摘要：当前我国行政审批制度改革聚焦行政许可设定的事项、实施机关、程序和期限，对单行法应如何设定行政许可条件还未确立统一、清晰的法律规则，这在一定程度上影响了行政审批制度改革的进一步推进。行政许可条件设定是行政许可设定制度的重要内容，行政许可条件设定的确定性是《行政许可法》第18条行政许可设定确定性规则的核心。目前我国单行法设定行政许可条件的类型主要有空白模式、授权模式、兜底模式和裁量模式，每种类型在许可条件的范围和内容层面都有自身的内在逻辑。在将必要的行政裁量和行政效率纳入制度考量的基础上，若以行政许可设定的确定性义务作为基准进行检视，行政许可条件的设定模式及其逻辑都需进行必要的完善。
关键词：行政许可；行政许可条件；行政裁量；行政审批
一、问题的提出
改革开放以来，我国建立和完善社会主义市场经济体制，创造了经济快速发展和社会长期稳定的“中国奇迹”。但是，由于计划经济体制的长期影响以及行政机关对行政审批的路径依赖，中国一直处于审批“设立-实施-膨胀-改革”的逻辑循环之中，甚至在一定程度上可以说，社会主义市场经济体制发展史就是行政审批制度改革史。2001年9月，国务院成立行政审批制度改革工作领导小组，同年12月，领导小组印发《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》的通知，行政审批制度改革正式拉开帷幕。从2001年至今，我国已开展多批次的行政审批项目取消、下放和调整，特别是党的十八大以来，“放管服”改革成为中央政府的施政重点，行政审批制度改革和政府职能转变力度更大，行政审批项目取消和下放数量颇多，行政审批程序不断优化，“互联网+行政审批”等审批方式也在往纵深推进。根据世界银行最新发布的营商环境报告，我国营商环境排名已升至第31名，超越法国（第32名），与日本相当（第29名）。
但与此同时，社会各界对行政审批制度改革中数目字管理倾向多有质疑与反思，人民群众的获得感、幸福感、成就感相对有限。2014年，国务院在给全国人大常委会所做的报告中，就曾直指当前行政审批制度改革存在的主要问题：一是取消、下放审批事项的含金量不足，二是部门之间、部门与地方政府之间统筹、衔接、配套不够，三是审批标准、条件、流程、时限不够明确、具体，导致审批随意性和自由裁量权大，四是政府管理理念和管理方式有待转变。这四个方面的问题涉及行政许可设定的事项、实施机关、条件、程序和期限，实质上与《行政许可法》第18条“设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限”的虚化实施密切相关，同时也映射出《行政许可法》试图通过建立体系性、结构化、立体式的制度机制去约束行政许可设定权的目的未达到立法预期，甚至在某种程度上陷入了被虚置化的尴尬境地。《行政许可法》制定后，投资管理审批体制的建立、非行政许可审批的兴起、具有审批性质的行政服务事项的提出、不同行政许可互为前置条件现象的蔓延以及备案年检等变相行政许可的盛行，都对《行政许可法》的实施提出了严峻挑战。但是严格而言，上述挑战都还只是着眼于行政许可事项的违法设定，如果将行政许可条件的模糊设定、随意解释、弱预期实施也纳入观察的视野，《行政许可法》所面临的实施困境就更为凸显了。
当前，实务界和学术界对行政审批制度改革的关注多聚焦于行政许可设定的事项、实施机关、程序和期限，包括行政备案的规范，证明事项的清理，行政许可权相对集中的实施，“最多跑一次”等改革的推进，等等。对行政许可条件及其设定的研究相对有限。同时，有限的文献又多关注行政许可条件的设定权限、行政许可条件的法律效力以及行政许可条件与行政许可审查标准的区分等主题，对行政许可条件的设定类型、内在逻辑及其反思等涉及行政许可条件的基础理论问题缺少专门性研究。行政许可作为现代行政国家最为倚赖的规制手段之一，行政许可的规制目标正是通过行政许可所设定的具体条件加以承载并予以实现，因此，行政许可条件的内容设定在实质上决定了行政许可的规制效果。既有的“放管服”改革在行政许可事项的取消下放、行政许可程序的优化再造、行政许可期限的内部压缩等方面已取得重要成就，立足于“以人民为中心”的政治立场，未来的“放管服”改革深化还有赖于行政许可条件设定的正当与明确，毕竟实体性的行政许可条件设定才与人民群众的办事体验、切身利益最为直接和攸关。当前“放管服”改革的核心在于“简政放权、放管结合、优化服务”，这实质上分别对应着宏观层面的三个问题：一是哪些审批事项需要取消或下放，二是审批事项取消或下放后如何加强事中事后监管，三是保留的审批事项实施如何高效便民？第一个问题对应行政许可事项，第二个问题与行政许可实施机关密切相关，第三个问题则指向行政许可的程序和期限。如果从行政许可设定的事项、实施机关、条件、程序和期限这五大要素去观察，一个事项设定为行政许可后，接下来面临的就是如何实施的问题，即哪个行政机关根据什么条件，按照什么程序，在什么期限内实施。当前以“简政放权、放管结合、优化服务”为目标导向的“放管服”改革已经涵盖了行政许可的事项、实施机关、程序和期限，而行政许可条件还未嵌入到现有改革的逻辑中，推动行政许可条件设定的明确性和可预期也是“放管服”改革的未来发展方向。现行单行法在设定行政许可条件时广泛使用的委托授权、不确定性法律概念、以部门或规范为标准的兜底条款设置等技术都无形放大了行政许可条件设定的不确定性、弱预期性，也影响行政审批制度改革的群众获得感。于是，本文着眼于单行法如何设定行政许可条件这一命题，主要通过描述和解释的方法，首先梳理法规范体系下单行法设定行政许可条件的类型化模式，然后在类型化区分的基础上分析行政许可条件设定的内在制度逻辑，希冀为行政许可条件设定模式的优化和完善、《行政许可法》修订工作提供一定的理论铺垫。
二、行政许可条件的设定类型
在《行政许可法》制定之前，“规章以上规范性文件规定的许可条件和标准比较笼统，人为掌握的许可条件和内部标准过多”，那么在《行政许可法》出台之后，特别是第18条对行政许可条件设定提出确定性义务的规则后，行政许可条件的设定情形又是如何？是不是仍在遵循一种设定机关模糊设定、实施机关具体规定的模式？对法规范体系中单行法设定行政许可条件的类型进行梳理和界分，进而可以观察我国行政许可条件设定的内在逻辑及其实施困境。基于研究和讨论的针对性，本文对法律规范的梳理仅限于《行政许可法》中有权设定行政许可的中央层面规范，包括法律、行政法规、国务院决定，不涉及地方性法规和省级政府规章。通过对中央层面制度规范的系统性梳理，以行政许可条件设定的确定性、清晰性、具体性为标准，在我国行政许可条件的设定谱系中主要存在空白模式、授权模式、兜底模式、裁量模式四种类型，呈现从模糊到确定的差异性和层次性。在实践中，由于不确定法律概念和兜底条款的设置属于普遍的立法技术，一些法律规范在设定行政许可条件时，还会进行不同模式的叠加，于是在一个许可条件的规范中可能同时存在着两种以上的设定模式。由于空白模式和授权模式不涉及具体的许可内容，它们之间以及与其他模式之间就无法进行许可设定模式的叠加，因此模式叠加现象只适用于裁量模式和兜底模式之间，它可被称之为“混合模式”。考虑到针对混合模式的制度完善仍要分别从不确定法律概念和兜底条款设置入手，其对行政许可条件设定模式的制度变革影响有限，本文暂不将其作为一种独立类型进行讨论。
（一）行政许可条件设定的空白模式
行政许可条件设定的空白模式（以下简称空白模式）是指设定机关在设定行政许可时，自身没有规定行政许可条件，也没有授权其他机关去制定，从而在法律文本中呈现许可条件完全空白的状态。在很长一段时间里，“宜粗不宜细”成为我国立法的基本理念，仅针对某个事项设定行政许可、但没有具体规定许可的实施机关、条件、程序、期限便是这一理念在行政许可领域的重要体现。《生物安全法》设定的人类遗传资源许可、《野生动物保护法》设定的野生动物特许猎捕许可等事项都采取了空白模式，既没有规定行政许可条件，也没有授权其他机关制定行政许可的具体管理办法或者落实该法律规范的实施办法。这是行政许可条件设定的最模糊类型。
《行政许可法》第16条规定，行政法规、地方性法规、规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定，具体规定不得增设行政许可，不得增设违反上位法的其他条件。根据该规定，即便是没有条件规定、也无授权规定的空白模式，下位法也有权规定行政许可条件。这是一些实务界人士倾向采取的解释策略，但是如果结合《行政许可法》的立法目的和第18条的行政许可设定确定性规则进行目的解释和体系解释，下位法可以随意规定许可条件的实践做法值得反思与检讨。表面来看，空白模式和下面的授权模式在实质层面都是一致的，都是设定依据仅针对事项设定了许可，但没有规定具体许可条件。两者之间的区分更多是形式意义上许可条件的规定权来源不同：授权模式是基于单行法的特定授权（包括授权制定许可方面的具体管理办法，或者授权制定实施该单行法的一般细则），适用于单行法所调整的特定许可事项的具体条件规定；空白模式则是基于《行政许可法》第16条的概括规定，普遍适用于所有许可事项的具体条件规定情形。换言之，在当前《行政许可法》的制度框架下，无论有无单行法的明确授权，下位法都可以在上位法设定的行政许可事项范围内，规定具体的许可条件。但是严格而言，空白模式与2023年最新修订的《立法法》第6条第2款、第10条第1款之间都存在内在紧张关系，亟待反思和调整。
（二）行政许可条件设定的授权模式
行政许可条件设定的授权模式（以下简称授权模式）是指设定机关在设定行政许可时，自身没有规定行政许可条件，而是明确授权其他机关去制定。基于授权内容的不同，授权模式存在具体授权和概况授权的区分。
第一种情形是具体授权，设定行政许可的单行法仅对某个事项设定了行政许可，授权其他机关去规定包括许可条件在内的许可管理具体制度，这是行政许可设定中较为普遍的授权情形。比如《固体废物污染环境防治法》第80条第1款规定：“从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的单位，应当按照国家有关规定申请取得许可证。许可证的具体管理办法由国务院制定。”之后，国务院通过制定专门的行政法规《危险废物经营许可证管理办法》，在第5条和第6条对申请领取危险废物收集、贮存、处置综合经营许可证和危险废物收集经营许可证的许可条件进行具体规定。这两个条款中又包含了“有符合国务院交通主管部门有关危险货物运输安全要求的运输工具”等裁量模式的内容。此外，还有一个有意思的现象区分，由于设定依据自身没有明确授权的目的、内容等，授权对象制定的具体许可条件有两种情形，一种像《危险废物经营许可证管理办法》第5条、6条所规定的实践中最为普遍的正面条件，即获得行政许可需要满足哪些条件，另一种则是授权对象规定了许可的负面条件，比如《水法》第39条规定“国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定”，《取水许可和水资源费征收管理条例》没有从行政许可需要满足的正面条件入手，而是通过第20条明确了审批机关不予批准的具体情形，即规定了行政许可的负面条件。
第二种情形是概括授权，作为行政许可设定依据的法律规范对一系列事项一揽子地设定了许可，同时又概括性地授权其他机关去规定许可条件，或者是作为行政许可设定依据的法律规范仅仅授权其他机关制定该法律规范的实施办法。基于概括对象的差异，概括授权在立法中表现为两种样态：一是事项的概括授权，法律规范对一系列事项一揽子地设定了许可，没有规定行政许可条件，同时又概括授权其他机关去规定许可条件。在现有的法律规范图景中，《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（以下简称《412号令》）对一系列事项一揽子设定了行政许可。《412号令》在确需保留的目录中仅规定了行政许可的事项名称和实施机关，同时概括授权“国务院有关部门应当对实施本决定所列各项行政许可的条件等作出具体规定，并予以公布”，有关实施行政许可的程序和期限依照《中华人民共和国行政许可法》的有关规定执行。二是内容的概括授权，法律规范没有规定行政许可条件，而是概括授权其他机关制定该法律规范的实施办法。比如《烟草专卖法》第12条规定，开办烟草制品生产企业，必须经国务院烟草专卖行政主管部门批准，取得烟草专卖生产企业许可证，并经工商行政管理部门核准登记，但是《烟草专卖法》没有规定具体的许可条件，也没有授权其他机关去规定许可的具体条件和相关制度，而是在附则中规定“国务院根据本法制定实施条例”。后来国务院制定《烟草专卖法实施条例》，第7条规定了取得烟草专卖生产企业许可证的具体条件，弥补了《烟草专卖法》在许可条件方面的空白。
（三）行政许可条件设定的兜底模式
行政许可条件设定的兜底模式（以下简称兜底模式）是指设定机关在设定行政许可时，除了列举已有的行政许可条件以外，还通过兜底条款的方式去规定行政许可条件的射程范围。兜底条款“具有承接规范之功能，其本于辅助性原则有辅助结构规范遗漏之功能”，为了在维护法律规范的稳定性与涵盖社会现实的多样性之间取得平衡，面向未来预留制度空间的兜底条款是常用的立法技术。“兜底条款是以前面的各项规定为典型情形，对剩余的次要事项，以命题的形式作总括式规定，它是一种特殊形式的例示规定。”与通常的“列举典型事项+抽象上位概念”逻辑的同质性兜底条款相比，行政许可条件中的兜底条件并没有与已列举条件具有同质性、类似性的抽象概念进行限缩，而是通过部门或规范的形式呈现出许可条件范围的开放性，换言之，兜底条款中的许可条件与已列举条件之间没有实质性关联，缺少同质性抽象概念的衔接。从法律规范体系来看，作为行政许可设定依据的单行法对于兜底条款的设置方式主要有三种面向：第一种面向是以规范为视角的兜底条款，第二种面向是以部门为视角的兜底条款，第三种面向则是以“规范+部门”为视角的兜底条款。
第一，在以规范为视角的兜底条款中，行政许可条件的射程范围取决于兜底条款所包含的制度规范范围及其规定的相应条件。从既有的制度文本来看，以规范为视角的兜底条款涵盖了几种常见的规范组合形式。一是以“法律、行政法规规定的其他条件”作为兜底条款，即除了已经列举的行政许可条件外，法律和行政法规可以针对许可事项规定其他的许可条件，比如《民用航空法》第93条规定，取得公共航空运输经营许可，除了应当具备已列的三项条件外，还在第（四）项将“法律、行政法规规定的其他条件”作为兜底条款。二是以“法律、法规规定的其他条件”作为兜底条款，即除了已经列举的行政许可条件外，法律和法规也可以针对许可事项规定其他的许可条件，比如《老年人权益保障法》第43条规定，设立养老机构，除了应当符合已列的四项条件外，还存在第（五）项兜底条款“法律、法规规定的其他条件”。同前一种兜底情形相比，“法律、法规规定的其他条件”增加了地方性法规的许可条件设定权。除这两种常见的兜底形式外，一些法律规范还确立了其他形式的制度规范作为兜底条件的确定标准，比如《易制毒化学品管理条例》第7条关于生产第一类易制毒化学品许可的兜底条件是“法律、法规、规章规定的其他条件”，《出版管理条例》第42条关于设立出版物进口经营单位许可的兜底条件是“法律、行政法规和国家规定的其他条件”，等等。实践中，还有一些单行法的兜底条件是将法律规范和技术标准并列，比如《尾矿库安全监督管理规定》第30条关于尾矿库闭库工程安全设施验收的兜底条款为“法律、行政法规和国家标准、行业标准规定的其他条件”。
第二，在以部门为视角的兜底条款中，行政许可条件的射程范围取决于兜底条款所包含的相关部门范围及其规定的相应条件。经过爬梳整理，这种模式一般是将相关部门所规定的其他条件作为兜底内容，实践中也包括三种情形：一是以国务院为视角的兜底条件，比如《公司法》第152条规定，股份有限公司申请其股票上市许可，其兜底性条款是“国务院规定的其他条件”。二是以国务院主管部门为视角的兜底条件，这是立法实践中最为常见的以部门为视角的兜底条款，比如《民用航空法》第62条第2款规定，申请取得机场使用许可证，应当具备已列举的条件外，还需满足第（五）项的兜底条款“具备国务院民用航空主管部门规定的其他条件”，《注册会计师法》第24条关于设立会计师事务所许可、《渔业法》第24条关于捕捞许可证也规定了相同的以国务院主管部门为视角的兜底条款模式。对于国务院而言，其通过行政法规、国务院决定命令来具体规定其他许可条件，对于国务院的主管部门而言，则以部门规章、行政规范性文件的形式具体规定其他许可条件。以规范为视角的兜底条款中的规范一般为《立法法》所规定的法律规范，包括法律、行政法规、地方性法规、规章，也会涉及缺乏明确概念内涵和范围的“国家规定”“国家有关规定”等规范形式。以部门为视角的兜底条款虽然着眼点在部门，但是部门设定其他许可条件也需要借助一定的抽象规范形式，而非具体行政行为，因此从表现形式来看，以规范为视角的兜底条款与以部门为视角的兜底条款存在一定的交叉和重合。但是从制度文本及其表达来看，两者存在较为明显的差异：以规范为视角的兜底条款的涉及面更广，包含权力机关的规范（比如法律、地方性法规），也包含行政机关的规定（比如行政法规、规章），而且多为两个及以上的规范形式；以部门为视角的兜底条款一般仅涉及行政机关，不包含权力机关，而且内含的规范形式也相对确定，比如若是国务院主管部门规定的其他条件，那么相应的规范形式无非是部门规章和行政规范性文件两种。三是以地方行政机关为视角的兜底条件，比如《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第14条规定了网约车驾驶员的许可条件，其中作为兜底条款的第（四）项条件是“城市人民政府规定的其他条件”。
第三，在以“规范+部门”为视角的兜底条款中，行政许可条件的射程范围则取决于兜底条款所包含的制度规范范围、相关部门范围及其所规定的相应条件。“规范+部门”的组合也存在多种形式：一是“规范+单一部门”，比如《证券投资基金法》第13条规定，设立管理公开募集基金的基金管理公司，应当具备的兜底条件为第（八）项，“法律、行政法规规定的和经国务院批准的国务院证券监督管理机构规定的其他条件”；二是“规范+复合部门”，这里的复合部门既可能是两个或两个以上的部门，比如《种子法》第32条规定，申请取得种子生产经营许可证应当具有“法规和国务院农业、林业主管部门规定的其他条件”，也可能是不确定的国务院有关部门，比如《互联网上网服务营业场所管理条例》第八条第（七）项为兜底条款，具体为“法律、行政法规和国务院有关部门规定的其他条件”；三是“双重兜底条款”，前述的“规范+单一部门”“规范+复合部门”都是规定在同一项兜底条款中，“双重兜底条款”则意味着在同一个设定行政许可条件的法律规范中同时包含两项兜底条款，比如《拍卖法》第12条规定：“企业申请取得从事拍卖业务的许可，应当具备下列条件：（一）有一百万元人民币以上的注册资本；（二）有自己的名称、组织机构、住所和章程；（三）有与从事拍卖业务相适应的拍卖师和其他工作人员；（四）有符合本法和其他有关法律规定的拍卖业务规则；（五）符合国务院有关拍卖业发展的规定；（六）法律、行政法规规定的其他条件。”该条款中的第（五）项是以部门为视角的兜底条款，第（六）项是以规范为视角的兜底条款，它们共同构成了拍卖业务许可条件的兜底内容。在立法实践中，一些法律规范的许可条件设定更为复杂，比如《畜牧法》第24条规定：“申请取得种畜禽生产经营许可证，应当具备下列条件：（一）生产经营的种畜禽必须是通过国家畜禽遗传资源委员会审定或者鉴定的品种、配套系，或者是经批准引进的境外品种、配套系；（二）有与生产经营规模相适应的畜牧兽医技术人员；（三）有与生产经营规模相适应的繁育设施设备；（四）具备法律、行政法规和国务院农业农村主管部门规定的种畜禽防疫条件；（五）有完善的质量管理和育种记录制度；（六）法律、行政法规规定的其他条件。”其中的第（四）项条件从形式上看属于裁量模式中的准用规定，但与一般的单独型准用规定不同，它准用的是法律、行政法规和国务院畜牧兽医行政主管部门规定，即可以设定种畜禽防疫条件的规范是多元化的制度规范，在种畜禽生产经营许可的条件中又蕴含着种畜禽防疫条件的兜底内容，在实质上构成开放式的兜底空间，与第（六）项一起组成双重兜底、双层开放的复合式规范结构。
（四）行政许可条件设定的裁量模式
行政许可条件设定的裁量模式（以下简称裁量模式）是指设定机关在设定行政许可时，直接规定了相对封闭的行政许可条件，但是又使用了不确定性的法律概念、准用规定等方法来描述许可条件，实施机关在实施时享有一定的行政裁量权。比如《城乡规划法》第24条、《教育法》第27条等都采取了裁量模式。这些法律规范在设定行政许可条件时，明确了许可条件的内容范围，没有授权其他机关制定细则，也没有兜底条款，但是在具体条件的规范文本中包含了诸多不确定性的法律概念、准用规定，属于典型的裁量模式。从法律文本的话语表达来看，必要（必备）、相应、基本、规定数量（一定数量）、合格、健全（严格）、满足要求（满足需要）、固定（确定）、符合规定（符合标准）等描述许可条件的常见术语都构成了裁量模式的主要表现形式。
同时，如果我们回归到许可裁量所形成的基础，裁量模式可细分为通过不确定法律概念形成的裁量模式、通过准用规定形成的裁量模式。前者所设定的行政许可条件中包含了不确定法律概念，往往需要实施机关明确不确定法律概念的适用界限，比如《城乡规划法》第24条规定的“有健全的技术、质量、财务管理制度”，《教育法》第27条规定的“有合格的教师”，何为“健全”“合格”都属于不确定性的法律概念。而后者所设定的行政许可条件则是包含了准用规定，一般需要通过其他机关的制度规范将许可条件中的相关内容予以具体化，比如《城乡规划法》第24条规定的“有规定数量的经相关行业协会注册的规划师”“有规定数量的相关专业技术人员”，《教育法》第27条规定“有符合规定标准的教学场所及设施、设备等”，这里的“规定数量”“规定标准”都属于准用性规定，意味着需要借助其他规定对设定依据中不确定的数量、标准等许可条件进行进一步明确。大部分法律规范没有明确由哪个部门来制定准用规定，也有一些法律规范直接明确了准用规定的制定主体，比如《互联网上网服务营业场所管理条例》在第8条第1款规定了互联网上网服务营业场所经营单位从事互联网上网服务经营活动，需要满足“有与其经营活动相适应并符合国家规定的消防安全条件的营业场所”“有固定的网络地址和与其经营活动相适应的计算机等装置及附属设备”等许可条件，同时在第2款又规定“互联网上网服务营业场所的最低营业面积、计算机等装置及附属设备数量、单机面积的标准，由国务院文化行政部门规定。”实践中，一些法律规范还规定准用规定需依赖于国家有关规定，比如《印刷业管理条例》第9条第2款规定，申请从事印刷经营活动的印刷经营许可，除依照第1款规定外，还应当符合国家有关印刷企业总量、结构和布局的规划。
此外，还存在一种特殊的裁量模式（政治性裁量），设定机关在设定行政许可时，所规定的许可条件是通过高度不确定的政治考虑因素而形成，带有很强的政策性和政治性，行政许可实施机关享有高度的政治裁量空间。这种情形实质上属于行政许可条件的考量因素化，理应具体明确的行政许可条件演变成为高度开放弹性的行政许可政治考量因素，属于裁量模式的特殊情形，从现有法律规定来看，一般适用于国家安全领域。比如《出口管制法》第13条直接将审批机关需要审查的相关内容称之为考虑因素，而非其他法律规范所称的许可条件。政治性裁量存在两种表达方式：其一，由单一的不确定考虑因素形成的政治性裁量。比如《出口管制法》第13条规定：“国家出口管制管理部门综合考虑下列因素，对出口经营者出口管制物项的申请进行审查，作出准予或者不予许可的决定：（一）国家安全和利益；（二）国际义务和对外承诺；（三）出口类型；（四）管制物项敏感程度；（五）出口目的国家或者地区；（六）最终用户和最终用途；（七）出口经营者的相关信用记录；（八）法律、行政法规规定的其他因素。”在该条款中，各项内容都属于高度不确定性的考虑因素，行政许可实施机关需综合考虑这些因素后作出相关许可决定。其二，“许可条件+考虑因素”形成的政治性裁量。比如《邮政法》设定的快递业务经营许可条件由第52条和第53条所共同规定，第52条规定了申请快递业务经营许可应当具备的相关条件，同时第53条第3款又规定“邮政管理部门审查快递业务经营许可的申请，应当考虑国家安全等因素，并征求有关部门的意见”，又包含了不确定性的考虑因素，于是形成了“许可条件+考虑因素”的政治性裁量。行政许可实施机关一方面要审查许可申请人是否符合第52条规定的许可条件，另一方面还要专门考虑国家安全等因素，并征求有关部门意见，这里就包含了不确定的政治裁量和判断。
三、行政许可条件的设定逻辑
以提供行为预期为主要功能的法律明确性原则要求法律规范于内容上必须满足其构成要件及法律效果之规定清楚、明白，且必须以明确的措辞、用语表现出来，使行政机关及人民均能了解。立法者负有明确法律规则界限的确定性义务，《行政许可法》第18条确立的行政许可设定确定性规则正是法律明确性原则的具体体现。通过对四种设定模式的观察，其设定行政许可条件的确定性、清晰性、具体性存在巨大差异，这同时也反映出我国当前立法设定行政许可条件的分化现象，既有的设定模式及其实施与法的安定性原则、法律明确性原则、行政许可条件设定的确定性规则之间尚有较大距离，与引导社会主体的信赖预期也存在沟壑，亟待展开体系性的反思与检视。那么，既有模式在设定逻辑上又是如何呈现的？下面从行政许可条件的规范构造、“范围-内容”的二元划分这两个方面对行政许可条件的设定逻辑进行论述。
（一）行政许可条件的规范构造
从法规范体系来看，一个法律规范在创设行政许可时，针对行政许可条件的规范构造会呈现从宏观到微观的渐进式逻辑：一是在宏观的法律规范层次上，设定行政许可的法律规范自身是否已规定许可条件的范围和内容，还是隐性或显性地授权其他法律规范予以规定；二是在中观的法律条款层次上，设定规范如果自身已规定行政许可条件，那么法律条款关于许可条件的范围是否呈现出开放的状态；三是在微观的单项条件层次上，设定规范自身已规定行政许可条件而且许可条件的范围也封闭，单项许可条件的内容是否确定。基于行政许可条件的法律文本表达，这分别对应“法律规范-法律条款-单项条件”三个面向的规范构造，也依次折射出设定行政许可条件的三对关系，一是设定规范与其他规范的外部关系（设定规范自身有无规定许可条件，还是需完全通过其他规范才能确定），二是设定规范的内部关系（一项行政许可往往由多个许可条件构成，如果设定规范自身已规定许可条件，那么法律条款关于许可条件的范围是否确定，还是开放给其他规范进行补足），三是单项行政许可条件的自身关系（在设定规范所规定的多个许可条件，每个许可条件的内容是否确定）。基于“法律规范-法律条款-单项条件”的行政许可条件设定逻辑，在现有单行法所采用的行政许可条件设定模式中，空白模式和授权模式属于设定规范与其他规范的外部关系，兜底模式属于设定规范的内部关系，裁量模式属于单项行政许可条件的自身关系。行政许可条件设定确定性义务的实现，依赖于法律规范、法律条款、单项条件这三个层次所涉及许可条件的确定或明确。
表1 行政许可条件设定的规范构造
（二）基于“范围-内容”的设定逻辑
如果我们跳出行政许可条件设定的规范构造，将视角放置于行政相对人的许可申请，那么行政许可条件的设定无非要明确两个问题：一是许可条件的范围（有多少项许可条件），二是许可条件的内容（每项条件的内容指向是什么）。许可条件范围意味着设定规范是否已规定许可条件以及自身是否已穷尽许可条件，这决定着许可条件设定的广度，设定规范是否规定许可条件（有无条件）、如果没有规定许可条件又是否存在授权（有无授权）、是否有兜底性条款（有无兜底）都是许可条件范围层面的问题；许可条件内容则是设定规范已列明了各项许可条件，其具体的内容指向是什么，这决定了许可条件设定的深度，法律条款列举的各项许可条件是否包含不确定法律概念或准用规定（有无裁量）都属于许可条件内容层面的问题。如果将行政许可条件设定的规范构造与基于“范围-内容”设定逻辑进行融贯性的对比，那么我们可以发现，许可条件范围映射出的是设定规范与其他规范的外部关系、设定规范的内部关系，而许可条件内容则反映着单项许可条件的自身关系。因此，无论是行政许可条件设定的规范构造，还是基于“范围-内容”设定逻辑，它们都从不同角度揭示了行政许可条件设定的制度逻辑。基于“法律规范-法律条款-单项条件”的层次化规范构造，本文所梳理的四种模式已经基本涵盖立法实践中单行法设定许可条件的类型。如果从许可条件范围和内容两个维度出发，确定性程度由低到高所呈现的设定模式谱系依次是空白模式、授权模式、兜底模式和裁量模式。下面基于“范围-内容”的设定逻辑，从条件、授权、兜底、裁量四个维度来分析不同设定模式的规范结构及其内在逻辑。
第一，空白模式的规范结构是“无条件+无授权+无兜底+无裁量”，处于许可条件和授权规定完全空白的状态，无疑是最开放的许可条件设定情形。这种模式完全回避了许可条件范围和内容，呈现的是“回避型逻辑”。
第二，与空白模式相比，授权模式中规范结构的核心变量是授权，呈现的是“无条件+有授权+无兜底+无裁量”，无论是具体授权还是概括授权，由于设定规范自身没有规定行政许可条件，而是留待其他规范予以补充，从设定规范视角来看，授权模式无疑也是一种开放性、不确定性的规范结构，属于基于授权规定而展开的许可条件范围和许可条件内容完全开放的“双重开放”格局，表现为“授权性逻辑”。
第三，兜底模式是设定规范已规定相应许可条件的规范构造，“有条件+无授权+有兜底”是基本形态，其中许可条件的范围是确定的“不确定”，至于许可条件的内容是否存在裁量空间，则取决于已列举条件与兜底条件之间的法律关系。如果属于“明确内容的列举条件+兜底条件”情形，此时兜底模式的规范结构是“有条件+无授权+有兜底+无裁量”，其可称为相对确定的兜底模式；如果属于“模糊内容的列举条件+兜底条件”情形，那么这种兜底模式的基本结构则是“有条件+无授权+有兜底+有裁量”，其可称为相对开放的兜底模式。兜底条款本身又存在以规范为视角、以部门为视角、以“规范+部门”为视角等三种样态的许可条件范围开放情形，因此，与裁量模式相比，相对确定的兜底模式属于条件范围开放（兜底条款暗含了其他规范设定的许可条件，且与已列举条件没有同质性）、条件内容相对开放（因为条件范围不确定，兜底条款也包含不确定性的许可条件内容）的设定情形，同时，相对于相对开放的兜底模式而言，相对确定的兜底模式则属于条件范围开放、条件内容相对明确（在已列举的许可条件中没有裁量空间）的设定情形；以裁量模式、相对确定的兜底模式为参照物，相对开放的兜底模式则属于条件范围开放、条件内容也相对开放的设定情形。因此，兜底模式的内在逻辑是“兜底性逻辑”，同时兜底条款呈现复杂的多重面向和形态。
第四，裁量模式呈现出“有条件+无授权+无兜底+有裁量”的基本结构，裁量模式列举了具体的许可条件，没有开放性的授权条款和兜底条款，许可条件范围是确定的。同时，由于不确定法律概念是一种普遍的立法技术，实践中通过行政机关制定的行政许可裁量基准都能明确适用界限，填补抽象法律与具体个案之间的断层，而准用规定则暗含了相应规定的存在，通过其他机关的相关规定也能够对原本模糊的许可条件予以确定。因此，从整体上看，基于不确定性法律概念和准用规定形成的裁量模式属于条件范围封闭、条件内容相对确定的设定情形，表现为“裁量性逻辑”。当然，裁量模式的适用与裁量基准的公开密切公开。如果没有裁量基准的公开，那么裁量模式的相对明确性就仅仅是行政主体内部的确定性，对于行政相对人而言仍然是不确定的行政许可条件。行政许可裁量基准的公开是裁量模式法治化的必要途径。此外，相比普通的裁量模式和兜底模式，政治性裁量列举了以考虑因素形式存在的许可条件，但它们属于国家安全层面、具有政治性的高度裁量因素，一般都存在兜底条款，没有授权规定，因此，它的基本构造是“有条件+无授权+有兜底+有高度裁量”，属于条件范围开放（有兜底条款）、条件内容开放（有高度裁量性的考虑因素）的设定情形，但比授权模式和空白模式的确定性程度要高，可称之为“高度裁量性逻辑”。
表2 行政许可条件设定的内在逻辑
结 语
法律明确性原则是法治国家的应有之义，无确定性规则即无正当预期，更无社会秩序。《行政许可法》第18条确立了行政许可设定的确定性规则，在行政许可各个要素中，行政许可条件设定的确定性是行政许可设定确定性规则的核心。在法律明确性原则与行政许可设定确定性规则的语境下，既有的行政许可条件设定模式面临着空白授权的泛化、兜底条款的扩张、裁量基准的隐匿、有关规定的模糊等实施困境，影响了“放管服”改革的深入实施。行政许可条件设定模式所蕴含的回避性逻辑、授权性逻辑、兜底性逻辑、裁量性逻辑，虚化了《行政许可法》第18条的规范内涵，放大了行政许可条件范围与内容的不确定性，都属于实质上的“法治赤字”，在一定程度上背离了《行政许可法》的立法目的，也与法治政府建设目标渐行渐远。法律确定性最终依赖于规范化前提。未来的“放管服”改革要从行政许可的部门整合、程序优化、期限压缩转向实质面向的行政许可条件明确与正当，以行政许可条件设定的确定性规则为基础，改革行政许可条件设定模式，优化行政许可条件设定逻辑，通过约束空白授权适用、规范兜底条款设置、公开裁量基准内容、明确有关规定范围等途径，推进行政许可条件设定的实质正当性，构筑法律确定性原则在行政许可领域的规范化前提。梳理和解释行政许可条件的设定类型及其逻辑是构建行政许可条件设定的一般法律规则的基础，也可为后续行政许可条件设定的模式完善提供一定的理论铺垫和支撑。
