摘要:上海市高级人民法院连续三年发布的行政争议实质解决案例，为观察我国当下行政诉讼实质性解决行政争议理念的贯彻实施提供了绝佳窗口。就实质性解决的判断标准而言，全面回应当事人真实诉求、整体化解行政与民事交织争议、彻底维护当事人利益关切构成行政诉讼案结事了的重要表征。就实质性解决的主体构造而言，法院系统的上下联动、府院互动的灵活多样、社会力量的多方参与构成行政审判能力发挥的组织资源。就实质性解决的具体路径而言，依法判决的日渐边缘、权益保护的不确定性、监督行政的功能萎缩构成协调化解路径依赖的负面效应。行政诉讼实质性解决行政争议在法治典范区域的实践得失，亟待行政法学理予以总结提炼，促进中国特色行政审判制度在法治轨道上行稳致远。

关键词: 行政诉讼; 实质性解决行政争议; 府院互动; 协调化解; 依法裁判

上海市高级人民法院早在2011年就在全国率先发布《关于建立行政争议实质性解决机制的若干意见》，在行政审判实践中积极探索行政争议的实质性解决；2018年又发布《关于进一步完善行政争议实质性解决机制的实施意见》（以下简称“实施意见”），将一些实践中较为成熟的做法上升为规则，不断推进行政争议更好获得实质性解决。从2019年5月开始，上海市高级人民法院连续三年发布行政争议实质解决案例，是目前国内同时从制度建设、平台建设和案例发布上持续推进行政诉讼实质性解决行政争议的代表性区域。就其拥有的先发性、持续性、综合性和实效性特点而言，上海都是观察行政诉讼实质性解决行政争议实践发展的绝佳窗口。本文聚焦上海市高级人民法院发布的2018-2020年三批32个行政争议实质解决案例，分别从判断标准、主体构造和具体路径等三个方面深入解读这些样本，在勾勒行政诉讼实质性解决行政争议实践概貌的同时，立足2014年修订的行政诉讼法基本精神检视其探索的得失，希冀推动这一中国特色行政审判理念能够在法治轨道上得到正确贯彻实施，使其内在制度优势更好转化为社会治理效能。

一、行政诉讼实质性解决行政争议的判断标准

作为指导上海三级法院实质性解决行政争议最直接的规范依据，“实施意见”第一条列举了行政案件应当获得实质性解决的具体情形。从其文字表述上看，至少包含三个方面的要求：一是并非所有的行政案件都要追求实质性解决，只有存在某些特殊情形的案件才需要促进行政争议稳妥解决；二是行政案件不能满足于表面解决，当事人的正当诉求、实质权益、信赖利益、相关的前置争议都需要妥善解决；三是行政案件存在合理性争议，需要考虑当事人自身特殊情况予以个案具体处理。就32个样本案例而言，通过一审程序直接实现实质性解决行政争议的有16个，通过二审程序实现实质性解决行政争议的有15个，通过再审程序实质性解决行政争议的有1个。这一比例恰如其分地反映了当下行政审判实践中的“两高两低”现象（即上诉率高、申诉率高，实体裁判率低、原告服判息诉率低），也折射出贯彻落实实质性解决行政争议理念的现实紧迫性。通过对这32个样本案例的观察，大体上可以判断行政争议是否获得“实质性”解决的三个标准。

（一）全面性：回应真实诉求

身处急速社会转型时期，行政案件的发生往往都具有复杂的社会背景。如果人民法院在行政审判活动中不深入了解行政争议产生的真正原因，不主动探究起诉人起诉的真实利益诉求，而是仅仅局限于消极应对起诉人表面的诉讼请求，就容易落入机械办案、僵化适用法律的陷阱。在16个历经二审、再审程序的样本案例中，一审判决驳回原告诉讼请求的有11个、裁定驳回起诉的有4个、裁定不予立案的有1个，一定程度上印证了当下行政审判实践中裁驳率过高的现状。

全面了解起诉人提起行政诉讼背后的真实意图和利益诉求，是人民法院实质性解决行政争议的必备前提。在“陈某诉上海市浦东新区市场监督管理局投诉举报申请再审案”（2018案2）中，承办法官并未拘泥于当事人表面上对行政机关投诉处理决定的异议，而是通过事先多次与当事人推心置腹的谈话找寻问题症结，明确案件背后的实质争议是其作为消费者在投诉举报之后因与商家无法达成赔偿解决方案而进一步产生的争议。陈某提起民事、行政等多个诉讼的真实原因，直接缘于涉案手机存储了大量新婚蜜月旅行途中的珍贵照片，无法开机、无法维修、无法协商解决的事实增加了对立情绪。其维权行动的最终目的是想恢复手机内照片，如果无法修复则希望能够继续保留该手机待今后技术发展后再进行数据恢复。起诉行为背后真实诉求的查明，为该案相关争议的妥善化解奠定了坚实基础。

（二）整体性：一体解决争议

行政审判实践中的很多行政争议或因其他基础性民事争议引发，或在其背后还同时存在高度相关的民事争议，或潜藏着其他即将发生的民事争议。人民法院在案件审理过程中如果就案论案，就会出现“官了民不了”现象，后续发生的更多循环诉讼不仅增加当事人诉累，还会无端耗费国家司法和行政资源，甚至可能造成行政争议和民事争议不同裁判之间的相互冲突，成为行政诉讼“程序空转”的典型。在部分征收补偿、申请履行法定职责和行政处罚样本案例中，就存在行政争议和民事争议相互交织的情形。2014年修订的行政诉讼法第61条明确规定了“行政诉讼一并解决相关民事争议”制度，但实施效果并不理想。在行政争议与民事争议相互交织成为社会常态、诉源治理观嵌入行政审判活动过程之中的新时代，应当坚持有利于司法能力提升的能动主义解释取向，对一并解决民事争议条款作出符合社会发展现实需要的解释，使得行政审判活动牢牢把握一并解决民事争议的主动权和主导权。

加强行政争议与民事争议化解的联动性和同步性，是人民法院实质性解决行政争议的重要表征。在“白某诉上海市浦东新区人民政府行政复议决定案”（2019案2）中，原始的民间邻里纠纷引发治安处罚决定，经行政复议决定撤销后引发行政诉讼；同时，民间邻里纠纷中的人身财产损失问题引发民事诉讼，一审判决之后又提起上诉。如果法院既不考虑本案行政争议和民事纠纷的关联性，也不考虑邻里之间和谐关系的持续性，径直作出处罚程度更重的变更判决，就可能进一步加剧双方的对立情绪，无助于民事赔偿义务的履行。解铃还须系铃人。本案行政法官和民事法官为减少当事人诉累、一次性化解行政争议和关联民事争议，积极为当事人搭建对话平台，促使双方最终达成治安调解协议，同时撤回行政起诉和民事上诉。

（三）彻底性：认同处理结果

努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义是新时代司法为民的核心要义。行政诉讼双方当事人现实地位悬殊，很多争议都因地方党委和政府开展的中心工作引发，如果法院不能站稳群众立场、坚持用户体验导向，一纸流于形式的行政裁判就难以使行政相对人产生获得感和亲近感，不断上诉、申诉自然就会成为行政相对人的不二选择。在16个一审程序以判决驳回原告诉讼请求、裁定驳回起诉和不予立案方式结案的样本案例中，起诉人的实际利益关切没有得到回应，对法院避实就虚、机械适用法律作出的裁判就无法认同。行政审判活动要想取得令人心服口服的效果，就必须围绕起诉人的实质利益诉求拿出彻底解决的可行方案。

努力形成彻底解开当事人心结的实质利益诉求维护方案，是人民法院实质性解决行政争议的根本所在。在“王某诉上海市社会保险事业管理中心要求撤销社会保险稽查告知案”（2019案5）中，二审法院紧紧围绕王某申请提供的相关文书能否证明案涉期间其与某物业公司存在劳动关系的争议焦点进行审查，认为作为普通劳动者的王某已尽到证明义务，能够证明劳动关系的存在。以此认定为突破口，法院进一步认可王某之前另外提出的社会保险费补缴申请的合理性，并综合考虑其年龄、来沪务工时间、补缴社会保险费对领取养老金的时间影响等因素，提出一次性补缴案涉期间社会保险费、实现王某六十岁退休即领取养老金一劳永逸的方案。正是由于法院在全面查清案件事实的基础上提出最大限度保障当事人权益的可行化解方案，才真正赢得了当事人的内心认同。

二、行政诉讼实质性解决行政争议的主体构造

上海市高级人民法院印发的“实施意见”从规范层面塑造了行政诉讼实质性解决行政争议的主体结构，为行政审判实践提供了充足依据。“实施意见”第二条规定的“行政争议多元调处中心”，是行政争议协调化解的专门平台，代表着上海行政审判的特色；第四条规定的“行政争议多元解决机制”、第五条规定的“法院联动化解机制”、第六条规定的“司法行政联动化解机制”和第七条规定的“负责人出庭化解行政争议机制”，勾勒出一幅法院与其他国家机关、社会组织携手实质性解决行政争议的理想图景。观察32个样本案例的司法处理过程，可以看出“整体法院”“府院互动”“社会参与”相结合的三重主体构造模式。

（一）整体法院

法院是行政审判程序的主导者，也是行政争议实质性解决的责任者。在实质性解决行政争议成为行政审判领域司法能力重要表征的当下，应当凸显以充分整合内部力量为目标的整体法院的角色。一方面，在同一法院内部，要打破行政审判庭与民事审判庭之间的案件壁垒，通过行政案件与关联民事案件的同步推进和信息共享，促进相互交织的行政争议与民事争议一并获得解决；另一方面，要打破不同层级、不同地域法院之间的界限，形成基层法院、中级法院和高级法院三级法院合力联动解决以及行政案件相对集中管辖法院与属地法院密切协同的工作体系。

一些样本案例展示了整体法院在实质性解决行政争议方面的战斗堡垒作用。在“上海市崇明县富鑫砖制品加工场诉上海市 崇明区新河镇人民政府强制拆除违法建筑上诉案”（2019案10）、“蔡某某诉上海市崇明区人民政府、上海市崇明区三星镇人民政府履行法定职责系列案”（2020案12）中，崇明法院作为上海市首个成立行政争议多元调处中心的非集中管辖法院，接受集中管辖法院委托，利用多元解纠平台，因地制宜实质性解决发生在当地的行政争议，体现了不同地域、不同层级法院之间联动化解的体制优势。

（二）府院互动

在我国党政体制下，司法机关和行政机关虽然分工不同，但在执行国家法律和维护社会稳定方面目标一致。二者完全可以通过行政诉讼内外的沟通、协调等多种交互活动方式，共同促进行政争议的实质性解决。依托府院互动机制实质性解决行政争议，是中国特色行政审判制度的特点和优势。行政机关掌握着大量人力物力财力资源，能够从容解决历史遗留问题、政策调整问题和个案正当诉求问题。府院互动的范围和方式灵活多样，既包括作为当事人一方的行政机关，也包括案件争议焦点涉及的其他行政机关；既可以采取行政机关负责人出庭应诉、发送司法建议等法定方式，也可以采取司法行政协作会商、政法委牵头协调各方等非正式方式。

大量样本案例展示了府院互动在实质性解决行政争议方面的桥梁纽带作用。一方面，法院与作为行政诉讼一方当事人的行政机关围绕案件争议焦点依法互动，通过被诉行政机关负责人出庭应诉释法解惑，通过被诉行政机关积极配合达成协调化解方案。在“蒋某诉上海市杨浦区城市管理行政执法局责令限期拆除 违法建筑决定及上海市杨浦区人民政府行政复议决定案”（2020案8）中，经法院积极沟通，被告杨浦区城管局同意适当放宽拆除期限，并提供一定的设备帮助蒋某自行拆除，最终实现了蒋某同意自行拆除建筑物并撤回起诉的实质性化解效果。另一方面，法院在查清案件背后真正堵点时与其他相关行政机关开展互动，共同促进案涉行政争议获得实质性解决。在“上海蒙明仓储有限公司诉上海海关行政许可决定及海关总署行政复议案”（2019案1）中，法院查明本案根本症结是蒙明仓储公司未取得安监部门颁发的特种经营许可证，导致证照不全被告无法受理相关行政许可。在安监部门根据形势变化已经同意颁发相关许可证的情况下，行政争议实质性解决就有了坚实基础。

（三）社会参与

除了有效利用党政体制资源促进行政争议实质性解决外，法院还需要广泛动员吸纳各种社会力量的积极参与。从这个意义上来说，行政审判制度为行政争议实质性解决搭建了多方共同参与的沟通平台，为最优争议解决方案的形成和落实提供保障。参与行政争议实质性解决的社会力量和具体方式多样，既包括起诉人所在单位、社区和行业组织，也包括与案件当事人没有任何利害关系的社会专业第三方；既可以被追加为行政诉讼第三人身份参与，也可以通过市场竞争、行政协调等方式参与。

部分样本案例展示了社会参与在实质性解决行政争议方面的孵化催生作用。一方面，在规划许可类行政案件中，法院围绕行政争议背后的业主居住品质问题，通知开发商参加诉讼，为争议实质性解决搭建三方有效沟通平台。在“朱某诉上海市奉贤区规划和土地管理局规划行政许可案”（2019案7）中，法院查明在当事人针对规划许可提起的行政诉讼背后，隐藏着购房业主与开发商之间关于实际交付房屋与预期不符的商品房买卖合同争议。如果购房业主所诉求的民事权益能够得到及时维护和利益填补，由此引发的行政争议就能迎刃而解。为此，法院追加被诉建设工程规划许可证的被许可人即开发商作为第三人参加诉讼，为原告搭建一个行政、民事交叉解纷的调处平台，在实质性解决民事争议的基础上一并解决行政争议。另一方面，为彻底解决行政争议免除后患，法院还积极延伸审判服务职能，借助社会第三方力量共同实现行政争议实质性解决。在“曹某某诉上海市公安局徐汇分局交通警察支队行政处罚决定及上海市公安局徐汇分局行政复议决定案”（2020案1）中，法院查明作为徐汇交警支队作出行政处罚决定依据的涉案路段禁令标志是交通部门设置的，上诉人就禁令标志设置提出的异议具有一定的合理性。为此，法院委托市行政争议多元调解联合中心调解员、退休资深法官参与调解，并在罚款退还上诉人撤回上诉和原审起诉后走访道路交通运输主管部门通报情况，会商涉案路段交通标志改进方案，从源头上预防潜在争议的发生。

三、行政诉讼实质性解决行政争议的具体路径

上海市高级人民法院印发的“实施意见”第一条将“协调化解与依法裁判有机结合”作为促进行政争议稳妥解决的基本策略，暗含着协调化解在行政争议实质性解决路径谱系中的优先地位；第二条将行政争议多元调处中心协调化解行政争议的案件范围从行政诉讼法第六十条规定拓展到“其他行政案件”，并设置了诉前协调化解程序。这些规定从规范层面进一步激活了行政诉讼法第六十一条，使得既往备受诟病的协调化解方式正式登堂入室，成为最典型的实质性解决行政争议路径。这一做法在文本意义上模糊了依法调解与协调化解撤诉（包括因被告改变其所作行政行为后原告同意并申请撤诉情形在内）之间的界限，造成了立案登记制与依法调解之间的紧张关系。就32个样本案例而言，通过协调化解最终撤诉的有26个，占比高达81%；通过出具行政调解书结案的有4个，通过判决形式结案的只有2个且为驳回诉讼请求判决和确认违法判决。同时，上海市高级人民法院从2020年开始同步发布上海法院行政审判典型案例（2019、2020年共20个），以驳回诉讼请求判决结案的11件、以裁定驳回起诉结案的1件，以撤销判决结案的5件、以确认违法判决结案的2件、以变更判决结案的只有1件。这种做法在很大程度上固化了“实质性解决行政争议≈协调化解”的认知模式，需要结合具体个案进行认真检讨。观察30个协调化解方式结案的样本案例处理过程，可以看出“依法判决的边缘化”“权益保护的随机化”“监督行政的模糊化”的三重困境。

（一）依法判决的边缘化

长期以来，实体裁判率低始终是我国行政诉讼制度实施效果日渐式微的表征。在行政争议实质性解决理念的贯彻过程中，依法判决更有被协调化解取代之势，这种状况不能不令人担忧。相比较协调化解所具有的程序封闭、面向过去、就事论事的特质而言，依法判决的程序保障、面向未来、规则之治的优势更为明显。从明确行为规则、预防争议发生的功能主义立场来看，人民法院依法作出判决特别是引领性判决是最重要、最稳定的行政争议实质性解决方式。如果过分夸大协调化解在行政争议实质性解决路径谱系中的作用，甚至将二者完全等同起来，就会进一步导致依法判决的边缘化，最终使人民法院本应承载法律所赋予的审判职能丧失殆尽。

部分协调化解结案的样本案例充分彰显了依法判决边缘化的现实危险性。在“某商贸有限公司诉上海市嘉定区市场监督管理局行政处罚决定案”（2020案5）中，二审法院已经查明行政相对人行为的违法性和结果的严重性尚不符合《上海市市场监督管理行政处罚裁量基准适用规定》中“从重行政处罚”情形，但还是通过主持调解促使双方当事人自愿达成行政调解协议的方式结案。2021年修订的行政处罚法第三十四条规定：“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。”如果法院直接采取确定性最强的变更判决结案，不仅更有利于本案行政争议获得实质性解决，而且能够提升人民法院行政审判活动的权威性。本案以行政调解书形式结案固然取得了较好的社会效果，但法律效果却在无形中打了很大折扣。

（二）权益保护的随机化

一般来说，层级越高的法院拥有更强的社会资源动员能力，协调化解的成功率更高。然而，根据最高人民法院2021年9月印发的《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》规定，审判重心要进一步下沉，逐步实现基层人民法院“重在准确查明事实、实质化解纠纷”“中级人民法院重在二审有效终审、精准定分止争”。如果任由协调化解之风盛行，社会矛盾纠纷依旧会呈现重新上交之势，这与四级法院审级职能定位改革的目标存在悖论。一部行政审判制度的历史，就是人民法院不断拓展人民权益司法保护广度、深度和温度的历史。协调化解成功与否的不确定性，容易使当事人合法权益维护陷入随机化的境地，无助于行政审判初心使命的坚守。

部分协调化解结案的样本案例充分证明了行政相对人权益保护的不确定性并非杞人忧天。在“叶某等诉上海市松江区泗泾镇人民政府行政强制上诉案”（2018案3）中，被诉告知行为法律属性、违法情形、侵权事实均十分明确，却经历了“一审裁定驳回起诉——二审撤销并指令原审继续审理——一审判决确定违法——二审维持原判”的复杂诉讼过程，期间法院还多次组织双方沟通协调。虽然该案法院最终判决确认被诉行政行为违法，但作为涉案实质争议的损害赔偿问题依旧没有获得解决，实有行政诉讼“程序空转”之嫌。

（三）监督行政的模糊化

协调化解之风在实质性解决行政争议名义之下的强势复苏，使得司法权对行政权的维护和支持功能凸显、监督和制约功能萎缩。行政行为合法性审查是我国行政诉讼法所确立的基本原则，任意夸大协调化解的作用只能进一步助长司法谦抑之风，使得监督行政在司法实践中遭遇严重的实效性危机。

部分协调化解结案的样本案例充分印证了监督行政功能趋于模糊的现实可能。“上海卫泰酒店用品有限公司诉上海市宝山区发改委、经济委员会等行政给付上诉案”（2018案4）是样本案例中为数不多的给付类行政案件，涉及对行政相对人信赖利益的有效保护和对行政机关积极履职释明政策加强政企沟通的监督。法院居中协调化解使原告获得了一些资金补贴，但也失去了经由依法裁判对行政给付行为合法性和合理性进行监督的机会。

四、结语

作为国内城市化率最高地区、优化营商环境首位度城市和法治政府建设典范城市，上海市行政执法能力水平和行政争议化解能力一直得到业界普遍认可。十多年来，上海市三级法院围绕行政诉讼实质性解决行政争议进行了持续不断的实践探索，取得了不少有益的经验并在全国范围内得到推广。上海市法院系统在实质性解决行政争议案件范围、组织资源和具体路径方面的大胆尝试，体现了一种实用主义的改革理念，有助于“让司法更能司法”改革目标的局部实现。然而，实用主义的过度化也会对行政审判制度的固有功能构成挑战，必须从行政法学理上予以深入剖析。作为一种优化建言，行政争议实质性化解典型案例的发布尚可从三个方面进行完善：第一，改变目前实质性化解行政争议典型案例与行政诉讼典型案例并举发布且前者多为协调化解撤诉的做法，避免陷入只有协调化解才是最优行政争议实质性化解路径的认识误区；第二，人民法院应当坚守依法审判的底线思维，善于通过引领性判决的作出为行政机关确立类行政行为的基本规则，避免今后重复发生违法情形，真正实现行政争议的源头治理；第三，作为行政争议实质性化解工具箱的必要组成部分，协调化解的要义应当转向行政机关的自我纠错，遵循依法自我纠错就是依法行政的戒律，避免人民法院深陷久拖不决的协调境地而背离行政审判制度的初衷。对行政诉讼实质性解决行政争议在法治典范区域实践探索得失的总结与反思，能够促进中国特色行政审判制度在法治轨道上行稳致远。