摘  要：作为行政法学理论中的核心内容，行政诉讼受案范围的确立向来被视为理论界的疑难问题，并总是困扰着司法实务工作人员。为此，最高人民法院出台了一系列有关行政诉讼受理的司法政策，且在不同历史阶段呈现出不同的内容侧重。法院创制司法政策回应行政诉讼受理问题的理念并非一成不变，而是经历了由谨守法律转向能动司法；由强调案例案件受理的正确性转向关注诉讼救济的高效性；由恪守权力边界转向重视当事人诉权保护的调适过程。法院不能因“无法”而拒绝受理行政争议案件，法院创制司法政策回应行政诉讼受理问题的价值旨归在于科学指引人民法院公正及时受理案件；严密监督行政机关依法行使职权；有力保障当事人依法行使诉权；正确引导当事人依法行使诉权及理性助推行政诉讼法的更新完善。

关键词：行政诉讼；司法政策；受案范围；诉权

早在1989年我国就已通过《行政诉讼法》第2条的概括式规定、第11条的肯定式列举及第12条的否定式列举来确定行政诉讼的受案范围，但列举式规定无法穷尽所有具体行政行为，实务工作者在处理未被《行政诉讼法》明确列举的行为时进退维谷。为此，最高人民法院通过一系列“意见”“通知”“规定”“解释”“会议纪要”“复函”“指导意见”等对“特定”行为应否属于行政诉讼受案范围作出回应，一定程度上缓解了立法之不足。诚然，司法实践中有“有法律依据按照法律办案，没有法律依据按照政策办案”的传统，但“司法命令是具体的、个别的，是被看作用来强制执行立法者所规定的命令的。”行政诉讼制度赋予了司法权制约行政权的合法路径，但这种制约应以适当介入为前提，不应导致权力对权力的肆意干涉。我国《行政诉讼法》通过三个条款明确行政诉讼的受案范围，即说明司法权对行政争议的介入应当有一定的界限，这种“边界感”在司法机关试图通过司法政策来回应行政诉讼的受理问题时，亦当秉持。通过梳理司法政策回应行政诉讼受理问题的实践图景，不仅可观察到司法政策在不同历史阶段回应行政诉讼受理问题的基本立场，而且可从中提炼法院创制司法政策的理念遵循，反思司法政策回应行政诉讼受理问题的价值旨归。

一、法院创制司法政策回应行政诉讼受理问题的实践图景

关于司法政策并未形成统一的概念，已有的界定大致可以分为三类：一是国家司法机关为了实现特定目标而采取的司法策略和措施；二是最高人民法院、执政党的中央委员会及其部门国家权力机关及国家行政机关等在内的主体，依据法定权限和程序所制定的，对于解决司法活动当中所面临的普遍性问题具有实际指导和规范意义的路线、方针、决定、命令、规定、办法、意见、解释、指示等；三是将司法政策的制定主体扩张到市民社会组织，如被害人协会、社会调解与和解组织、村委会、居委会等社区团体、各种行业组织、民间的保安机构等……能够直接制定和实施作用界域限于市民社会成员的刑事政策。行政案件的受理与否与法院的履职行为直接挂钩，在受理与不受理的抉择过程中，不仅反映出法院对现有法律法规的理解与适用情况，而且在法律未明确某一争议是否属于行政诉讼范围时，折射出法院处理新型行政争议案件的态度与基本立场。同时，现有关于行政诉讼受理问题的回应也大多呈现在最高人民法院所发布的各种文件、规定、办法、解释、通知、指导意见及答复中。因此，对司法政策回应行政诉讼受理问题实践图景的梳理主要围绕“最高人民法院”这一特定主体展开。

（一）1989年《行政诉讼法》施行前

通过检索最高人民法院公报可知，在这一时期，最高人民法院出台的政策文件当中涉及行政诉讼问题的并不多，有关行政诉讼的批复、答复屈指可数，大致情况如下：

其一，少有涉及行政诉讼受案范围的司法政策。司法工作的重点在于加强审判工作，为保障社会稳定和促进经济发展提供条件。为数不多的涉及行政诉讼司法政策的文件是在《中共中央关于进一步治理整顿和深化改革的决定》《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》等文件发布后出台的。虽然该时期也强调通过诉讼的方式来保障公民的合法权益，但对于行政诉讼受案范围尚没有形成清晰的认识框架。以“行政”案由为筛选条件在北大法宝的司法案例库中进行检索可知，在1989年《行政诉讼法》正式生效前，可检索到的为法院受理的行政诉讼案件不超过20件，与《行政诉讼法》正式实施后的数量形成鲜明对比。因尚未形成专门针对行政诉讼的法律体系，公民、法人和其他组织在权益受到行政机关侵害时寻求诉讼救济的意识也不强。虽然《充分发挥国家审判机关的职能作用 更好地为“一个中心、两个基本点”服务》中提到，凡法律、法规明确规定可以向人民法院起诉，又符合立案条件的，应及时受理。但对于法律没有规定由法院受理的行政争议，则是告知当事人向主管机关进行申诉。

其二，司法政策未对部分特殊争议案件的分流给予关注。如最高人民法院发布的《中国司法制度对知识产权的保护》中提到对国家专利局和专利复审委员会的决定或者裁决等不服而起诉的纠纷案件，均由国家专利局或者专利复审委员会所在地的北京市中级人民法院作为一审法庭，但并没有明确此类争议案件是作为行政诉讼案件还是民事诉讼案件来处理。相应地，实务当中对这类案件的受理亦较为混乱。如“陈景模诉专利复审委员会‘有“四声”的汉语拼音文字用于计算机、检索、出版等’专利申请确权案”是将专利申请确权案作为民事诉讼来处理的。而“王国栋、王和平诉专利复审委员会‘快速烙饼机’专利申请确权案”中则将之作为行政诉讼处理。可见，司法政策中虽鼓励各级法院要积极开展行政审判工作，但对于如何开展行政审判工作尚欠缺经验，能进入到行政诉讼审理阶段的案件主要是涉及行政处罚、行政强制、行政不作为等明显侵益性行为的案件。

（二）1989年《行政诉讼法》施行后至2014年《行政诉讼法》施行前

1989年《行政诉讼法》的出台不仅为公民、法人和其他组织维护自身权益提供了强有力的法律救济途径，而且为法院受理及审查行政案件提供了一系列行动方案与操作规则。该法通过“概括+列举+排除”的方式确定行政诉讼受案范围，为实务部门开展行政诉讼活动指明了方向，但这种立法模式在经实践检验后仍存在不足。现实中存在诸多没有被“否定式”条款排除，也不属于“肯定式”列举条款明确规定的争议类型。为此，最高人民法院以答复、通知、意见等形式对行政诉讼受理中的争议问题作出回应。

其一，司法政策明确了何为具体行政行为。1989年《行政诉讼法》第2条将可诉行为限定为具体行政行为，但并没有明确何为具体行政行为，导致实务中争议不断。为此，最高人民法院印发《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》对具体行政行为做出解释，为各级人民法院受理行政诉讼案件给出了更为明确的指引。此外，最高人民法院还通过通知、答复、会议纪要等来确认行政争议所涉行为的性质。如《最高人民法院办公厅关于印发〈行政审判办案指南（一）〉的通知》中指出行政机关发布的具有普遍约束力的规范性文件不可诉，但包含具体行政行为内容的，该部分内容具有可诉性。换言之，以抽象行政行为形式呈现的具体行政行为应属于行政诉讼的受案范围。

其二，司法政策进一步明确了应受司法审查的行政争议类型。《行政诉讼法》第11条列举了7种应受司法审查的行政行为，同时给出了一条兜底性条款，即“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”。显然，应受司法审查的行政争议的类型不限于该条明确列举的几种。为进一步明确行政诉讼的受案范围，《最高人民法院印发关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》对应受司法审查的行政行为进行了补充列举。此外，最高人民法院还通过答复、典型案例的方式确认虽未被《行政诉讼法》明确列举，但当属行政诉讼受案范围的行政行为。如确认湛江市赤坎区国家税务局作出的（94）粤缴计字00028795号《中华人民共和国税收缴款书》是可诉的具体行政行为。

其三，司法政策进一步明确了应当排除司法审查的争议类型。1989年《行政诉讼法》第12条列举了人民法院不受理的几种行为，且并未设置兜底性条款。实际上，除已列举的行为外，实践当中还有一部分行为虽是由行政机关作出，但也不宜纳入行政诉讼的受案范围。如当事人对地质矿产主管部门作出的鉴定结论有异议，一般不能直接向人民法院提起行政诉讼；中国人民银行或者其委托的国有独资商业银行业务机构对货币真伪的鉴定行为不属于行政诉讼受案范围。

其四，司法政策中对部分情形复杂的争议是否属于行政诉讼的受案范围做出了指示。譬如，通过批复明确行政机关根据人民法院的协助执行通知实施的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。但如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害，提起行政诉讼的，人民法院应当受理；再如，行政机关的会议纪要通常不可诉，但如果其直接对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，且通过送达等途径外化的，则属于可诉的具体行政行为。

其五，司法政策强调对行政诉讼当事人诉权的保护。最高人民法院印发《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》，强调司法机关不得随意限缩受案范围、违法增设受理条件，并指出“法律和司法解释没有明确排除的具体行政行为，应当属于人民法院行政诉讼受案范围。”尽管彼时的《行政诉讼法》第11条将行政诉讼受案范围限定为行政机关侵犯人身权、财产权的情形，但《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》指出“不仅要保护公民、法人和其他组织的人身权和财产权，也要顺应权利保障的需要，依法保护法律、法规规定可以提起诉讼的与人身权、财产权密切相关的其他经济、社会权利。”

（三）2014年新修订《行政诉讼法》施行后

新修订《行政诉讼法》将旧法第2条中的“具体行政行为”调整为“行政行为”，进一步扩大了行政诉讼的受案范围，强化了对当事人诉权的保护，立法的变化促使最高人民法院开始针对司法实务中遇到的新问题作出回应。

一方面，司法政策中确认了部分行政行为的法律属性及受理方式。如在新修订《行政诉讼法》出台之前，就某一协议或合同应通过民事诉讼还是通过行政诉讼解决一直存在争议。《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》指出行政协议行为属于行政行为，且对当事人的人身权、财产权可能会产生不利影响，即便根据1989年《行政诉讼法》的规定，该行为也当属于行政诉讼的受案范围，并且该会议纪要确认国有土地使用权出让协议属于典型的行政协议。尽管如此，关于某一协议或合同到底应归属行政协议抑或民事合同仍可能出现较大争议，尔后，《最高人民法院发布第二批行政协议诉讼典型案例》指出，无论协议的属性如何，由此引发的争议均属于人民法院的受案范围。由行政诉讼抑或民事诉讼审理，仅涉及人民法院的内部分工，人民法院不能拒绝裁判，也不能重复处理。

另一方面，司法政策填补了现有法律规定的不足。无论是2014年修订的《行政诉讼法》，还是2017年修订的《行政诉讼法》，在第12条第1款中都只列举了4种行为、两类协议，但实践当中有关行政协议的争议远比这复杂的多。为此，最高人民法院发布10起行政协议案件典型案例，补充了应当纳入行政诉讼受案范围的行政协议争议类型，除现有《行政诉讼法》列举的四种情形外，“还包括协议订立时的缔约过失，协议成立与否，协议有效无效，撤销、终止行政协议，请求继续履行行政协议，采取相应的补救措施，请求行政赔偿和行政补偿责任，以及行政机关监督、指挥、解释等行为产生的行政争议。”

二、法院创制司法政策回应行政诉讼受理问题的理念更迭

司法政策的形成是以党和国家在某一阶段的总体政策或基本政策为总的指导思想或政策导向。当党和国家的工作重心发生变化后，司法政策需结合社会形势及社会矛盾的变化，酝酿既顺应国家政策方针也契合宪法和法律精神并有助于社会矛盾化解的行动方案。因此，法院创制司法政策回应行政诉讼受理问题的理念并非一成不变，而是根据司法实务的需要不断调整的。

（一）由谨守法律转向能动司法

在我国第一部《行政诉讼法》出台之前，行政诉讼受案范围缺乏专门的、系统的立法规定。不仅少有涉及行政诉讼受案范围的司法政策，即便部分司法政策涉及行政争议案件，也仅在于明确案件的级别管辖问题。彼时社会普遍存在的“官本位”思想一定程度地弱化了民众通过诉讼途径维护自身权益的意识。由行政案件受理与否引发的矛盾并不似《行政诉讼法》出台后那么突出，司法机关的关注重点在于明确如何开展行政审判工作而非聚焦行政争议的受理问题。对于法律法规没有明确规定可以向人民法院起诉的案件，司法政策中同样未予明确。

我国第一部《行政诉讼法》出台后，实务当中总是出现关于某一行政行为是否应属于行政诉讼受案范围的争论。因此，最高人民法院积极通过各种意见、答复、会议纪要等就《行政诉讼法》中没有明确列举的行为是否属于行政诉讼受案范围作出回应，表明司法机关不再是机械地应用法律条文，而是更重视发挥其专业判断和解释法律的能力来强化对当事人诉权的保护，呈现出司法能动性。

在《行政诉讼法》修订后，司法能动的趋势更为明显，司法政策不再囿于依据原有的《行政诉讼法》来就某一行政争议是否属于行政诉讼的受案范围作出回应，而是更加契合虽已修订但尚未正式生效的《行政诉讼法》中的相关内容，进一步强化了对当事人诉权的保护，与早期的“被动司法”“机械司法”形成鲜明对比。如《最高人民法院关于发布第九批指导性案例的通知》中明确申请人对高等学校不授予其学位的决定不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。该案所涉及的当事人权利非属旧《行政诉讼法》第11条中规定的人身权与财产权，而更加契合新修订《行政诉讼法》第12条中的内容，即“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”该通知发布于2014年12月24日，彼时新修订的《行政诉讼法》尚未正式生效。

（二）由强调案件受理的正确性转向关注诉讼救济的高效性

在我国《行政诉讼法》出台前后的很长一段时间里，各地法院在处理行政诉讼案件时，凡遇到新类型的争议案件，均选择向上级法院请示汇报。最高人民法院答复时，亦重视案件受理的正确性，以免受到司法权干预行政权的指摘。如1992年《最高人民法院、公安部关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》中规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服的，向人民法院提起行政诉讼或者民事诉讼的，人民法院不予受理。”在该通知颁布之前，部分地方法院认为此类案件属于行政诉讼受案范围。再如，关于高校拒绝给学生颁发学位证或毕业证的行为是否属于行政诉讼的受案范围曾一度存在争议，实践中部分地方人民法院认为高校并非国家行政机关，不具有行政诉讼被告的主体资格。为此，最高人民法院发布第九批指导性案例，明确学生对高等学校不授予其学位的决定，不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。显然，最高人民法院就此类问题作出答复、发布通知或指导性案例的一个基本的出发点就是避免各级人民法院做出误断。

此外，关于某一协议是否属于行政协议抑或民事合同总是出现各种争议，给付行政、国库行政等非高权领域中私法手段的运用与私法因素的融入，已渗透到合同缔约过程，并对法律关系归类带来挑战。为明确行政协议的受理问题，最高人民法院发布了针对“协议”的解释、规定、典型案例及会议纪要等，尝试通过“肯定式”列举及“否定式”排除的方式明确行政协议的受案范围，但由于协议性质模糊最终仍存在争议。实际上，无论一协议属于行政协议亦或民事合同皆非当事人重点关注的问题，其更加关心的是自己是否可以通过诉讼的方式寻求救济，以及如何才能更有效地获得救济。正因如此，最高人民法院才会在典型案例中表明，无论协议的属性如何，由之引发的争议均属于人民法院的受案范围。

（三）由恪守权力边界转向重视当事人诉权保护

在法院创制司法政策回应行政诉讼受理问题的过程中涉及两组权力关系：一是司法权与行政权的关系；二是司法权与立法权的关系。在《行政诉讼法》出台之前，法院乃严格按照法律法规的明确规定来受理行政争议案件。但伴随社会经济的发展，社会矛盾变得更为多样化，为人民群众创造有效化解矛盾纠纷的渠道变得尤为重要，引导人民群众以理性的方式表达利益诉求及寻求纠纷解决，才能最大限度地减少社会不和谐因素。为畅通行政诉讼救济渠道，最高人民法院提高了对行政案件受理工作的重视程度。

其一，最高人民法院藉由司法政策拓展了行政诉讼的受案范围。比较《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》与《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》中关于行政诉讼涉案范围的内容不难发现，后者拓展了行政诉讼的受案范围，从人身权与财产权拓展至受教育权；从具体行政行为拓展到部分抽象行政行为；从法律明示的“行政不作为”案件拓展至其他“行政不作为”案件。

其二，最高人民法院藉由司法政策缓解了行政诉讼立案难及状告难的问题。例如，2009年11月9日，最高人民法院印发《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》强调各级法院应当依法积极受理新类型行政案件，不得随意限缩受案范围、违法增设受理条件。再如，为畅通人民群众表达诉求、参与诉讼的途径，最高人民法院印发《关于进一步加强人民法院“立案信访窗口”建设的若干意见》明确立案信访窗口建设的具体要求，号召各级人民法院应重视加强立案信访场所的建设。还有，2017年8月31日，最高人民法院印发《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》提出要从八个方面进一步强化诉权保护意识，积极回应人民群众合理期待，有力保障当事人依法合理行使诉权。

其三，最高人民法院藉由经典案例践行实质法治。伴随新型行政争议案件的出现，最高人民法院有条件地突破原有认知，不再仅仅通过行政行为的形式来确定其是否属于行政诉讼的受案范围，而更加重视以“是否对行政相对人权益产生实际影响”。如《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中明确“不具有强制力的行政指导行为”不属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》中则指出行政指导行为不属于行政诉讼的受案范围。这种变化似乎意味着所有行政指导行为皆应排除司法审查。而实际上，在第二个“解释”发布以后，仍有形式上类似于行政指导的行为因对行政相对人权益产生实质影响或因行为内容具有很强的针对性而被纳入行政诉讼的受案范围。可见，最高人民法院不仅强调通过司法审查来实现对行政权力的监督与约束，而且重视基于实质正义理念深化对当事人诉权的保护。

三、法院创制司法政策回应行政诉讼受理问题的价值旨归

司法政策本质上仍然是一种公共政策，而任何一种公共政策的存在都有其所要追求的价值目标，行政诉讼司法政策亦是如此，这亦是法院创制司法政策回应行政诉讼受理问题之正当性所在。

（一）科学指引人民法院公正及时受理案件

不可否认，现有关于行政诉讼受案范围的规定无法穷尽列举行政执法实践当中可能出现的所有情形。一旦出现了法律法规未予明确规定的新型争议案件，皆允许法院以欠缺明确法律依据为由排除对争议所涉行政行为的司法审查，显然不利于保护当事人的合法权益，亦无法充分发挥法院监督行政权依法行使的作用。倘若法官在受理案件时遇到对法律理解不明、适用不清的情况时，皆要求其必须向立法机关请求解释，又会令立法机关陷入无休止的解释法律的泥潭里。因此，通过司法政策统一新类型争议案件的受理模式，减少法律理解偏差及适用分歧是最高人民法院之职责所在。在《行政诉讼法》颁布以前，最高人民法院往往通过答复、批复的方式来处理行政诉讼受案范围的问题，在《行政诉讼法》颁布以后，最高人民法院亦重视通过细化行政审判活动规则来填补正式法律法规的漏洞，其出发点皆是为了科学指引人民法院受理案件，并最终实现公正、及时地受理案件。司法政策的灵活性使其在应对新型争议案件时更加游刃有余，不再拘泥于法律法规的明确规定，在契合立法价值目标的情况下，籍由高质量的司法政策可以实现司法资源的优化配置及争议纠纷的及时受理。

（二）严格监督行政机关依法行使职权

“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”行政诉讼制度的设立，就是要以司法权来监督行政权的依法行使，亦因此，行政行为的合法性并非仅由行政主体把控与定夺，而一定程度地受到司法审查的影响，行政诉讼制度实际上是为司法权介入行政领域提供了合法依据。同时，《行政诉讼法》第13条明确了应当排除司法审查的几种行政行为，亦表明司法权介入行政领域需有一定的界限。这意味着，法院创制司法政策就法律法规没有明确规定的新型争议案件是否属于行政诉讼的受案范围作出回应时，需在严格监督行政机关依法行使职权及避免过度干预行政权之间寻找平衡点。

众所周知，人民法院通常仅就行政行为的合法性进行审查，在出现滥用职权、显失公正或者明显不当等情形时，才会对行政机关自由裁量行为的合理性进行审查。因此，从理论上讲，将《行政诉讼法》第13条未明确排除的行政行为皆纳入司法审查的范畴并不会导致司法权对行政权的过度干预，因为依法而为的行政行为只是经由司法程序再次确认了其合法性，行政机关的公定力、确定力及执行力亦并未因司法审查活动而受到影响，循此逻辑则不需要制定司法政策来就行政诉讼的受案范围予以特别回应。但从实际情况来看，各级人民法院在遇到新型争议案件时，总是会选择向上级法院请示汇报，说明各地法院对于《行政诉讼法》中关于受案范围规定的理解可能并不一致，又或者说司法实践中的情形远比《行政诉讼法》当中明确列举的要复杂得多，导致各地法院难以决断。因此，最高人民法院在就新型争议案件是否属于行政诉讼的受案范围作出回应时，更加需要关注的是如何实现对行政机关依法行使职权行为的严格监督，而非过分强调司法谦抑性，导致权力监督产生“真空”地带。根据《最高人民法院印发〈关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见〉的通知》可知，但凡法律和司法解释没有明确排除的具体行政行为，应当属于人民法院行政诉讼受案范围，这即是最高人民法院在就新型行政争议案件是否属于行政诉讼范围作出回应时，应当秉持的基本立场。

（三）有力保障当事人依法行使诉讼权

在1989年《行政诉讼法》出台之后，地方法院往往以被诉行为不属于具体行政行为为由不予受理。尽管最高人民法院在1991年就发布了《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》对何为具体行政行为作出了详细解释，但该定义受到了理论上的批评与质疑，被认为不符合行政行为的学理，也不符合行政审判实际。正是由于认识到了这一点，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中做了调整，有关受案范围的规定不再使用“具体行政行为”一词，取而代之的是“行政行为”。说明司法实务中正在逐渐改变“具体行政行为”的受案标准，一些原本不属于人民法院行政诉讼受案范围的行为，因执行时扩大了范围或违法采取措施，给当事人的合法权益造成损害而被视为可诉行政行为。对于当事人而言，其关注的永远是一行为是否对其合法权益造成损害，而非该行为是否属于具体行政行为。将“是否对当事人的权利义务产生了实际影响或损害”作为行政诉讼的受案标准，显然更利于保障当事人的诉权。而最高人民法院在不同时期制定的司法政策恰恰反映出其为充分保障当事人诉权而作出的调整。因此，着力保障当事人的诉权乃最高人民法院藉由司法政策回应新型争议案件受理问题时的职责所在。

（四）正确引导当事人依法行使诉权

新修订的《行政诉讼法》关于立案登记制的规定极大地方便了行政相对人依法行使诉权，但也出现了恶意诉讼、滥用诉讼的现象。一些当事人不仅随意提起诉讼，有的甚至变换不同地方重复起诉，耗费了大量行政审判资源。依法行使诉权固然是当事人的权利，但是滥用诉权会严重影响行政审判工作的正常开展。为进一步明确当事人滥用诉权的判断标准及引导当事人依法正确行使诉权，最高人民法院印发《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》就如何理解立案登记制的精神实质、如何判断当事人恶意诉讼及无理缠诉等滥诉行为作出指示，不仅明确规定了人民法院依法不予立案以及应当予以立案的情形，而且强调要正确区分当事人请求保护合法权益和进行信访之间的区别，防止将当事人请求行政机关履行法定职责当作信访行为对待。通过司法政策的引导，确保公民、法人和其他组织依法合理行使诉权，不仅有助于维护正常的社会秩序和司法秩序，而且有利于优化司法资源配置，促进社会公平正义。

（五）理性助推《行政诉讼法》的更新完善

法院创制司法政策回应行政诉讼受理问题的实践历程已然证实，有条件的要求法院承担法律漏洞填补工作乃至通过制定相应的司法政策来应对行政法律制度供给不足的问题是现实所需。从新修订的《行政诉讼法》对行政诉讼受案条款做出的调整来看，不可否认其中已然承载了最高人民法院司法政策的相关内容。譬如，在《行政诉讼法》第二条中将“具体行政行为”调整为“行政行为”之前，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中有关受案范围的规定就已调整为“行政行为”。在《行政诉讼法》有关受案范围的兜底性条款将“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”调整为“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”之前，司法实务中就已经出现了大量非因行政机关侵犯其人身权、财产权而引发的行政争议，并且最高人民法院也以答复的形式确认了新型争议案件中所涉行为的可诉性。如《最高人民法院关于收回国有土地使用权案件适用法律问题的答复》中认为“在国有土地使用权出让合同纠纷中，具有土地行政管理职能的市、县人民政府决定收回国有土地使用权的行为，是单方履行行政职权的行为，对该行为不服提起诉讼的，属于行政诉讼受案范围。”可见，司法政策能够较为灵活地根据司法实践的需要及时更新司法理念，调整不同类型争议案件的处理方式，并反过来影响《行政诉讼法》的更新与完善。尽管法院的职责是运用立法者制定的法律来裁断各种争议，而非通过“造法”实现司法权的扩张，但司法政策对行政诉讼立法的潜在影响已不容忽视，它不仅发挥着实验性“立法”的作用，而且为《行政诉讼法》的完善提供了丰富的素材。