摘 要：环境行政处罚司法审查中“明显不当”标准的认定与适用是实践中的重点和难点。通过对137件相关案例的分析可知，目前“明显不当”标准的适用的困境可以被归纳为，“明显不当”标准适用领域不确定与“明显不当”判定标准模糊。而标准适用困境的成因则包括审查标准适用模糊以及缺乏统一的判定标准适用路径。其中，缺乏统一的判定标准适用路径具体体现在，专业性行政行为司法审查具有局限性、裁量基准在司法审查中的适用尚不明确以及对行政法基本原则的适用存在分歧三个方面。宜采取“总+分”的形式优化环境行政处罚司法审查中“明显不当”标准适用路径。其中，在“总”的层面需健全裁量基准在司法审查中的适用机制以及创新专家辅助人制度。在“分”的层面则可以从厘清立法定位与运用体系解释两方面出发，明确“明显不当”标准的适用领域；从细化“结果畸轻畸重”标准与“忽视相关因素”、厘清“违背行政法原则”标准两方面入手完善“明显不当”的判定标准。
关键词：环境行政处罚；司法审查；明显不当；行政裁量；审查标准
一、问题的提出
行政处罚是生态环境行政领域中最为常见的一类具体行政行为，同时因其引发的行政诉讼案件数量也一直居于生态环境行政诉讼中各类案件数量的榜首。而在2014年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）修正实施后，针对行政行为的司法审查标准已发生变化。在《行政诉讼法》第70条第（六）项中“明显不当”司法审查标准取代了“显失公正”标准，与“滥用职权”标准共同构成了更为严格的行政裁量司法审查标准体系。这意味着行政主体与相对人之间的关系正在从过去传统行政中简单的“命令与控制”模式转向“交涉互动性”模式，环境行政主体在确保其行政活动形式合法的基础上更应体现其实质合法性抑或功能性。而欲在实践中将立法时的期许落到实处，对“明显不当”标准的正确理解与适用就显得尤为重要了。然而在近十年的适用过程中，环境行政处罚司法审查“明显不当”标准的认定与适用尚不清晰，各地对何种行政行为应被归于“明显不当”范畴的判定尚不统一。“同案不同判”的现象仍不鲜见，在一定程度上对司法公正性造成了影响。故本文从分析当下环境行政处罚司法审查中“明显不当”标准的适用现状入手，探讨其适用困境及成因，进而讨论环境行政处罚司法审查中“明显不当”标准的完善，以期对环境司法实践中“明显不当”标准的认定与适用有所裨益。
二、环境行政处罚司法审查中“明显不当”标准适用困境检视
为考察环境行政处罚司法审查中“明显不当”标准在实践中的适用，本文采取案例分析法，在“北大法宝”网站中检索2018年1月—2023年11月审结案件，以“环境”与“行政”作为标题检索关键词，以“明显不当”作为全文检索关键词进行模糊检索。在剔除不属于环境行政处罚类的案件后，得出判决中于“本院认为”部分以“明显不当”作为裁判或说理理由的案件共137件（其中连案仅选取其中一件作为代表）。以上述案件为基础进行分析，可以看出“明显不当”标准在实践中适用存在的问题主要集中在“明显不当”审查标准适用领域不确定与判定标准模式两个方面。
（一）环境行政处罚司法审查现实样态分析
在上述137件相关案例中，有81件案例以行政机关胜诉告终，占总数的59%，剩余56件案例则体现为行政机关败诉或部分败诉，占总数的41%。
在行政机关胜诉的81件案件中，法院认为环境行政处罚行为不构成“明显不当”，进而判决行政机关胜诉的原因主要包括以下四类：
1.处罚未超出法定幅度
共35件案件，占总数的43%，典型案例为“福州德裕塑胶有限公司、福州市长乐生态环境局环境保护行政处罚再审案”。
2.过罚相当
共31件案件，占总数的38%，典型案例为“呼和浩特金川资源经济开发总公司与呼和浩特市生态环境局行政处罚案”。
3.处罚基本事实认定无误
共7件案件，占总数的9%，典型案例为“魏某与深圳市龙华区环境保护和水务局环保处罚纠纷上诉案”。
4.处罚符合裁量基准规定
共8件案件，占总数的10%，典型案例为“济南市历下区环境保护局与山东省征兵接待处等处罚类二审案”。
而在行政机关败诉或部分败诉（法院判决降低罚款数额）的56件案件中，行政机关败诉的原因主要包括以下六类：
1.适用法律错误
共1件案件，占总数的2%，典型案例为“鞍山开发区热力中心诉鞍山市生态环境局环境保护行政处罚纠纷案”。
2.事实认定不清
共11件案件，占总数的20%，其中：
1）“一事二罚”案件数2件，典型案例为“梧州市人民政府、梧州市生态环境局、吴某某等其他一审案”;
2）“事实认定错误”案件数9件，典型案例为“广州市生态环境局与广州市洁霞食品有限公司、广州市人民政府水利行政管理（水利）案”。
3.过罚不当
共35件案件，占总数的63%，典型案例为“茂名永城环保资源开发有限公司与茂名市环境保护局、茂名市人民政府、其他行政管理案”。
4.主要证据不足
共3件案件，占总数的5%，典型案例为“洛阳万通置业有限公司与偃师市环境保护局环境保护行政管理（环保）案”。
5.违反法定程序
共3件案件，占总数的5%，典型案例为“梅州市生态环境局丰顺分局、丰顺县发展和改革局、丰顺县科工商务局与梅州昌盛钢铁有限公司工商行政管理（工商）案”。
6.未履行法定职责
共3件案件，占总数的5%，典型案例为“孟某、内江市生态环境局农业行政管理（农业）畜牧行政管理（畜牧）二审案”。
（二）“明显不当”审查标准适用领域不确定
如表1所示，在行政机关败诉或部分败诉的56件案件中，行政机关败诉的事由主要集中在“过罚不当”，即行政行为效果裁量层面上，共计35件，占总数的63%；但也存在诸如“适用法律错误”与“事实认定不清”等要件裁量层面事由以及“违反法定程序”等程序裁量层面事由，二者共计21件，占总数的37%。
分析上述案例可知，与在学理上偏向采取裁量一元论，将“明显不当”理解为针对行政行为效果裁量问题的审查标准，甚至有学者更进一步提出，“将行政裁量限定为效果裁量才能确保法院合理审查行政权。”不同的是，在司法实践中“明显不当”审查标准同时存在于效果裁量、要件裁量与程序裁量之中。尽管实践中“明显不当”标准更多地被适用于效果裁量领域，如有法院提出“判断被诉行政处罚决定是否明显不当，关键在于审查被诉处罚决定是否与违法行为的性质、情节、危害后果相适应，是否符合裁量标准规定的幅度”；亦有法院指出“处罚是否适当，是指实施处罚时行政机关是否依据违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度进行裁量、是否合理行使自由裁量权。”但并不意味着要件裁量与程序裁量被排除于“明显不当”标准的判定范畴外。“事实认定不清”“违反法定程序”“适用法律错误”与“主要证据不足”等属于要件裁量与程序裁量领域的情形，仍可以作为行政行为“明显不当”的裁量依据，“明显不当”审查标准适用领域尚未得到完全确定。
（三）“明显不当”判定标准模糊
如表2所示，与“明显不当”审查标准适用领域相同，实践中“明显不当”标准的判定同样呈现出多元复合态势。在行政机关因“过罚不当”致使败诉的35件案件中，有7件案件法院认定行政机关未参照本地行政裁量基准，因而属于行政处罚行为“明显不当”范畴；有10件案件法院认为行政机关违背了包括信赖利益保护、合理行政原则以及处罚和教育相结合原则在内的行政法基本原则；另有10件案件法院认为行政机关在作出行政处罚时“忽视相关因素”；剩余8件案件法院则认为行政机关“处罚结果畸轻畸重”进而判定行政机关败诉。具体分析体现在以下几个方面：
1.结果畸轻畸重判定标准不统一
结果畸轻畸重标准是多数法院所秉持的“明显不当”判定标准，其要求环境行政处罚行为实现过罚相当。但各法院对于“畸轻畸重”的判定仍未形成统一意见。如有法院认为“行政处罚应秉持纠正违法行为、处罚与教育相结合、过罚相当的原则”；亦有法院认为，“行政机关在确定处罚数额时未能全面、充分考虑违法行为的性质、后果，其确定的处罚数额亦未能充分体现从轻处罚的情节，属于明显不当。”同时，还有部分法院认为“处罚措施未超过法定范围即属于适当”；亦有法院认为“即使行政机关对实施同样违法行为的案外企业处罚金额与原告存在差异，只要在法定范围内就属于适当。”不同法院的裁判意见间存在较大差异，对行政行为是否属于“结果畸轻畸重”的判定标准尚未得到统一。
2.未参照裁量基准问题仍然存在
在针对行政处罚是否应当参照本地行政处罚裁量基准问题上，不同法院也体现出了不同的态度。有法院认为行政机关作出行政处罚需依照行政处罚裁量基准，如超出裁量基准范围则应当属于明显不当；也有部分法院认为行政处罚裁量基准不具备强制约束力，只要行政机关作出的行政处罚处于法定幅度内便属适当。
3.违背行政法原则判定标准不明
针对“违背行政法原则”判定标准，不同法院有着自身的理解。如有法院将违背行政法原则理解为“违背合理行政等具体行政法原则”，明确指出行政机关环境行政处罚行为“不符合合理行政原则和处罚和教育相结合原则，行政处罚行为明显不当”；亦有法院则笼统地表示行政机关“随意进行处罚，违背了依法行政的原则，行政处罚行为明显不当”，未指出环境处罚行政行为所具体违背的原则；还有法院将违背行政法原则理解为“违背信赖利益保护原则”，进而指出行政机关“没有遵循公正及信赖保护原则，在原告环保整治期限尚未届满时，径行作出处罚，明显不当”。
4.忽视相关因素判定标准模糊
“忽视相关因素”判定标准在实践中一般表现为“未考量影响处罚结果的相关事实”。即有法院认为行政机关“未全面考虑违法行为客观原因、危害后果、主观过错以及事后的补救完善等因素”与“未依法从轻、减轻或免除处罚”；亦有法院认为“原告的违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，应当依法不予行政处罚。被告作出的行政处罚明显不当”。
司法实践中上述判定标准存在的问题对实现“同案同判”的个案正义造成了阻碍，也容易产生权力寻租的空间，进而滋生司法腐败。
三、环境行政处罚司法审查中“明显不当”标准困境成因剖析
环境行政处罚司法审查中“明显不当”标准适用困境的成因主要集中在审查标准间存在杂糅以及缺乏统一的判定标准适用路径两方面。
（一）审查标准适用模糊
实践中“明显不当”标准适用领域不确定与部分裁判文书自身表述不规范具有不可忽视的联系，但其根本原因则在于行政诉讼法中不同审查标准自身的杂糅。自2017年《行政诉讼法》修订后，以“主要证据不足”为首的七项审查标准构成了目前中国行政行为司法审查体系。然而，这七项标准间逻辑连贯性尚存一定欠缺，各标准覆盖范围间存在交叉重复的现象，难以实现自洽与协调，致使司法实践中适用不一。如因“适用法律错误”而导致“超越职权”或“滥用职权”现象出现时，部分法院适用“超越或滥用职权”审查标准，部分法院则认为其属于“适用法律错误”情形。又如实践中行政机关“未援引法条”情形既可能被法院认定为“适用法律错误”，又可能被认定为“违反法定程序”。
而针对实践中出现的审查标准杂糅问题，学理中也尚未形成统一意见。如何海波将对行政行为的审查拆分为“审查要素”与“审查标准”。其中前者包括行政主体、管辖权、事实与证据等在内的行政行为具体涉及的方面问题；后者则包括合法、合理等对各审查要素的具体要求。施立栋则认为包括“明显不当”在内的五项审查标准中存在“审查结果”与“审查方式”两种判断标准，立法中将这两种不同的判断标准杂糅在《行政诉讼法》中。具体到“明显不当”标准适用领域厘定问题上，如依据“审查要素”与“审查标准”二分的思路，“明显不当”作为“审查标准”可以针对任一“审查要素”；而依据“审查结果”与“审查方式”二分的思路，“明显不当”作为审查方式也可以针对不同的审查结果，难以确定其具体对应范畴。也正是因如此，“明显不当”标准与其他审查标准适用领域仍未得到清晰的界分，难以化解实践中“明显不当”审查标准理解不一问题。
（二）缺乏统一的判定标准适用路径
虽然《行政诉讼法》第70条增加了“明显不当”作为撤销判决的审查标准，但无论是现行法律规范还是相关司法解释乃至指导性案例，均未对“明显不当”作出明确界定或者提供一个可资参考的指引，致使各判定标准模糊的情形出现。其主要原因在于缺乏统一的“明显不当”判定标准适用路径，具体体现为专业性行政行为司法审查具有局限性、裁量基准在司法审查中的适用尚不明确以及对行政法基本原则的适用存在分歧三个方面。
1.专业性行政行为司法审查具有局限性
生态环境的复杂化及其损害原因的无序多元性对环境行政处罚事实认定过程提出了新的挑战，而法院在知识、能力上却面临着重大的限制。显然，“我们不能期待或要求法官成为科学家。”也正是这种知识与能力上的限制决定了法院在针对此类专业性行政行为进行司法审查时往往具备局限性，其仅能基于自身的认知和在“具备专门知识的人”的辅助下作出独立于行政机关的判断，缺乏对行政行为整体的把握。
正因如此，一方面，法院在判定环境行政处罚是否存在“结果畸轻畸重”情形时往往难以全面把握被处罚行为的性质恶劣程度以及造成后果的严重性。只能选取不同的判定标准或参照系并进一步考虑适用该基准或参照的严格程度，进而形成法院自身的独立判断；另一方面，法院也难以准确判定行政处罚所涉及的相关因素对最终处罚结果的影响程度，进而难以确定行政机关是否“忽视相关因素”，未考量影响处罚结果的相关事实。而在尚无统一判定标准或参照系的情况下，不同法院对行政处罚是否存在“结果畸轻畸重”与“忽视相关因素”的判定方式自然难以得到统一。
2.裁量基准在司法审查中的适用尚不明确
针对裁量基准对行政机关拘束力的问题，理论与实践层面已基本形成肯定的结论。理论上，学者大都承认行政裁量基准应对行政机关产生拘束力[9-10]。而在实践中，国务院办公厅在《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（以下简称《意见》）中明确指出，行政裁量基准分为规章与行政规范性文件两类。二者作为行政机关向社会公开发布的外部性规范文件，其自身具备公定力，公众可依此产生守法的合理预期，自然对行政机关产生拘束力。
然而，尽管理论与实践中普遍认同裁量基准对行政机关应产生拘束力，但裁量基准在司法审查中的适用尚不明确。其主要原因体现为：一方面《意见》同样指出了中国裁量权基准制定中存在制定主体不明确、制定程序不规范、裁量幅度不合理、动态调整不及时等问题。同时各地行政基准的制定技术与制定水平差别较大，简单将未适用裁量基准与行政行为“明显不当”等同显然将会制约行政机关的主观能动性；另一方面相对于法律规范而言，裁量权基准的稳定性较弱而变动性较强，其本身也可能出现“明显不当”的内容。面对实践中千差万别的情形，机械适用裁量标准反而可能反倒会致使行政行为出现“明显不当”的情形。
3.对行政法基本原则的适用存在分歧
目前实践中“违背行政法原则”审查标准主要表述形式为违背“合理行政原则和处罚和教育相结合原则”、违背“公正及信赖保护原则”、或笼统地认定为“违背行政法基本原则”三类。其中违背“合理行政原则和处罚和教育相结合原则”更贴近于现代多元化社会所需要的一种“利益均衡”，其本质是行政比例原则的体现。违背“公正及信赖保护原则”则更多的是考量公权力行使过程中对公益与私益的权衡以及对公民信赖的保护与维持，其意义最终需要通过依法行政原则的适用才能得到实现。而笼统地认定为“违背行政法基本原则”更多的则是法官基于自身法律认知判断行政行为存在“明显不当”情形，但又缺乏可以直接援引的法律规则时进行的总括式表述。
上述三种“违背行政法基本原则”审查标准的表现形式间互不完全包含但又存在交叉，其内生的张力使得实践中法院对行政法基本原则在“明显不当”审查标准领域的适用存在分歧，导致“违背行政法原则”判定标准不明的情形出现。
四、环境行政处罚司法审查中“明显不当”标准适用路径优化
对“明显不当”标准适用路径的优化宜采取“总+分”的方式。其中“总”的层面宜健全裁量基准在司法审查中适用机制与创新专家辅助人制度；“分”的层面宜分别明确“明显不当”标准适用领域以及厘清“明显不当”判定标准。
（一）裁量基准在司法审查中适用机制健全
基准的科学化有助于司法审查的科学化与适用的规范化，对基准的制定与运用是健全裁量基准在司法审查中适用机制的前提。
首先，健全裁量基准在司法审查中适用机制需要完善裁量基准的制定流程，即厘清裁量基准制定权限、制定程序、裁量幅度和动态调整四方面内容：在裁量基准的制定权限与制定程序方面。根据《意见》相关规定，裁量基准分为规章与行政规范性文件两类。显然前者制定需遵守《规章制定程序条例》所规定的程序，由具备规章制定权限的行政机关进行立项、起草、审查、决定和公布。后者则应当遵守《行政规范性文件制定和管理通知》的要求，同样需要根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》的规定进行评估论证、征求意见与合法性审核后集体审议决定并公开发布；而在裁量幅度和动态变动方面。《意见》则要求制定的裁量基准不仅需符合各种具体行政行为裁量合理性的要求，还需要在“客观情况发生变化”或裁量权基准本身出现“明显不当”时进行动态调整。
其次，健全裁量基准在司法审查中适用机制还需要明确法院在司法审查中对于裁量基准的定位。根据《行政诉讼法》第63条第3款的规定“人民法院审理行政案件，参照规章”，且该条并未涉及行政规范性文件。这意味着无论是规章亦或是行政规范性文件性质的裁量基准，其对法院而言最多仅能作为审理行政案件的参考而非直接依据。因此未参照裁量基准的行政行为不能直接被认定为“明显不当”，而是应结合当事人行为的性质以及危害程度进行综合考量。
再次，法院在司法审查中适用裁量基准时应根据裁量基准本身性质做不同处断。如裁量基准属于行政规章性质，则除非出现明显不能适用该裁量基准的情形，否则应当参照该裁量基准判定行政行为是否存在“明显不当”；如裁量基准属于行政规范性文件，则需要结合庭审时双方提交的证据，参考裁量基准综合判定该行政行为的作出是否属于“明显不当”。
（二）专家辅助人制度的创新
相较于具备较强专业能力的环境行政机关而言，法院在相关专业知识方面显得更为薄弱，有赖于具备专业知识人的辅助。在此背景下专家辅助人制度应运而生，其旨在弥补各诉讼参与人专业知识欠缺，同时为法院正确审理案件提供充分而有效的参考。而欲优化环境行政处罚司法审查中“明显不当”标准的认定与适用路径，需要引入专家辅助人制度以弥合技术理性与法律理性间的差异。一方面，专家辅助人可以帮助法官理解相对人行为对生态环境损害的严重程度以及是否可逆，进而帮助法官准确认知案件事实；另一方面，专家辅助人也可以就行政机关相关生态环境损害鉴定结论发表自身意见，避免法院在裁判时过度依赖行政机关作出处罚时的鉴定意见。
强化专家辅助人制度首先需要明确专家辅助人诉讼地位。目前理论上专家辅助人的诉讼地位尚未得到完全厘清，“专家证人说”“诉讼辅佐人说”“区分说”“独立诉讼参与人说”等学说不一而足。而明确专家辅助人诉讼地位应暂时摒除学理上的争议，以诉讼法中“有专门知识的人”为落脚点。紧扣专家辅助人“说明专门性问题”以及“对鉴定人进行询问”，两项职能，以超脱的角度最大限度地发挥其职能以维护当事人合法权益。随后，应区分“经由当事人申请出庭”与“由法庭通知出庭”专家辅助人身份性质。其中“经由当事人申请出庭”的专家辅助人身份更贴近于当事人一方的证人，而“由法庭通知出庭”专家辅助人身份则更贴近于辅助法院认定案件基本事实的专家辅助人。进而在明确二者身份性质差异的基础上制定不同的证言采信规则，区分二者的证言效力。
（三）“明显不当”标准适用领域的明确
造成“明显不当”标准适用领域模糊的主要原因在于各审查标准的杂糅。而“对任一审查标准的解释都需要完整和谐的体系，以确保其既互相区分又能相互衔接”。故而欲明确“明显不当”标准适用领域，首先需厘清其在创设时的立法定位，并在此基础上运用体系解释的手段界分其与其他审查标准的调整范围。进而明确“明显不当”审查标准仅应当被适用于法效果裁量领域。
1.厘清立法定位
在实践层面，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会从“滥用职权”与“明显不当”概念的区别入手对“明显不当”概念的立法定位进行分析。其认为虽然“滥用职权”与“明显不当”概念均是为限制行政自由裁量权而产生，但二者规制的角度有所不同。其中“滥用职权”概念主要规制不当行使行政自由裁量权的主观情形，而“明显不当”概念主要规制不当行使行政自由裁量权所引发的客观结果。进而在此基础上结合行政诉讼法中居统帅地位的“合法性审查原则”，提出针对“明显不当”概念不能做过宽的解释，而应当将其界定为行政自由裁量权行使结果的畸轻畸重为宜。故可以明确的是，从制定之初起“明显不当”标准的立法定位便在于约束行政机关自由裁量权之行使。其针对的是且仅是行政行为所造成的“畸轻”或“畸重”的客观结果，即“结果裁量”明显不当之情形，而不应当包括“要件裁量”与“程序裁量”相关内容。
同样在学理层面，有学者因循法教义学的路径对“明显不当”条款进行理论层面的规范分析，提出了“结果显失公正说”与“违反原则说”。其中前者将“明显不当”概念解释为“显失公正”，并进一步将“显失公正”概念扩充解释为“对违法行为的处理显失公正、行政行为明显与国家基本方针政策相悖以及行政行为只顾局部利益而对整体利益影响不利”三个方面；后者则将“明显不当”概念的内涵界定为“行政行为严重违反行政合理性原则”，并进一步将“严重违反行政合理性原则”解释为“行政行为不符合往常惯例”或“受不相关因素影响过大”。而无论是以“显失公正”概念作为落脚点的显失公正说，还有以“违法行政合理性原则”为落脚点的违法原则说，其根基均在于司法机关对行政机关行政行为所造成结果的评价。二者间的区别仅在于对行政行为结果是否合理的判定标准不同，即行政行为所造成的结果是“显失公正”亦或是“违反原则”。故而“明显不当”审查标准仅应当涵盖“结果裁量”方面的审查结果，而不应针对“要件裁量”与“程序裁量”审查结果。
2.运用体系解释
法律体系的统一是法律权威性的基本要求，即一法律体系类的各法律规范间相互协调，进而实现内在逻辑的统一。而体现在《行政诉讼法》中有关行政行为审查标准体系中，即《行政诉讼法》第70条中“明显不当”标准与其余标准的协调，以及“明显不当”标准与《行政诉讼法》第77条所述“行政处罚明显不当”间的协调。首先从行政诉讼法第70条自身来看，其所载明的六项审查标准除“明显不当”针对的是行政行为所造成的客观结果。即除“结果裁量”外，其余五项审查标准均不直接指向行政行为所造成的客观结果。而是指向包括各构成要件在内的，行政行为自身以及作出行政行为时行政主体的主观情形，即“要件裁量”与“程序裁量”。而从《行政诉讼法》第77条中有关“明显不当”的规定来看，其是在行政机关“明显不当”行使自由裁量权时赋予法院直接变更行政行为的权力，本质上是针对行政行为客观结果进行的“效果裁量”。因此为保持《行政诉讼法》体系的前后一致性，《行政诉讼法》第70条中所规定的“明显不当”审查标准也仅应指向行政行为所造成的客观结果，即被诉行政行为是否存在畸轻或畸重之情形，而不应及于其他情形。
（四）“明显不当”判定标准的完善
出于尊重行政机关自主裁量权的考虑，司法机关不应过多干涉行政机关的自主裁量空间。故而作为行政裁量领域的司法审查标准，“明显不当”本身便需要具备一定的弹性与开放性。但同时过于宽泛的审查标准又难免对实现“同案同判”的个案正义造成了阻碍。因此厘清“明显不当”判定标准的核心在于实现行政自主性与行政拘束性的平衡。具体而言，完善“明显不当”判断标准可以从细化“结果畸轻畸重”标准与“忽视相关因素”标准、厘清“违背行政法原则”标准两方面入手。
1.细化“结果畸轻畸重”标准与“忽视相关因素”标准
细化结果畸轻畸重标准与“忽视相关因素”标准可以从厘清“明显不当”语义层面入手，分析“明显”与“不当”本身含义，进而对二者包含的范畴进行界分。而从词语自身语义来看，“明显”具备“能够很容易被觉察到”的含义，其主要体现为行政行为造成结果的“畸轻”或“畸重”；而“不当”自身具备“不恰当”与“不适当”之含义，其表现为行政行为忽视应被纳入考量的相关因素或将不应被纳入考量范围的因素纳入考量。
1）“明显”维度
要如何判断行政机关环境处罚行政行为属于“明显”不当的范畴，即行政行为所造成结果畸轻畸重，需要在立足于行为本身的基础上关注行为所影响的对象以及影响的深度与广度。
首先，对“明显”的判定需要立足于行为本身。正如奥拓·迈耶教授所言：“法院不应以自身意志来作出创造，而是适用普遍性标准进行审查”因此在针对“明显”维度的界分上，首先应当考虑常人的认知，即“普通人接受程度”。如果环境行政处罚本身即使依照常人的认知或客观经验仍属于“不当”行列，即“常人均能发现行政行为不公平性”，那么毫无疑问其应当属于“明显”范畴。如果基于常人的认知或客观经验无法得出准确客观的结论，则可以在参考环境损害鉴定结论由司法审判人员依据法律规范通过自由心证进行判定。同时，对于相对人行为是否属于“明显”不当的范畴，也需要结合地方行政机关所颁布的裁量基准进行判定。如裁量基准属于行政规章性质，那么除行政机关有充分不适用理由外，法院应当参照该裁量基准对行政机关处罚行为是否属于“明显”不当范畴进行判定。反之，如裁量基准属于行政规范性文件性质，法院则应结合具体案情进行综合考虑，不宜机械参照裁量基准。
其次，对“明显”的判定应当关注行为所影响的对象。如相对人行为影响的对象数目较少或影响对象不具备高昂的生态价值与经济价值，那么环境行政处罚如在自由裁量幅度中偏重则可以考虑纳入“明显”范畴；反之，如果该行为作用于较多对象或影响对象具备较高的生态价值与经济价值，即使行政处罚在自由裁量幅度中偏重也不应当被纳入“明显”范畴。
再次，对“明显”的判定需要依据行为影响范围的广度与深度，包括相对人行为所涉生态环境损害是否可以得到修复，如行为影响范围面积较小，生态环境损害可以较为轻易地得到恢复与修复，那么行政处罚如在自由裁量幅度中偏重则可以考虑纳入“明显”范畴，反之如行为影响范围面积较大，生态环境损害难以得到恢复与修复，那么即使处罚在自由裁量幅度中偏重甚至是顶格处罚也应属于适当范畴。同样，对于行为影响范围广度与深度的判定应当引入专家辅助人制度。具体而言，一方面可以扩充生态环境专家辅助人人才储备库，进一步细化“由法庭申请专家辅助人出庭”运行机制，便于法官在难以理解生态环境领域技术性问题时可及时获得专业支撑；另一方面则可以在环境司法专门化的指引下进一步推进“三审合一”“四审合一”的审判组织专门化，并培养具备复合性知识的专门环境审判人员，以适应司法实践的需求。
2）“不当”维度
“相关因素”是指与行政自由裁量权具备合理内在关联的，对作出行政行为具备一定影响的特定目的与政策。要判断行政机关环境处罚行政行为属于“不当”的范畴，即行政行为忽视相关因素，则应当从“忽视本应当被纳入考量的相关因素”以及“将不应被纳入考量范围的因素纳入考量范围”两方面入手进行分析。其中前者主要体现为“忽视本应被考量，可能会影响行政行为作出的因素”；后者则主要体现为“将诸如地方经济发展需求或人情等本不应当被纳入考量的因素纳入考量范围，并在作出行政行为时受其不当影响。”
而在判断行政机关是否存在“忽视相关因素”情形时，可以将其分为法定因素与非法定因素进行考量。如行政机关作出环境行政处罚时忽视的“相关因素”属于法律明确载明“应当”考量的因素，则可以将其认定为“违反法律法规”，通过“适用法律、法规错误”审查标准对其进行规制为宜；如行政机关作出环境行政处罚时忽视的“相关因素”属于法律规定“可以”纳入考量的因素亦或是非法定因素，则应结合实践情况综合考虑如未将该因素纳入考量范围，是否会导致环境行政处罚所造成的结果不当。
2.厘清“违背行政法原则”标准
尽管在“结果畸轻畸重”标准与“忽视相关因素”标准层面，法院对行政行为已进行了实质上审查，但其在实质上仍遵循的是一种形式化的处理技术。其或基于同案对比，或严格适用法律规制。虽然这种做法在很大程度上可以确保法院裁判结果的可预期性。但也正因如此，在面对实践中错综复杂的情形时其也往往具备着较强的局限性，难以完全发挥“明显不当”标准的作用，需要通过引入“违背行政法原则”标准对其予以补强。而在“明显不当”标准中，违背行政法基本原则实质上更贴近于对公益与私益间“利益均衡”的破坏，而非对行政合法性原则的违背或其他情形。
因此，厘清“违背行政法原则”标准需要将各行政法基本原则统筹在“利益均衡”的方向下，采用均衡性的“比例原则”作为其他认定标准基础上的补充。这种对比例原则的运用既不是单纯地适用某项法律规定，也不是纯粹的事实审，而是通过对两相冲突的利益进行对比衡量，以维护公共利益与私人利益之间、行政机关与相对人之间的平衡。尽管在适用比例原则的过程中难免会掺杂着裁判者的个人价值取向，存在裁量不公的风险。但比例原则本身就是一种立足于限制公权力滥用理念，旨在保护个人权益的制度工具，其“既允许价值进入到司法裁判中，但却又通过利益权衡的过程与理由限制个人恣意。”
五、余论
“明显不当”审查标准的确立是在环境行政处罚司法审查道路上的前进。但在目前环境行政处罚司法实践中，“明显不当”审查标准尚存在适用领域不确定、判定标准模糊的困境。究其成因，主要在于“明显不当”审查标准适用模糊以及缺乏统一的“明显不当”判定标准适用路径。其中，后者具体体现为专业性行政行为司法审查具有局限性、裁量基准在司法审查中的适用尚不明确，以及对行政法基本原则的适用存在分歧。而欲化解该困境，则可从“总+分”的方式探讨“明显不当”标准适用路径优化。其中，在“总”的层面宜健全裁量基准在司法审查中适用机制以及创新专家辅助人制度；在“分”的层面宜明确“明显不当”标准适用领域、完善“明显不当”判定标准。进而实现“学理—案例”间的良性互动，推动法治的良性发展。
同时在环境司法专门化发展如火如荼，“三合一”“四合一”审判组织改革不断推进的当下，也需要基于行政诉讼的原则、需要与要求，重视法治导向与政策导向。以期在专门化架构中找寻更合理的行政审判机构组织方式，规避专门化改革进程中的法治风险。另外，“明显不当”亦属于环境行政公益诉讼领域法院司法审查的标准之一，不应被排除在行政机关“未依法履职”审查范围之外。
