警完成交通事故责任的认定（以下简称：责任认定），而且是对交通事故的成因，尤其是涉案各方行为对事故发生的作用力的有无与大小所做的官方分析。这项工作在日本是落在法官身上，在我国却主要靠警察。
责任认定的判断标准，在2003年的我国《道路交通安全法》、2004年的《道路交通安全法实施条例》中是被忽略的，只有2008年施行的《道路交通事故处理程序规定》第46条给出了较原则的权衡尺度，即“应当根据当事人的行为对发生道路交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任”。也就是说，对于交通事故的发生，应考量当事人行为的作用力大小、因果关系的远近、过错的轻重；但从该条随后的分类规定看，[29]又似乎把三者统合到“过错”之中。
至于责任认定更细致的基准，上述规章授权省级公安机关“可以根据有关法律、法规制定具体的道路交通事故责任确定细则或者标准”。可以说，迄今，各省仍各行其是。除北京等少数地方采用较为客观的责任认定AB类标准外，[30]其他地方，一省之内，多是原则之下的自由裁量，实行一案一议。笔者在与北京交警有关负责人的交谈中获知，之所以北京会推行AB类交通事故认定标准，一是为了交警执法统一，二是避免有关争议。笔者在与四川省交警总队合作制定《道路交通事故处理指南》时对此也有过讨论。笔者建议，应当在实践反复试错的基础上，将裁量结构建构出来，对于常见的典型案件，尽量统一规范责任认定。四川省公安系统的一些事故处理专家却比较排斥细化方法，认为事故形态复杂多样，细化等于僵化，不利于纠纷的解决。
然而，这种以解决纠纷为本位的态度，在笔者看来不甚可取。第一，拒绝细化、标准化，意味着自由裁量权过大。更糟糕的是，处理部门不会按照“同案同判”的原理，形成相对稳定的裁量结构，裁量运行轨迹很可能受到很多因素（甚至是不恰当考虑）的影响而变得杂乱、任性。我国交警业务素质总体上参差不齐，责任认定质量也就高低不平。除此之外，个案处理容易产生差异与分歧。一篇报道也指出：“《道路交通事故处理办法》没有规定认定交通事故责任的标准，以因果认识论的原则去认定复杂的交通事故责任，操作性极差，常常出现仁者见仁智者见智，各持己见相持不下的局面，也难摆脱凭经验、凭印象、凭权力来认定的陈规陋习。”[31]第二，拒绝细化、标准化，显然会使法律责任的认定发生不确定的延展，让事故认定为厘清法律责任服务，这难免本末倒置，或者至少是将本末一并考虑，实践上不免出现诸多流弊。比如，责任认定有时会有意识地偏袒贫困的、好闹事的、不易息讼的、有“关系”的一方，不管是出自同情、怜悯，还是息事宁人、惧怕权势，他们的法律责任也自然随之减轻了许多。第三，拒绝细化、标准化，导致磋商成本高，颇难说服当事人接受认定结论，调解难度大，诉讼几率高。[32]实践中，当事人即便很快形成了妥协，也不完全是互谅互让，很多时候是有过错的一方利用走保险的程序繁琐，对方急于解决纠纷的心理，或者对交通事故知识的一知半解，迫使对方让步，“有理让无理”，最终不了了之。
责任认定上标准尚未统一，但在保险理赔和民事赔偿上，似乎更容易统一认识，实行统一的赔偿标准。[33]这在很大程度上得益于中央层面较早就给出了有关原则性标准。国务院在1991年发布了《道路交通事故处理办法》，对损害赔偿项目、标准以及计算公式都做了较为详细的规定。2003年12月4日最高人民法院发布了《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》。在上述办法废止之后，目前对交通事故的赔偿，基本上是按照上述司法解释操作。[34]比起上述办法，司法解释似乎更原则一些，又因为人均可支配收入、人均消费性支出各地不同，所以，只是在一省一市实践之中渐趋标准化了。[35]
与日本相比，我国在责任认定、保险理赔与民事赔偿的流程中标准化是断裂的，实践呈碎片状，而不是和谐统一的。责任认定、保险赔付与法院裁判之间缺少内在的呼应。比如，北京市实行的责任认定AB类实践的确顺应了标准化的趋势，但只适用于责任认定，责任认定“想表述的是当事人的违反交通管理行为对交通事故发生的作用的大小,相当于我们依据‘过错’来确定法律责任大小的‘过错’”。[36]过错与法律责任分开解决，也不是不可以接受的。但是，责任认定的标准化，给当事人的只是一个局部的片段信息，而且，出自公安机关笔下的责任认定标准，在理赔、诉讼上能否得到保险公司、法院的认可，也具有不确定性。那么，下一步的利害关系究竟如何，当事人还是无从获知，所以，要想平息纠纷也难。
2.标准化实践的益处
尽管我国交通事故处理规范标准化的实践不像日本那样普及、成体系，但是，人们从单个环节上的标准化所获得的感受，也与日本相差无几。笔者找到了以下三份材料，可供参看。
第一，一份调查显示，民警在调处交通事故赔偿过程中，怎么赔、赔多少，主要“不是当事人协商与交警调停的结果，而是交警直接依据法定标准执法的结果。所谓‘调解’，是在上述法定的标准范围之内，交警权衡当事人各方的经济能力、过错大小等因素，在个别赔偿项目上进行数额调整，并说服各方接受。由于赔偿项目和计算方式标准的高度统一，当事人就很少会怀疑调解本身的公正性”。[37]
第二，一位北京市交通管理局领导曾撰文指出，《北京市道路交通事故当事人责任确定标准》实施之后，“在老百姓最为关注的事故处理核心环节‘责任认定’上，统一了认定尺度，增强了事故责任的可预测性和认定责任的可操作性”，“消除群众对事故处理‘暗箱操作’的疑虑”。[38]
第三，一份法院的调研报告指出，“交通事故赔偿标准的定型化也决定了调处中交涉的空间不大”，法院也有意识地加强对当事人传授这方面的知识，[39]“从而大大节约协商的过程和时间，而且由于其透明度较高，当事人对处理结果的认可度也较高”，[40]因而纠纷就更加容易自行解决或者通过交警、保险公司以及其他调处机构解决。
可见，人们从上述实践中也感受到了交通事故处理规范标准化的好处，比如，可以增强“可预测性”、“可操作性”，提高当事人的认可度，降低协商成本，加快解决纠纷。尤其是，其中“执法的结果”、“统一了认定尺度”、“交涉的空间不大”等表述，让笔者觉得，交通事故处理规范标准化更大的好处体现于以下两个方面。第一，可以将当事人与鉴定机构、处理机关之间的矛盾转化为与制度的矛盾，这种矛盾不是也不能通过与鉴定机构、处理机关的商谈来个别化地解决，只能通过修改标准来统一解决。第二，增加透明度，避免“暗箱操作”。在个案处理中，不管是哪一个交警、保险公司、法院都会受制于上述标准所产生的“作茧自缚”效应，只能照章办事。任何人情世故、细枝末节都不在考虑之列。这看似机械呆板，不通情达理，但是，只要不折不扣的执行，不因人而异，也不因案而异，就会更有说服力，让所有当事人不得不接受。
四、进一步完善我国的交通事故处理规范标准化体系
依上述对日本经验和我国实践的分析，不难发现，交通事故处理规范标准化的实质是控制裁量，就是针对反复出现的同类案件，将公安机关、保险公司和法院的处理方式固定下来，主要是把有关裁量权的行使方式建构起来，使得未来遇到同一类型的案件，就能够循着同样的路径处理，实现平等对待，即“相同案件，相同处理，不同案件，不同处理”。常见的多数案件，通过交通事故处理规范标准化解决了，留下少数非典型（untypical）的案件，就通过个别裁量解决。
笔者不太认同日本法官的看法，即与其他领域的案件相比，交通事故案件具有特殊性，特别适合标准化处理。[41]其实，与其他领域一样，在交通事故领域内，也没有两个完全相同的案件，正如世上没有两片相同的树叶。只能说，有不少交通事故案件的主要事实相同或者近似，处理结果也近似，所以，可以忽略一些无关紧要的差异，进行大致的归类，并提炼、固化一定的处理标准和解决方式。也就是说，在遵循平等对待原则的前提下，忽略一些“案件之间的差异”，是完全可以接受的。这也回应了反对者的上述批判。否则，如果裁量结构是不稳定的，案件处理便有着多种可能。这势必会刺激当事人不断纠缠细枝末节，争多论少，而处理机关又有裁量余地，那么，交易成本必然不小，最后收益却未必很大。因此，推行标准化，挤压裁量空间，不给当事人“讨价还价”的机会，实在也是出于成本效益的考虑。
1.交通事故处理规范标准化建设
如果要快捷有效地解决道路交通事故纠纷，就必然涉及公安机关、保险公司和法院之间的通力合作，裁量的建构便与人们以往熟悉的裁量基准不同，这不单是一个部门、一个系统的任务，必须跨越不同系统，协调不同部门，彼此衔接，沟通呼应，具有体系化的特点。这使得整个交通事故处理规范标准化过程较为复杂。在笔者看来，交通事故处理规范标准化建设应该包括以下几个方面。
第一，中央层面统一规范之下的地方性标准化实践。我国幅员辽阔，各地发展不均衡，实践也难免不一致，这决定了从中央层面推行统一的交通事故处理规范标准并非不可行，却具有一定的难度，交通事故处理规范标准化实践更多的应该是地方性的。因为缺少文献，笔者还看不出日本是否也是如此，标准化是否也存在着地方差异。[42]但是，从理论上看，标准越具体，越有操作性，应该越是地方的产物。当然，为统一协调规范，避免地方各行其是，步调不一，甚至南辕北辙，又少不了中央层面的认可、指导与积极推动。也就是说，应当在立法上给出交通事故处理规范标准化的统一原则、制定程序、冲突解决，然后，在共性之下容纳个性，发挥地方的积极性。这也能够避免类似于当时日本关于标准化侵蚀立法的顾虑。
第二，应当建立从责任认定、保险赔付到民事赔偿的统一交通事故处理规范标准体系。如上所述，与日本相比，我国的交通事故处理规范标准化实践是断裂式的。但是，要想有效地解决交通事故纠纷，就应当建立一个内在和谐、彼此呼应的交通事故处理规范标准化体系，贯穿于从责任认定、保险赔付到民事赔偿的整个过程。其实，它们之间本身就是环环相扣，有着内在联系的。交警的责任认定必须获得保险公司和法院的认可，保险赔付与民事赔偿又有着很多的关联。公安机关、保险公司和法院如果都能够认同一样的标准，或者承认彼此的标准，那么，就会使问题的解决简单得多。
第三，应当由法院主导。交通事故处理规范标准化涉及责任认定、保险赔付和法院裁判等环节，从职责与专业擅长看，当然可以由交警、保险公司和法院各自负责完成。但是，整个交通事故处理规范标准化建设还是应当由法院来统合、推动，因为一切交通事故纠纷哪怕走得再远，环节再多，也终结于法院的判决，法院具有最终的话语权。从日本的经验看，交通事故处理规范标准化实践始于法院，也由法院主导。厦门市法院系统力推的交通法庭实践，多半也是受日本影响。从他们的报告引用的文献与观点看，他们也认识到法院在交通事故处理规范标准化方面应当发挥主导作用。[43]日本的经验还告诉人们，法院也不是不可以独自制定过错的标准。在我国，如果由交警部门与法院共同制定责任认定的标准，或者交警部门制定之后征询法院的认可，就能够在交警、法院、保险公司之间保持认识上的高度统一，不至于称雨道晴。
第四，交通事故处理规范标准化必然要求公开咨询。所谓标准化，对上述机构而言，是统一认识的过程。对外，是将上述机构独占的知识外化为社会知识，让公众广泛知晓。因此，一方面，任何标准必须公开。正如K.C.Davis指出的，一旦裁量让位于规则，规则就应当让受影响的当事人知悉。先例和规则提供了有益的裁量建构，但是，如果它密而不宣，那么，管理者即便无视先例、违反规则，产生偏见和偏袒，也无从发现。[44]另一方面，“专家知识”即使表达得再通俗，有些专业知识也不易为当事人所理解，必须辅以广泛的咨询，而咨询的依据就是标准。通过公开和咨询，交通事故处理规范标准化才能真正发挥出息讼止争、促进和解的作用。
在大数据、云计算、“互联网+”时代，交通事故处理规范标准化，无论是各阶段、各环节的统一标准，还是建立彼此之间的关联性，都将变得更加简便易行。只要建立有关数据库和信息共享平台，将具体案件的关键事实输入，通过强大的搜索引擎，便能查询以往同样案件的处理结果，显现出散落在不同机构之中的文件信息，能够充分地解决信息不对称问题，进而统计出同一地区相同案件的处理结果。这些无疑可以作为处理手头个案的依据标准，具有更强的说服力，更容易平息纠纷，迅速结案。
2.应当注意的两个问题
然而，面对纷繁复杂、姿态万千的实践，能够标准化处理的案件的应该有限。只有反复呈现的同类案件，才可能架构出相对稳定的裁量结构。非典型的案件恐怕要一案一议，个别裁量。北京市交警部门在推进AB类标准化方案的过程中对此有着清醒的认识。他们认为：“责任确定尽管可以概括出一些基本规律，但是若要一一穷尽并抽象出可供实际操作的定责标准，却是相当困难的。基于此，确定了‘先试行，再完善’的起草方针，对《标准》难以涵盖的特殊事故类型则以‘兜底条款’处理。在事故办案实践中，往往采取一案一议的方式，形成典型案例，以指导办案，待条件成熟后再进入《标准》。这样，责任确定既有了统一规范，又对复杂疑难案件的责任确定留有个案研究的空间。”[45]
除此之外，交通事故处理规范标准化是建立在以往实践基础上的，是遵循前例、平等对待的结果，还必须注意不能僵化，停滞不前，必须解决顺应时代发展的需求，该更改时，就必须更改，否则，交通事故处理规范标准化也会招致公众的不满与反对。正如Takao Tanase所提醒的，标准化的赔偿制度本身是建立在侵权法之上的，法律的一成不变，从长远看，将有损于公众对该制度的支持。[46]
五、两个结论
从上述分析中，大致可以得出以下两个基本结论。第一，尽管交通事故情境各异，案件形态多样，但还是可以从纷繁复杂、千差万别之中找寻到一定的规律，并进行标准化。日本的经验对于人们，尤其是那些偏爱个案裁量、拒绝类型化的人们，还是有一定说服力的。第二，交通事故处理规范标准化不能仅止于责任认定，而应当延伸到保险赔付和民事赔偿，彼此的标准化之关联性应该清晰可见，又便于操作。这样，当事人便能“一眼望到头”，获得一个连续的、整体的预期性，前因后果，一目了然，从而也就能理性选择，和解、调解乃至裁判才有坚实的基础。
因此，在笔者看来，交通事故处理规范标准化建设应当以法院为主导，法院可以与交警、保险公司协力，通过会商、研讨、征求意见等多种方式，总结实践，制定出彼此都认可的标准。笔者也坚信，只要中国的改革者能够打通目前片段、分散的交通事故处理规范标准化实践，普遍确立和谐一体的交通事故处理规范标准化，就能获得极高的效益。一方面，交通事故纠纷的解决必将更加迅捷，能够极大地减少商谈成本；另一方面，也能够促使大量的交通事故争议在诉讼之前以调解方式解决，最后走到诉讼阶段的基本上就是那些不能标准化处理的非典型案件。
（责任编辑：姚魏）
【注释】作者简介：余凌云，清华大学法学院教授、博士研究生导师。
*本文系作者主持的2015年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“法治中国建设背景下警察权研究”（项目编号：15JZD010）的阶段性成果。施立栋、高刘杨、赵丽君为本文写作帮助收集文献，并做了法律规范与案例的梳理，笔者与廖峻、成锴等交警交谈，获益颇多，在此一并致谢。
[1]公安部交通管理局公开的统计数据显示，近五年机动车年均增量1500多万辆，驾驶人年均增量2000多万人。截至2014年底，全国机动车保有量达2.64亿辆，其中汽车1.54亿辆；机动车驾驶人突破3亿人，其中汽车驾驶人超过2.46亿人。全国平均每百户家庭拥有25辆私家车。我国驾驶人数量居世界第一位，汽车数量居世界第二位。参见：《我国驾驶人总量突破3亿交通安全面临挑战汽车文明亟待加强》，http://www.mps.gov.cn/n16/n85753/n4449431/4473797.html，2015年8月16日访问。
[2] Cf. Takao Tanase,“The Management of Disputes: Automobile Accident Compensation in Japan”（1990）24 Law & Society Review 657.
[3] Takeyoshi Kawashima认为，对日本人而言，权利是未定的（indeterminate），被视为某种取决于情境的东西（something situationally contingent）。所以他们内在地排斥司法，原因在于司法上将权利看做是确定的。Cited from Takao Tanase,“The Management of Disputes: Automobile Accident Compensation in Japan”（1990）24 Law & Society Review 653.
[4] Cf. Daniel H. Foote,“Resolution of Traffic Accident Disputes and Judicial Activism in Japan”(1995)25 Law in Japan 21.
[5] Cf. Takao Tanase,“The Management of Disputes: Automobile Accident Compensation in Japan”(1990)24 Law & Society Review 672.
[6] Cf. J. Mark Ramseyer and Minoru Nakazato,“The Rational Litigation: Settlement Amounts and Verdicts Rate in Japan”(1989)18 The Journal of Legal Studies 290.
[7]参见余凌云：《现代行政法上的指南、手册和裁量基准》，《中国法学》2012年第4期；余凌云：《游走在规范与僵化之间——对金华行政裁量基准实践的思考》，《清华法学》2008年第3期。
[8] Cf. Daniel H. Foote,“Resolution of Traffic Accident Disputes and Judicial Activism in Japan”(1995)25 Law in Japan 25, and footnote 25.
[9] Cf. Daniel H. Foote,“Resolution of Traffic Accident Disputes and Judicial Activism in Japan”(1995)25 Law in Japan 31.
[10] Cf. Daniel H. Foote,“Resolution of Traffic Accident Disputes and Judicial Activism in Japan”(1995)25 Law in Japan 27.
[11] Cf. Takao Tanase,“The Management of Disputes: Automobile Accident Compensation in Japan”(1990)24 Law & Society Review 672.
[12] Cf. Daniel H. Foote,“Resolution of Traffic Accident Disputes and Judicial Activism in Japan”(1995)25 Law in Japan 24，especially footnote 22，and 28.
[13] Cf. Daniel H. Foote,“Resolution of Traffic Accident Disputes and Judicial Activism in Japan”(1995)25 Law in Japan 29.
[14] Cf. Takao Tanase,“The Management of Disputes: Automobile Accident Compensation in Japan”(1990)24 Law & Society Review 672，especially footnote 33.
[15] Cf. Daniel H. Foote,“Resolution of Traffic Accident Disputes and Judicial Activism in Japan”(1995)25 Law in Japan 28.
[16] Cf. J. Mark Ramseyer and Minoru Nakazato,“The Rational Litigation: Settlement Amounts and Verdicts Rate in Japan”(1989)18 The Journal of Legal Studies 269-270.
[17] Cf. Daniel H. Foote,“Resolution of Traffic Accident Disputes and Judicial Activism in Japan”(1995)25 Law in Japan 24.
[18] Cf. Takao Tanase,“The Management of Disputes: Automobile Accident Compensation in Japan”(1990)24 Law & Society Review 665.
[19] Cf. Daniel H. Foote,“Resolution of Traffic Accident Disputes and Judicial Activism in Japan”(1995)25 Law in Japan 21.
[20] Cf. Daniel H. Foote,“Resolution of Traffic Accident Disputes and Judicial Activism in Japan”(1995)25 Law in Japan 30.
[21] Cf. Takao Tanase,“The Management of Disputes: Automobile Accident Compensation in Japan”(1990)24 Law & Society Review 659，especially footnote 10&11.
[22] Cf. Daniel H. Foote,“Resolution of Traffic Accident Disputes and Judicial Activism in Japan”(1995)25 Law in Japan 35，37.但是，Foote没有阐释清楚第三点。
[23] Cf. J. Mark Ramseyer and Minoru Nakazato,“The Rational Litigation: Settlement Amounts and Verdicts Rate in Japan”(1989)18 The Journal of Legal Studies 264-270.
[24] Cf. J. Mark Ramseyer and Minoru Nakazato,“The Rational Litigation: Settlement Amounts and Verdicts Rate in Japan”(1989)18 The Journal of Legal Studies 268.
[25] Cf. Takao Tanase,“The Management of Disputes: Automobile Accident Compensation in Japan”(1990)24 Law & Society Review 667.
[26] Cf. Daniel H. Foote,“Resolution of Traffic Accident Disputes and Judicial Activism in Japan”(1995)25 Law in Japan 34.
[27] Cf. Daniel H. Foote,“Resolution of Traffic Accident Disputes and Judicial Activism in Japan”(1995)25 Law in Japan 34.
[28] Cf. Daniel H. Foote,“Resolution of Traffic Accident Disputes and Judicial Activism in Japan”(1995)25 Law in Japan 34.
[29]《道路交通事故处理程序规定》第46条详细划分了四种情形：（1）因一方当事人的过错导致道路交通事故的，承担全部责任；（2）因两方或者两方以上当事人的过错发生道路交通事故的，根据其行为对事故发生的作用以及过错的严重程度，分别承担主要责任、同等责任和次要责任；（3）各方均无导致道路交通事故的过错，属于交通意外事故的，各方均无责任；（4）一方当事人故意造成道路交通事故的，他方无责任。
[30]北京市实行AB类道路交通事故认定标准的核心观点是，“由于一方当事人可能有多个不同的交通违法行为，这些交通违法行为在发生交通事故时起着不同的作用。交通事故双方是一对矛盾，从唯物辨证法的基本观点出发，一方当事人的多个不同的交通违法行为必然有一个交通违法行为是矛盾的主要方面，双方的交通违法行为必然有一方的交通违法行为是主要矛盾，并在形成交通事故中起主要作用”。根据长期实践经验，起主要作用的就归入A类违法行为，起条件作用的就算B类。然后，从现场调查获知的各方违法行为，逐一区分AB类，按照一定的规则确定彼此责任大小。参见傅以诺、秦泽、藏志成：《北京〈道路交通事故当事人责任确定标准〉即将出台》，《道路交通管理》2005年第2期。
[31]张宗宽：《改革交通事故处理——“阳光作业”》，《道路交通管理》1998年第10期。
[32]比如，据笔者观察，自行协商、快处快赔有效之余，也暗含弊端。因为缺少标准化的指引，当事人缺乏有关专业知识，对各方过错、责任之有无、大小，不易形成共识，有时还得闹到公安部门由交警调处。实践中也不乏加强警察调处的呼声，也引入了“事故e处理”，但也因缺少统一的认定标准，警察的裁量权过大，当事人也不易形成妥协，最后还是得走上旷日持久的诉讼之路。
[33]比如，一份浙江绍兴的司法调研报告中建议，市中级法院“可定期或不定期地组织召开由市级保监机构或保险行业协会参与、本地市级保险公司参加的道路交通事故纠纷协调会或座谈会，在本地区范围内统一赔偿标准”，各基层法院“可以与本地的各保险机构支公司进行沟通协调，在其理赔权限范围内初步达成统一的赔偿标准”。参见朱振安：《交通事故纠纷处理机制现状之调研》，《中国审判新闻月刊》总第73期。
[34] http://baike.baidu.com/link?url=32Xo2ZZ_9qdLecjZVNd77FDVekHNC4YzYiwitvazBcjZgaUsESExt4IWg1AIgMR-fflSAPYNC6X_0JvcgSJnrq，2016年3月6日访问。
[35]《2015年全国各地交通事故最新赔偿标准（附表）》，http://www.360doc.com/content/15/0424/14/20625606_465666548.shtml，2016年2月9日访问。
[36]参见李蕊：《交通事故责任与交通事故法律责任——争议与解决途径》，《中国人民公安大学学报》2005年第5期。
[37]参见左卫民、马静华：《交通事故纠纷解决的行政机制研究》，《四川大学学报（哲学社会科学版）》2005年第4期。
[38]参见王立：《深化交通事故公开处理让权力在阳光下运行》，《人民公安报》2008年1月19日。
[39]有一则新闻写道：“在同安道路交通法庭当事人休息室，记者看到一名当事人正看着法庭提供的《道路交通事故损害赔偿案件诉讼指导手册》。该《手册》内容涉及诉讼应提供的材料、事故的责任比例、应当赔偿的项目和诉讼应提供的书面材料等部分，每一个部分最后都有‘注意事项’，以提醒避免容易误会或误操作的地方。‘太方便了。可以不请律师了。’这名当事人说。”罗斌、郑金雄、安海涛、李强：《厦门同安：一个道路交通法庭的实践》，《人民法院报》2011年5月26日。
[40]参见厦门市中级人民法院课题组：《厦门市道路交通事故纠纷解决机制的调研报告》，《司法改革论评》2013年第2期。
[41]日本东京地区法院第27民庭的一位法官评价道，如有可能，他也很乐意采取同样的方法来推进所有民事案件的解决；只是交通事故案件具有容易类型化的特性，更适合采用标准化解决。Cf. Daniel H. Foote,“Resolution of Traffic Accident Disputes and Judicial Activism in Japan”(1995)25 Law in Japan 31.
[42]在日本，一个律师在研究了有关判例之后发现，在1968年以前，大阪地区法院的判决，对于损害与痛苦的赔偿（awards for pain and suffering），要高于东京地区法院。一份报纸对此做了报道，并称“要起诉，去大阪”。日本最高法院很快就召开了联席会议，来自东京、大阪和名古屋的法官就赔偿标准达成了协议。Cf. Daniel H. Foote,“Resolution of Traffic Accident Disputes and Judicial Activism in Japan”(1995)25 Law in Japan 28.这是不是意味着日本不允许差异性的存在呢？笔者尚不能断定。
[41]日本东京地区法院第27民庭的一位法官评价道，如有可能，他也很乐意采取同样的方法来推进所有民事案件的解决；只是交通事故案件具有容易类型化的特性，更适合采用标准化解决。Cf. Daniel H. Foote,“Resolution of Traffic Accident Disputes and Judicial Activism in Japan”(1995)25 Law in Japan 31.
[42]在日本，一个律师在研究了有关判例之后发现，在1968年以前，大阪地区法院的判决，对于损害与痛苦的赔偿（awards for pain and suffering），要高于东京地区法院。一份报纸对此做了报道，并称“要起诉，去大阪”。日本最高法院很快就召开了联席会议，来自东京、大阪和名古屋的法官就赔偿标准达成了协议。Cf. Daniel H. Foote,“Resolution of Traffic Accident Disputes and Judicial Activism in Japan”(1995)25 Law in Japan 28.这是不是意味着日本不允许差异性的存在呢？笔者尚不能断定。
[45]参见前注[30]，傅以诺、秦泽、藏志成文。
[46] Cf. Takao Tanase,“The Management of Disputes: Automobile Accident Compensation in Japan”(1990)24 Law & Society Review 681.
