摘 要：美国《信息自由法》对个人隐私信息的免除公开作了明确具体的限制性规定。联邦法院在司法实践中形成了认定个人隐私权利益三个方面的标准：存在因果关系；是特定个人的隐私权；隐私权排除当事人本人。同时形成了权衡隐私权利益与公共利益需考量的要素：对个人隐私权威胁程度；公开获得的公共利益；获取申请信息的替代方案。
关键词：美国；政府信息公开；个人隐私；司法审查
在政府信息公开中，行政机关以保护个人隐私权为由拒绝向申请人公开信息是最主要的免除公开理由之一，而在政府信息公开司法审查实践中，对个人隐私信息免除公开的司法审查是最棘手的案件。如果涉及公民个人隐私的信息一律不公开，那么对行政机关是否依法行政、滥用职权的监督将存在盲区；如果不加区分地公开个人隐私信息，公民的隐私权将无法得到保障。如何审查判断个人隐私信息的隐私权利益和公开的公共利益？如何权衡个人隐私利益与公开的公共利益的大小？是我国目前政府信息公开诉讼中亟需解决的重要问题。美国联邦法院在长期的司法实践中通过一系列的判例逐步形成了较为完善的认定个人隐私信息的标准和审理个人隐私信息的司法审查方法。研究这些认定标准和审查方法对我国刚刚起步的政府信息公开诉讼有启示意义。
一、美国《信息自由法》对隐私权的保护和个人隐私信息的范围
（一）美国《信息自由法》对隐私权的保护
美国《信息自由法》有两个隐私权免除公开条款，即第6免除公开条款和第7(C)免除公开条款。1966年制定的美国《信息自由法》（b）（6）条款规定，该法的规定可以不适用于下列文件：“公开将构成明显不当侵犯个人隐私权的人事的、医疗的和类似的档案”[①]这些文件在美国通常称为“人事的、医疗的和类似的档案”，简称为个人隐私信息。该条款被称为第6免除公开条款。在制定第6免除公开条款的过程中，国会试图保护公民个人的隐私权。因为，在行政机关保存的大量文件中，包含有公民个人的“私密”信息，涉及个人的私密生活，公开这些信息可能会给公民个人带来损害和困扰。在《信息自由法》制定以前，这些信息通过行政机关制定的规章予以保护，因而缺乏法律的直接规制。由于隐私权的保护越来越受到人们的关注，因此，国会不得不在《信息自由法》立法时采取行动。[②]第6免除公开条款的目的是在个人隐私权利益与信息公开获得的公共利益之间达成一种可能的妥协。该免除公开条款在既定情况下的适用性取决于这两种利益的权衡：即在决定是否公开申请信息时，隐私权利益是否“明显”大于公开获得的公共利益。国会不可能对每类个人隐私信息分别制定法律，也不可能在立法中对所有涉及公民个人隐私的信息进行列举，而是决定在《信息自由法》中规定一个总的免除公开条款，适用于行政机关掌握的所有涉及公民个人隐私性质的文件，以求达到个人隐私权利益与信息公开的公共利益的平衡。国会并没有意图将第6免除公开条款限制在一个狭窄的仅仅包括个人信息的某类档案；相反，该免除公开条款意图涵盖适用于可以识别特定个人身份细节的所有政府掌握的个人档案。然而，与特定个人身份没有任何关系的信息不属于该免除公开条款的范围，尽管它的公开可能会导致某些人生活的困扰和尴尬。要确定公民的信息申请是否适用该免除公开，行政机关必须：首先，确定该信息是否属于该条款界定的“人事的”“医疗的”“类似的”档案；其次，平衡所侵犯的隐私权利益与公开的公共利益的大小，以确定公开是否“明显不当”。
在美国，由于文义解释上的差别，对第6免除公开条款中的“公开可能构成明显不当侵犯个人隐私权”是修饰“人事的、医疗的和类似的档案”还是只修饰“类似的档案”存在分歧。有人认为，只修饰“类似的档案”，即把第6免除公开条款理解为“人事的、医疗的和公开可能构成明显不当侵犯个人隐私权的类似的档案”。这种观点认为，第6免除公开条款的表述表明，要求“明显不当侵犯个人隐私权”只适用于“类似的档案”，对于“人事档案和医疗档案”，只要存在侵犯隐私权，不论大小，就应该免除公开。然而，联邦法院拒绝接受这一观点，认为国会并没有意图为人事档案和医疗档案建立一个“普遍适用”的免除公开条款，对于所有三种类型的档案的要求是相同的，即“公开可能构成明显不当侵犯个人隐私权”修饰所有三种类型的档案。[③]
第7(C)免除公开条款是1974年国会修改第7免除公开条款即“免除公开执法信息”时增加的。第7免除公开条款的目的是对“为执法目的而编制的档案或信息”提供保护。第7(C)免除公开条款是第7免除公开条款中的一项，特别保护“如果公开可以合理预期构成不当侵犯个人隐私权”的任何执法信息。第7(C)免除公开条款的理论基础是为了防止信息公开可能潜在危及执法人员、其家属和与行政机关合作的秘密信息提供者的隐私权。立法的历史也表明，最初由参议员菲利普.哈特(Philip Hart)提议的第7(C)免除公开条款也要求“明显”不当侵犯个人隐私权。然而，在与美国总统杰拉尔德•福特(Gerald Ford)协商时，为了使该法案得到总统的批准，作为一种让步，“明显”一词被议会委员会删除了。删除“明显”一词减少了行政机关进行平衡的负担。因此，法院认为，在允许执法人员为保护隐私权而拒绝公开信息方面，第7(C)免除公开条款与第6免除公开条款相比有更大的自主权,第6免除公开条款要求更严格。[④]但是，第7(C)免除公开条款只适用于“为执法目的而编制的档案或信息”，因此，其适用的对象范围相对较窄。
值得特别注意的是，因为第6免除公开条款要求存在“明显不当的”侵犯个人隐私权的较严格的要求，其免除公开的范围与《信息自由法》其他免除公开条款的范围相比相对较窄。因此，不符合第6免除公开条款的信息，有可能根据其他较为宽松的免除公开条款：如第4免除公开条款（免除公开贸易秘密和商业或金融信息）、第7免除公开条款等获得免除公开。而且，行政机关引用第6免除公开条款主张免除公开的举证责任要高于第7(C)免除公开条款的标准，即第6免除公开条款的“明显不当”侵犯隐私权的证明标准要严于第7(C)免除公开条款的“不当”侵犯隐私权的证明标准，如果同时引用第6免除公开条款和第7(C)免除公开条款，行政机关将根据第7(C)免除公开条款的要求证明是否免除公开。[⑤]
（二）个人隐私信息的范围
个人隐私是指公民个人生活中不愿向他人公开或被知悉的秘密。隐私权是自然人享有的对其个人的与公共利益无关的个人信息、私人活动或私有领域进行支配的一种人格权。隐私权包括多种内容，如个人生活安宁权、个人生活情报保密权、个人通讯秘密权等。第6免除公开条款保护个人免受普遍的令人尴尬的隐私信息的公开，防止不必要的公开那些可能包含私密细节的高度个人性质的档案，这些档案应用到相关个人时能够识别其身份；因此，该免除公开条款并不保证禁止公开那些不会引发身份识别的、而仅仅使个人感到尴尬的一般负面信息的公开。一般性有助于评价有关人员性格以及身份的文件是不符合该免除公开条款要求的。根据第6免除公开条款，个人隐私信息包括三大类：即人事档案；医疗档案；类似档案。
首先，人事档案的范围。第6免除公开条款没有定义什么是“人事档案”。一般认为，人事档案是关于人的身份、地位、能力、事业的简要的记录。[⑥]行政机关在雇用一个职员、晋升一名官员、签订一份合同、提供一份补助等很多情况下，必须首先了解对方的基本情况。行政机关对与其发生工作关系的人往往存有一份档案材料。一般而言，人事档案主要包括个人的姓名、出生年月、教育背景、家庭住址、婚姻和家庭状况、工作单位和工作评价等等信息。然而，美国联邦最高法院曾经指出，在创建个人简历时，这种人事档案通常包含大量的个人信息。这些个人信息主要包括当事人的家庭住址、学习经历、考试成绩、工作绩效评价等信息。美国联邦最高法院也表示，当事人通常期待对“人事档案”进行彻底保护，只有直接的监督人员才允许查看涉及当事人人事档案的信息。
其次，医疗档案的范围。第6免除公开条款也没有定义“医疗档案”，根据法院的解释，“医疗档案”是指公民个人的健康历史。既包括过去的病例和病史，也包括现在的健康状况、医疗状况、生理心理状况等事项的档案。例如，宾夕法尼亚大道发展公司的规章规定，“个人的病史和病历”是免除公开的；国家职业安全卫生研究所表示，国家职业安全卫生研究所拥有的、包含在档案中的有关工作场所癌症风险的信息是受第6免除公开条款保护的。此外，工人赔偿请求档案的某些部分已经被认为构成该免除公开的“医疗档案”。根据第6免除公开条款，运往主治医生办公室和美国国会的每个处方药名称、发运量、单位价格、装运日期等清单档案是不能免除公开的。因为，这些清单档案缺乏任何识别特定个人医疗状况的可能性。
再次，类似档案的范围。类似的档案是指人事档案和医疗档案以外的其它关于个人情况的记录。“人事档案”或“医疗档案”的表达相对直接，可以防止很多争议。绝大部分争议主要出现在“类似的档案”这一问题上。法院过去对类似档案的理解存在分歧。有的法院认为，如果要求保护档案的利益与源于“人事”或“医疗”档案的利益相同，那么，该档案是类似的档案并属于该免除公开条款的范围。不包含实质性隐私权价值的资料不是该免除公开条款目的的“类似的档案”。也有的法院认为，“类似的档案”一词不限于包含私密细节和高度个人化信息的档案。被行政机关保存在档案中的个人信息不能仅仅因为它不是人事的和医疗的档案而失去第6免除公开条款的保护；每当公开从政府档案中获得的适用于特定个人的信息，法院必须确定公开信息是否构成明显不当侵犯个人隐私权。因此，类似的档案一词应该得到广义的解释。类似的档案是那些有隐私权价值的类似于人事的或医疗的档案。相关的考虑不在于是否信息以类似的方式归档，而在于是否源于该信息的隐私权利益与源于人事的或医疗的档案的隐私权利益相类似。一般的标准是信息的品质和性质：即信息的公开是否将导致个人的特别尴尬，和将构成明显不当侵犯个人隐私权，其侵犯的隐私权利益在性质上的高度个人化或私密性与发生在人事的和医疗的档案一样。联邦最高法院认为，行政机关掌握的可以识别某特定个人的档案都是类似的档案。类似的意义是指这种档案与人事的档案和医疗的档案一样，是关于个人的档案，是可以识别某一特定个人的档案。与个人无关的档案不是类似的档案，类似的档案往往涉及个人的名誉和身份，如男女关系、是否父子关系、是否婚生子女关系、家庭纠纷、福利救济等。因此，“类似的档案”不涉及处理纯物质的信息，诸如建筑物、构筑物或者不动产，也不免除公开包括相关业务关系的信息，如政府承包商的姓名。
二、个人隐私权利益的认定标准
（一）存在因果关系
为了适用第6免除公开条款，信息的公开与侵犯隐私权之间必须存在某种因果关系。[⑦]首先，当事人必须证明，一旦公开信息，公众就能够将公开的信息与特定的个人联系起来。这种识别个人身份的可能性必须不仅仅是单纯的可能性，而应该是实实在在的现实可能性。只有在政府信息可以识别他人身份时才能适用第6免除公开条款。信息的公开可能增加“推测”有关当事人身份的可能性是不足以适用该免除公开条款的。只有存在实际识别个人身份的可能性，才能证明根据第6免除公开条款拒绝公开某种信息的适当性。尤其是，当申请信息公开的原告已经提出宣誓书证明，根据利害关系人的知识水平，其不可能通过公开的信息识别档案当事人，并且他们也知道没有其他人可以识别时，是不能适用第6免除公开条款的。
其次，文件的公开必须构成明显不当侵犯个人隐私权，而且，这种侵犯是实际侵犯，不是可能侵犯。第6免除公开条款并不适用于由于公开的衍生效应而产生的隐私权的侵犯。事实上，行政机关信息的公开可能引起对有关个人越来越多推测，或者可能引起行政机关负责人感到不安，但这不是能够支持第6免除公开条款主张的那种侵犯隐私权。仅仅“担心”信息的公开可能会引起侵犯隐私权是不够的，信息的公开将引起侵犯个人隐私权的极大可能性也是不充分的。因为，可能存在两个或三个因果关系链导致侵犯隐私权，担心不是产生威胁效果必须具有的诸多因素，而仅仅是威胁效果实现的可能性。
（二）是特定个人的隐私权
第6免除公开条款保护的隐私权是特定个人的隐私权。[⑧]尽管，美国有的联邦法院认为，第6免除公开条款可以适用于防止公开违反金融机构利益的信息，但是，联邦法院通常认为，第6免除公开条款只适用于自然人，不适用于公司这样的实体。有关特定个人的隐私权有两点值得特别注意：一是死者和死者家属的隐私权问题；一是“公众人物”的隐私权问题。
首先，有关死者和死者家属的隐私权问题。在美国，有关死者本人是否存在隐私权利益存在
争议，一般认为，第6免除公开条款只适用于活着的人；然而，联邦法院认为，死者家属的隐私权利益是值得根据第6免除公开条款予以考量的。在美国国家档案管理局诉法维西（National Archives and Records Administration v. Favish）一案[⑨]中，联邦最高法院第一次认可《信息自由法》相关隐私权利益适用于被申请人死亡后的家庭成员。法维西案涉及到行政机关保存的调查白宫总统助理法律顾问文森特·福斯特（Vincent Foster）自杀的死亡场景和尸检照片的副本。1993年7月，有人在华盛顿特区弗吉尼亚公园外发现文森特•福斯特已经死亡，手里拿着枪。[⑩]联邦调查局等5家行政机关经过调查得出结论认为，福斯特是自杀死亡。这一调查结论受到了一些研究谋杀的理论家的质疑，其中包括一个持怀疑态度的洛杉矶律师艾伦·法维西（Allan J. Favish），其试图进行一项独立的调查，并通过《信息自由法》申请获取这些照片。联邦政府拒绝公开这些照片，认为该信息公开将构成不当侵犯福斯特家庭成员的第7(C)免除公开条款的隐私权。艾伦•法维西向加州中区的美国联邦地区法院提起诉讼，其主张：隐私权是为了保护被申请信息者本人，并且这种保护随着被申请人的死亡而结束。法院支持独立检察官办公室根据第7(C)免除公开的请求拒绝公开剩余的10张照片，这些照片是拍摄死者的照片。联邦地区法院首先裁决，第7(C)免除公开条款适用于福斯特的家庭成员，然后裁决，他们的隐私权大于公开存在争议的10张照片的公共利益。最后案件上诉到联邦最高法院。联邦最高法院拒绝了“过于狭隘的”法维西的观点：即认为《信息自由法》的个人隐私权仅限于“控制有关自己信息的权利”。撰写一致判决意见的大法官安东尼·肯尼迪（Anthony Kennedy）表示：“就个人隐私权的概念而论，其只包含个人控制有关自己的信息，并不意味着它包含其他人的隐私权利益”。他明确表示：家庭成员不能代表文森特•福斯特引用第7(C)免除公开条款。相反，他们寻求“隐私权保护……是为了确保自己的心灵平静和安宁，而不是为了死者”。法院裁定认为，《信息自由法》相关隐私权利益可以延伸到家庭成员，并且在该情形下，福斯特家庭成员的隐私权利益大于公开获得的公共利益。
其次，有关“公众人物”的隐私权问题。在美国，一般认为，根据第6免除公开条款，不能因为某人是“公众人物”而拒绝保护其隐私权，也不能因为某人是“公众人物”而要求更多的隐私保护。如果公众人物的某些身份细节或某些隐私还没有向公众公开且仍然处于隐匿状态，那么，其隐私权仍然受到法律的同等保护。但是，“不知不觉”的成为公众人物是不太可能的，由于许多人已经知道了公众人物的有关信息，对能够识别其身份的有关特征和细节进行简单的编辑处理是不足以保护其隐私权的。因为，除非编辑后的文件无法识别当事人的身份，否则，该文件的公开，公众将更容易知道他的身份和有关细节，所以，公众人物的隐私权保护更困难。
（三）隐私权排除当事人本人
个人信息的隐私权保护是针对他人的，对于当事人本人不存在隐私权。即在适用第6免除公开条款时，作为申请获取自己信息的当事人本人，在因保护隐私权而不予公开信息的问题上，不应该比其他人有更多的困难，政府信息应该向该信息的当事人本人公开。一些政府部门和行政机关包括美国国家科学基金会的规章规定，作为潜在侵犯个人隐私权而免除公开的信息应向该信息的当事人或他指定的或授权的代理人公开。此外，一些行政机关规章如食品和药物管理局规章规定，如果该信息的当事人书面同意，涉及其隐私的信息也可以向他人公开。
三、个人隐私信息免除公开的司法审查方法
（一）个人隐私信息保护的条件和程度
第6免除公开条款的目的是政府信息在个人隐私权利益和公众知情权利益之间在《信息自由法》上体现的一种可行的妥协。因此，其在任何既定情况下的适用性取决于两者之间的利益权衡：在公开信息时，个人隐私权利益是否明显大于公开获得的公共利益。对该权衡的法定支持理由源于“明显不当的”一词的解释。联邦法院裁定，国会“明显不当的”一词的表述表明，因为公众知情权的正当理由，可以要求公开侵犯隐私权的文件。防止“明显不当”侵犯需要权衡申请信息公开所获得的公共利益与个人隐私权利益之间的大小。第6免除公开条款的权衡测试类似于第7(C)免除公开条款的权衡测试；然而，由于第6免除公开条款要求免除公开“明显不当”侵犯个人隐私权的信息，而第7(C)免除公开条款要求免除公开有理由相信公开可能构成“不当”侵犯个人隐私权的信息，根据语言表述的不同可以看出，第6免除公开条款是一个更狭窄的免除公开条款，联邦法院对免除公开主张将进行更加严格的审查，因为，文件要能够免除公开，行政机关必须要提供侵犯隐私权的更有力的证明。事实上，一般认为，第6免除公开条款有很强的支持倾向于公开的推定。例如，当相互对立的隐私权利益与公开的公共利益的大小相等时，该权衡就应该倾向于支持公开。第6免除公开条款只排除明显不当侵犯个人隐私权的情形，它与第7(C)免除公开条款的区别是，只有隐私权利益的份量明显超过公开获得的公共利益的份量时，才适用第6免除公开条款。[11]
利益权衡方法的基础源于盖脱曼诉国家劳资关系委员会（Getman v. N.L.R.B.）一案。[12]在该案中，两位劳动法教授向行政机关申请获取在代表选举中有资格投票的职员的姓名和家庭住址录，哥伦比亚特区巡回上诉法院拟将第6免除公开条款适用于这两位教授的信息申请。两位教授长期从事国家劳资关系委员会代表选举规则的研究，其打算通过申请获得有资格投票的职员姓名地址录，安排与受影响职员的面谈。行政机关认为，公开这些姓名和地址录将导致侵犯个人隐私权。在解决该问题的过程中，法院认为，第6免除公开条款不是绝对的免除公开，而需要权衡公开获得的公共利益与公开侵犯隐私权利益的大小。这种权衡是法律规定的保护“明显不当”侵犯隐私权的强制性要求，并且，利益权衡方法明显是起草者的有意而为。因此，如果公开具有正当理由，法律可以强迫要求公开那些可能导致侵犯隐私权的信息。信息公开存在更大的公共利益，就是可以公开侵犯隐私权信息的正当理由。在盖脱曼一案中，法院裁定，法学教授研究的公共利益大于职员的隐私权利益。法院认为，这种权衡包括两个步骤：第一步，联邦法院必须确定信息公开是否会构成侵犯个人隐私权，如果构成，那么，侵犯隐私权有多严重；第二步，联邦法院必须权衡侵犯隐私权的严重性与源于公开获得的公共利益的大小。法院认为，姓名和地址的公开“是相对比较轻的”侵犯个人隐私权。然后在仔细考量教授研究的公共利益的基础上，得出结论：“该研究具有不同寻常的价值”。然而，联邦法院指出，公开取决于该案的具体情况：“如果信息申请是由不太合格的申请人提出、或者申请人对研究缺乏精心的设计、或者是具有破坏性的研究等，就需要进行新的权衡，那么，就可能会发现，其涉及‘明显不当’侵犯个人隐私权，决定不予公开是正确的。”
盖脱曼一案的利益权衡方法被另一经典判例的裁决意见所完善：美国葡萄酒爱好者有限公司诉国税局（Wine Hobby USA, Inc. v. I.R.S.）一案。[13]美国葡萄酒爱好者有限公司提出起诉，要求获取在美国酒、烟草和枪支管理局注册的所有人的姓名和地址录，以生产适合在大西洋沿岸中部地区家庭饮用的酒。该公司从事向业余酿酒爱好者销售和分发酿酒设备和其它物资的业务。它要求从行政机关获得姓名和地址录的目的是为了对名单上的客户做直邮广告。与盖脱曼一案联邦法院的做法一样，第三巡回上诉联邦法院认为，结论取决于侵犯隐私权的严重性与公开获得的公共利益的大小。法院认为，姓名和地址录的公开将导致不太严重的侵犯隐私权。尽管侵犯隐私权不严重，但是，公开是为了“私人商业广告销售”。法院得出结论认为，不是为了直接或间接的公共利益目的：“为了企业的业务而公开潜在客户的姓名是完全与《信息自由法》的目的无关的，国会在制定该法案时也从来没有如此考量过”。因为这个原因，法院裁决支持行政机关拒绝公开该姓名和地址录的决定。
（二）权衡隐私权利益与公共利益考量的要素
第九巡回上诉联邦法院认为，在权衡个人隐私权利益与公开获得的公共利益时，需要考量以下基本问题：（1）原告公开的个人利益；（2）侵犯个人隐私权的程度；（3）信息公开获得的公共利益；（4）获取申请信息的任何替代方案的可得性。[14]但是，正如将在后面部分中要讨论的，许多联邦法院在权衡各方利益时并不考量申请公开者的个人利益。因此，后三项是权衡个人隐私权利益与公开获得的公共利益时必须考量的要素。
1．对个人隐私权威胁的程度。
隐私信息是指个人不愿意他人知道的，而且公开将对个人带来不利影响的信息。从本质上讲，对个人隐私权威胁的程度不取决于申请信息的目的，相反，取决于申请文件的性质。有些行政机关的文件构成个人隐私。如个人受到的纪律处分、刑事记录、政党隶属、护照号码、社会保障号码、职业申请表等。但是，并不是行政机关记录的所有个人信息都构成个人隐私。如公务员的姓名、职务、级别、工资等，虽然是有关个人的信息，但公开这些信息并不一定构成侵犯个人的隐私权。要特别注意，个人信息对个人隐私权威胁程度在不同类型的人群之间存在差异。即同样的个人信息，对某些人构成隐私，但对另一些人不一定构成隐私。如个人的住址和电话号码，对中央情报局、联邦调查局等情报人员构成隐私，对其它人不一定构成隐私。是否构成隐私要根据具体情况判断。在根据第6免除公开条款评价信息公开对侵犯隐私权的威胁时，着重考量的因素是，信息被允许公开的程度和隐私权利益被侵犯的程度。[15]例如，认为是个人隐私性质的信息向已经熟知该信息的当事人公开，就不构成对个人隐私权的威胁。
虽然，在公开是否够成侵犯隐私权，或如果有侵犯、在侵犯隐私权程度的问题上，保密承诺明显不是决定性的，但是，善意的保密承诺通常应该给予隐私权一方与其预期隐私权作用相一致的份量。即如果个人在向行政机关提供个人信息时，如果行政机关承诺保密，应该可以认为该个人信息有足够的隐私权利益，公开会构成对个人隐私权的威胁，但是。如果仅仅主张，在申请文件中被提及的个人可能被公众误解，或者文件存在对个人不利的消极内容，在权衡测试中，是不足以向法院提供足够的理由主张保护个人隐私权的。然而，一般情况下，行政机关不应公开内部职员调查结果的有关档案，如果公开这些档案，可能威胁到职员在社会中的良好声誉和信誉。
2．公开获得的公共利益。
在《信息自由法》利益权衡中，唯一相关的公共利益是，申请公开的信息将清楚揭示行政机关如何履行其法定职责，或者让公众知道政府在做什么。[16]因此，信息公开的公共利益主要基于公众对政府活动的监督。公共利益是“一般公众”的利益，不能从申请人个人的私人利益出发来衡量公共利益。仅仅是推测的、假定的公共利益是不可能达到“明显不当”侵犯个人隐私权利益的。另一方面，除非存在“明显不当”侵犯个人隐私权，即受侵犯的隐私权利益必须明显大于公开获得的公共利益时，行政机关才可以基于保护隐私权利益拒绝公开；在受侵犯的隐私权利益与公开获得的公共利益相等时，行政机关是不能拒绝公开的，因为《信息自由法》的目的是促进和保护政府信息公开，而主要不是保护秘密行政。
需要特别注意的是，信息公开获得的公共利益与信息者本人的身份有关，与申请人的身份、动机和利益无关。首先，信息公开的公共利益与信息者本人的身份有关。当信息涉及政府官员的行为造成公众对政府官员行为信任怀疑时，联邦法院赞成根据第6免除公开条款对政府官员个人隐私权利益与公众对政府官员监督的公共利益进行权衡。因为，政府官员可能滥用其法定职权，与第6免除公开条款所保护的隐私权相比，对政府官员的监督有更强的支持公开的公共利益。例如，确保政府官员行政执法程序完整性和可靠性的公共利益，远远大于侵犯政府官员隐私权的隐私权利益。但是，并不是所有情况都是这样，要具体情况具体分析。例如，在涉及对政府官员调查的诉讼中，新闻记者试图公开联邦调查局特工的人事档案，法院认为，特工的隐私权利益大于记者所试图揭露的所谓的联邦调查局特工诱捕方案的公共利益。[17]
其次，信息公开获得的公共利益与申请人的身份、动机和利益无关。公共利益是“一般公众”的利益，根据《信息自由法》，要么所有人可以申请获得信息，要么谁也不能得到。第6免除公开条款权衡过程中的公共利益与申请人的身份、动机、目的、能力、需求无关。[18]即不能从申请人个人的利益出发来证明公开的公共利益。例如，申请人不能从自己的商业利益出发或从自己的诉讼需要出发证明公开的利益。申请人必须从公共利益出发证明公开的利益。如证明申请文件的公开是为了监督行政机关是否合法的或公正的执行职务。法院必须分别评价获得的公共利益的大小和申请人将以何种对社会有益的方法使用申请信息的可能性。如果其主张的公共利益只不过是申请人私人利益的重述，那么，其主张的公共利益将毫无份量。
然而，即使《信息自由法》原告是出于自己私人利益的动机，如果存在公开所产生的一般公共利益，也不会对信息公开产生不利影响。此外，如果一般公众对申请信息有合法的公共利益，尽管是抽象的，这种公开也是有正当理由的，尽管实际上当事人申请获取信息可能出于“低级的”私人目的而不是崇高的公共目的，这时也必须予以公开。相反，如果信息的公开不能达到促进“公众知道政府在做什么”的目的，即使公众因为其他原因可能更喜欢公开这些信息，这种公开也将是没有正当理由的。因为，第6免除公开条款的利益权衡是在信息者隐私权与公开的公共利益之间进行权衡，与申请人本人的利益无关。在实际案件中，如果原告申请信息只明确提出了公开的私人利益，没有主张公共利益，联邦法院在司法审查中也应该考虑公开所产生的客观存在的公共利益。
3．获取申请信息的替代方案。
对隐私权利益与公众知情权的公共利益权衡还需考量的一个问题是，对于完全公开或完全拒绝公开是否存在其他替代方案。这种替代方案主要包括：申请人在不能得到申请的文件时，是否也可以达到他申请文件所追求的目的；申请人是否有其它信息来源；行政机关在最初获取信息时，是否对提供信息的人承诺保密；对于申请的文件，在删除文件中可以识别个人身份的信息后，文件的公开是否不至于侵犯个人的隐私权。[19]例如，如果个人姓名和身份细节可以从申请的信息中删除，以便不能识别与信息有关的人，隐私权利益可以得到足够保障。或者，如果个人信息如婚姻状况，可以从行政机关职员的登记册中删除，登记册的剩余部分就可以公开。行政机关的规章，如食品和药物管理局的规章规定，如果行政机关要公开信息，必须要从公开的档案中删除姓名和其他可以识别身份的信息。可以要求联邦法院确定行政机关拒绝公开经过编辑的信息的适当性，因为它有可能导致与信息有关人员的身份识别。例如，姓名、地址和其他个人身份信息明显可以识别对象身份，顾客和商业伙伴姓名的公开也可以识别对象身份，因此，在公开中可以要求对其进行适当地编辑。
作为第6免除公开条款保护完全拒绝公开信息的另一替代方案是，当行政机关报告包含有关特定职员的工资和工作分工的具体信息时，应该公开综合性的行政机关绩效报告，而不是公开一般非免除公开的人事管理报告。作为被申请信息完全拒绝公开的替代，法院应该裁决在命令公开该信息的同时，顺便附带一份保护令，以保护政府职员隐私性质的信息不至公开。还有一种保护完全拒绝公开信息的替代方法，即法院可以责令其在法律规定的一段时间内拒绝公开信息，法律规定的时间过后，当与信息有关的公共利益大于拒绝公开信息的隐私利益时，行政机关应该公开该信息。
四、结论与启示
个人隐私权与公众获得政府信息的知情权之间的紧张关系代表了矛盾的而且至关重要的民主价值之间的冲突。解决这种紧张关系的方法是对个人需要的隐私权与公众需要的知情权之间进行适当的权衡。对于政府信息公开制度中免除公开事项，我国的表述与美国的表述有很大不同。美国的做法是将个人隐私信息免除公开与其他信息的免除公开分别单独作出规定。即对个人隐私信息免除公开条款进行了具体、明确、严格的限制，便于当事人把握和联邦法院的司法审查，并且在司法实践中对其作狭义解释，体现政府信息充分公开的一般原则。我国对不予公开事项的表述就是《政府信息公开条例》第14条的规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”该规定非常简单、模糊、宽泛，为行政机关拒绝公开信息提供了极大的自由裁量权，严重影响政府信息公开，这种简单、模糊、宽泛的表述也会严重影响联邦法院对政府信息公开案件的审查。
由于我国目前没有制定统一的《隐私权法》（或称《个人信息保护法》），所以，隐私权文件的范围很难确定，司法审查没有标准可循。美国通过《信息自由法》和普通法确定了隐私权文件的范围，包括人事档案、医疗档案和类似的档案。同时在司法实践中，形成了隐私权利益与公开获得的公共利益的权衡标准和权衡要素。对于权衡标准，我国《政府信息公开条例》第14条第4款和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第8条第2款分别规定了隐私权不予公开司法审查时进行利益权衡的要求。但该规定确立的权衡标准是，在不公开可能对公共利益造成“重大影响”时，才公开涉及公民个人隐私的信息，即不公开可能对公共利益造成“一般影响”时就不公开。即偏重于保护个人隐私权、偏重于不公开。而美国《信息自由法》立法的意图是“强烈推定公开”，即最小限度的隐私权利益不足以引起隐私权免除公开，而应该是“明显不当”侵犯个人隐私权，即隐私权利益明显大于公开获得的公共利益时，才可以决定免除公开，美国的规定更有利于公开。
对于权衡要素。我国《政府信息公开条例》第13条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”即申请的信息能否公开，要看其与申请者是否存在特殊需要，是否对申请者“有用”。美国联邦法院在权衡个人隐私权利益与公开的公共利益时，通常考量以下三个要素：一是对个人隐私权威胁的程度；二是公开获得的公共利益大小；三是获取申请信息的替代方案。特别是在判断信息公开的公共利益时，以是否“揭示行政机关如何履行其法定职责，或者让公众知道政府在做什么”为标准，即申请信息是否公开与对申请者是否“有用”无关，信息公开的公共利益与申请人的身份、动机、目的、能力、需求无关。因此，在实际工作中，我们如何适应隐私权免除公开条款以确定：房产登记信息、行政处罚信息、领取低保信息等是否应该公开时，首先要区分是自己申请这些信息还是他人申请这些信息。如果是自己申请，则不存在保护隐私而拒绝公开的问题，自己的信息对自己不存在隐私权（当然可能因为其他免除公开条款而拒绝公开）；如果是他人申请这些信息，则要权衡公开这些信息对于监督行政机关依法行政的公共利益与保护信息者隐私权利益之间的大小。公开的公共利益的大小只与监督行政机关依法行政作用的大小有关，应该与申请人的身份、动机、利益无关。例如，申请公开低保信息的公共利益是为了监督民政部门是否依法公平、公正的对低保户发放低保；信息者的隐私权利益大小与信息者的身份有关。例如，申请公开房产登记信息，如果该房产登记信息是公务员的，则公务员的隐私权利益相对较小；如果是一般公民的，则其隐私权利益相对较大。美国的利益权衡的标准和方法对我国的政府信息公开和司法审查的立法和司法实践有借鉴意义。
*基金项目：2013年国家社科基金一般项目“政府信息公开司法审查的原理与技术研究”（13BFX043）；2014年度国家社会科学基金重大项目“全面推进依法治国与促进西南民族地区治理体系和治理能力现代化研究”（14ZDC026）。
[①]See 5 U.S.C.A. § 552(b)(6): personnel and medical files and similar files the disclosure of which would constitute a clearly unwarranted invasion of personal privacy.
[②]House Report No. 1497 (89th Congress, 2d Sess.) p. 11.
[③]Department of Air Force v. Rose, 425 U.S. 352 (1976).
[④]U.S. Dep't of Justice v. Reporters Comm. for Freedom of the Press, 489 U.S. 749, 755 (1989).
[⑤]U.S. Dept. of State v. Ray, 502 U.S. 164 (1991).
[⑥]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社2005年版，第986页。
[⑦]National Ass'n of Retired Federal Employees v. Horner, 879 F.2d 873 (D.C. Cir. 1989).
[⑧]Robles v. Environmental Protection Agency, 484 F.2d 843 (4th Cir. 1973).
[⑨]National Archives and Records Administration v. Favish , 541 U.S. 157, 170 (2004).
[⑩]See, e.g., Thomas L. Friedman, White House Aide Leaves No Clue About Suicide, N.Y. TIMES, July 22, 1993, at Al.
[11]Board of Trade of City of Chicago v. Commodity Futures Trading Commission, 627 F.2d 392 (D.C. Cir. 1980).
[12]Getman v. N. L. R. B., 450 F.2d 670 (D.C. Cir. 1971).
[13]Wine Hobby USA, Inc. v. U. S. Internal Revenue Service, 502 F.2d 133 (3d Cir. 1974).
[14]Minnis v. U.S. Dept. of Agriculture, 737 F.2d 784 (9th Cir. 1984).
[15]Department of Air Force v. Rose, 425 U.S. 352 (1976).
[16]Bibles v. Oregon Natural Desert Ass'n, 519 U.S. 355 (1997).
[17]Dunkelberger v. Department of Justice, 906 F.2d 779 (D.C. Cir. 1990).
[18]Kurzon v. Department of Health and Human Services, 649 F.2d 65 (1st Cir. 1981).
[19]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社2005年版，第988页。
