摘要：自行政公益诉讼开展试点及纳入立法以来，检察机关以诉讼方式担负起公益司法保护的使命。然而，检察机关在行政公益诉讼中的角色定位在理论与实务中存在认识分歧，在普通原告与特定行政公诉人之间存在争论，导致诉前与诉讼程序中忽视检察机关法律监督职能，遵循传统主观诉讼模式，缺乏对检察公益诉讼客观诉讼性质的回应。究其原因，检察机关提起行政公益诉讼的主体地位模糊是由于检察机关行政诉权依据尚未达成共识，对公益代表与法律监督莫衷一是，未整体考量检察机关与行政机关、法院之间的权限关系。为此，有必要从诉讼构造视角，探究行政公益诉讼如何以诉讼方式实现权力制约，挖掘一般监督的理论内涵，适用检察官客观公正义务，从而理顺检察机关、行政机关与法院的权限分配关系，明确行政公诉人的角色定位，进而建构检察行政公益诉讼具体制度。
关键词：诉讼构造；权力制约；行政公诉权；客观诉讼
一、引言
2018年3月，最高人民法院、最高人民检察院发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，为检察公益诉讼的开展提供具体规则与程序指引。其将试点期间检察机关的公益诉讼人身份修改为公益起诉人，明确了检察机关在诉讼中的主体定位。在字面涵义上类比行政诉讼中的私益起诉人，因保护权益不同而称为公益起诉人。然而，检察机关提起行政公益诉讼的角色定位模糊，导致检察监督职能难以发挥，削弱了司法权对行政权的督促功能，从而影响公益司法保护效果。
检察机关提起行政公益诉讼的角色定位，反映了行政公益诉讼构造，影响其制度建构。检察机关角色定位应当置于行政公益诉讼构造中予以整体考量，而不是孤立考虑权限来源。“凿户臟以为室，当其无，有室之用。故有之以为利，无之以为用”，强调事物之间相互关联而形成的空间。行政公益诉讼构造是指以诉讼目的为指引，在诉前程序与诉讼程序中，检察机关、行政机关与法院三方之间的主体地位与权限关系。现有研究关于检察机关的角色定位多为单独看待其原告资格，未在行政公益诉讼构造的诉讼主体相互关系中明确其主体地位。作为客观诉讼的行政公益诉讼，不同于维护个人权益的主观诉讼，其诉讼目的在于维护客观法律秩序，达到保护公共利益的效果。与之相应，需要重新审视行政公益诉讼构造中诉讼主体之间的权限关系，明确检察机关角色定位。而检察机关角色定位影响行政公益诉讼具体制度建构，即检察机关以普通原告或行政公诉人身份提起行政公益诉讼，影响其调查核实权、检察建议、证明责任以及二审程序等制度设计。
讨论检察机关的角色定位需要建构诉讼构造中检察机关、法院与行政机关之间的权限关系，进而理顺行政公益诉讼具体程序。为此，本文梳理检察机关提起行政公益诉讼角色定位的实践样态，分析相关理论研究进路，在此基础上，从行政公益诉讼构造视角分析检察机关在诉讼主体权力制约中的作用，探究行政诉权依据为一般监督，适用检察官客观公正义务，明确行政公诉人的角色定位并建构具体制度。
二、检察机关提起行政公益诉讼角色定位的脉络梳理
从检察公益诉讼制度历程看，检察机关角色定位经历了试点期间公益诉讼人到正式实施时公益诉讼起诉人的变化，反映出对于检察机关主体地位存在分歧，对检察公益诉讼在公益司法保护制度中功能定位认识不一。制度上对检察机关提起行政公益诉讼的角色定位模糊，导致实践中检察机关在诉前程序与诉讼程序中权利义务不明，其主体地位在检察监督与公益代表之间游离。现有研究关于检察机关主体地位多遵循行政诉讼原告资格保护个人权益的研究路径，较少从诉讼构造中整体考量公权力主体之间的制约关系。
（一）立法、司法解释中对检察机关的角色定位模糊
检察机关提起行政公益诉讼的主体地位贯穿其制度建构历程，经历由公益诉讼人到公益起诉人的变化。2015年12月，最高人民检察院颁布《检察机关提起公益诉讼试点工作实施办法》第33条规定检察机关调查核实权、第51条规定抗诉权，隐喻检察机关不同于普通原告的角色定位。第56条规定本办法未规定的，分别适用民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定。2016年2月，最高人民法院实施的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第14条规定，人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼，诉讼权利义务参照行政诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定，并在第19条回应了检察机关二审抗诉权。在试点期间，检察机关提起行政公益诉讼的主体地位为公益诉讼人，在调查取证、抗诉等方面不同于普通原告，其他诉讼权利义务参照行政诉讼法相关规定。
2017年7月《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）在诉讼参加人部分第25条第4款规定检察机关提起行政公益诉讼制度，但未明确检察机关的主体地位。2018年3月《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第4条规定，人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务，但法律、司法解释另有规定的除外。第10条规定人民检察院不服人民法院第一审判决、裁定的，可以向上一级人民法院提起上诉。至此，行政公益诉讼中检察机关以公益起诉人的身份对行政机关公益执法行为，向法院提起诉讼，诉讼权利义务除另有规定外参照行政诉讼法规定。
梳理上述制度历程不难发现，关于检察机关提起行政公益诉讼的角色定位，法检两家存在认识分歧。检察机关基于法律监督着重于主体地位的特殊性，而法院认为检察机关作为公益代表的主体地位与普通原告具有同质性。事实上，行政公益诉讼作为公益司法保护制度，是检察机关与法院的共同职责，对检察机关的角色定位不应存在冲突。行政公益诉讼是检察权和审判权监督与制约行政权。行政公益诉讼中不只是检察机关行使检察权提起公益诉讼，也需要法院行使审判权作出裁判，维护客观法律秩序。另外，检察机关主体地位不只是原告资格问题，而应置于主体权限关系中。《行政诉讼法》第25条将检察行政公益诉讼置于原告资格部分。司法实践中对此的解读，多囿于检察机关作为公益代表人类似于原告的范畴，较少关注检察机关对行政机关公益执法行为的监督，以及司法权对行政权的制约。
（二）实践中检察机关的角色定位断裂
制度上对检察机关提起行政公益诉讼的角色定位不确切，导致实践中检察机关在案件办理不同阶段存在角色定位断裂的问题。检察机关在诉前程序着重检察监督，诉讼程序中偏于公益代表人权限。
1.诉前程序中检察机关定位偏向于检察监督
在诉前程序中，检察机关角色定位侧重于基于法律监督，以检察建议方式监督行政机关公益执法行为。首先，检察机关发现案件线索依赖自身检察监督职能。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第24条规定，公益诉讼案件线索的来源主要包括，检察机关在履行职责中自行发现的，个体控告、举报的或新闻媒体反映的，其他机关转交的等。实践中，检察机关办理行政公益诉讼案件多为自身履行职责中发现，包括公益诉讼部门自行发现，行政检察、刑事检察等部门移交案件等。上述案件线索渠道均源于检察机关具有检察监督职能，负有监督行政机关维护公共利益的职责。
其次，检察机关调查取证与跟进监督源于检察监督职能。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第35规定，检察机关可以通过阅览行政执法卷宗、询问相关人员、专家意见、现场勘验等方式，调查行政机关损害公共利益事实。实践中，检察机关采取多种取证方式，调查行政机关损害公共利益的事实，公益保护客观不能情况以及持续跟进监督。如在“河南省人民检察院郑州铁路运输分院督促整治违建塘坝危害高铁运营安全行政公益诉讼案”中，郑州铁检分院经现场勘验，调取行政机关监管职责及执法情况的证据，询问铁路安全监管部门、铁路企业等相关人员，查明重大安全隐患事实，委托专业机构等方式跟进调查检察建议落实情况。
再次，在诉前磋商等程序中，检察机关基于法律监督对行政机关整改方案予以沟通。检察机关探索诉前磋商，采取圆桌会议、听证等多种方式，听取多方建议，探讨公益恢复整改方案。如在“山东省东平县人民检察院督促整治黄河滩区养殖场行政公益诉讼案”中，检察机关在诉前程序中通过圆桌会议等方式，推动行政机关共同解决滩涂养殖历史遗留问题。
2.诉讼程序中检察机关的定位侧重于公益代表
在行政公益诉讼程序中，检察机关作为公益起诉人参照原告的权利义务，与检察机关在诉讼中实际承担的职责不符。首先，在起诉条件方面，普通原告的角色定位不足以支撑检察机关在起诉条件中实际承担的职责。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第82条规定，行政公益诉讼的起诉条件是行政机关未依法履行职责。在“延吉市检察院诉延吉市环保局不履行法定职责案”中，市检察院向市环保局发出检察建议，建议环保局履行行政处罚中限期恢复原状的职责。市环保局采取了整改措施，但因受化冰期季节影响等客观因素而未及时恢复原状。市检察院向延吉市法院提起行政公益诉讼。法院立案之后，环保局继续履行粉煤灰清运职责。原审法院判决驳回确认市环保局未依法履行职责违法的诉讼请求。检察院提起上诉，二审法院判决驳回上诉，维持原判。检察机关提起行政公益诉讼是基于行政机关未履行公益保护职责损害公益而非客观法律秩序，类似于行政诉讼中原告基于个人权益对行政机关提起诉讼。然而，行政公益诉讼作为客观诉讼，检察机关提起诉讼条件中应排除行政机关采取整改措施存在客观不能但已维护客观法律秩序的情况。
其次，在审理环节的撤诉方面，行政公益诉讼与行政诉讼的撤诉条件不同，前者较为严格，体现检察机关在撤诉方面的监督职责。根据《行政诉讼法》第62条规定，原告撤诉条件为，申请撤诉的或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的。《人民检察院公益诉讼办案规则》第84条规定，行政公益诉讼中检察机关撤诉条件为，行政机关已经依法履行职责而全部实现诉讼请求的。也就是，行政公益诉讼中原告撤诉条件仅为行政机关依法履行职责的，不包括行政机关未完全履行职责而申请撤诉的情况。如在“陕西省宝鸡市环境保护局凤翔分局不全面履职案”中，在行政机关虽有履职环境保护监管职责，但未依法全面运用行政监管手段的情况下，检察机关经诉前程序仍未实现督促行政机关依法全面履职的，向法院提起行政公益诉讼。检察机关在行政公益诉讼中对行政机关依法履行公益保护职责，不仅是诉讼权利也是诉讼职责，不得随意放弃或变更。
综上所述，检察机关的角色定位在行政公益诉讼不同阶段存在断裂。在诉前程序中检察机关作为监督者，在诉讼阶段检察机关作为公益代表人。然而，基于检察机关在诉前与诉讼中的理论基础相同，行政公益诉讼的整体性以及体系化建构，检察机关的角色定位在不同阶段应当一致。
（三）检察机关提起行政公益诉讼角色定位的理据
检察机关提起行政公益诉讼的角色定位，在理论上尚未达成共识。现有研究主要关注检察机关与个人、社会组织提起行政公益诉讼的比较，以及与传统行政诉讼的不同，分析检察机关的角色定位。较少从行政公益诉讼构造中整体考量检察机关与行政机关以及法院之间的权限关系。
1.现有学说关于检察机关的角色定位及分歧原因
关于检察机关在行政公益诉讼中的角色定位，学界存在原告人说、公益代表人说、公诉人说等观点。其中，原告人说认为检察机关出于维护公益的目的参与行政公益诉讼，不对案件的处理结果具有直接利害关系。公益代表人说认为检察机关提起行政公益诉讼是基于法律守护人身份，站在维护社会公益立场提起诉讼。根据诉讼信托理论，国家把维护公共利益的行政公益诉权分配给代表国家行使公诉权的检察机关。公诉人说借鉴刑事诉讼的基本理论，认为行政公益诉讼是检察机关行使公共诉讼职能。主要理由为检察机关基于法律监督、公益代表或两者兼具，提起公共诉讼。在检察机关作为法律监督机关的制度语境下，公益诉讼权直接源于一般监督。应对检察机关提起公共诉讼的职能整合，将刑事公诉与民事和行政公益诉讼职能纳入统一公共体系。公诉目标是促使人们遵守法律，关注公共利益与法律秩序是否维护。行政公益诉讼权介入行政诉讼领域具有现实和诉权基础。
梳理上述学说可以发现，行政公益诉讼中检察机关的角色定位主要取决于其理论基础及功能定位。产生分歧的原因为，一方面，检察机关提起行政公益诉讼的理论基础尚未达成共识，对公益代表或法律监督的理论阐释以及两者之间关系存在争议。一般情况为，法律监督理论对应公诉人，公益代表理论对应原告人与公益代表人。但也存在以公益代表理论或以法律监督与公益代表推导出行政公诉人身份等情况。另一方面，检察机关提起行政公益诉讼的功能定位侧重于补充执法，对行政执法的监督功能有待明晰。原告学说、公益代表人学说着重将行政公益诉讼的功能定位为补充执法，推导出检察机关主体地位为启动诉讼程序的公益代表人。现代公益诉讼本质上是一种以补充管制为目的和内容的执法诉讼。与此相对，行政公诉人学说突出行政公益诉讼的督促执法功能。
基于上述分析，对行政公益诉讼中检察机关角色定位探讨，需要回归到其理论基础与诉讼功能，挖掘法律监督内涵与明确督促执法属性上述关于检察机关角色定位论述，多集中在与传统原告的异同，从原告权益视角分析检察机关角色定位。然而，行政公益诉讼中检察机关、行政机关与法院三方均为公权力主体，对其分析不妨跳出原告权利保护的研究路径，从权力结构中公权力制约视角审视检察机关主体地位。由于行政公益诉讼构造中权力关系蕴含了检察机关法律监督及诉讼功能。行政公益诉讼中检察机关角色定位问题可以归结为，以诉讼构造中诉讼主体之间的权力制约关系，探究检察机关角色定位。
2.检察机关的角色定位反映诉讼构造中权力制约关系
行政公益诉讼中检察机关的角色定位，应置于检察机关、行政机关与法院形成的诉讼构造中予以整体观察。如同权力分立一般，监督共含有权力划分及保障理性之任务。监督系以通过决定过程之理性化以提高决定之内容正确性为目标。释义学上监督成为行政广泛深入之行政权限的基础。从权力结构视角观察，行政公益诉讼是在公益保护领域，以诉的方式实现权力制约。看似是检察机关主体定位的问题，实则是行政公益诉讼构造中公权力制约关系。
行政公益诉讼构造中检察机关的角色定位需要考量检察机关与行政机关及法院之间的权限关系。就检察机关与行政机关之间的权限关系而言，侧重于督促执法关系。检察机关基于法律监督对行政机关公益执法行为予以督促，是检察权与行政权之间的制衡，需要尊重行政自制。行政公益诉讼构造中检察机关与行政机关的权限关系贯穿于诉前程序与诉讼程序中，检察机关的角色定位不因程序跟进而转变。就检察机关与法院之间的权限关系而言，为公益司法保护关系。行政公益诉讼中检察机关是启动者，法院为审判者，两者共同承担公益司法保护职责。类似于刑事诉讼，检察机关与法院之间除了诉审关系外，还包含监督关系。
综上所述，对于行政公益诉讼中检察机关角色定位分析，需要整体观察诉讼构造中检察机关与行政机关以及法院之间的权限关系，从权力结构中透视检察机关的诉讼角色。检察机关在行政公益诉讼构造中的角色，类似于刑事公诉中公诉人角色，指向行政公诉人。
三、行政公益诉讼构造中检察机关角色定位的价值衡量
检察机关提起行政公益诉讼的角色定位，需要考量诉讼构造中权力制约关系，明确行政公益诉讼是检察机关与法院对行政机关公益执法行为予以监督的公益司法保护制度。基于行政公益诉讼构造中权力分工与制约，行政公诉权依据法律监督，以及检察官客观公正义务三个方面，检察机关角色定位应为行政公诉人。
（一）行政公益诉讼构造中职权分工与制约
行政公益诉讼中，检察机关针对行政机关公益执法行为向法院提起诉讼，形成检察机关、行政机关与法院之间的诉讼构造。三方主体职权之间既相互分工又互相制约，在公益保护上发挥各自优势与恪守边界，发挥司法权对行政权的督促功能，维护客观法律秩序。
1.行政公诉人角色定位源于职权分工与制约
行政公益诉讼中，在公益保护领域检察机关、行政机关与法院形成三方公权力分工与制约的诉讼构造。检察机关的角色定位需要置于公权力制约关系中予以探讨。
首先，从检察权渊源看，检察机关的检察权体现分权制衡思想。就现代检察制度诞生而言，分权制衡思想发挥指导作用，为检察制度从审判制度中分离提供理论基础。分权制衡思想在刑事诉讼领域体现为公诉权从法院分离，构建侦审分离和审诉分离的现代检察制度。欧洲中世纪盛行纠问式诉讼模式，法官集控告、查证与审判职能于一身，以致法官善断与司法专横。分权制衡思想对法官集侦查、控告与审判职能予以批判，对法官权能进行分解。检察官拥有公共权力并在部分诉讼中行使控诉职能，行使原法官权力中分离的侦查权与公诉权。可见，刑事公诉脱胎于检察机关与法院之间的分权制衡，以检察机关行使公诉权的分权方式将纠问法官回归于审判法官，促进司法权的运行。
进一步而言，检察官行使原本属于法官的部分权力，呈现双法官模式。从刑事诉讼史来看，侦查起诉本来是纠问法官的权力。故接手职司侦查者，也是其他法官，只要侦查、审判不在同一个法官手中即可。检察机关在刑事诉讼中的角色相较于法官同样具有独立性，且保持中立。检察官恪守客观公正义务，平等对待与保护受害人、犯罪嫌疑人的合法权益，由法院作出判决，从而维护社会秩序。检察权具有权力制衡的基因，逐步拓展到行政诉讼领域对行政权的监督，维护客观法律秩序。因而，行政公益诉讼中检察机关的角色定位，不局限于站在原告方启动诉讼，也在于保持中立性，实现对审判权与行政权的制约，具有公诉人角色的特性。
其次，从权力结构视角看，行政公益诉讼是以公权力制约实现权力秩序。与传统行政诉讼的关系看，行政公益诉讼在现有行政诉讼框架中产生，遵循行政诉讼基本规律。行政法的思考以一个秩序理念为指针，应该从保护人民权利与有效执行行政任务两个研究路径出发去观察及思量，逐步地去处理这两个研究路径的相互关系。对于行政诉讼，可以从不同视角展开分析，主要从个人公法权利以及权力结构即法院在监督行政体系中地位的不同维度予以观察。我国行政诉讼制度应当为公民的公法权利保护提供畅通的、无漏洞的渠道。只有完成了这一基础性任务，行政诉讼才可能实现客观法律秩序维护，监督依法行政等。行政诉讼中司法权与行政权之间是我国国家权力关系在行政诉讼领域的具体化。
依循权力结构关系，行政公益诉讼中在公益保护领域，三方公权力主体以诉讼方式维护客观法律秩序。在行政公益诉讼建立过程中，不乏对检察机关作为行政公益诉讼起诉主体的质疑，以及与社会组织作为公益代表提起行政公益诉讼的异同。究其原因，将行政公益诉讼的诉讼主体问题聚焦于检察机关与社会组织作为公益代表人的不同，遵循传统行政诉讼中原告资格依据个人权利保护的路径，忽视了公权力制约的特性。传统行政诉讼为消除行政实体法中双方主体不对等，注重为行政相对人提供权利救济途径。行政救济主要是在行政作用给国民权益造成侵害或负担情况下，根据国民请求，通过一定机关防止其侵害或负担，以保护与救济国民权益。行政公益诉讼中当事人双方公权力主体足以抗衡，不需要法院侧重救济一方。与其囿于检察机关原告资格需要遵循传统原告权益保护，不如跳出原告公法权利的路径，从公权力制约的视角，以检察机关与法院对行政机关的监督为研究进路。这本身也是契合行政诉讼中以司法权与行政权的关系为观察角度。因而从权力结构看，行政公益诉讼是在行政诉讼法基础上生长出来的，是在公益保护领域，以公权力制约实现客观法律秩序。
再次，从主体权限关系看，在公益保护领域检察权与审判权以诉讼方式对行政权予以监督，体现职权分工与制约。一方面，检察机关是行政公益诉讼的启动者，弥补法院被动监督行政机关保护公益的不足，完善公益司法保护制度。行政公益诉讼调整检察权、行政权与审判权之间的权力关系，是我国国家权力在公共利益保护领域的分配。法律内既然已包含了不同内容，以及为达到不同立法目的、规范目的而有各态样的公益条款，则司法及行政，就必须依该公益条款有所作为。其中，行政机关作为公共利益的直接保护者，可能怠于或不依法履行公益保护职责。法院作为公共利益的间接保护者，对行政机关保护公益行为予以审判。而法院审判具有被动性，要实现司法对行政机关保护公益的监督，需要借助诉讼启动主体。检察机关启动诉讼程序，补足司法监督行政机关公益执法行为的短板。检察机关与法院作为司法机关，以诉讼方式对行政权监督与制约，承担公共利益保护的国家任务，完善公益司法保护制度。
另一方面，检察机关在行政公益诉讼中作为监督者，对行政机关公益执法行为以及法院审判活动进行监督，促进法律正确实施。在权力分立之宪法原则下，行政权通常被界定为执行权，乃执行立法机关所制定的法律。立于法律之下，履行其职责之国家组织，除行政机关之外，尚有司法机关，司法亦属执行法律一环。检察机关作为法律守护人，对行政机关执行法律与法院适用法律予以监督，保障法律实施与维护法制统一。法律系行政行为之界限与委托，监督系以通过决定过程之理性化以提高决定之内容正确性为目标。因而，在行政公益诉讼构造中，检察机关以诉前检察建议和诉讼方式，监督行政机关公益执法行为的合法性，也对法院审理活动监督。
综上所述，行政公益诉讼是在公共利益领域，检察权、审判权与行政权以诉讼方式实现职权分工与制约。行政公益诉讼构造中，检察机关既是行政公益诉讼的启动者，也是行政机关公益执法行为与法院审判活动的监督者，类似刑事诉讼中公诉人角色应为行政公诉人。
2.行政公诉人体现司法权对行政权的督促功能
从公益诉讼起源看，对公益保护在市场失灵、政府失灵情况下，公众或者社会组织作为公益代表以向法院提起公益诉讼方式参与社会治理，弥补行政执法不足。而行政公益诉讼是检察机关对行政机关公益执法行为以诉讼方式予以监督，维护客观法律秩序，应当为督促之诉。检察机关以行政公诉人身份提起行政公益诉讼，体现其督促之诉的功能定位。
首先，公益诉讼起初为执法之诉。美国公民诉讼是为解决政府环境执法不力的制度设计，功能定位为补足环境行政执法。在政府环境治理不力情况下，引入公民诉讼即当政府不愿或不能充分执法时，允许公民通过起诉予以执法。德国环境公益诉讼制度受欧盟法影响，在公众参与背景下引入的。其将环境法定性为公法，把行政履职行为作为保护环境公共利益的第一要义，采取环境行政公益诉讼模式。德国环境行政公益诉讼功能是通过环保团体参与，优化与监督行政执法。我国立法上确立公益诉讼制度，在环境领域率先开展。2012年8月修订的民事诉讼法确立环境民事公益诉讼，2014年4月修订的环境保护法明确社会组织提起环境民事公益诉讼的主体资格。主要原因为，我国环境问题层出，而环境执法效能不足。在公众参与背景下，确立社会组织提起公益诉讼，参与社会治理。我国环境公益诉讼借鉴域外经验，以社会组织提起公益诉讼方式，补给行政机关环境治理不足，发挥执法之诉功能。
然而，随着检察机关提起行政公益诉讼制度的确立，诉讼构造由社会组织与违法行为人或行政机关之间的关系，转变为检察机关与行政机关的权限关系。行政公益诉讼的功能随之变化，着眼于检察机关以诉讼方式监督行政机关履行公益保护职责，应为督促之诉。
其次，检察行政公益诉讼功能定位是督促之诉。就检察行政公益诉讼制度渊源来说，检察机关基于法律监督以诉讼方式对行政机关公益执法行为予以监督。从检察机关提起公益诉讼的发展轨迹看，由检察机关提起民事诉讼刑附民诉讼督促起诉行政公益诉讼的转变与发展，是监督而非代替行政机关公益执法行为，其功能定位立足于督促之诉而非执法之诉，只是检察监督行使方式不同。此外，从检察行政公益诉讼构造看，是司法权对行政权的督促之诉。在我国，行政公益诉讼形成检察机关、行政机关与法院之间的权限关系，主要是司法权与行政权的关系。从国家职能分工看，对于公益保护，行政机关职责是第一位，司法权为第二位。公益司法治理应保持谦抑性充分尊重行政自制，监督与促进公益行政治理。检察行政公益诉讼意图不是弥补行政机关在公益治理方面不足去代位执法，而是以司法权监督行政机关依法履行公益保护职责。故而，行政公益诉讼的功能是检察权与审判权对行政权进行监督的督促之诉，从而完善公益司法保护制度。
再次，行政公诉人体现督促之诉功能定位。行政公益诉讼作为督促之诉的功能定位，要求检察权与审判权监督而不逾越行政权，保持谦抑性，同时有效促进行政权的行使，发挥司法能动作用。行政公益诉讼中检察机关作为行政公诉人具有起诉权与监督权，与法院审判权共同督促行政机关公益执法行为，体现督促之诉功能。
一方面，行政公益诉讼中行政公诉人运用起诉权与监督权，保持司法谦抑，维护客观法律秩序。行政公益诉讼中检察机关应当尊重行政机关对公益保护的裁量权。在诉前程序中，出于司法谦抑和公益保护效率的考量，检察机关以磋商、圆桌会议、检察建议等方式督促行政机关履行公益保护职责。在诉讼程序，检察机关在起诉条件中需要考量行政机关履职的客观不能，举证责任中恪守检察官客观公正义务等。行政公诉人运用起诉权与监督权，监督而不逾越行政机关的直接公益保护责任，摆正督促之诉定位。
另一方面，行政公诉人促进检察监督与法院审判督促行政机关依法履职，发挥司法能动作用，形成公益行政治理与司法治理的合力。行政公诉人的角色定位促进检察权、审判权与行政权的良性互动。对司法能动主义的测度，不在于司法实际涉足范围的大小，而在于司法可能作为的空间及成效，司法自身的主体性、主动性以及自主性是否得到充分体现。行政公诉人在诉前程序中的调查取证、磋商、发出检察建议等，促进检察机关与行政机关的对话；在诉讼程序中以证明责任、诉辩对抗等，促进法院查明案件事实。故而，行政公诉人角色定位有助于以司法权与行政权的沟通与对抗，契合司法能动，彰显督促之诉功能。
（二）行政公益诉讼构造中检察机关依据法律监督行使行政公诉权
行政公益诉讼是在公益保护领域，以诉讼方式实现公权力制约。在阐释公权力制约基础上，接下来需要回应以诉讼方式的缘由。不同于行政诉讼中个人依据公法权利行使行政诉权，检察机关行使行政诉权的依据是法律监督，决定其不同于普通原告的行政公诉人角色。行政公益诉讼是检察机关基于法律守护人对行政法律实施予以监督，与刑事公诉互动，促进检察监督整体性。
1.检察机关一般监督的产生
一般监督是对苏联检察机关特征的概述，是检察机关对政府机关及公民遵守法律进行监督，保障法律统一实施。李六如所著的《检察制度纲要》中将苏联检察机关定位是政府的监督机关，包括司法监督与一般监督。从比较法视角看，与大陆法系国家检察机关对公安与法院的双重制约不同，列宁主张的法律监督既包含对公安与法院的权力监督，也包括对行政机关、公务人员以及公民的监督。列宁主张的法律监督独到之处在于一般监督。而在列宁主张的法律监督中，一般监督中检察机关对行政机关执行行为合法性的监督，与司法监督同出一源，均是以权力制约实现客观法律秩序。
我国对于苏联法律监督的借鉴与发展，与一般监督的存废密切相关。从根据1954年宪法与人民检察院组织法我国检察机关实行垂直领导和一般监督，到1979年人民检察院组织法废止一般监督，主要对刑事法律实施进行监督。究其原因，除了经济社会背景，也在于我国检察机关对自身职能和定位的积极探索与本土化借鉴。然而，一般监督仍然是检察机关维护法律实施的体现，存在发展空间。法律监督重点和方式的调整和选择，并不意味着我国检察机关性质和职权的根本改变。一般监督理论是根据列宁关于法律监督的思想产生的，其作用就在于保证行政机关决定的合法性，以维护法制的统一。在推动法治政府建设背景下，从国家权力结构看，对一般监督要以客观理性态度予以重新审视，激活其监督行政机关执法行为与维护法律实施的内涵。
2.我国对一般监督的发展
我国对一般监督的借鉴与发展，体现为对行政机关执法行为的监督。可以从以下两个方面理解：一方面，从检察机关作为国家法律监督机关，职责是维护法律统一实施，行政机关执法行为自在其列。在检察机关定位上，大陆法系国家检察机关被视为法律守护人角色，苏联将检察机关定位为监督法制的机关与法律的维护者。检察权的核心价值在于守护法制，从这个角度说，我国的检察机关是法律监督机关。而检察机关对法律实施的监督，包含对刑事法律、民事法律与行政法律的监督。行政机关依据行政法律规范作出的行政行为，应当属于检察机关法律监督范围。从理论上分析，法律监督只要是对法律实施情况的监督，就应当建立在权力的基础之上，以实效性作为检察监督的主要标准。法律监督中的法律包括行政法律，监督行政机关实施法律的行为。
另一方面，从权力结构看，检察机关对行政机关的法律监督，契合以权力制约实现客观法律秩序。大陆法系的检察机关产生于纠问式诉讼，为防止法官身兼起诉人与裁判者的独断，由检察机关提起诉讼，以分权制约法官行使职权，监督审判公正。苏联检察机关的司法监督中，以检察机关监督公安与法院行使职权，以权力制约维护法律实施。一般监督中对行政机关行政行为的合法性监督，也是依循权力制约逻辑。我国宪法、人民检察院组织法以及诉讼法相关规定，为检察机关对行政执法行为监督提供制度土壤。根据我国宪法相关规定，检察机关作为法律监督机关，依法独立行使检察权。2018年《中华人民共和国人民检察院组织法》第20条规定人民检察院行使的法律监督职权，第21条规定职权行使方式，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见或检察建议。《行政诉讼法》第25条规定检察机关提起行政公益诉讼制度。虽然法律规定的检察机关职权中没有一般监督的条文表述，但检察机关通过检察建议的方式，在一定程度和范围上对行政机关行政行为的合法性起到监督作用。故而，从检察机关一般监督以权力制约维护法律统一实施来说，检察机关对行政执法行为监督，是对一般监督的本土化发展。
3.行政公诉权是一般监督的延展
行政公益诉讼是检察机关一般监督的体现，检察机关的诉权应为行政公诉权。行政公益诉讼中检察机关的诉权源于一般监督，以权力制约维护客观法律秩序，决定诉权具有特殊性。与刑事公诉对应，行政公益诉讼是检察机关以行政公诉权对行政机关公益执法行为，向法院提起诉讼，维护法律正确实施。之所以称为行政公诉权，主要理由如下。
首先，检察机关行使行政公诉权的依据是一般监督。行政诉权是行政活动中的权利主体依照法定程序，请求法院对有关行政纠纷予以公正裁判的程序权利。其在内容上包含起诉权、获得行政裁判权、得到公正裁判权。公益诉权相较于行政诉权具有自身特性，但是检察机关公益诉权源于法律监督，是对行政权的制约，不仅在于是否自身具有权益或为公益代表。在国家权力体系中，法律监督的实施可以有效地对国家行政权进行监督制约。赋予检察机关以行政公诉权，建立我国行政公诉制度，是我国检察机关监督行政机关，保证国家法律统一实施的需要。一般监督关注检察机关对行政机关执法行为的监督，维护法律统一实施。不同于个人为保护自身权益提起的行政诉讼，检察机关依据一般监督对行政机关公益执法行为提起公益诉讼，以权力制约维护客观法律秩序。行政公益诉讼是检察机关对行政机关公益执法行为的合法性予以督促，是一般监督在公益保护领域的具体化。
其次，行政公诉人与刑事公诉人促进检察监督整体性。行政公益诉讼中检察机关的角色定位类似于刑事公诉，应为行政公诉人。第一，与刑事公诉相应，行政公诉是检察机关对行政法律实施的监督。从检察权视角，行政公益诉讼与刑事公诉同出一源，基于法律监督。刑事公诉是检察机关以诉讼方式监督刑事法律实施，维护社会秩序，兼具起诉与审判监督双重职能。行政公益诉讼是检察机关以诉讼方式监督行政机关执行行政法律，保护公共利益。两者是检察机关法律监督在不同部门法领域的体现。第二，行政公益诉讼构造与刑事公诉构造相似。从刑事公诉构造纵向来看，刑事公诉形成公安机关侦查、检察机关控诉以及法院审判的线性结构。从横向来看，刑事公诉是具有起诉权与监督权的公诉人、辩护人与法院组成的三角结构。相较而言，行政公益诉讼纵向上形成检察机关诉前调查、起诉，法院审判的线性构造，横向上形成具有起诉权与监督权的检察机关、行政机关与法院的三角结构。第三，行政公诉与刑事公诉呼应，促进检察机关部门之间互动。行政公诉与刑事公诉是检察机关在不同部门法领域行使法律监督，有助于部门之间对话沟通，形成检察监督网状结构。公诉人角色促进不同部门之间的衔接，如在刑事公诉中发现违法行为人没有违反刑事法律但损害公共利益的，将案件线索移送公益诉讼部门，由其督促行政机关追究违法行为人行政责任。行政公诉与刑事公诉作为检察机关的法律监督方式，有助于检察职能的整合与检察一体化发展，实现对法律实施的网状监督。
综上所述，基于检察机关权力源于一般监督，与刑事公诉促进检察监督的整体性。行政公益诉讼构造中检察机关作为行政公诉人，有助于明确三方诉讼主体之间的职权分配与制约，促进检察机关对法律实施的全方位监督，完善公益司法保护制度。
（三）行政公益诉讼构造中检察官客观公正义务
行政公益诉讼构造中检察机关依据法律监督作为起诉主体，应当遵循检察官客观公正义务。检察官客观公正义务要求检察机关在诉讼中秉持客观公正立场，尊重客观案件事实与正确适用法律，而非只是对抗对方当事人。行政公益诉讼中检察机关作为行政公诉人遵循客观公正义务，并非传统原告与对方当事人对抗，而是保持中立性监督行政机关公益执法行为。
1.检察官客观公正义务释义
检察官客观义务源于德国法，主要适用于刑事司法领域。检察官的客观义务是指检察官为了发现真实情况，实现诉讼目的，不应站在当事人的立场，而应站在客观公正的立场上进行活动。主要从以下三个方面理解。
首先，在基本含义上，检察官客观公正义务要求检察机关在刑事诉讼中调查案件客观事实，公正适用法律，不偏不倚对待对方当事人。检察官负有客观义务有三方面含义，检察官应当尽力追求实质真实，即在追诉犯罪的同时要兼顾维护被追诉人的诉讼权利，通过客观公正的评价案件事实追求法律公正地实施，客观义务的归宿在于强调法律守护人的定位。客观义务本质是要求检察官只对法律的公正负责。
其次，在基本依据上，检察官的客观义务是以实体真实主义和职权主义为基本原理的德国法学的产物。德国一直把检察官作为审判前程序的主持人，和主持判决程序的法院一道被赋予司法机关的地位。法官和检察官是性质相同的，为发现真实而努力的合作者。检察机关在刑事诉讼中遵循惩罚犯罪与保障人权的诉讼目的，在侦查、审查起诉等程序中不只是对犯罪嫌疑人的指控，也要保护其合法权利。
再次，从产生原因看，检察官在刑事诉讼中的主体地位不同于普通原告，而是处于中立立场的法律守护人。为了防止检察官对自己在控诉职能中的身份和职责产生片面理解，将自己视为实质上的当事人，从而把谋求胜诉作为唯一追求，因而法律赋予了检察官以客观公正义务。赋予检察官以客观义务，让检察官站在客观的立场上而不是当事人的立场上进行活动，就是对检察官在刑事诉讼中的角色正确认识的结果。在刑事诉讼中检察机关以公诉人角色，在审查起诉环节调查案件事实，在诉讼中负有证明责任，对判决不服提起抗诉，是检察官客观义务在刑事诉讼中的具体体现。
2.行政公诉人实现检察官客观公正义务
与刑事公诉对应，行政公益诉讼中检察机关应当遵循客观公正义务，并非传统原告与对方当事人对抗，而是行政公诉人角色对行政机关公益执法行为予以监督。主要理由如下。
第一，检察机关提起行政公益诉讼基于法律守护人角色，秉持客观公正义务维护客观法律秩序。检察机关作为法律守护人，其职责是保障法律被正确与统一实施。行政公益诉讼的监督对象为行政机关公益执法行为的合法性。检察机关应当恪守客观公正义务，对行政机关依据相关规范作出公益执法行为的合法性予以监督。
第二，检察机关在行政公益诉讼程序中，遵循客观公正义务调查案件事实与提起诉讼。与刑事公诉中检察机关补充侦查权相似，行政公益诉讼中检察机关在诉前程序，需要对行政机关公益执法行为进行调查取证，在诉讼程序中承担举证责任。检察机关对案件事实的调查应全面客观，既要查明行政机关不履行公益保护职责的证据，又要调查对行政机关有利证据，如公益受损、公益保护职责客观不能等条件。检察机关对行政机关的起诉条件，考量行政机关保护公益的实际效果与客观不能。对行政机关已经履行法定职责，但因客观条件公益难以恢复或暂时无法修复的，不宜进入诉讼程序。
第三，行政公益诉讼形成检察机关、行政机关与法院的诉讼构造，需要检察官客观公正义务平衡三方之间的诉讼权限。传统行政诉讼中个人相对于行政机关处于弱势地位，法院在审判程序以职权主义平衡当事人双方的权利，保护个人权益。行政公益诉讼中当事人即检察机关与行政机关均为国家权力机关，双方当事人的主体地位足以抗衡，法院在审判程序遵循职权主义，也要以当事人主义中双方对抗明晰案件事实与法律适用，从而行使审判权。行政公诉同时监督审判权和行政权。检察机关将违法行政行为交由审判机关裁决其行为的违法性，对行政权规范运行的监督和制约，同时对审判机关审理行政行为结果是否公正的监督。在行政公益诉讼构造中，检察机关作为行政公诉人恪守客观公正义务，围绕行政机关公益执法行为的合法性，与行政机关相抗衡，也对法院审判活动予以监督。
四、行政公益诉讼构造中检察机关角色定位的制度建构
不同于传统行政诉讼，行政公益诉讼中检察机关作为行政公诉人，形成与行政机关相抗衡，监督法院审判活动的客观诉讼构造。行政公诉人映射在行政公益诉讼具体制度中表现为，诉前程序中检察机关的案件线索收集、调查核实权以及检察建议，诉讼程序中起诉条件、证明责任等，彰显客观诉讼属性。
（一）诉前程序
1.案件线索收集
行政公益诉讼面临案件线索问题。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第24条规定，公益诉讼案件线索来源包括个人控告与举报、检察机关办案中发现、行政执法信息共享平台、国家机关、社会团体和人大代表、政协委员等转交，新闻媒体、社会舆论反映等。实践中，检察机关办理行政公益诉讼案件线索多源于自身履行职责，为公益诉讼部门日常监督或其他内设部门移送。拓展案件线索来源、激活其他案件线索渠道，需要明确行政公诉人主体地位容纳更多线索来源。
公众发现的案件线索向检察机关举报，是拓宽行政公益诉讼案件来源的有效渠道。除了需要建立案件线索举报平台，增强信息化、智能化，更重要的是提升公众举报的积极性与主动性。而明确行政公益诉讼中检察机关为行政公诉人，个人、社会组织为公益代表人的角色定位，是拓展案件线索来源的可选思路。一方面，检察机关作为行政公诉人主体资格可以回应行政公益诉讼主体多元的质疑。根据现行立法规定，检察机关作为行政公益诉讼提起唯一主体，然而理论与实务中不乏提出拓展行政公益诉讼主体范围，赋予公民与社会组织提起行政公益诉讼资格。参照刑事公诉，检察机关作为行政公诉人对行政机关公益执法行为提起行政公诉。公民、社会组织发现损害公益案件线索，向检察机关控告，由检察机关提起行政公益诉讼，可以将公民、社会组织列为类似于刑事公诉受害人序列的公益代表人。
另一方面，行政公诉人主体资格可以拓展案件线索来源。行政公益诉讼中公民、社会组织是公益代表人的角色定位，保障公众对公益保护的司法参与权，促进行政公益诉讼案件线索来源。检察机关基于法律监督权作为行政公诉人，公民、社会组织基于公益代表作为公益代表人的角色定位，是其各自参与行政公益诉讼理论基础在制度上的映射。在案件线索环节，对公民、社会组织与检察机关参与行政公益诉讼进行衔接，借助检察机关监督职责形成足以与行政机关抗衡的诉讼构造。此外，行政公诉人角色定位有助于其他机关或新闻媒体提升对检察公益诉讼认知，积极移送案件线索。故而，检察机关作为行政公诉人主体地位凸显监督特性，促进其他主体向其提供案件线索。
2.调查核实
行政公诉人角色定位有助于检察机关对公益诉讼损害事实进行调查核实。刑事公诉中，公安机关具有侦查权，将案件移送检察机关提起刑事公诉，检察机关经审查认为符合起诉条件，向法院提起公诉。检察机关作为公诉人职责为批捕、审查起诉与参与诉讼。相较而言，检察机关办理行政公益诉讼案件，其职责贯穿于案件线索到判决执行，检察机关需要调查权、起诉权，查明案件事实，发出检察建议，并向法院提起诉讼。检察机关作为行政公诉人的职责是调查核实、审查起诉与参与诉讼等。《人民检察院公益诉讼办案规则》第四节规定了检察机关办理公益诉讼案件的调查核实权，但以公益起诉人身份调查公益损害事实，显然名实不符，也容易遭到来自行政机关或相对人的阻力。检察机关作为行政公诉人主体地位，有助于检察机关调查取证，如向有关单位调取书证、物证，开展询问，收集提取视听资料、电子数据，进行专业咨询以及鉴定等，获得被取证方的认可而不是排斥。
检察机关以行政公诉人身份开展听证，调查案件事实与行政机关执法情况。《人民检察院公益诉讼办案规则》第44条规定，检察机关以听证方式，听取行政机关、违法行为人、行政相对人以及受害人代表等各方意见，查明案件事实，听证形成的书面材料为检察机关办理公益诉讼案件的重要参考。听证程序中检察机关显然超越起诉者身份，恪守检察官公正义务，听取对行政机关有利与不利证据而作出判断。故而，检察机关作为行政公诉人参与听证，全面听取各方意见，调查案件事实，提出针对性检察建议，提升案件处理的可接受性。
3.检察建议
检察机关作为行政公诉人对行政机关不依法履行公益保护职责的，提出检察建议并跟踪调查检察建议落实情况，决定是否提起诉讼。这涉及两个方面问题，一是检察建议内容的具体程度。行政公诉人负有监督职责，对行政机关公益执法行为提出检察建议，需要考量行政机关首次判断权，但也不能泛泛提出“依法履职”的建议。检察建议内容适宜指出行政机关具体公益违法行为，根据相关行政法律规范提出针对性建议，而不是同类案件提出行文相同的检察建议内容，并且尊重行政裁量权。例如林业主管部门未履行对相对人滥伐树木的责令补种职责或代履行职责，检察机关对此类案件提出检察建议，应指明行政机关怠于履职行为，引用森林法、森林法实施条例相关条款，提出林业主管部门在一定期限内监管违法行为人补种树木，如遇客观种植条件可适当延期。至于行政机关监管违法行为人补种树木的数量与方式，属于行政机关裁量范围，应尊重行政自制。也就是，行政公益诉讼中检察机关作为行政公诉人的监督职责，促使其提出检察建议的契合度与谦抑性，维护客观法律秩序，达到保护公共利益的效果。
二是检察建议的落实标准。在向行政机关提出检察建议后，检察机关需要跟踪调查行政机关履行公益保护职责情况，决定结案或者起诉。一种情况是对行政机关在接收检察建议后未完全履行公益保护职责的，检察机关向法院提起诉讼。另一种情况是对行政机关履行法定职责的，检察机关可作结案处理。理想情况是行政机关依法履行职责，公共利益得到修复。然而实践中存在行政机关依法履行职责，但公共利益因客观原因不能修复或延期修复的情况。此时，检察机关作为行政公诉人职能定位于维护客观法律秩序，对于行政机关已经依法履行职责但公益恢复存在客观不能的，不宜进入诉讼程序。检察机关可以发挥能动性，与行政机关磋商公益修复方案，建议其替代性修复，提升办案质效。行政公诉人的监督者定位在诉前程序中，发挥检察建议对行政机关公益执法行为的最大督促功能，而不是将公益未恢复作为单一检察建议落实标准导致案件进入诉讼程序空转，从而客观高效地维护公共利益。
（二）诉讼程序
1.审理与判决
传统行政诉讼构造中，个人与行政机关之间主体力量悬殊，诉讼程序中法院依职权平衡双方主体地位，保护个人权利。行政公益诉讼构造中，在行政公益诉讼审理环节，则体现为检察机关作为行政公诉人与行政机关的主体地位相抗衡，法院居中裁判。反映到具体制度中，主要表现为：首先，在诉讼当事人方面，形成多方法律关系。庭审中检察机关为行政公诉人，个人、社会组织作为公益代表人，被告方为行政机关，违法行为人是第三人。其次，在举证责任中，检察机关与行政机关分担证明责任，法院不主动介入证据调取。行政公诉人基于监督权与起诉权，需要证明在诉前程序中发出检察建议，行政机关仍未履行职责，公益持续受损状态。行政机关具有专业优势则需要证明公益执法行为的合法性，以及收到检察建议后依法履行相关职责。法院原则上不依职权调取证据。再次，在法庭辩论中，双方围绕公益执法行为合法性以及公益修复情况进行。检察机关作为行政公诉人应当围绕行政机关未履行公益保护职责的事实及法律依据、公益受损以及检察建议落实情况等开展起诉意见。行政机关对公益执法行为的合法性、公益恢复以及履行检察建议情况等发表意见。法院应审查行政机关公益执法行为的合法性，公益恢复客观情况等。
在行政公益诉讼裁判中，考虑检察机关作为行政公诉人提起的客观诉讼，在检察机关提起诉讼期间，对行政机关主动履行公益保护职责的，检察机关认为其已经依法履行，可以向法院申请撤诉，法院应当予以撤诉。检察机关不予撤诉的，法院对行政机关怠于履行公益保护职责，作出确认违法判决。
2.二审程序抗诉
行政公诉人的监督权体现在二审程序中，表现为以抗诉方式启动二审程序。类似于刑事公诉，检察机关对于一审判决不服，在二审程序中仍具有起诉权与监督权，可以抗诉方式启动二审程序。上级法院应当受理检察机关提起的抗诉，不得驳回。首先，在二审抗诉制度中，由上级检察机关对下级检察机关抗诉建议进行把关，防止下级检察机关陷入一审败诉逻辑进行无效诉讼。检察机关一审败诉事由多为，法院认为行政机关已经履行法定职责但公益恢复客观不能。检察机关不服败诉判决启动二审程序，需要提出证据或法律适用方面的原因，由上一级检察机关予以把关，契合检察系统上下监督关系，防止重复诉讼。
其次，上一级检察机关作为当事人提起二审抗诉，与法院审级对应，提起诉讼也监督二审程序。上一级检察机关以抗诉方式启动二审程序，对行政机关公益执法行为的事实或法律依据提出异议，消除地方保护因素，由二审法院作出裁判。同时，基于行政公诉人的监督权，对法院认定案件事实与适用法律予以监督，促使其作出公正判决。
3.执行程序
在行政公益诉讼执行环节，检察机关作为行政公诉人，对行政机关履行法院判决情况予以监督，而不是由行政检察部门另行监督。一方面，从检察行政公益诉讼的整体性看，案件贯穿于诉前程序、诉讼程序以及执行程序。检察机关在各个环节督促行政机关履行公益保护职责，维护客观法律秩序，达到公益保护效果。检察机关作为行政公诉人具有监督权，办理行政公益诉讼案件应有始有终，不应止步于法院判决，而需要跟进落实行政机关履行公益保护情况。另一方面，从检察机关内设机构的职能分工看，行政检察与公益诉讼部门分工协作。行政检察部门对行政诉讼执行与非诉行政执行予以监督，但是对行政公益诉讼执行不宜介入。因为行政检察部门对行政诉讼执行的监督，是在传统行政诉讼主观诉讼的框架下，其监督方式考虑保护个人权利。而行政公益诉讼为客观诉讼，对其执行监督侧重于客观法律秩序及公益保护。此外，公益诉讼部门对案件情况更为了解，由其监督执行情况，可节省司法成本，提升司法效能，及时有效维护公共利益。
五、结语
检察机关提起行政公益诉讼的角色定位探讨，反映了行政公益诉讼构造中公权力主体之间的权限制约关系。行政公益诉讼中检察机关、行政机关与法院三方均为公权力主体，对其分析不妨跳出行政诉讼以原告权利保护的研究路径，从权力结构中即公权力制约视角审视检察机关的主体地位。本文从行政公益诉讼构造中公权力制约关系，行政公诉权依据法律监督，以及检察官客观公正义务三个方面，明确检察机关角色定位应为行政公诉人。行政公益诉讼构造中检察机关与法院的诉审关系组成公益司法保护制度，法院与行政机关的审判关系依循司法能动，以及检察机关与行政机关的诉辩关系恪守检察官客观公正义务。而在三方主体相互关系中，检察机关的行政公诉人角色定位，是行政公益诉讼构造的自身特质和关键环节，发展行政诉讼制度，同时完善检察监督体系。进而，行政公诉人角色定位映射在行政公益诉讼诉前程序与诉讼程序具体制度中，促进行政公益诉讼制度建构。本文在遵循诉讼法规律基础上，从行政公益诉讼构造中权力关系视角，分析检察机关角色定位及制度建构，以期推动行政公益诉讼专门立法与体系化发展。
