摘要：合理的诉讼成本分担机制既是民事公益诉讼制度的重要组成部分，又关涉到民事公益诉讼制度的运行效果，是公益诉讼立法应当关注的重要问题。现行规范虽然对民事公益诉讼的成本分担作了初步规范，但仔细审视，当前做法在起诉激励、违法行为惩戒与保障民事公益诉讼制度良性运行等方面仍存在不足。为此，应以“检察公益诉讼法（公益诉讼法）”的制定为契机，以民事公益诉讼成本分担机制的功能为理论依据，从案件受理费、证据调查及公告费用、律师费用的分担等方面入手，对我国民事公益诉讼成本分担机制进行全面优化。
关键词：民事公益诉讼；诉讼成本；社会组织；检察机关；费用分担
一、问题的提出
诉讼成本是指纠纷当事人为了维护其合法权益而在诉讼过程中支出的必要费用，“是决定原被告诉讼决策的决定性因素”。合理的诉讼成本分担机制既是完善民事公益诉讼制度的应有之义，又是保障民事公益诉讼制度良性运行的重要手段，能够“使诉讼程序机制的功能得以充分发挥”。早在民事公益诉讼制度确立之初，就有学者以环境公益诉讼为研究对象，认为该类诉讼的诉讼费用应当主要由国家公共财政负担，同时设立环境公益诉讼救助基金和推行环境公益诉讼社会保险。之后，相关研究进一步深入，学者们重点围绕诉讼费用的收取、案件受理费的计费标准、诉讼费用的分担以及律师费用的转移等方面展开了讨论。在诉讼费用的收取方面，争议主要在于应否对起诉主体收取案件受理费。对此，有学者认为，应将“社会组织纳入免交诉讼费的主体范围”，对检察机关也应直接规定为“不交纳诉讼费用”。在案件受理费的计费标准方面，多数学者认为，应当建立一套符合公益诉讼特殊规律的计费方法，但对于具体标准的设定，则观点不一。有学者认为，应综合考虑起诉激励的需要和我国的财政承受能力，对于社会组织起诉的案件，按件收取案件受理费；有学者则认为，在财政能够承受的范围内，可按照案件的影响范围以及受诉法院的级别，象征性地收取固定费用。在诉讼费用的分担方面，有学者认为，可通过“诉讼费用保险”或“环境公益诉讼基金会”转嫁败诉原告的“诉讼费用”；有学者则认为，如果“一边倒”地只允许原告请求被告承担诉讼费，虽然有利于发挥起诉激励功能，但可能会引发社会组织的恶诉、缠诉等恶意诉讼现象。在律师费用的转移方面，有学者认为，应“采原告向被告的单向律师费用转移规则”；有学者则认为，应借鉴美国经验，采用“败诉方负担”规则，如果一方当事人败诉，应承担对方当事人包括律师费用在内的全部诉讼成本。从已有研究来看，学者们已经充分认识到民事公益诉讼成本分担机制的特殊性，并对此展开了研究，但迄今为止，对于一些关键性问题，如社会组织起诉应否交纳案件受理费、案件受理费的计费标准、起诉主体败诉时的成本分担以及被告律师费用能否向原告转移等，学界仍未达成共识。
实务中，早在民事公益诉讼制度“入法”之前，一些省（市）的法院、检察院、财政厅（局）等就出台相关规定，从诉讼费用的免交与缓交、败诉原告诉讼费用向国家和社会的分散以及调查取证、鉴定、律师代理等费用的转移等方面对环境公益诉讼成本的分担进行了探索。民事公益诉讼制度“入法”之后，最高人民法院又以“探索构建合理的诉讼成本分担机制”为目的，自行或会同相关部门制定了一系列规范，具体内容涉及诉讼费用的收取，调查取证费、鉴定评估费等费用的负担以及律师费用的转移等。但遗憾的是，一方面，上述规范在性质上主要属于司法解释或其他规范性文件，效力层级相对较低，违反了诉讼制度应当由法律进行规范的法律保留原则。另一方面，上述规定要么仅适用于环境民事公益诉讼，要么仅适用于检察公益诉讼，适用范围相对有限，难以普遍适用于所有民事公益诉讼案件。司法实践中，在无具体规范可供依据时，法院主要适用的是《诉讼费用交纳办法》中有关诉讼成本分担的相关规定，但这种将私益诉讼成本分担规则直接适用于公益诉讼的做法，存在明显的正当性与合法性障碍，需要反思与纠正。
综上，民事公益诉讼制度在我国确立已逾十年，但就其诉讼成本的分担而言，仍有以下问题亟需厘清：一是民事公益诉讼成本分担机制应如何体现其起诉激励与滥诉防止功能的平衡？对社会组织提起的诉讼收取案件受理费并按照财产类案件进行计费的做法，以及现行规范对民事公益诉讼中其他必要费用（如鉴定费、评估费、公告费以及律师费用，下同）分担的规定，是否有利于激励社会组织行使民事公益诉权？二是民事公益诉讼成本分担机制应如何体现其违法行为惩戒功能？案件受理费以及其他必要费用如何分担，才更有利于惩戒损害社会公共利益的违法行为？三是民事公益诉讼成本分担机制应如何体现其保障制度良性运行的功能？现行规范仅规定原告律师费用向被告的单向转移，是否有利于保障民事公益诉讼制度的良性运行？
为了厘清上述问题，本文将以民事公益诉讼成本分担机制的功能为理论依据，综合运用价值分析法、实证分析法、比较分析法等研究方法，从案件受理费、证据调查及公告费用、律师费用的分担等方面入手，对我国民事公益诉讼成本分担机制的优化进行全面探索。需要注意的是，虽然诉讼成本通常是指当事人在诉讼中所消耗的所有的人、财、物的总和，但由于道德成本、错误成本、精神成本等往往不易衡量，因而本文的研究对象仅限于以货币形式表现出来的直接成本。
二、民事公益诉讼成本分担机制的功能阐释
在民事公益诉讼中，案件受理费、证据调查及公告费用、律师费用的分担，均与起诉激励与滥诉防止、违法行为惩戒以及保障制度良性运行等诉讼成本分担机制的功能密切相关，因此，本部分重点对民事公益诉讼成本分担机制的功能进行阐释，旨在为研究民事公益诉讼成本分担机制提供理论依据。在民事公益诉讼中，由诉讼目的的公益性以及起诉主体形式当事人地位所决定，其诉讼成本分担机制的功能具有不同于私益诉讼成本分担机制的特殊性。
（一）重起诉激励、轻滥诉防止
在起诉激励与滥诉防止之间，民事公益诉讼的成本分担呈现出明显的“重起诉激励、轻滥诉防止”特征，立法者应重点关注其起诉激励功能的发挥，主要理由如下。
第一，重起诉激励与我国民事公益诉讼实践相一致。这是因为，一方面，如果该诉讼是由检察机关提起的，由于检察机关本身就属于国家法律监督机关，这种身份定位决定了其在提起民事公益诉讼时几乎不可能存在滥诉风险，因而也无需通过诉讼成本分担机制防止其滥诉。另一方面，如果该诉讼是由社会组织提起的，在最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼解释》）第34条已经明确禁止社会组织通过提起民事公益诉讼牟利，并规定了收缴非法所得、罚款，甚至追究刑事责任等严重后果的情形下，其铤而走险进行滥诉的可能性也不大。综上，在民事公益诉讼中，立法者不应过分关注诉讼成本分担机制的滥诉防止功能，而是应当通过降低诉讼成本的方式激发起诉主体的诉讼意愿。
第二，重起诉激励与社会公共利益的基本属性相契合。民事公益诉讼以维护社会公共利益为根本目的，而社会公共利益又具有鲜明的抽象性、开放性、不确定性，这些基本属性使得其往往难以为某个特定的法律主体所拥有，“私益诉讼中的‘成本-收益’分析并不能为公益诉讼的原告产生有效的激励”。在这种背景下，为避免“公地悲剧”的发生，立法者应充分考虑公益维护的重要性以及社会公共利益本身的特殊性，并将其作为设定民事公益诉讼成本分担规则的重要考量因素，尽可能降低起诉主体的诉讼成本、激发其诉讼积极性。
第三，重起诉激励与诉权保障的基本要求相符合。现代诉权理论认为，诉权是当事人的一项基本权利，国家应当通过立法降低当事人的诉讼成本，以此保障其诉诸司法的权利能够得以实现。具体在民事公益诉讼领域，为激励与案件处理结果不具有利害关系的形式当事人行使诉权，立法者应尽可能降低起诉主体的成本负担：一是对起诉主体不收取或仅象征性收取非常低廉的案件受理费；二是对起诉主体所支付的证据调查费用，除遵循“败诉方负担”原则外，还应通过向国家或社会分散的方式减轻起诉主体的成本压力；三是对符合法律援助或司法救助条件的当事人提供帮助，同时辅以诉讼保险制度、律师胜诉酬金制度等分散当事人的诉讼成本。
（二）惩戒损害社会公共利益的违法行为
这主要体现为“败诉方负担”原则。“败诉方负担”的合理性依据在于“真正拥有权利的人不负担成本”，在该原则下，让败诉方（往往是实际实施违法行为的一方）承担胜诉方的诉讼成本，能够实现对其违法行为的惩戒。从这个视角来看，在民事公益诉讼中，案件受理费、证据调查及公告费用、律师费用的分担，都应遵循“败诉方负担”原则，由实际实施违法行为、损害社会公共利益的主体来最终承担。这种做法，通过让损害社会公共利益还应诉对抗救济的违法行为人承担双重诉讼成本，不仅降低了起诉主体的诉讼成本、扫清了程序启动的费用障碍，而且有利于实现民事公益诉讼成本分担机制的违法行为惩戒功能。需要注意的是，“败诉方负担”并不追究败诉者的故意或过失，只是让他承担败诉事实这一结果责任。
以律师费用的负担为例，如果让败诉方负担胜诉方的律师费用，显然有利于通过民事公益诉讼惩戒损害社会公共利益的违法行为。这是因为，一方面，败诉方大概率就是违法行为的实施者，这种让败诉方承担胜诉方高额律师费用的成本分担方式，有利于惩戒其损害社会公共利益的违法行为。另一方面，由于胜诉方无需承担律师费用，便会激发其投入大量时间、精力“去发现那些使其起诉有利可图的违法行为”。这不仅增强了起诉主体主动发现违法行为的动力，扩大了民事公益司法救济的范围，也有利于强化民事公益诉讼成本分担机制的违法行为惩戒功能。
（三）保障民事公益诉讼制度的良性运行
除以上外，民事公益诉讼成本的分担还具有保障制度良性运行的功能，如平等对待当事人、制裁不诚信诉讼行为等。一方面，出于平等对待当事人的考虑，法院在收取案件受理费时应当一视同仁，既不应因起诉主体身份的不同而适用不同的案件受理费交纳规则，也不应因当事人法律地位的不同而采取不同的计费标准。另一方面，出于对诚信原则的遵循，民事公益诉讼成本分担机制还应当体现出对不诚信诉讼行为的制裁。也正是从这个层面考虑，很多国家在传统私益诉讼中都规定了由滥用诉讼权利的胜诉方分担部分或全部诉讼成本的情形。例如，在德国，根据《德国民事诉讼》第75条的规定，如果胜诉方因违反诚信原则而导致诉讼成本增加，其应当自行负担该部分费用。在英国，为有效激发当事人负责任地实施诉讼行为，或对当事人不合理的诉讼行为进行威慑，法律也赋予了法院作出费用命令的权力。
以上规定，虽不是专门针对民事公益诉讼的，但其可以为优化我国民事公益诉讼成本分担机制所参考。在民事公益诉讼中，同样会存在各种导致诉讼迟延或致使对方当事人诉讼成本增加的不诚信行为，对此，可以通过合理的诉讼成本分担机制对实施不诚信诉讼行为的当事人进行费用制裁，以保障民事公益诉讼制度的良性运行。
三、我国民事公益诉讼成本分担机制的主要内容
在我国民事公益诉讼中，诉讼成本主要包括诉讼费用和当事人在诉讼过程中支出的其他费用两大类。在这些成本当中，因案件受理费、证据调查及公告费用、律师费用的分担对双方当事人利益影响较大，因此本部分将重点对其进行解读。
（一）案件受理费的分担
在民事公益诉讼中，是否交纳案件受理费、如何分担案件受理费以及案件受理费的计费标准等，都事关起诉激励与滥诉防止、违法行为惩戒、保障制度良性运行等诉讼成本分担机制的功能发挥，是研究民事公益诉讼成本分担机制应当关注的首要问题。
1.案件受理费的交纳
对于案件受理费的交纳，现行规范已经针对不同身份的起诉主体，规定了差异化的交纳规则。由于“法律规定的机关”提起的民事公益诉讼在实践中较为少见，因此本部分仅以检察机关和社会组织这两类起诉主体提起的诉讼为分析对象。
第一，检察机关提起民事公益诉讼不需要交纳案件受理费。在我国，对于检察机关提起的民事公益诉讼，案件受理费的交纳经历了从“免交（缴）”到“不需要交纳”的变化过程。“试点”期间，最高人民检察院、最高人民法院就已经认识到公益诉讼的特殊性，进而在相关司法文件中确立了检察机关提起公益诉讼“免交（缴）”案件受理费的规则。但“免交”属于“应交”而“免”，在这一时期，检察机关提起民事公益诉讼是需要交纳诉讼费用的。后来，直到2021年7月1日施行的《人民检察院公益诉讼办案规则》第107条才明确规定，“检察机关提起公益诉讼，不需要交纳诉讼费用”。该规定是基于人民检察院法律监督者的地位而作的特殊规定，既体现了检察机关的公权力机关性质，又有利于发挥公益诉讼检察职能。
第二，社会组织提起民事公益诉讼需要交纳案件受理费。早在民事公益诉讼制度“入法”之前，一些地方就通过赋予原告（主要为社会组织）申请免交、缓交案件受理费的方式，来激发其提起环境公益诉讼的积极性。后来，为进一步激励社会组织行使民事公益诉权，《环境民事公益诉讼解释》第33条也明确规定了原告（社会组织）申请缓交、减交或者免交案件受理费的权利。但从现行规范来看，不论是缓交、减交还是免交，都是建立在“应交”的逻辑之上的，社会组织提起民事公益诉讼是需要交纳案件受理费的。
2.案件受理费的转移
从现行规范来看，民事公益诉讼案件受理费的转移虽然与起诉主体是否胜诉密切相关，但已不完全遵循私益诉讼中的“败诉方负担”原则。具体表现为，当起诉主体胜诉时，案件受理费由被告（败诉方）承担；当起诉主体败诉时，案件受理费则可以向国家和社会分散。
第一，起诉主体胜诉时由败诉方负担。当起诉主体胜诉时，法院主要依据《诉讼费用交纳办法》第29条的规定，判令由败诉方承担案件受理费。需要注意的是，虽然人民检察院提起民事公益诉讼不需要交纳诉讼费用，但该规定仅针对作为起诉主体的检察机关，对于作为被诉方的被告并不适用，从实践中看，当检察机关胜诉、被告败诉时，法院往往会判决被告承担案件受理费。
第二，起诉主体败诉时向国家和社会分散。由于检察机关不需要交纳案件受理费，因此即使其败诉，也不会出现需要承担案件受理费的问题，基于此，本部分仅讨论社会组织败诉时案件受理费的分担问题。在我国，为有效激励社会组织行使民事公益诉权，相关规范已经规定了败诉社会组织可以从公益诉讼基金中支付案件受理费或者向法院申请减交、免交的内容。一方面，早在民事公益诉讼制度“入法”之前，一些地方政府，如海南、昆明等省、市为助力社会组织提起环境民事公益诉讼，就设立了环境公益诉讼资金，用于支付败诉社会组织的案件受理费等费用。除地方性规定外，最高人民法院施行的《关于全面加强环境资源审判工作 为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》（以下简称《环境资源审判工作意见》）也“鼓励从环境公益诉讼基金中支付原告环境公益诉讼费用”。另一方面，《环境民事公益诉讼解释》第33条也将本应由败诉原告（社会组织）负担的案件受理费纳入了司法救助的范围，在一定程度上实现了案件受理费向国家的分散。
3.案件受理费的计费标准
对于案件受理费的计算，法院主要依据的是国务院《诉讼费用交纳办法》第13条的规定。从实践中看，法院在收取案件受理费时主要有两种做法：一种是按照财产类案件收取；另一种是按照非财产类案件收取。例如，在“北京市朝阳区自然之友环境研究所（以下简称“自然之友”）、中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称“绿发会”）诉江苏常隆化工有限公司等企业案”（以下简称“常州案”）中，两级法院就采用了完全不同的计费标准，一审法院常州市中级人民法院按照财产类案件计费标准，判令两原告承担了1891800元的案件受理费；而二审法院江苏省高级人民法院则撤销了一审判决，认定该案应按照非财产类案件收取案件受理费。
（二）证据调查及公告费用的分担
在这笔费用中，证据调查费用是起诉主体在诉讼中为履行举证责任所支出的主要成本，往往数额较大，如某些专项鉴定的费用就高达几十万，甚至上百万；公告费用则是检察机关提起民事公益诉讼履行诉前程序必须支出的成本，数额不大且相对固定。作为必须支出的主要成本，证据调查及公告费用的分担对于激发起诉主体诉讼意愿、惩戒损害社会公共利益的违法行为有着重要影响。
1.证据调查费用的分担
近年来，伴随着民事公益诉讼制度的构建与完善，我国已经初步构建了证据调查费用的分担规则。
首先，起诉主体胜诉时由败诉方负担。为了支持和激励社会组织提起民事公益诉讼，《环境资源审判工作意见》第15条就曾明确规定：人民法院“可以”判令被告承担胜诉原告支出的调查取证费、鉴定评估费等费用。之后，《环境民事公益诉讼解释》第22条、《消费民事公益诉讼解释》第18条再次规定：原告请求被告承担证据调查费用的，人民法院“可以”依法予以支持。需要注意的是，上述规范针对的仅是检察机关以外的起诉主体（主要为社会组织）提起的诉讼，对于检察机关提起的诉讼如何分担证据调查费用，法律没有明确规定，法院主要遵循“败诉方负担”原则，判令由败诉被告承担。
其次，起诉主体败诉时向国家或社会分散。这又可以分为两种情况：一是该诉讼是由检察机关提起的。在这类诉讼中，如果检察机关败诉（实践中极为少见），其在诉讼中支出的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等证据调查费用将由国家财政负担，这意味着起诉主体将该笔诉讼成本分散给了国家。二是该诉讼是由社会组织提起的。在这类诉讼中，败诉社会组织所支出的证据调查费用可以向国家或社会分散。对此，实践中早就探索出了由公益诉讼救济专项资金（基金）承担证据调查费用的做法，2023年8月30日，海南省财政厅、海南省生态环境厅发布的《海南省省级环境保护专项资金管理办法》（琼财资环规〔2023〕7号）第2条更是明确规定，该专项资金是“通过省级财政预算安排”的。同时，在《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》第7条、《环境民事公益诉讼解释》第24条中又规定了可以“酌情”从生态环境修复费用、期间服务功能损失费、永久性服务功能损失费等款项中支付证据调查费用的内容。以上探索，打通了败诉社会组织证据调查费用向国家或社会分散的通道，不仅与民事公益诉讼的公益性特征相契合，而且有利于激励社会组织积极行使民事公益诉权。
2.公告费用的分担
根据现行规范，检察机关提起民事公益诉讼必须进行诉前公告，而公告是需要付费的，这就会产生公告费用的分担问题。遗憾的是，现行规范并未对此作出明确规定，实践中，当检察机关胜诉时，应否由被告承担公告费用，各地做法也不一致。虽然在部分案件中检察机关提出了要求被告承担公告费用的诉讼请求，并最终获得了法院判决支持（如表1所示），但多数检察机关都未在诉讼请求中主张公告费用。
表1检察机关主张并获法院判决支持公告费用的部分案例
（三）律师费用的分担
律师费用的分担是民事公益诉讼成本分担机制的重要组成部分。对此，考虑到诉讼本身的公益性、实施诉讼的难度、当事人之间的经济差距等因素，现行规范已经建立了原告律师费用向被告单向转移的制度。值得注意的是，由于检察机关无需也不能委托律师进行诉讼，因此本文对律师费用分担机制的讨论仅限于社会组织等其他适格原告提起的民事公益诉讼。
1.原告胜诉时由被告承担
为了减轻原告的律师费用负担，早在2012年1月1日，重庆市高级人民法院发布的《关于试点设立专门审判庭集中审理刑事、民事、行政环境保护案件的意见》（渝高法〔2011〕364号）第17条就明确规定：原告因环境公益诉讼而产生的律师费用，由败诉的被告承担。之后，《环境资源审判工作意见》第15条、《环境民事公益诉讼解释》第22条、《消费民事公益诉讼解释》第18条也都规定了“原告请求被告承担合理的律师费的，人民法院可以依法予以支持”的内容。上述规定，在我国初步建立了民事公益诉讼原告律师费用可以向被告单向转移的制度，体现了诉讼成本分担的目的性价值，既有利于激发社会组织的诉讼意愿，又有域外经验的支撑，是符合民事公益诉讼案件特点的制度设计。
2.原告败诉时可以向国家或社会分散
为消除原告对败诉时自行承担律师费用的顾虑，相关规范已经对败诉原告律师费用的负担作了特殊规定，为败诉原告律师费用的转移提供了依据。早在2010年，云南省昆明市中级人民法院与昆明市人民检察院联合制定的《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》就明确规定，如果公益诉讼人败诉，其律师代理费由“专项资金”承担。《环境民事公益诉讼解释》第22条、第24条也为败诉原告从其他案件的生态环境修复费用、期间服务功能损失费、永久性服务功能等款项中支付律师费用提供了法律依据。以上述规范为依据，当原告败诉时，其所支付的律师费用可以向国家或社会分散。
四、对我国民事公益诉讼成本分担机制的审视
综上，我国虽然已经初步建立了民事公益诉讼成本分担机制，但当前做法在案件受理费、证据调查及公告费用以及律师费用的分担等方面仍存在诸多不足。为此，本部分将以民事公益诉讼成本分担机制的功能为理论依据，对案件受理费、证据调查及公告费用、律师费用的分担方式进行全面审视。
（一）案件受理费分担方式之审视
案件受理费的交纳、转移与数额大小对起诉主体诉讼意愿的强弱有着直接影响。对此，日本学者棚濑孝雄曾经指出，“无论审判能够怎样完美地实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望”。遗憾的是，从当前做法来看，不论是案件受理费的交纳还是转移，抑或是案件受理费的计费标准，都不利于实现民事公益诉讼成本分担机制的功能。
1.对案件受理费交纳规则的审视
前已述及，即使在检察机关不交纳诉讼费用的检察民事公益诉讼中，被告也可能交纳案件受理费，因此，本部分的讨论既针对社会组织提起的民事公益诉讼，也针对检察机关提起的民事公益诉讼。通过研究，笔者发现我国现行的民事公益诉讼案件受理费规则主要存在以下问题。
首先，要求社会组织交纳案件受理费不利于实现起诉激励功能。这是因为，一方面，从实践中看，在社会组织提起的民事公益诉讼中，案件受理费往往动辄上万，有的甚至高达上百万。例如，在2014年的“泰州市环保联合会诉江苏常隆农化有限公司等六家企业案”中，针对原告泰州市环保联合会提出的要求被告承担1.6亿元环境修复费用的诉讼请求，一、二审法院收取的案件受理费均接近百万元；在前述“常州案”中，一审法院江苏省常州市中级人民法院也判令两原告自然之友、绿发会承担了1891800元的案件受理费。而另一方面，我国社会组织的运营经费都比较缺乏，大部分民间组织没有固定的经费来源，超过二成的社会组织没有渠道筹集社会资金，即使能够筹集，大多数经费也在5万元以下。在这种背景下，如果要求社会组织交纳案件受理费，会使得一些原本具有起诉意愿的社会组织因成本问题而放弃诉讼，不利于实现民事公益诉讼成本分担机制的起诉激励功能。
对此，可从近年来社会组织提起的公益诉讼案件数得到佐证。在我国，自社会组织被赋予民事公益诉权以来，即使在其最为活跃的生态环境保护领域，由社会组织提起的公益诉讼案件数也一直居于低位运行，社会组织提起民事公益诉讼的意愿并不强烈。
其次，检察机关撤诉时案件受理费的交纳不利于保障制度的良性运行。根据现行规范，在检察机关提起的民事公益诉讼中，如果符合法定条件，检察机关可以向法院申请撤诉，但对于该类案件如何交纳案件受理费，法律并未作出明确规定。实务中，各地法院做法各异，多数法院都是参照《诉讼费用交纳办法》第15条的规定，裁定由被告减半交纳案件受理费；但也有法院直接免收案件受理费，如在“锦州市人民检察院诉范××环境民事公益诉讼案”中，锦州市中级人民法院就在准许公益诉讼起诉人锦州市人民检察院撤诉的同时，裁定“案件受理费免收”。显然，对于被告而言，减半收取与免收对其利益具有不同影响，尤其是在按照财产类案件计费标准收取案件受理费时，两种做法所导致的数额差异可能高达数十万，甚至上百万。当前实践中这种缺乏一致性的做法，必然会造成在同等条件下有的被告无需交纳、有的被告却需要交纳高额案件受理费的不公平现象，难以实现对被告利益的平等保护，不利于保障民事公益诉讼制度的良性运行。
2.对案件受理费转移规则的审视
从案件受理费转移规则来看，对于社会组织所支出的案件受理费，不论是申请司法救助，还是申请从公益诉讼基金支付或是从生态环境修复费用、期间服务功能损失、永久性服务功能损失等款项中支付，都存在难以执行到位的风险，不能完全消除社会组织对其可能承担案件受理费的顾虑，存在起诉激励不彻底的问题。
一是案件受理费能否被减、免具有不确定性。根据现行规范，当社会组织败诉时，其虽然可以向法院申请减交或者免交案件受理费，但对此申请，法院需要“视原告的经济状况和案件的审理情况决定是否准许”，能否最终被法院准许具有不确定性。
首先，不论是申请“免交”还是“减交”，都仅是一种申请行为，虽然实践中法院大概率也会准许，但从理论上讲，既然是申请行为，就存在不被法院准许的风险。而一旦法院不予准许或仅作出了减交决定，这将意味着败诉社会组织仍需承担全部或部分案件受理费。
其次，现行规范在规定败诉原告申请减交或者免交的条件时非常笼统，诸如“根据案件的具体情况”“视原告的经济状况和案件的审理情况决定”等表述，都具有非常强的主观色彩，这种缺乏确定性的判断标准，使得社会组织对于其申请能否被准许缺乏准确预期，进一步挫伤了社会组织的诉讼积极性。
最后，从已有的案件来看，法院通常是在社会组织胜诉时才准许其免交案件受理费，当社会组织败诉时，法院一般不会准许其免交申请。例如，在“北京市朝阳区环友科学技术研究中心诉缙云县壶镇表面精饰厂案”中，法院就判决“案件受理费19380元，由原告北京市朝阳区环友科学技术研究中心负担”。
二是案件受理费能否从其他款项中支付因地而异，具有不确定性。针对败诉原告的案件受理费，虽然现行规范已经规定了从公益诉讼基金支付，从生态环境修复费用、期间服务功能损失、永久性服务功能损失等款项支付等多种成本分散方式，但各地执行情况差异较大，败诉社会组织所支出的案件受理费能否从上述款项中支付具有不确定性。这主要与我国公益诉讼基金的设立情况有关，以相对成熟的环境公益诉讼基金为例，虽然自2014年开始最高人民法院就提出要“探索设立环境公益诉讼专项基金”，但迄今为止，不仅尚未在全国范围内设立统一的环境公益诉讼专项基金，而且从已经设立了环境公益诉讼基金的部分省（市）来看，虽然制定了相应的基金管理办法，但对于基金来源、申请程序、适用范围及监管机制等的规定并不完全一致，我国公益诉讼基金的设立、管理和使用仍处于探索阶段。这种状况，实难为败诉原告转移案件受理费提供充分的经费保障。在这种情况下，一旦社会组织败诉，仍面临自行承担案件受理费的风险。
3.对案件受理费计费标准的审视
由于缺乏专门的民事公益诉讼案件受理费计费标准，各地法院在收取案件受理费时，不仅所依据的计费标准不统一，而且还因当事人诉讼地位的不同采取了差异化的计费标准。这种做法，既不利于实现对当事人的平等保护，而且违反了当事人平等原则的基本要求，难以保障民事公益诉讼制度的良性运行。
一方面，计费标准的不统一不利于实现对当事人的平等保护。前已述及，法院对民事公益诉讼案件受理费的计算有两种标准，在这两种计费标准下，案件受理费的数额存在较大差异，有的差距甚至高达几十万元、上百万元。例如，在前述“常州案”中，如果按照财产类案件计费，应收取的案件受理费为1891800元；如果按照非财产类案件计费，则适用《诉讼费用交纳办法》第13条中“其他非财产案件每件交纳50元至100元”之规定，最多只能收取100元。计费标准的不统一导致社会组织对于需要交纳的案件受理费数额缺乏基本的预见性，不仅进一步加剧了社会组织的“费用之忧”，而且会对当事人造成实质上的不平等。
另一方面，因当事人诉讼地位而异的计费标准违反了当事人平等原则。从实践中看，公益诉讼案件受理费的计费标准还会因当事人诉讼地位的不同而存在差异，有法院在向原告预收案件受理费时采取按件收费的标准收取较低数额，但对于败诉被告，则依据诉讼请求的金额或价额按比例收取较高数额。例如，在“自然之友诉江苏大吉发电有限公司环境民事公益诉讼案”中，盐城市中级人民法院就仅对原告预收了80元案件受理费，但在被告败诉时，却依据《诉讼费用交纳办法》第13条的规定，按照财产类案件的计费标准判令被告交纳了50730元的案件受理费。这种在同一案件中，仅因当事人诉讼地位的不同就适用不同计费标准的做法，违反了当事人平等性原则的基本要求，不利于对双方当事人的平等保护。
（二）证据调查及公告费用分担方式之审视
对此，现行规范仅对证据调查费用的分担作了规定，对公告费用的分担并未作出具体规定。从实践中看，证据调查费用的分担方式虽然明确，但具体落实情况难以保证，不利于实现民事公益诉讼成本分担机制的起诉激励功能；公告费用的分担则显得较为混乱，既损害了司法的统一性，也不利于惩戒损害社会公共利益的违法行为。
1.证据调查费用的分担不利于激发起诉主体的诉讼意愿
前已述及，在民事公益诉讼中，证据调查费用的分担方式与诉讼结果密切相关，但从实践中看，不论起诉主体胜诉还是败诉，其所支出的证据调查费用都未必能够成功转移至其他主体，不利于激发起诉主体的诉讼意愿。
一是起诉主体胜诉时被告往往无力承担。基于“败诉方负担”原则，当起诉主体胜诉时，证据调查费用应当由被告承担，该做法通过将起诉主体证据调查费用转移给被告的方式，有利于消除其费用顾虑、激发其诉讼意愿。但从实践中看，很多败诉被告都是本身运营困难、无力改变现状的小企业，其不仅要在民事公益诉讼中承担生态环境修复费用、期间服务功能损失、永久性服务功能损失甚至惩罚性赔偿等多种民事责任，还可能因同一违法行为同时承担行政罚款、刑事罚金等公法责任。在这种不同性质、不同类型的经济性责任并存的情况下，即使其愿意承担起诉主体的证据调查费用，往往也心有余而力不足，很难得到真正落实。
二是起诉主体败诉时向国家和社会分散困难。由于检察机关败诉（实践中极少发生）时证据调查费用由其办案经费承担，不存在其他主体的分担问题，因此本部分仅讨论社会组织败诉时证据调查费用的分担问题。对此，现行规范虽然规定了从公益诉讼专项资金（基金）或者从生态环境修复费用、期间服务功能损失、永久性服务功能损失等款项中支付败诉原告证据调查费用的做法，但受我国公益诉讼专项资金（基金）设立情况，生态环境修复费用、期间服务功能损失、永久性服务功能损失等款项的管理和使用模式以及地方差异等因素的制约，当社会组织败诉时，能否从上述款项中支付其证据调查费用，具有极大的不确定性。更重要的是，根据现行规范，能否从上述款项中支付败诉原告的证据调查费用，是由法院“酌情”决定的，这就意味着能否从上述款项中支付证据调查费用，还得取决于法院的态度。
2.公告费用的分担不利于惩戒损害社会公共利益的违法行为
前已述及，多数检察机关在提起民事公益诉讼时都未主张公告费用，在这种情形下，受辩论原则的制约，法院一般也不会超出检察机关诉讼请求的范围判令被告承担公告费用。虽然公告费用的数额相对固定且比较低廉，但从逻辑上讲，公告费用的发生是由于被告实施损害社会公共利益的违法行为而导致的，因此，当被告败诉时，理应由其“买单”。如果不论诉讼结果如何，都一概由检察机关承担公告费用，明显不利于发挥民事公益诉讼成本分担机制的违法行为惩戒功能。
（三）律师费用分担方式之审视
对于律师费用的分担，现行规范虽然已经构建了与公益诉讼特征相契合的律师费用转移制度，但仍存在转移结果不确定、双向转移制度缺失等问题，既难以实现诉讼成本分担机制的起诉激励功能，也不利于保障制度的良性运行。
1.转移结果的不确定不利于激发原告的诉讼积极性
一是原告胜诉时向被告转移具有不确定性。从现行规范来看，一方面，《环境民事公益诉讼解释》第22条虽然将原告的律师费用纳入了被告可以承担的诉讼成本范围，但并未进一步明确原告律师费用向被告转移的条件和方法。另一方面，从该条的表述来看，“可以”一词在赋予法院自由裁量权的同时，也使得原告律师费用的分担处于了不确定状态。这是因为，从法理上讲，“可以”属于“授权性规范”，仅赋予了法院可以支持的权力，并未要求法院必须支持。以上规定，使得原告律师费用能否向被告转移具有不确定性，不利于激发社会组织等其他适格原告的诉讼意愿。
二是原告败诉时向国家和社会转移难以落实。前已述及，当原告败诉时，可以申请从公益诉讼资金或生态环境修复费用、期间服务功能损失、永久性服务功能损失等款项中支付律师费用，但如前文所述，由于我国尚未建立统一的公益诉讼资金（基金），对生态环境修复费用、期间服务功能损失、永久性服务功能损失等款项的管理、使用、监督机制也不健全，且各地情况存在明显差异。在这种情形下，如果要从上述款项中支付败诉原告的律师费用，同样存在难以落实到位的问题，不利于实现民事公益诉讼成本分担机制的起诉激励功能。
2.双向转移制度缺失不利于保障民事公益诉讼制度的良性运行
前已述及，现行规范仅规定了原告律师费用向被告单向转移的制度，该规定虽然有利于实现以经济手段激励原告提起诉讼的目的，但既违反了当事人平等的基本原则，也不利于保障民事公益诉讼制度良性运行。
一方面，双向转移制度缺失违反了当事人平等原则。目前，民事公益诉讼制度是被规定在《中华人民共和国民事诉讼法》当中的，相应地，其律师费用分担规则的设计也应贯彻民事诉讼中当事人平等原则的基本要求。而从诉讼规律来看，胜诉一方并非总是原告，被告也可能成为最终的胜诉者，如果仅允许原告律师费用向被告转移而禁止被告律师费用向原告转移，显然违背了当事人平等原则的基本要求。
另一方面，双向转移制度缺失也不利于保障民事公益诉讼制度良性运行。当前这种仅允许原告律师费用向被告单向转移的规定，忽略了对原告诉讼动机的考察，可能会导致一些无意义的诉讼，甚至滥诉，难以有效规避不诚信诉讼行为对民事公益诉讼秩序的干扰。这是因为，从保障制度良性运行的角度考虑，如果原告进行诉讼是无意义的、不合理的、缺乏根据的，甚至存在其他恶意目的，此时，禁止被告律师费用向原告转移就不具有正当性，反而是应当通过让其承担被告律师费用的方式制裁不诚信诉讼行为，进而保障民事公益诉讼制度的良性运行。
五、民事公益诉讼成本分担机制的优化路径
在民事公益诉讼这种具有补充执法功能的诉讼中，亟需一种能够体现民事公益诉讼特殊性的诉讼成本分担机制。对此，日本学者小岛武司早就指出，诉讼成本“是否能够降低是人们关心的事项，如果抛开经济合理性，来强调权利意识可能会给程序改革带来不利影响”。当前，“检察公益诉讼法（公益诉讼法）”已被十四届全国人大常委会正式列入一类立法项目，在此背景下，应遵循诉讼费用规则由立法机关制定的做法，由立法机关在制定“检察公益诉讼法（公益诉讼法）”时对案件受理费、证据调查及公告费用以及律师费用的分担作出明确规定，为民事公益诉讼成本分担机制的优化提供立法依据。
（一）案件受理费分担机制的优化
针对案件受理费分担方面存在的问题，应从案件受理费的交纳、转移与计费标准等方面入手，全面降低当事人（不限于起诉主体）的公益诉讼成本，具体应在立法中确立以下规则。
1.所有起诉主体均不需要交纳案件受理费
对此，有学者早就指出，“免收费用或象征性收费标准与原告身份无关”，尽管民事公益诉讼的原告可能会败诉，但“如果让他负担诉讼费用却是真正的违反正义”。基于此，为实现对所有起诉主体的平等对待，应在立法中明确规定所有起诉主体提起民事公益诉讼，均不需要交纳案件受理费，将社会组织等其他适格原告纳入不交纳诉讼费用的范围。该做法符合成本与收益的规律性，既能够有效激发起诉主体的诉讼意愿、实现民事公益诉讼成本分担机制的起诉激励功能，又符合我国民事公益诉讼实践，不会过分增加财政负担、引发滥诉。
首先，所有起诉主体均不交纳案件受理费符合成本与收益的规律性。从成本与收益的关系为视角进行分析，作为一种公共产品，社会公共利益具有显著的非排他性及共享性，如果要求起诉主体承担案件受理费，意味着其要为利益受到侵害的不特定主体“买单”，会违背成本与收益的规律性。因此，基于“受益者负担”的原理，既然民事公益诉讼的结果是社会公共利益得以维护，而“诉讼利益归属于社会，诉讼成本也应由社会承担”，那么，由起诉主体负担案件受理费就不具有合理性。
其次，所有起诉主体均不交纳案件受理费有利于激发起诉主体的诉讼意愿。要有效激发起诉主体的诉讼意愿，最为关键的一步就是对其提起的民事公益诉讼，不收取案件受理费。对此，《人民检察院公益诉讼办案规则》第107条已经明确规定：人民检察院提起公益诉讼“不需要交纳诉讼费用”，在此背景下，社会组织等其他适格原告也应获得同等“待遇”，将其纳入不交纳案件受理费的范围，有利于实现民事公益诉讼成本分担机制的起诉激励功能。
最后，所有起诉主体均不需要交纳案件受理费与我国民事公益诉讼实践相契合，不会过分增加财政负担、引发滥诉。当初，我国在构建民事公益诉讼制度时，之所以要对社会组织等其他适格原告收取案件受理费，主要目的有二：一是弥补国家司法公共资源消耗，减轻国家财政负担；二是防止社会组织等其他适格原告随意提起诉讼、引发滥诉。但从近年来的实践来看，如果将社会组织等其他适格原告纳入不交纳案件受理费的对象范围，不会对制度目的产生实质性损害。一方面，对社会组织等其他适格原告不收取案件受理费不会过分增加国家财政负担。这是因为，由社会组织等其他适格原告提起的公益诉讼案件数量非常少，在这种背景下，即使要求社会组织等其他适格原告交纳案件受理费，对于国家司法资源的弥补也可谓是杯水车薪。另一方面，对于检察机关以外的起诉主体而言，目前存在的显著问题不是滥诉，而是起诉动力不足。这就决定了现阶段不存在通过收取案件受理费抑制滥诉的必要性，相反，应当降低社会组织等其他适格原告的诉讼成本，以激发其起诉积极性。
综上，在民事公益诉讼中，国家应将因履行国家司法责任而发生的案件受理费纳入公共费用，通过财政补贴等方式分散社会组织等其他适格原告的诉讼成本，最终确立“公益诉讼要免费提起”的规则。
2.败诉被告应当缴纳案件受理费
针对前述败诉被告在案件受理费交纳方面的乱象，应在立法中确立民事公益诉讼败诉被告都应当交纳案件受理费的规则，且通常情况下，该笔费用不能被法院减交或者免交。即使在起诉主体撤诉的特殊情况下，案件受理费也只能“减半收取”、不能直接免交。之所以如此，是因为一方面，一旦民事公益诉讼被告败诉，说明其在客观上实施了损害社会公共利益的违法行为，此时，让其负担案件受理费既能够彰显法律的公平正义，又有利于惩戒损害社会公共利益的违法行为。另一方面，根据《环境民事公益诉讼解释》第26条、《检察公益诉讼解释》第19条的规定，只有在因“负有环境资源保护监督管理职责的部门依法履行监管职责”或者其他原因导致起诉主体的诉讼请求全部实现的情况下，人民法院才应当准许撤诉。由此可见，在民事公益诉讼中，撤诉的原因与传统私益诉讼并不完全相同，即使起诉主体最终选择了撤诉，也不会影响违法行为的成立，此时，对被告“减半收取”案件受理费，有利于实现民事公益诉讼成本分担机制的惩戒功能。
3.统一规定案件受理费的计费标准
针对案件受理费计费标准混乱的问题，应当在立法中规定一个固定数额的案件受理费，并在被告败诉时向其收取该笔费用。理由在于：一方面，根据民事司法中的公共服务事权划分，国家应当将因履行国家司法责任进行诉讼活动发生的费用纳入公共费用。具体在民事公益诉讼中，如果按照财产类案件计费标准向当事人收取高额的案件受理费，实质上是不恰当地转移了国家本来应当承担的审理成本，没有体现出该类诉讼的公益性特征。对此，日本学者金子宏直曾明确指出，对于违反环境污染或保护自然景观等与公众利益紧密相关的案件（如请求机场或高速铁道将噪声降低到某种程度的案件），为充分保障获得审判的宪法权利，应尽量解释为非财产性或数额难以确定的案件。由此可见，民事公益诉讼的案件受理费不宜太高，应由立法者按照非财产类案件的交纳标准，规定一个较为合理的固定数额。
另一方面，民事公益诉讼的发生原因主要是被告所实施的违法行为损害了社会公共利益，反之，如果被告不实施违法行为，社会公共利益就不会受到损害，国家也就不会为此启动民事公益诉讼程序、消耗宝贵的司法资源。基于此，对败诉被告收取案件受理费，既能够在一定程度上弥补紧缺的国家司法资源，又有利于实现民事公益诉讼成本分担机制的违法行为惩戒功能。
（二）证据调查及公告费用分担机制的优化
针对证据调查及公告费用分担方面存在的问题，为激发起诉主体的诉讼意愿、实现对损害社会公共利益违法行为的惩戒，应当对证据调查及公告费用的分担机制进行优化。
1.证据调查费用分担机制的优化
民事公益诉讼费用之高不限于案件受理费，实践中，因“立案难、取证难、鉴定难”等原因所花费的证据调查费用更为高昂。为解决民事公益诉讼“鉴定难、鉴定贵”的问题，最高人民检察院曾于2018年公布了全国58家“公益诉讼鉴定机构”，上述机构承诺对公益诉讼案件可以“先办理、后收费”，但是，后收费不代表不收费，证据调查费用仍是社会组织等其他适格原告行使民事公益诉权面临的重要障碍。为此，要充分激发社会组织等其他适格主体的起诉意愿，应在立法中明确规定，不论胜诉还是败诉，原告均不需承担证据调查费用。
第一，原告胜诉时以败诉方负担为优先、以国家和社会负担为补充。当原告胜诉时，考虑到起诉激励与违法行为惩戒的双重需要，应优先适用“败诉方负担”规则，由败诉被告承担原告的证据调查费用。该做法符合我国民事公益诉讼成本分担的实践，不仅具有实践合理性，也有规范依据。但正如前文所述，在民事公益诉讼中，由于败诉被告的违法成本较高，如果完全适用“败诉方负担”原则由其负担证据调查费用，可能很难执行到位。基于此，如果败诉被告确实无力承担证据调查费用，应将该笔费用纳入公益诉讼基金的支付范围，以实现胜诉原告证据调查费用向国家或社会的分散。这种做法，已在生态环境保护领域得以践行，应当在所有民事公益诉讼案件中被全面推行。
第二，原告败诉时以公益诉讼基金负担为优先、以申请司法救助为补充。截至目前，虽然社会组织的败诉率并不高，但其一旦败诉，就可能需要承担高昂的证据调查费用。基于此，必须构建一套科学的、与民事公益诉讼特征相契合的、有利于实现民事公益诉讼成本分担机制功能的证据调查费用分担机制。具体而言：当社会组织败诉时，其所支出的证据调查费用应当向社会、国家分散，由公益诉讼基金、诉讼援助基金等来负担。在二者的承担顺序上，应以公益诉讼基金负担为优先、以申请司法救助为补充。
从上述方案来看，不论原告胜诉还是败诉，其证据调查费用的转移都离不开公益诉讼基金，这就要求我国应当尽快建立覆盖全国范围的、统一的公益诉讼专项基金，并对资金来源、基金管理、申请程序等作出具体规定，为社会组织等其他适格原告提起民事公益诉讼提供可靠的经费支持。除以上外，考虑到民事公益诉讼的公益性特征，为更好地维护社会公共利益，还可考虑通过“审判费用化”的方式，“把收集证据的负担从当事者移到法院的身上”，进而激励更多的起诉主体提起民事公益诉讼。
2.将公告费用纳入检察机关的诉讼请求范围
当前，针对部分检察机关提出的要求被告承担公告费用的诉讼请求，有法院已经通过对《环境民事公益诉讼解释》第22条中“合理费用”的解释，判令由被告承担公益诉讼起诉人所支出的公告费用。这种做法，符合诉讼成本“败诉方负担”原则，既有利于节约检察机关的办案经费，也体现了对行为人违法行为的惩戒，有利于实现民事公益诉讼成本分担机制的行为惩戒功能，应当在规范层面得以确立。基于此，应在立法中明确规定，在检察机关提起的民事公益诉讼中，公告费用应当由被告承担。当然，法院不能在检察机关未主张的情形下直接判决被告承担公告费用，检察机关在提起民事公益诉讼时，应当将公告费用纳入诉讼请求的范围。
（三）律师费用分担机制的优化
针对律师费用分担方面存在的问题，一方面，应当明确规定原告律师费用向被告转移的条件，以提升原告律师费用向被告转移的确定性；另一方面，应当构建被告律师费用向原告转移制度，通过对原告不诚信诉讼行为的制裁保障民事公益诉讼制度的良性运行。
1.明确规定原告律师费用向被告转移的条件
针对现行规范存在的问题，要提升原告律师费用向被告转移的确定性，应在立法中明确规定原告律师费用向被告转移的条件。对此，可重点考虑以下两点：一是原告律师费用向被告转移应当以原告全面胜诉为前提。全面胜诉是指原告提出的所有诉讼请求都得到了满足，此时，考虑到起诉激励与违法行为惩戒的双重需要，应适用“败诉方负担”原则，由被告承担原告的律师费用。二是原告只能请求被告承担“合理的律师费用”。这是贯彻诚信原则、保障民事公益诉讼制度良性运行的需要。实践中，有法院已经认识到对律师费用合理性进行审查的必要性，在判决被告承担律师费用时剔除了原告律师费用中的不合理部分。例如，在“绿发会诉中国铝业股份有限公司及其贵州分公司环境民事公益诉讼案”中，贵州省清镇市人民法院就对原告律师费用的合理性提出了质疑，认为“原告与两个不同省份的律师事务所签订服务合同似无必要，故原告约定支付给安徽昊华律师事务所的服务费用本院不予支持。对于原告支付给北京兆实律师事务所的费用，结合贵州当地具体情况及本案公益性的实际，本院酌情支持10万元”。
2.构建被告律师费用向原告转移的制度
为保障民事公益诉讼制度的良性运行，避免产生“滥诉”“恶诉”“缠诉”“无意义诉讼”等现象，应在立法中构建被告律师费用向原告转移制度，规定当胜诉原告存在不诚信诉讼行为时，法院可以判令其承担被告的律师费用，从而确保社会组织等其他适格原告谨慎行使这种私人“执法权”。这种做法，既是保障民事公益诉讼制度良性运行的需要，又有域外经验的支持，如美国1971年《清洁水法》的参议院报告就曾提出：如果诉讼显然是无意义的或滋扰性的（Frivolous or Harassing），法院可以转移被告的律师费用。因此，从立法目的来看，之所以规定被告可以向原告转移律师费用，显然与对原告滥诉风险的担忧与防范有关。但在美国，受Christiansburg Garment Co.v. EEOC]判决的约束，只有当胜诉被告能够证明原告的诉讼是无意义的、不合理的或缺乏根据时，才能够转移其律师费用。
值得注意的是，虽然美国多数立法中的公民诉讼条款都规定了律师费用转移制度，并允许法院认为适当（Appropriate）的时候将其判给“任何一方”（any party），但相关规则在“任何一方”的表述中增加了“胜诉或实质胜诉”的限制条件，这就意味着，只有在被告“胜诉或实质胜诉”且原告具有不诚信诉讼行为的情况下，法院才可能判令由原告承担被告的律师费用，被告律师费用向原告转移的条件非常苛刻。由此可见，要实现被告律师费用向原告的转移，至少应当具备两个条件：一是被告在诉讼中“胜诉或实质胜诉”；二是原告存在滥诉或恶意诉讼等不诚信诉讼行为。
结语
综上，民事公益诉讼成本分担机制的优化应当以起诉激励、违法行为惩戒以及保障制度良性运行等功能实现为导向，从案件受理费、证据调查及公告费用、律师费用的分担等方面全方位推进。在案件受理费的分担方面，应确立所有起诉主体均不需要交纳案件受理费规则，同时规定败诉被告应当按照非财产类案件计费标准向法院交纳案件受理费。在证据调查及公告费用的分担方面，应规定社会组织不论胜诉还是败诉，均不需要承担证据调查费用，同时将公告费用纳入检察机关的诉讼请求范围、由败诉被告最终承担。在律师费用的分担方面，应明确规定原告律师费用向被告转移的条件，并通过构建被告律师费用向原告转移制度抑制“滥诉”“恶诉”“缠诉”“无意义诉讼”。
除以上外，作为一个非常复杂的系统，民事公益诉讼成本分担机制的优化还离不开法律援助制度、诉讼费用保险制度、公益诉讼专项基金制度等配套制度的构建与完善。对此，因与本文研究主题有所偏离，故不再展开深入讨论。
