摘要：数字法治政府建设促进政府、市场及社会三者关系重构，助推政府整体性治理及行政许可流程再造，改变行政许可法立法背景和实施环境，应围绕政府数字治理的特点修改《行政许可法》。应修改行政许可设定条件，从严限制行政许可设定，适当扩大设区的市设定行政许可的权限；建立全国统一的行政许可实施标准与程序，促进行政许可权从纵向、横向两个维度集中，逐步实现全国一体审批体制；保留行政许可依申请启动程序，赋予行政机关提示申请人启动许可申请的责任，申请人不再按照法律要求提供申请材料，而是依许可机关提示清单提供证明材料；建立许可机关和其他机关的协同审查机制，对行政许可申请材料实施协同审查和实质审查；建立适应数字法治政府的行政许可撤销、吊销和注销制度。
关键词：数字法治政府；《行政许可法》修改；行政许可；数字治理
我国20世纪80年代推行办公自动化，90年代推进“三金”工程，之后推行“政务+互联网”，政务服务逐渐由线下向线上转移。目前，国家推进投资项目在线审批监管平台建设，推行行政审批事项网上办理、电子营业执照及全程电子化登记，各地建设了各具特色的智慧政务系统，如上海市的“一网通办”、广东省的“粤省事”、杭州市的“亲清在线”、成都市的“天府蓉易办”等，政务流程被复制到在线政务平台，市民线上远程办理各类许可，行政许可进入在线办理时代。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出建设数字法治政府，运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式。政府数字化转型的关键是发挥数字赋能的效用。数字法治政府是数字与法治相互赋能并融入数字治理元素的法治政府。随着数字政府建设的推进，我国从电子政府时代逐渐过渡到数字法治政府时代。
我国于2003年制定《行政许可法》，当时互联网未普及，大数据、人工智能等技术还未广泛运用，设计的行政许可制度及程序均是线下模式。《行政许可法》的立法目的是巩固行政审批制度改革成果，履行我国对外承诺，推进行政管理体制改革，从源头上预防和治理腐败。通过限制政府规制范围、限制部门和地方许可设定权力，确立许可实施的公开公平公正原则与程序，规定方便申请人获得许可的方式与制度等助力法治政府建设。
虽然限制政府许可权、规范许可设定与实施的理念未发生根本性变化，但数字法治政府建设改变了行政许可的立法背景，许可由线下、纸质申请、孤立审查向线上、电子数据、协同审批转变，行政许可设定与实施体制、行政许可程序、行政许可监督等制度也应随之改变，我国应围绕数字法治政府建设修改《行政许可法》。
一、数字法治政府建设改变行政许可立法环境
数字法治政府是数字政府、整体性政府及服务型政府的集合体，是更高形态的法治政府，其特征是行政设施云化、管理数字化、行为在线化、法治建设智慧化。数字法治政府改变行政许可立法背景，改变行政许可法实施环境，须立足数字法治政府的特点修改我国《行政许可法》，并促进数字法治政府建设。
（一）重构政府、市场及社会之间的关系，设定行政许可的必要性降低
数字治理从两个方面激发市场活力：一是改变传统地理距离概念，不同国家、地区的市场主体更容易实现远程交易，交易成本更低，加速了资源流动，使市场配置资源能力增强；二是依托数字技术的各类交易平台应运而生，国家建立的在线政务服务平台也为市场交易提供服务，成交可能性、交易安全性更高，交易更方便。数字治理促进市场在资源配置中发挥更重要作用，行政许可原本作为政府配置资源的手段，伴随政府配置资源职责减少而被压缩存在的部分空间。
数字赋能社会治理，减轻政府监管责任。伴随数字时代出现了平台经济，如淘宝、京东等交易平台，此类平台承担部分原本由政府承担的监管责任，如对平台商户经营活动的监管。数字治理促进共享经济发展，各类共享平台也承担部分监管职责，如网约车平台对网约车的监管责任。网络交易平台、共享平台以及政务平台发布的交易信息、消费者的评价信息、失信信息等，还帮助消费者了解交易对象、商品及服务，使消费更理性，促进市场健康发展。
数字治理提升政府监管效能。伴随数字法治政府建设的推进，政府成为数据资源的主要拥有者，利用这些资源可以及时捕获社会需求、发现违法行为，采取措施回应社会需求及实施行政处罚，政府监管效能随着数字政府建设的推进而得到极大提升。
政府、市场和社会三者关系中，市场活力及社会自治能力提升，政府监管责任随之减小。在许可与监管的关系中，政府监管能力增强，使得设定行政许可的必要性随之降低。因此，数字法治政府促进市场、社会发挥作用，提升政府监管能力，使得设定行政许可的必要性降低，不少领域无必要设定行政许可。
（二）实现整体性治理，行政许可由孤立审查向多机关协同许可转变
我国采用网状行政体制，纵向由中央、省、市、县、乡五级政府构成，除乡镇政府外，县级以上人民政府总体对口设置若干工作部门，上下同责、机构同构。在立法实践中，法律法规一般把行政许可权赋予不同层级、不同地区、不同部门行政机关行使，行政许可也采用网状许可体制。网格中的许可机关独立实施许可，不同层级、地区、部门的行政机关之间缺乏协同与配合。
为解决行政许可权纵向、横向分割问题，《行政许可法》赋予国务院及国务院授权的省级人民政府决定一个行政机关行使另一个行政机关行政许可权的权力，并规定统一受理、统一办理、集中办理、联合办理、统一送达等许可制度。为此，我国推行相对集中的行政许可权改革，将许可权从主管部门剥离出来交由行政审批局行使，形成主管部门、行政审批局、综合行政执法机关分别承担管理、许可和执法职责的体制。这一改革又面临管理权、许可权、执法权衔接不畅及三个机关之间不协调、不配合等问题。
整体性政府理念以满足社会需求为目标，从政府内部结构和整体性运行出发，推进组织结构、管理方式、运行机制和信息系统变革，对行政职责优化整合以增进公共价值。数字治理为政府整体性治理提供数字技术支持，通过数据赋能智能化时代政府的理念建构、数据共享、服务供给与科学决策，最终实现精准、高效的公共治理，现代数字技术与政府整体性治理结构相互融合，能够对政府治理体系产生革命性的催化作用。
数字法治政府对整体性治理的贡献在于两个方面：一是提供数据信息服务，打破地区、层级、部门之间的隔阂，实现不同地区、不同层级、不同领域行政机关间协调运转；二是依托一体化在线政务服务平台提供的海量数据资源实现数据共享及协同审查，行政许可实现网上办、一次办、自助办及马上办。如广东“粤省事”设置微信端入口，一键实名登录，630项高频服务事项实现全网通办；浙江推行“最多跑一次”的流程重塑与政府重构改革，实行“由点到面，流程再造先行”；贵州推动互联网、大数据、云计算、人工智能与实体经济、政府治理、民生服务深度融合。广东、浙江、贵州三省均将数据共享、数据开放作为推动数字政府建设的切入点和核心内容。
整体治理在一定程度上实现了不同地区、不同层级、不同领域行政主管部门、审批机关、综合行政执法机关之间的协调运转，协同审查与许可成为可能。同时，整体性治理为许可权集中提供了基础，多层级许可向一级许可体制转变成为必然，国家设置唯一的行政许可机关实施许可成为可能。
（三）社会参与能力增强，社会公众成为设定与实施许可的重要参与者
在传统管制模式下，政府垄断公共服务，即使部分国家推行新公共管理改革，将护照办理、监狱经营等服务转移至私人企业承担，被转移服务也仅限于事务性事项，权力事项仍然保留在政府，行政权威并未转移。数字治理催生私人数据交易平台，社会关系由政府、市民二元关系转变为政府、平台企业、市民三方关系，平台企业承接部分管制职能，部分行政权威从政府向平台企业转移。
在传统信息获取与收集模式下，政府收集统计数据、典型案例以及投诉建议获知社会需求并据此决策，行政决策获取的信息相对较少且客观性不足。在数字政府背景下，政府和社会共建共享数据资源，政府利用海量数据及时分析和发现社会需求，迅速做出决策以回应社会需求。如新冠疫情期间，市民申报行程行为极大地充实了数据信息，政府也利用技术手段获取市民行程信息，市民、政府共同行为汇聚形成海量市民行程数据，政府可以利用这些数据精准判断人员流动及识别密切接触者，及时采取措施防控疫情。
尽管把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论确定为重大行政决策法定程序，实践中，社会公众参与行政决策仍然不多，行政决策主要局限于公职人员及专家等少数人群参与，属于精英决策。数字技术具有广泛、快速传播的优势，能保障市民或者组织快速获取行政决策信息，方便表达自己的诉求与意见。数字政府建设促进行政决策民主，也有利于保证行政决策回应社会诉求。社会承接部分管制职能，参与政务数据资源建设，深度参与行政许可设定与实践活动，社会公众参与行政许可程序的制度成为行政许可法的重要法律制度。
（四）再造行政许可流程，形成二维双向互动许可关系
2022年年底前，全国一体化在线政务服务平台更加完善，全国范围内政务服务事项基本可以做到标准统一、整体联动、业务协同，除法律法规另有规定或涉及国家秘密等外，政务服务事项全部纳入平台办理，全面实现“一网通办”。以一体在线政务服务平台建设推进数字政府建设，塑造“以人民为中心”的执政理念，以服务为导向牵引整体协同，以“中台”为枢纽促进多方合作，以安全为基础保障系统运行，是数字政府未来的发展趋势。
行政许可被转移至全国一体在线政务服务平台办理，许可流程环节、申请材料、法律文书等被标准化，许可机关内外数据推送、协同审查、颁发协办及补正补齐等程序规范化。许可机关与其他机关共建共享数据资源，法定许可机关成为许可主办机关，其他机关成为许可协作机关，为主办机关提供信息资源、协同审查等协作。许可机关与申请人、利害关系人的关系，申请人启动许可程序、提供材料、参与证据材料审查判断、获取许可证等均不同于传统线下模式。
许可机关与其他机关之间、许可机关与申请人或者利害关系人之间，成为行政许可程序的两个关系维度，且均形成双向互动关系。完善行政许可程序制度，须满足二维双向互动的要求。
二、行政许可设定制度的修改
如何设定行政许可是《行政许可法》的重要内容，其第二章专章规定行政许可设定制度。
（一）《行政许可法》规定的行政许可设定制度
《行政许可法》从设定许可事项范围、设定主体和设定程序三个方面限制和规范设定行政许可的行为。
《行政许可法》从“可以”“可以不”两个维度规定设定行政许可的事项范围。直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全六个领域事项为“可以”设定行政许可的事项。公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决，为“可以不”设定行政许可的事项。
不同于《行政处罚法》明确列举法律、行政法规、地方性法规和规章可以设定行政处罚的权力，《行政许可法》未明确划分不同层级法律规范设定行政许可的权限，而是赋予下位法补充设定行政许可权。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，省级人民政府规章可以设定有效期为一年的临时性行政许可。《行政许可法》实际限制行政法规、地方性法规和规章设定行政许可，体现了行政许可主要由国家权力机关设定的精神，有利于建立全国统一适用的行政许可制度。
《行政许可法》对涉及设定行政许可的法案起草、征求意见、必要性说明、后评估及修改废止制度做出规定，对规范行政许可设定程序意义重大。
（二）现行行政许可设定制度存在的问题
“可以”及“可以不”的表述形式均赋予行政许可设定机关裁量权，裁量决定是否设定行政许可，并未真正限定设定许可的事项范围，导致该规定不能发挥限缩许可事项范围的作用。
随着我国法律体系的完善，法律、行政法规增多，绝大多数领域都会有法律或者行政法规，行政法规、地方性法规设定行政许可的可能性逐渐变小。以是否有上位法作为判断下位法能否设定行政许可的标准，未考虑是否需要下位法设定行政许可的问题。我国自2016年开始推行央地、地方不同层级财政事权与支出责任划分改革，逐步实行不同层级政府事权差异化配置。政府履行公共职责须获得相应管理手段，包括行政规划、行政许可、行政检查、行政处罚等，行政许可是政府履行职责的手段之一。严格限制地方设定行政许可，导致在部分领域地方政府履行职责缺乏应有的许可手段，不能因地制宜设定并实施行政许可。
（三）修改行政许可设定制度以适应数字法治政府的需要
数字治理激发市场活力，社会力量承接部分公共职能，社会自生防范违法的能力，且数字法治政府建设提升了政府监管能力和效率，部分领域设定行政许可的必要性不复存在，数字法治政府建设要求严格限缩设定行政许可的范围。
《行政许可法》规定的涉及国家安全等六个“可以”设定行政许可的领域，宜保留“可以”设定的规定，其他领域应规定为禁止设定行政许可事项。在“可以”设定行政许可的领域，应将原“可以不”的四个事项修改为“不得设定”事项。即涉及国家安全等事项可以设定行政许可，但通过市场机制、社会自治及事后监管等可以解决的事项，不得设定行政许可。
修改下位法补充设定行政许可制度为基于事权划分的行政许可设定权制度，赋予不同层级行政机关依据其事权设定行政许可的权力。对于全国共性问题，宜由国家层面设定行政许可，促进全国统一大市场形成。按照国家推行的事权划分方案，省级承担统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，公共服务不属于“可以”设定许可事项的范围，需设定行政许可的事项不多，应限制省级设定行政许可的权力。《立法法》赋予设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个领域的立法权，这些领域设定行政许可的必要性较大，且设区的市之间在城市管理理念、手段等方面存在较大差异，宜赋予设区的市的地方性法规在上述三个领域设定行政许可的权力，如根据不同城市管理特点设定共享单车特许经营、电动自行车通行等行政许可。
数字治理带来的改变涉及行政许可法案立法启动、征求意见、实施后评估等程序环节及工作方式。如立法机关可以利用数字技术分析和判断设定行政许可的需求，及时启动程序设定行政许可，还可以利用数字技术听取公众对设定行政许可的意见，实现民主决策。行政许可设定实施后，立法机关还可以利用大数据手段评估行政许可实施效果及对社会的影响，及时修改或者废止该许可。数字治理为行政许可设定程序的科学性、民主性提供保障，应依据数字治理的特点设计行政许可设定的启动、听证、论证、实施后评估等程序。
三、行政许可体制的修改
便民、高效是实施行政许可的基本要求，线下、线上许可模式实现便民、高效要求的体制与机制均不尽相同。在线下许可模式中，地理距离远近成为判断许可高效、便民的重要标准，要求区、县普遍设置许可机关，采用网状行政许可体制。线上许可无距离远近问题，数据资源共享、机关之间协同审查成为便民、高效的判断标准，模块化许可体制成为必然。
（一）《行政许可法》规定的许可体制及其局限性
《行政许可法》对许可体制的规定相对欠缺，涉及许可体制的规定包括：行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施；经国务院批准，省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的许可权；由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。
《行政许可法》对许可体制的规定呈现三个特点：一是未明确规定许可体制，许可体制由单行法律、行政法规及地方性法规规定。法律、法规设定行政许可时规定许可体制，且一般将许可权赋予县级以上行政机关，如食品生产经营许可、市场主体登记等行政许可均由县级以上行政机关实施。同时，法律、法规将不同类型行政许可权赋予不同领域许可机关，形成网状行政许可体制。二是赋予经国务院批准的省级人民政府调整行政许可权的权力，建立许可体制动态调整机制，为推行行政审批局等许可体制提供法律基础。三是规定统一受理、集中办理或者联合办理机制，为行政许可流程再造、推行一站式办理及设置行政服务中心等提供法律依据。
由单行法律、法规规定许可主体，可以针对每一类行政许可的特点规定许可体制，如金融业务许可应由中央层级实施，市场主体登记等多数许可可以授权县级以上行政机关行使。县级机关实施许可有利于申请人就近提供纸质申请材料或者书面证据，以满足便民、高效的要求；重要许可或者涉及范围广的许可由更高层级许可机关实施，以满足许可适用范围不同的需求。赋予省级人民政府调整许可权的权力，方便省、自治区、直辖市根据地区特点确定许可体制，以满足政府管理理念及经济社会发展的需要。《行政许可法》对许可体制不作强制性规定，实践中形成网状许可体制，契合线下许可模式。
网状许可体制面临的问题是，纵向、横向重复设置许可机关，导致许可成本升高，还面临层级间、行业间及地区间实施许可中的不协调问题。将行政许可权集中至行政审批局行使，可以提升许可效率和解决忙闲不均等问题，但面临管理、许可、执法由主管部门、行政审批局、综合行政执法局分别实施带来的机关之间的权限争议与不协调问题，行政审批局集中行使行政许可权体制存在明显缺陷。因此，即使是线下许可模式，行政许可也应由不同行业领域许可机关分别实施，宜采用分散方式集中行政许可，重点是纵向集中和流程集中。
（二）数字法治政府建设促进行政许可体制变化
数字治理要求对政府职能进行整合和优化，加强政府内部的互动与协商，以跨层级、跨部门、跨领域的综合集成取代多部门的重复合并，实现多部门数据的集成应用，部门职能、权力被重组到不同的应用模块中，逐渐实现应用模块取代政府职能成为基本的治理单元。
建设全国一体在线政务服务平台是数字法治政府建设的重要内容，立足于建立全国政务标准与程序统一、数据资源共享的政务平台，在线办理不再有地理距离概念，异地许可、一级审批体制成为可能。数字治理缓解管理、许可、执法三权分离带来的机关之间不协调及运行不畅问题，使全面推行行政审批局模式成为可能。数字法治政府将促进许可权纵向、横向两个维度集中，所有许可事项集中至一个机关办理成为可能，有利于解决部门、地区之间的协调沟通不畅问题。
近年部分省市推行行政审批局体制、全域一张网办理及审批一体化改革的实践证明了纵向、横向集中行政许可体制的可行性。如四川省建设省、市、县“一张网”交通运输网上行政审批服务平台，全省交通运输行政审批实现网上申报、协同审批、在线打证和审批监督，解决了交通运输行业跨省、跨市县异地审批、多次往返多个审批部门的问题，实现“一网通办”“最多跑一次”。又如，嘉兴市2013年在全国率先开展行政审批层级一体化改革，将市、县（市、区）两级政府及其职能部门置于同一个体系内推动改革，省、设区的市依法授权或者委托县级政府直接实施行政审批，向县级政府全面放权，减少行政审批层级，采用横向一站式服务体系、一个窗口全程办理、一系列集成化审批、一张网办理、一条零距离服务链、一套标准化审批服务规范的行政审批集成化运行模式以及事中事后立体监督机制。
（三）《行政许可法》涉及许可体制内容的修改
《行政许可法》对许可体制不作明确规定，由单行法律、法规规定许可体制的做法，不适应数字治理一网通办、异地办理、机关之间协同办理许可的要求。应修改《行政许可法》，增加行政许可体制的规定。
首先，在《行政许可法》中增加其他法律、法规规定许可体制的限制性条款和引导性条款。前者如法律、法规不得将同一许可事项授予多个层级许可机关，后者如推进许可异地办理、跨部门办理、联合审查等。其次，保留省级政府动态调整许可权的规定，增加推进许可权横向、纵向两个维度集中的规定，逐渐实现一级许可体制和全国统一许可体制。再次，增加规定许可机关之间、许可机关与其他机关之间数据共享与协调机制，建立行政许可证据材料、案件事实协同审查制度。
四、行政许可程序的修改
数据资源共享与行政机关之间的协同，要求重构行政许可程序，需要修改许可程序的规定。
（一）《行政许可法》规定的许可程序
《行政许可法》用29个条文规定行政许可程序，涉及许可申请、受理、审查、决定、期限、听证、变更与延续以及特别规定，归纳起来有如下特点：
第一，所有许可程序都是必经程序。行政许可程序由申请人启动，并按照法律规定提供完整的证据材料，即使行政机关已掌握该材料或者案件事实已被证明，申请人仍须提供；行政机关审查判断证据材料，作出许可或者不予许可决定后终结程序；申请人提供的材料以及行政机关收集的证据材料构成独立的案卷，实行案卷排他原则。许可机关欠缺法定程序构成程序违法，面临被撤销或者确认违法的风险。
第二，采用线下模式申请和办理许可。申请人提供纸质申请书及相关证据材料，除须听证等少数情形外，行政机关对证据材料实行书面审查，并保存纸质档案。便民原则是实施许可的重要原则，许可机关设在区县，在乡镇、街道甚至社区设立代办点，实现“就近能办”。
第三，申请人承担许可条件事实的证明责任。申请人须提供证据材料证明自己符合获得许可的条件，否则会被认为不符合条件而被拒绝颁发许可证。基于申请人举证及效率等因素的考虑，许可机关对申请材料承担形式审查责任，材料的真实性由申请人负责。
第四，行政许可程序封闭运行，行政机关之间基本不共享数据资源，业务不协同。除有利害关系人的部分许可程序外，多数许可程序是申请人与许可机关之间的互动。许可机关不主动收集和获取其他机关掌握的户籍、房屋、许可证等证据材料，证据材料主要由申请人提供，除少数勘验等调查活动外，许可机关原则上不承担调查获取证据材料的责任。许可机关对申请人提交的材料独立审查，其他机关参与协同审查，如对申请人提供房产资料的真实性，由许可机关审查，不动产登记机构并不协同审查。
（二）数字治理改变行政许可程序
行政许可依申请人申请启动，相对人从事特定活动，应向许可机关提出申请。在数字法治政府背景下，许可机关利用海量数据资源可以识别潜在许可申请人，或者获取相对人从事了需许可行为的信息，此时，许可机关应承担提示相对人申请行政许可的义务。
《行政许可法》要求行政机关将法定许可事项、依据、条件、数量、程序、期限及需提交材料的目录在办公场所公示，申请人按照目录提交申请材料14。数字政府时代，申请人原本需要提交的房产、户籍等大多数证据材料已在政府数据系统中保存，部分条件事实已在其他案件中被证明，行政机关还可以利用全国一体在线政务服务平台通过数据共享方式直接获取、收集证据材料，甚至还可以向不特定对象调取、收集证据，申请人申请许可需要证明的条件事实大幅减少，甚至不需要提供证据材料就可以申请许可。
《行政许可法》将证明责任赋予申请人。申请人是否符合获得许可证的条件，由申请人承担证明责任，申请人不能提供证据证明其符合颁发许可证的条件，行政机关应认定申请人不符合条件，拒绝颁发行政许可证。共建共享数据资源是数字法治政府的特征之一，各类申请人在所有政务活动中提供的证据材料以及行政机关的所有行政决定均成为智慧政务系统的数据来源。如上海市政务系统已接入电子证照237类，归集证照8000多万张，通过线上构建政务服务用证清单，连接办事材料与电子证照类目，实现电子证照的按需应用。同时，智慧政务系统为行政机关核对申请人身份信息、各类材料是否真实等提供支持，行政机关还可以利用数据资源证明部分要件事实，且部分事实在其他案件中已被证明，无需再证明。智慧政务系统减少了行政许可程序的证明对象，且随着政务数据资源增多，证明对象会越来越少。大量法律要件事实不需要证据予以证明，数字治理大大减轻了申请人的证明责任。
《行政许可法》第三十一条第一款规定，申请人应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。这就是行政机关对案件事实承担形式审查责任的规定。形式审查标准方便申请人申请行政许可，简化办事程序，有利于提高行政效率，但也面临部分申请人提供虚假材料骗取许可，出现行政机关认定事实与客观不符的问题。实践中冒用他人名义、提供虚假材料办理许可事项的案例不在少数，如冒用他人名义办理企业登记等。国家层面及部分地方行政机关着手建立撤销制度，以解决提供虚假材料办理许可事项的问题。笔者认为，对证据及案件事实实行形式审查，是行政效率、方便群众办事与许可程序认定事实错误造成损害后果之间利弊权衡的结果，采用线下许可模式，形式审查仍是最优选择。
数字法治政府对行政许可证据审查判断的意义在于：其一，利用全国一体在线政务服务平台身份认证系统对申请人身份自动认证及识别，可以有效避免冒用他人身份行为的发生。其二，利用数据平台提供的数据资源帮助行政机关审查判断申请人提供材料的真实性、合法性与关联性，确保许可机关认定事实更接近客观事实。其三，智慧系统将不同层级、不同类型行政机关连为一体，实现多机关联合、协作审查判断证据材料，如公安机关协助审查公共安全领域证据材料，市场监督管理机关协助审查工商登记材料等，有利于识别虚假证据材料。
（三）修改《行政许可法》以适应数字法治政府的需要
行政许可是依申请行政行为，在保留行政许可由申请人启动申请条款的基础上，赋予行政机关提示相对人申请许可的责任。在《行政许可法》中增加规定，行政机关发现相对人应申请行政许可而未申请的，应及时提示相对人申请行政许可。
利用全国一体在线政务服务平台建设的成果，将申请人提供材料的规定修改为：行政机关应通过数据共享等方式获取申请人是否符合许可条件的证据材料；已被证据证明或者利用数据资源能够证明的事实，不再要求申请人提供，行政机关根据已被证明的事实及已掌握的证据材料情况，形成申请人应提交证据材料清单，申请人根据清单提交证据材料。
保留申请人承担许可要件事实的证明责任，建议增加规定，行政机关之间须开放数据资源以实现数据共享，已证明的案件事实或者通过数据共享能够证明的案件事实，申请人无须提供证据材料予以证明。
数字治理提升许可机关审查判断证据材料的能力，在保证行政效率及方便申请人办理行政许可的前提下，实质审查成为可能。可以将形式审查修改为实质审查，规定行政机关实施行政许可采用实质审查标准。
五、行政许可监督检查制度的修改
《行政许可法》第六章规定行政许可监督体制和监督检查行为，而数字治理赋能监督检查活动，提升监督检查效能，有必要修改相应规定。
（一）《行政许可法》规定的监督检查制度
行政许可监督检查包括对许可机关实施许可的监督检查和行政机关对被许可人实施许可的监督检查。《行政许可法》将对行政机关实施许可的监督职责赋予上级行政机关，但未明确由同级人民政府还是上级主管部门实施。将对被许可人实施许可的监督检查职责赋予行政机关，未明确提及许可机关，但法条中的行政机关应是许可机关。其原因是：首先，《行政许可法》无许可机关的概念，行政许可实施机关都称为行政机关。其次，《行政许可法》要求行政机关建立健全监督制度，核查反映被许可人从事许可事项活动情况的有关材料，对被许可人生产经营直接实施检查，并与被许可人、其他行政机关计算机档案系统互联核查，上述监督检查职责仅许可机关才适合承担。再次，被许可人在许可决定机关管辖区外违法从事行政许可事项活动的，《行政许可法》规定由违法行为发生地行政机关将被许可人的违法事实、处理结果等抄告许可机关，此规定也说明由许可机关承担监督检查职责。
除规定抽样检查、检验检测、实地检查等措施外，《行政许可法》还赋予监督机关责令限期改正及撤销、吊销、注销许可的监督措施。
（二）修改许可监督检查制度的必要性
许可机关承担监督检查职责，体现了“谁审批谁监管”的精神，方便许可机关综合使用撤销、撤回、吊销、注销等手段实现监管目标。但我国不少地方推行行政审批局改革，将各类许可权统一集中至行政审批局行使，带来管理、监管与许可职责分离，国家致力于推进的跨省市许可及一网通办也带来监管与许可职责在地域、行政层级两个维度的分离，且数字法治政府建设加快了集中许可、一网通办的进程。数字法治政府建设改变了行政许可监督检查的体制环境，改变许可监督检查体制成为必然。
数字法治政府建设提升许可机关监督检查的能力，可以依托全国一体在线政务服务平台及其他数据资源及时核查被许可人实施行政许可的情况，发现不当实施许可行为或者违法行为，应启动吊销、撤销、注销等监督程序，许可机关仍应承担监督检查的主体责任。其他行政机关利用各类数据平台，也较容易掌握许可证发放、变更、撤销、撤回、吊销、注销等信息，调查、收集被许可人实施行政许可的信息，查处违法实施许可的行为，也可以承担部分监督检查职责。
对于撤销行政许可，《行政许可法》规定了“可以”和“应当”撤销两类情形。行政机关工作人员滥用职权或者玩忽职守、超越法定职权、违反法定程序、对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人等情形准予行政许可的，属于“可以”撤销的范围。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，属于“应当”撤销的范围。关于撤销行政许可的规定，存在三个问题：
第一，撤销行政许可的条件设置不恰当。工作人员滥用职权或者玩忽职守、超越法定职权、违反法定程序颁发许可证，申请人有可能是符合获得行政许可条件的，因行政机关的过错而撤销申请人的行政许可，有违信赖保护原则；因行政机关的责任而将不利后果加之相对人，也不符合归责的一般理论。笔者认为，因行政机关过错而撤销行政许可，仅限于申请人不符合许可条件的情形。
第二，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可，并不必然构成撤销许可的理由。被许可人提供虚假材料即构成欺骗，但如果该虚假材料并不是行政许可的要件材料，此种情形并不构成撤销的理由。另外，申请人符合行政许可条件仍然行贿的，也不宜撤销许可，而是应追究其行贿的责任。
第三，撤销许可是行政许可行为，是对颁发许可证行为的监督，监督对象是许可机关，而不是对被许可人实施行政许可的监督，不属于行政许可监督检查行为。将撤销许可放在“监督检查”一章规定不恰当，宜与撤回许可一并放在行政许可“实施程序”一章中规定。
吊销许可证是对被许可人实施许可的监督检查措施，《行政许可法》除在第七十条规定注销许可证的情形时提及吊销外，未规定吊销许可证制度，这是一大缺陷。吊销许可证制度被规定在其他单行法律、法规中，因缺乏统一规范，现行吊销许可证制度存在三大问题：
第一，吊销许可证的主体不尽合理。其他法律、法规规定三类主体有权吊销许可证，即原发证机关、行政主管部门、行政执法机关。多数法律规定，许可证由发证机关吊销，《城乡规划法》《固体废物污染环境防治法》《文物保护法》《电影产业促进法》等法律均赋予发证机关吊销许可证的权力。如《城乡规划法》第六十二条规定，由原发证机关降低资质等级或者吊销资质证书。部分法律将吊销许可证的权力赋予行政主管部门，如《执业医师法》第三十七条规定，“……违反本法规定……由县级以上人民政府卫生行政部门给予警告或者责令暂停六个月以上一年以下执业活动；情节严重的，吊销其执业证书”。还有部分法律将吊销许可证权力赋予行政执法机关，如《道路交通安全法》多个条文将吊销驾驶证的权力赋予公安机关交通管理部门。吊销许可证属于行政处罚，基于查明案件事实的需要，宜由违法行为发生地行政机关作出，将此项权力局限于发证机关，不利于发证机关发现和查明案件事实，不利于吊销许可证行为的实施。
第二，将吊销、撤销、注销混同。《执业医师法》第三十六条规定，“以不正当手段取得医师执业证书的，由发给证书的卫生行政部门予以吊销”。以不正当手段取得医师执业证，属于对不符合条件的被许可人颁发了许可证，应采用撤销措施，是行政许可而非行政处罚。再如《执业医师法》第十六条规定，对于受刑事处罚的，应当注销注册，收回医师执业证书。受到刑事处罚，表明其行为已构成犯罪，应实施吊销医师执业证的行政处罚措施，而注销是事实行为，法条明显混用了注销与吊销。
第三，原发证机关吊销许可证制度不适应执法体制改革的需要。在行政审批制度改革中，不少地区将许可权集中至行政审批局行使，行政审批局统一发放许可证，而行政审批局是专司审批的机关，并不承担处罚职责。部分地区推行综合行政执法改革，将主管部门执法权剥离出来交由综合行政执法局承担，吊销许可证作为处罚权也被转移至综合行政执法局，而并非再由原主管部门吊销。我国于2015年开始在文化市场、生态环境、市场监督、农业农村等领域推行分领域综合执法，设区的市与市辖区一级执法体制作为改革的配套措施被普遍推行，在设区的市与市辖区二级管理体制下推行一级执法体制，也存在非发证机关吊销许可证的问题。
（三）修改监督检查制度以适用数字治理的需要
数字治理的特点是协同治理，应修改《行政许可法》，规定许可机关与其他机关协同对被许可人实施许可承担监督检查职责，明确社会公众参与监督检查的途径与方式，发挥社会监督的作用。
适应数字法治政府建设需要，有必要修改行政许可撤销、吊销、撤回及注销制度，理顺几类监督行为的关系。撤销是对不符合许可条件但已颁发许可的处理措施，须对被许可人是否符合条件进行重新判断，原则上宜由许可机关实施。非许可机关基于对许可机关的监督，可以撤销行政许可，但须对监督机关的范围进行严格限制，一般以本级人民政府或者行政复议机关为限。原法律设定的许可被废除或者修改，或者继续维持被许可人的许可会对公共利益带来重大损害，可以撤回许可，这是一种许可行为，应由许可机关实施。吊销许可证是对被许可人违法实施许可的制裁措施，宜由行政执法机关实施。执法机关吊销许可证后，须利用数据平台将处罚信息推送许可机关，由许可机关协助办理行政许可注销手续。注销针对许可失去效力或者无法继续实施的情形，是对许可证件的处理行为，宜由许可机关实施。
