摘 要：在日本答案中，先从法制与顶层设计入手，强调社会全体数字化转型，兼顾数字弱者权益，树立不让任何人掉队以及消除格差的理念，重视数据利用、官民共享，强化个人信息保护，组织建设先行，统一全国行政系统，将数字政府建设与行政改革有机集合，兼顾数字化的光与影等，对国内具有启发意义。鉴于准确辨识个人的身份证件是通往数字社会的一把钥匙，国内宜掌握先机，利用数字化建设水平较高、身份证普及及公民对身份证应用接受度高的多重优势加快数字化进程，确立全球领先地位。为打造迅速可靠的政府给付机制，简化申请程序，保障给付与负担公平，以及在发生非常事态时确保当事人权益，国内可以考虑以数字方式在国家与公民之间确立一个双向连接的金融管道、构建身份证与账户管理绑定系统。行政程序数字化是打造数字政府的核心，利用后发优势把活用数字技术与身份证融入到一部统一的行政程序法典当中（法典一元化），值得探讨。

关键词：数字化；数字政府；日本数字政府建设

一、问题的提出

中国数字化建设水平较高，但数字法治水平没有同步。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14号）和《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》分别提到数字政府建设和法治政府建设的数字化保障问题，但并没有从数字法治政府角度去推进两项工作。国内法学界倡议建设数字法治政府，旨在以法治指导和规范数字政府建设。2023年2月，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，该规划将“政务数字化智能化水平明显提升”作为数字中国建设的目标之一，提出“发展高效协同的数字政务”，为今后数字政府建设指明了方向。日本的信息技术战略始于 2000 年前后，同年制定《IT基本法》，依据该法在内阁设置“IT战略本部”。2001年，为推进电子政府和电子自治体建设，正式实施“电子日本战略”，这是日本第一个具有强烈国际竞争意识的国家IT战略，以在2003年前实现所有行政程序线上化和五年内成为世界最先进IT国家为目标，推动相关基础设施建设与制度发展。2002年出台《行政程序线上化法》，就利用电子信息处理系统和其他信息通信技术办理申请、申报和其他程序的共通事宜作出规定，旨在提高国民便利性，推进行政运营简化与高效。2003年，制定“电子日本战略IT”进一步推动利用IT基础设施以提高国民便利性与行政服务水准。2009 年前后，加强政府信息系统管理体系建设，推进数据开放，以提高相关系统的透明度与可访问性。2013年，出台《创建世界最先进信息技术强国宣言》，推动政府自身改革，扩大信息技术基础应用范围，制定《个人番号法》，并设置政府信息通信系统最高责任人——“内阁信息通信政策参事”（简称“政府 CIO”）。2016年，随着大数据社会到来、利用数据的重要性越来越高，为加快公私数据利用出台了《促进公私数据利用基本法》。大约从 2017年起，为打造“数字政府”，以数字化为前提重新检视行政应然模式，着手制定《创建世界最先进IT国家宣言》与《促进公私数据利用基本计划》，并于翌年对外正式公布两份文件。2019年《行政程序线上化法》更名为《数字程序法》，旨在提高关系人在行政程序中的便利性，实现行政运营简化与高效，促进社会活动更加和谐，为国民生活提高与国民经济健全发展助力。2020年新冠病毒蔓延，为应对疫情后的新常态，将实现“不让任何人掉队的与人友好型数字化”（社会整体的数字化转型）定位为政府工作目标。2021年为解决新冠疫情应对中所暴露的数字化课题，应对数据多样化与大容量化不断发展的时代需求，从根本上扭转数字化建设落后局面，推出由六部法律组成的所谓“数字改革关联法”。2023 年内阁审议通过的《打造数字社会重点计划》，作为数字社会建设指南针，明确政府为实现理想数字社会应迅速而集中采取的措施，各部门和机构要致力于结构性改革和具体措施，强调整个社会的数字化应以提高人们生活便利性、公共与私营部门运作效率，充分利用数据，安全保障为前提实现“与人友好型数字化”。鉴于数字技术进步使得以低成本提供适合每个人需求的个性化服务成为可能，能够使不同用户获得宝贵体验，该计划还强调政府的使命在于藉由数字化创造一个不让任何人掉队、实现多元化幸福的社会。

当初日本信息技术战略志在完善基础设施与推进IT利用，但以2016年《促进公私数据利用基本法》为契机，其重心开始向数据利用和数字政府建设转移。与此同时，在公式文件中“电子政府”一语也被“数字政府”所取代。2024年的今天，数据利用和数字政府建设已经成为日本信息技术战略的主旋律。《个人番号法》《促进公私数据利用基本法》《数字程序法》以及“数字改革关联法”等共同钩织了当今数字政府建设的法治架构。

数字化建设，只有插上法治翅膀才能行稳致远。本文以日本数字政府建设法治架构当中的主要法律为素材，就其立法目的、主要内容加以简单介绍说明之后，从宏观与微观进行理论剖析把脉日本近年在数字政府建设中的新举措和新动向，检视其为因应数字时代新挑战、优化数字化发展环境而出台的一系列对策在数字政府建设的指导与规范上是否发挥了积极功效？还存在哪些课题与局限？以期能够为国内打造数字法治政府提供一些正面或反面的参考。

二、日本数字政府建设法治架构

如前所述，日本数字政府建设的法治架构已初步成形。《个人番号法》和《数字程序法》属于行政程序法范畴且行之有年，而《促进公私数据利用基本法》尤其“数字改革关联法”才是近年为加快数字化建设步伐所推出的新举措。作为理论剖析的前提作业，暂对日本数字政府建设法治架构概观如下。

（一）《个人番号法》与《数字程序法》

截止到 2024年，日本为完善行政程序主要出台了三部法律（俗称“行政程序三法”），即《行政程序法》、《个人番号法》和《数字程序法》。这三部法律之间关系如下：1993 年制定的《行政程序法》为本领域通则法，具有法典的特征，《个人番号法》和《数字程序法》主要是为因应信息化社会新需求以及着眼于个人番号在现代行政程序中的有用性而追加出台的法律，作为法典的补充或延长，起到了为《行政程序法》插上信息与数字翅膀的作用。

《个人番号法》制定于2013 年实施于2015 年，2016年起在社保、税金、灾害对策三个领域开展应用，2017年实现不同行政机关对于个人番号及其相关信息的共享。该法由10章（附则除外）82 条组成，旨在简化程序以减轻国民负担，使身份验证手段趋于简单等。

所谓个人番号大致相当于国内身份证号码，具有一人一号（悉皆性）、 独一无二 （唯一性）等特征。日本向包括外国人在内的居民票拥有者配发了这种由十二位数构成的号码，原则上一生不变。出于个人信息保护之考虑，该法在把内容中包含个人番号的个人信息定义为“特定个人信息”的基础上规定非经该法核准任何人不得要求他人提供特定个人信息，也不允许收集、保管特定个人信息。该法“附表”列举出能够利用个人番号的行政机关和业务等（包括“健康保险业务”在内约100个项目）。个人番号卡（类似于国内身份证）是指能够显示本人照片且可以识别特定个人住址、姓名、生日、性别以及个人番号等个人信息，由塑料制成的 IC 卡。该卡发行需经本人申请，日本政府的目标在于全员持有个人番号卡，因此出台了许多奖励措施鼓励申请。2023年3月日本内阁审议通过《个人番号法》最新修正案，原则上扩大个人番号（卡）的应用范围，除社保、税金、灾害对策外，还可用于取得或更新国家资格等。最大修改点在于 2024年秋季之前废止纸质健康保险证，其功能由个人番号卡承接，即实现健康保险证与个人番号卡一体化，这意味着 2023年起医疗保险开始与个人番号绑定，让公民就医变得更为便捷。另外，为准确掌握民间企业等的状况，该法还完善了法人番号制度。这个也可以称之为企业版个人番号的法人番号是指为识别特定法人或其他组织而由税务厅长官特别指定的番号。

《数字程序法》是为因应信息化社会的新需求，于 2019年5月颁布并于同年 12月实施的一部法律，旨在提高国民在行政程序中的便利性，推动政府在行政程序中活用信息技术与数字技术实现行政运营的简化与高效等目标。该法前身为2002年出台的《行政程序线上化法》，2019年更改为现名，由5章（附则除外）21条组成。该法规定国家有义务实现行政程序线上化，地方也应朝此方向努力（努力义务）的同时，就行政程序线上化的基本原则作出规定：

（1）数字优先原则：各种手续与服务从开始到结束始终以数字方式完成。该法出台之前，虽然也在一些领域采取了允许网上申请的措施，但有时仍需当事人另行发送附件、前往行政窗口办理等，为了彻底解决这些问题，该法强调行政程序应自始至终在线完成。

（2）只需一次原则：一经提出的信息无需再次提交。在行政程序中当窗口发生变更时不得不重新提交同一信息的情形时有发生，为改善这种状况该法导人只需一次原则，避免重复提交，消除不必要的工作负担，提高用户便利性，减少存储文档所需时间、精力。

（3）一站通原则：一站式完成跨部门等的手续。值得注意的是，考虑到现代社会中公私合作伙伴关系不断加强，各种民间服务与人民生活密切相关，该法所确定的这种原则并不局限于行政服务，也包括私营部门的服务。如，异地搬家需要更新水电煤气等合同，如果当事人在行政机关办理迁居手续时能够自动更新当然可以省去很多麻烦。

（二）《促进公私数据利用基本法》

政府除了掌握个人番号和法人番号之外还拥有大量政务信息，为了有效将这些信息汇总起来用于解决日本所面临的急速少子高龄化等课题，需要建立健全公私数据共享或利用机制。《促进公私数据利用基本法》就促进公私数据利用确定基本理念，明确政府等职责，同时针对公私数据利用基本计划以及其他基本事宜作出规定，以全面有效推进相关政策落实。该法由3章（附则除外）19条组成。该法所说的“公私数据”是指国家或地方政府、独立行政机关或其他业者在执行其事务或业务时管理、使用或提供的电磁记录中所记录下来的信息。该法确立了公私数据利用的基本理念：（1）确保信息流通顺畅;（2）建设自立独特的地方社会，创造新业务，增强国际竞争力，为实现充满活力的社会作贡献；（3）通过利用公私数据所获信息制定规划和措施，以促进行政有效化与高效化；（4）促进公私数据利用之际，要确保安全可靠，使人民权益、国家安全等不受损害；（5）在有助于提高市民便利性领域以及这些领域之外的行政领域进一步活用信息通信技术;（6）完善基础设施以利用公私数据，同时保护国民权益;（7）为确保各实体之间合作，完善基础设施以维护信息系统的标准与兼容性;（8）积极利用 AI、IoT、云等尖端技术。

该法就推动公私数据利用的基本措施规定：（1）行政程序原则上线上化，同时也促进民间业者等手续在线使用；（2）修改并促进利用国家、地方以及企业所拥有的公私数据的相关制度；（3）为保障公私数据流通顺畅，建立数据流通个人参与机制;（4）纠正来自地域限制、年龄和其他因素而在获取或利用信息通信技术方面所出现的格差;（5）制定与信息系统相关的标准，确保兼容性，实施业务改革，完善连接公私信息系统的基础设施，确保国家与地方政策一贯性;（6）开发相关领域技术，推广相关领域教育，培养专业人才;（7）扩充个人番号卡应用范围等。

（三）“数字改革关联法”

如前所述，2021年5月日本为解决新冠疫情应对中所暴露的数字化课题、加快数字化建设推出了“数字改革关联法”。本法由六部法律组成：《数字社会建设基本法》《数字厅设置法》《相关法律整理法》《地方信息系统标准化法》《账户注册法》《账户管理法》。

为增强国际竞争力和提高国民生活便利性，应对少子高龄化等社会现实课题，《数字社会建设基本法》就数字社会建设的理念与对策制定基本方针，明确国家、地方和企业的责任义务，规定组建统领数字社会建设的国家行政组织--数字厅，并责成由其策定数字社会建设的重点计划。迅速且优先推进数字社会建设相关政策方针的落实。该法由6章（附则除外）39条组成。该法所说“数字社会”是指通过因特网以及其他高速信息通信网络在世界范围内自由且安全获取、共享、发送多种多样信息或知识的同时，通过适当有效活用以先端技术为代表的信息通信技术利用电磁式记录所记录下来的多样且大量信息，使所有领域都可以实现创造性蓬勃发展的一种社会样态。作为数字社会建设的基本理念该法规定：（1）让所有国民都能享受信息通信技术带来的好处；（2）推进经济结构性改革，增强产业国际竞争力;（3）实现舒适且富裕的国民生活;（4）构筑充满活力的地域社会等;（5）人们可以安全安心生活;（6）消除使用机会等方面的格差。作为行政组织法出台的《数字厅设置法》，就数字厅的设置及其任务以及为完成这些任务所需掌控的事务作出规定的同时，为高效完成这些行政事务就其他相关必要事宜也作出规定。该法由4章（附则除外）18条组成。数字厅的使命被定位为：（1）同内阁官房一道协助内阁处理数字社会建设相关事务;（2）遵照《数字社会建设基本法》所定基本理念，迅速且优先实施有关数字社会建设的行政事务。数字厅具体负责业务分为内阁辅助事务和分担管理事务两种，其组织由长官（内阁总理大臣）、大臣（国务大臣）、副大臣、大臣政务官、数字参事、数字审议官等组成但不设地方分支机构。另外，数字厅内还设置了“数字社会推进会议”，由该组织负责推动实施数字社会建设相关措施的行政工作，协调相关行政机关开展数字社会建设。该组织由议长（内阁总理大臣）、副议长及议员组成。

《相关法律整理法》作为一部“捆绑法”，针对与数字社会有关的约 60 部法律实施一揽子修订，完善个人信息保护的法律法规，将各地不同的制度整合为全国通用制度，具体如下：（1）在对原《个人信息保护法》、原《行政机关个人信息保护法》、原《独立行政法人个人信息保护法》加以一元化整合，对地方公共团体个人信息保护条例实施统一修订的基础上，推出新《个人信息保护法》;（2）强化个人番号卡的发行与运营体制，将医师与护士、保健师、社会福祉士、营养师、税理士等社保与税务领域的 32 个国家资格与个人番号绑定；（3）规定此前要求居民加盖个人印章的行政程序予以废止，书面交付也可以以电磁方式（如PDF文件等）代替。《地方信息系统标准化法》的基本出发点在于，对此前因地方公共团体而异的信息系统加以标准化统一化，以实现全国一盘棋，从而提高居民的便利性和地方政府的行政业务效率。该法由4章（附则除外）13条组成，旨在创造一个居民可以在行政程序中充分享受信息通信技术所带来好处的环境，同时鉴于通过有效利用信息通信技术建立可持续行政管理是国家和地方所面临的紧迫课题，因而要制定地方信息系统标准化的基本原则，明确国家与地方职责，确定地方信息系统相关的基本政策和功能等。该法所称“地方信息系统标准化”，是指地方公共团体在其主要业务中所用系统的统一与标准化。该法规定，地方政府有责任在与国家合作的同时实施地方信息系统标准化。主管大臣应明确其管辖之标准化事务相关法律法规或地方信息系统相关事务所需功能，地方信息系统必须符合标准化基准，国家应当采取必要措施，使地方政府能够顺利确认自己的信息系统是否符合标准化基准，同时也应采取必要财政措施，促进地方信息系统的标准化建设。

《账户注册法》将国民为接受政府给付等而提供的账户与个人番号绑定，经本人注册的个人账户可用于政府的公共给付，其目的在于简化政府给付申请程序以及确保政府给付的迅速可靠性。该法由6章（附则除外）20条组成。该法规定，每位存款人可注册一个户头，用于与公共给付相关的款项转账，希望获此服务者应事先向内阁总理大臣提出注册申请，申请注册之际需提供以下信息：金融机关及其分支机构名称、存款类型（定期或活期等）与账号、存款名义人、存款名义人的个人番号等。注册信息若发生变更或有误时注册人可向内阁总理大臣申报，内阁总理大臣接到申报后，必须修改或更正相关记录并将结果反馈给本人。同时，注册人还可向内阁总理大臣申请注销自己的注册。

三、日本数字政府建设法治架构剖析

（一）完善法制与顶层设计，制定《数字社会建设基本法》和《促进公私数据利用基本法》

基本法一般就特定领域宣示国家基本政策或基本方针的同时，也就依据该基本政策或基本方针所应采取的具体措施作出规定。日文语境下的“基本法”被赋予母法的优越地位，对个别法和行政实务具有指导作用。《数字社会建设基本法》是一部旨在打造数字社会，促进经济健康持续发展，实现国民幸福生活的法律。该法取代了原《IT 基本法》，确立了实施数字化改革的基本原则。该法出台之前，在政府文件中曾经言及建设“Society5.0”（超智能社会）问题，但只不过是一个政治或政策目标而已。该法的出台意味着“Society5.0”已经成为法律上的概念，即该法明确宜示建设数字社会就是要实现整个社会的数字化转型（digital transformation）。“Society5.0”是一种“数据驱动型社会”。在这种社会中，经济活动最为重要的给养是优质、崭新、丰富的“真实数据”。数据本身具有极为重要的价值，能否掌控数据将左右事业成败。行政数字化除了行政本身的效率化外，也被寄望通过开放行政所持有的各种数据以培育新型产业、促进发明创新等。

《数字社会建设基本法》就数字社会建设的理念与对策制定基本方针，明确国家、地方和企业的责任义务等，《促进公私数据利用基本法》就促进公私数据利用制定基本理念，明确政府等职责的同时针对公私数据利用基本计划等作出规定，从两法立法目的与主要内容我们可以窥见日本数字政府建设的总体思路如下。

(1) 适时推出基本法等相关法律法规，先从法制与顶层设计入手。

（2）不单独打造数字政府，而是将其定位为数字社会建设的一环，强调包括国家、地方和民间在内官民整体，亦即全社会的数字化转型。

（3）兼顾数字弱者权益，树立不让任何人掉队以及消除格差的理念。《数字社会建设基本法》作为数字社会建设基本理念强调让所有人都能享受信息通信技术所带来好处的同时，要求政府消除使用机会等方面的格差。《促进公私数据利用基本法》作为促进公私数据利用的基本措施，规定政府有责任纠正来自地域限制、年龄和其他因素而在获取或利用信息通信技术方面所出现的格差。

（4）重视数据利用，强调官民共享。如前所述，数据利用和数字政府建设已经成为当今日本信息技术战略的主旋律。

（二）将行政程序数字化转型定位为数字政府建设的核心，推出《个人番号法》和《数字程序法》

2002年日本制定《行政程序线上化法》后，起初所有行政程序线上化本身成为目标，甚至连几乎不被利用的程序都上线了，但这并没有带来行政业务改进与效率提高。基于前述反思 2019年推出的《数字程序法》，在以行政程序线上化为核心这一点上与前身法无异，但还涵盖数据标准化、推进业务改革（BPR）等有关行政数字化转型的内容，且旨在推动社会全体的数字化转型（行政与民间合作的一站式服务等也在其视域）。可见，《数字程序法》已经不局限于行政程序的线上化，推进行政活用信息通信技术才是其所追求的目标，这也是《行政程序线上化法》更名为《数字程序法》的缘由所在。

《数字程序法》通过推进行政程序线上化为国民和行政机关等带来如下好处：降低国民申请时间和劳力成本，解决行政方面人手不足，促进工作方式改革，减少运输和邮递成本。该法实施后，政府不但可以在短时间内确认相关文件，减轻工作负担，加快办公速度，还可以通过无纸化降低成本。以申请补贴为例，按常规需填写大量文书并准备附件，该法实施后，申请变得更加容易，只要在线输人相关信息即可完成。同时，该法也对企业产生重大影响，如简化公司成立手续纳税申报等，从而减轻经营者负担。另外，对于那些需要保存纸质原件的机关、企业或个人而言电子存储可以实现即时检索，提高效率并解决存储空间问题。

在行政程序中准确无误辨识个人极为重要。传统上日本依居民基本登记制度（与国内户籍制度相近）凭所谓“四项基本信息”（住址、姓名、生日和性别）对个人进行识别与公证。然而2007 年爆发的养老金记录丑闻显示，人们因迁居、结婚或离婚而变更住址和姓名的情况并未及时反映到行政机关。为了实时掌握个人信息，准确辨识个人，除“四项基本信息”外，有必要向每位居民配发一个唯一且终身不变的身份号码，这种号码就是个人番号。

小泉纯一郎时代，曾经考虑在社保领域利用这种番号通过“个人特征的记录与分析（profiling）”甄别那些真正需要政府给付的国民（社保番号构想），个人番号制度就是在这种社保番号构想的基础上外加国税厅长期以来欲实施的纳税人番号功能，亦即作为“社保与税金共通番号”而导入的。

2023年5月，数字厅宣布开始运营基于智能手机的电子证书服务，使用户能够在智能手机上享受与个人番号卡等效的功能。今后，无需携带个人番号卡，仅通过一部智能手机就可以申请和利用各种个人番号相关服务。此外，还可利用手机生物认证功能取代使用个人番号卡时所需的 4位数密码。综上，日本行政程序数字化转型的基本思维与特征可以归纳如下：

（1）正如有学者业已指出的那样，行政程序数字化是数字政府建设的核心，也是 2021年“数字改革关联法”的主题之一。

（2）《数字程序法》主要目的固然在于以行政程序线上化来提高公众便利性，使人们能够在家中或工作场所使用互联网即可申请或完成相关程序，但不止于此，对行政工作和项目进行梳理精简重叠系统，推进无纸化行政管理，取消不必要的附加文件和印章等，亦即简化流程、提高效率同等重要。

（3）大力普及个人番号卡的同时不断扩大应用范围，并将其功能与智能手机融为一体。

（4）以个人番号为纽带将账户注册、管理串联起来。

（三）注重组织建设——《数字厅设置法》与数字厅

鉴于新冠疫情应对中暴露出行政数字化明显落后的问题，日本出现应尽快设立专门行政机构的声音，以打破行政垂直条块、迅速且优先处理数字社会建设相关事务。经一系列研讨之后2020年 12月 25日内阁审议通过《数字社会改革基本方针》，宣示数字社会愿景与构筑数字社会的基本原则（公开透明、公平伦理、安全安心、持续稳定强劲、解决社会问题、迅速灵活、包容与多样性、循序渐进、创造新价值、飞跃与国际贡献）的同时，提议设置数字厅。

2021年，《数字社会建设基本法》作为本领域的基本法规定组建统领数字社会建设的数字厅《数字厅设置法》作为行政组织法就数字厅的设置及其任务等作出规定，同年9月1日数字厅正式成立。数字厅除了具有策定有关数字化的重点计划以及企划立案的权限之外，还拥有向其他行政机关提出劝告的权力。同时，作为数字社会建设司令塔的数字厅被赋予监管国家与地方信息系统的权限。在此需要注意的是，数字厅并非内阁统辖之下的一个省，它只属于内阁直属机关。日本的省厅官僚制中，一般采用由内阁总理大臣任命国务大臣担任各省大臣的“国务大臣与行政长官一人制”，而如数字厅这种由内阁总理大臣亲自充任行政长官亦即“内阁总理大臣与行政长官一人制”的情形实属例外。这种制度设计的用意在于：为了顺利且迅速打造数字社会，政府必须构筑为完成这一使命的相关组织体制，在国政最高责任人内阁总理大臣的强有力领导之下使其立足于比内阁府以及各部委还高的立场来充分发挥综合调整功能。

从《数字厅设置法》的推出与数字厅的成立可见，日本数字政府建设显现出组织建设先行的特征。同时，在设计理念上，注重数字厅发挥强有力的综合调整功能，如由内阁总理大臣亲自充任机关首长以及设置横向协调的“数字社会推进会议”等。

（四）强化个人信息保护，《个人番号法》设定特例与推出新《个人信息保护法》

内容中含有个人番号的特定个人信息当然也属于个人信息，应当适用个人信息保护法的保护。然而，由于个人番号具有悉皆性、唯一性等特征而极具个人辨识度，且在法定范围内允许数据核对，单靠现行法制已经无法实施有效保护，需要更加严格的措施。为此《个人番号法》设定特例，强化个人信息保护。该法在把内容中包含个人番号的信息定义为“特定个人信息”的基础上规定，非经该法核准任何人不得要求他人提供特定个人信息，也不允许收集、保管。《相关法律整理法》在修订数字改革关联法时，最重要的一项是为因应数字社会给个人信息保护所带来的新挑战而推出新《个人信息保护法》，以加强数字时代下的个人信息保护。依新《个人信息保护法》成立的“个人信息保护委员会”集中管理包括地方在内的所有个人信息保护事务，事实上将地方公共团体的个人信息保护置于国家（中央政府）统管之下。由此，包括国家行政机关、地方公共团体机关、独立行政法人等在内的所有政府机关都适用同一部法律，从而在历史上首次实现个人信息的一元化保护。

日本的实践显示，随着利用个人番号（卡）的机关与业务越来越多，对特定个人信息的保护一方面亟需加强，一方面愈发困难。

（五）统一地方行政信息系统，实现全国一盘棋，出台《地方信息系统标准化法》

日本计划在居民基本台账、税金、国民健康保险、国民年金、介护保险、生活保护、就学等地方公共团体 20项主要业务信息系统中实现标准化，目标是2026年3月底之前统一大约 1700 个地方公共团体的制度，实现全国范围内行政系统统一。在这个作业过程当中，势必要对既有业务加以改革，从而提高行政运作效率、居民服务水准及其便利性。不仅如此，经标准化处理统一后的各个信息系统之间，由于互换性得以保障，数据共享与系统间合作更为顺畅，其结果，势必削减地方信息系统成本，化解供应商锁定风险。长期以来日本强调地方自治与地方分权的结果，使得地方政府在数字化建设中处于各自为战的状态，其弊端在这次新冠疫情应对中一显无余。《地方信息系统标准化法》出台后，尽管也存在着是否会给地方自治带来形骸化的不安，但在理念与方向上无疑正确。综上，日本数字政府建设法治架构的基本思维与特征有：重视法制与顶层设计（强调社会全体数字化转型，兼顾数字弱者权益，树立不让任何人掉队以及消除格差的理念，重视数据利用、官民共享）;以行政程序数字化转型为核心（线上化与简化流程、提高效率并重，重视并扩大个人番号（卡）的应用，将个人番号卡与智能手机融合，以个人番号为纽带将账户注册、管理串联起来）;组织建设先行，注重数字厅发挥综合调整功能：强化个人信息保护：统一地方行政信息系统，实现全国一盘棋。

四、对中国的若干启示

在全球范围内涌现快速数字化转型浪潮的今天，数字政府建设如何插上法治翅膀?几乎所有国家都在路上，没有成功经验可循，但从日本所采取的对策及其理念与制度设计的特征来看，似乎不无可资借鉴之处。

（一）打造数字政府之际，宜从完善相关法律法规与顶层设计入手

《数字中国建设整体布局规划》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》及《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》等政策文件，强调通过数字政府建设全面引领驱动数字化发展、建设数字中国，但在法层级意义上皆属于国务院发布的行政文件。截止到 2024年，尽管在国法层次上有《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国网络安全法》等部分涉及政府数据的法律，北上广深一线城市及长沙、西安、兰州、成都等内陆城市也相继出台有关数字政府的管理性规定，但不可否认的是，针对数字政府建设的立法处于摸索阶段，至今尚未有一部专门法律出台。

以行政相对人的角度而言，数字政府也可以说是利用信息通信技术使行政服务更加便民的一种政务形态。数字政府建设成功与否最终取决于终端用户的公众体验，正因如此，鼓励公众在内的社会全体成员积极参与意义重大。国内在规划相关立法之际，经专家学者、有识之士及广大公众充分研讨，就数字社会理念与顶层设计达成一定共识之后，宜以国法形式明确数字政府建设的基本政策与方针，从而保障国家、地方及民间（企业、个人等）朝着同一方向前进。

日本打造数字政府与社会整体数字化转型融为一体的理念值得参考。数字政府建设固然是数字社会不可或缺的一环，发挥引领作用，但并非数字化全部，没有来自数字社会的技术与人才支撑，无异于缘木求鱼。据考证，日本的数字化转型当初是以民间企业为起点，但今天也包括行政在内，带有行政模式等变革、业务流程改革、行政组织改革、行政文化变革之意。

因应数据多样化大容量化时代需求，重视数据利用、官民共享，同样具有启发意义。正如清华大学中国发展规划研究院董煜所指出的那样，“数据是整个数字经济发展的基础问题”。在数字化转型过程中难免出现数字弱者。鉴于国土面积及人口规模更大，利用数字技术能够以低成本提供个性化服务优势，打造一个不让任何人掉队、全民有感的数字化社会，为此消除在获取或利用信息通信技术方面出现的格差，更应成为国内数字政府建设的目标之一。

（二）行政程序数字化是打造数字政府的重中之重

行政程序数字化是数字政府建设的核心。日本很早以前就开始倡导行政程序的数字化，法制上也大致完善了，但与其他国家相比，正如这次新冠疫情应对中所暴露出来的那样，没有取得有效进展，原因何在?有学者指出，如果用一句话来概括的话，那就是对行政程序的数字化做机械解释，没有很好将其与重新审视行政活动和组织，以及私人与行政之间协作应然模式结合起来。正因如此，2021年5月推出的“数字改革关联法”，顾名思义，是对在来行政模式、业务流程行政组织及行政文化加以变革亦即作为行政改革的一环而出台的。近年，日本正从三个方向加紧推进行政程序的数字化进程。（1）行政程序的线上化;（2）完善信息系统，尤其致力于地方信息系统的标准化与统一化;（3）活用人工智能（AI）等。行政数字化无非是业务改革与机构重组的一种手段，在数字世界依原样重现既有业务没有意义，需要对如何改变行政运作与机构进行宏观设计，探索出活用数字（技术）的新型行政。据新华社报道，2023年4月3日国家互联网信息办公室副主任指出，发展高效协同的数字政务，并不是简单把政务管理搬到线上的“物理变化”，而是实现流程再造、效率提升、治理优化的“化学反应”。

可见，中日两国在行政程序数字化的理念上相近，今后重要的是如何将上述理念落实到数字政府建设实践当中，找出符合国情的具体方案，为此对既有行政业务与组织加以数字化变革，亦即实施行政改革必不可少。与此同时，在行政程序的数字化转型过程当中，应对以下事宜予以关注并找到中国答案。

数字化前，行政程序是以法规为依据，通过人工作业，凭借人的判断而实施的。因此，法律规制也是以人工作业可能产生错误或不足为其前提之一。相反，数字化后的行政程序中，人与人的对话、人工作业或判断的机会减少。行政的运作方式变了，势必引起法律课题的嬗变。行政程序数字化涵盖信息传递与记录以及判断过程等层面，其核心在于行政机关在实施决策的判断过程中运用算法，而这个意义上的行政程序数字化，尤其是在使用具有学习功能的算法（AI）之际，面临若干亟需解决的理论与实务课题：（1）为确保人对判断过程的可控性与判断过程的透明性，需要行政机关对算法予以持续监管，并记录算法运作状况以备事后检验;（2）通过算法判断时，由于其已经把握或考虑的情况和信息可能与实际产生偏差，行政机关需要予以及时跟踪补正的情形存在；（3）行政机关在判断过程中使用算法时，应该在何种时机以何种样态开展同利害关系人的对话也是一个值得探讨的课题。如前所述，日本在行政程序领域先后出台了“行政程序三法”。《行政程序法》之外的两部主要是为因应信息化社会的新需求以及着眼于个人番号在现代行政程序中的有用性而追加出台的，作为法典的补充起到了为《行政程序法》插上数字翅膀的作用。鉴于中国尚未制定行政程序法而行政程序的数字化转型又亟需法律护航，笔者试想：国内可否利用后发优势作一元化处理呢?

（三）日本的个人番号与中国的身份证

行政程序中准确无误辨识个人极为重要，能够准确辨识个人的物理或非物理的身份证件是通往数字社会的一把钥匙，为解决这个课题日本导人个人番号制度，发行个人番号卡。如前所述，个人番号是日本社保与税制亦即给付与负担的基础，同时在行政程序中也发挥重要作用。站在比较法的立场，值得关注的有三点。

一是个人番号卡看似非常便利，不过由于该卡的取得取决于国民任意，换言之，不申办个人番号卡也是选项之一。日本政府原先拟定 2023年3月底前达到全员持卡目标，但据报道，截止到2023年3月31日，个人番号卡的申请数为 9614万件（总人口的约76.3%），已累计交付8440万枚（总人口的约 67%）。可见，距实现全员持卡目标尚需时日。

二是个人番号卡原本只具有持卡人向工作单位或行政机关证明“这个是我的个人番号”亦即本人确认的功能，但随着应用范围逐渐拓宽，正由“个人番号证明书”开始转向“能够确认各种资格的万能身份证”。除健康保险证外，预计未来驾照、学生证等也可能被其取而代之。三是正如有学者业已指出的那样，随着个人番号应用领域越来越宽，应对政府或企业有可能把个人番号合法用于“个人特征的记录与分析（profling）”，从而进行甄别或排除予以重视。“个人特征的记录与分析”，是指通过汇总目标人的各种信息从而虚拟刻画出人物像的一种行为。凭它可以预测目标人的未来或风险评估，依据特定基准予以评价、甄别或分类、等级化等，还可以为实现特定目的而对目标人予以诱导、限制、排除、优待等。如，以购买记录推测收入或兴趣然后推销购买可能性较高的商品，从生活习惯或健康诊断结果预测发病率从而调整生命保险金额，依 SNS 投稿判断具有发动恐怖事件可能性时限制登机等等。需要注意的是，今天“个人特征的记录与分析”并非人工而是由人工智能（AI）完成，但 AI所使用的归根到底是那些已经到手的信息，并不能够保证虚拟刻画出的人物像与实际人物完全相符，因而，依单方面判断而实施的甄别或排除有可能损及人权。

有关第一点，尽管一般认为，在采用国民皆保险制度的国家，废止健康保险证事实上意味着取得个人番号卡的义务化，日本迟早迎来人手一卡的时代，但如前所述，距实现政府拟定的全员持卡目标尚需时日。眼下日本除积分奖励的“胡萝卜”政策外（本文二（一））还导人“大棒政策”（增加不办卡者的时间、金钱成本），从正反两面促进个人番号卡普及，但问题接二连三。反对及中止声浪高涨，出现自主退卡现象，著名管理学家大前研一甚至主张废除个人番号卡。

相反，国内身份证早已普及，公民对身份证及其应用的接受度也要比日本高得多得多。鉴于能够准确辨识个人的身份证件是通往数字社会的一把钥匙，国内宜掌握先机，在保障公民权利不受损害的前提下把身份证的活用发挥到极致，加快数字化进程，确立全球领先地位。有关第二点，积极扩大身份证应用范围（如取代医保卡、驾照等）的同时，将身份证功能植人智能手机，使人们不必携带物理证件即可冲浪数字社会，以身份证为中心的数据联动更加顺畅值得从技术与制度双方面加以探索。与此同时，敢为天下先，发挥国内数字化建设水平较高优势不拘泥于手机，开发出更适合国人的终端、系统等同样也是一个路径。至于第三点，AI依单方面判断而实施的甄别或排除有可能损害人权，乃今后中日两国的共同课题，需要在各自的数字化实践中找出应对之策。

作为个人番号与身份证话题的延伸，日本以个人番号为纽带，将账户注册、管理串联起来的作法值得关注。有关账户注册，日本政府的目标是先从养老金领取者开始，进而扩大到儿童津贴领取者，最终实现全员注册，但由于国民反应冷淡，推行并不顺利，距全员注册目标还有相当长的一段路要走。构建个人番号与账户管理绑定系统，同样如此。究其原因，主要在于人们担心被政府看光，从而损害个人隐私以及失去自我信息控制权等。

不过，这种制度设计理念为国内今后构筑迅速可靠的政府给付机制，简化申请程序，保障给付与负担公平，以及在发生非常事态时确保当事人权益提供了一个值得参考的路径。篇幅有限，仅举一例。《账户管理法》就继承时的具体手续规定如下：（1）继承人可以要求储蓄保险机构提供由所有金融机关管理的以被继承人为存款名义人的全部账户信息（金融机关及其店铺名称、存款种类与账号）。（2）储蓄保险机构确认继承人与存款人关系。（3）储蓄保险机构将被继承人的个人番号通知所有金融机关。（4）金融机关向储蓄保险机构告知以个人番号管理的账户是否存在。（5）储蓄保险机构向继承人反馈前述告知内容。可见，藉由这种机制，可以有效保护存款人及其继承人的权益。

利用数字化建设水平较高、身份证普及及公民对身份证应用接受度高的多重优势，国内可以考虑以法律形式规定每位公民有义务向政府注册一个与身份证绑定的金融账户，用数字方式在国家与公民之间确立一个双向连接的金融管道，除用于申请、接受政府给付等外，还可用来纳税及支付公共负担金等。同时，考虑到国内独生子女家庭居多、人口老龄化严重、各种自然灾害频发等，笔者对构建身份证与账户管理绑定系统也持积极态度。日本的个人番号、法人番号已经通过数字程序转化为个人与企业的数字身份，从这个意义上讲，今后国内制定数字身份法或许也是一个路径，但与其零打碎敲，莫不如利用后发优势把活用数字技术与身份证部分融人到一部统一的行政程序法典当中（法典一元化）。

（四）强化个人信息保护、组织建设先行、全国一盘棋

日本法中个人信息的定义与中国法存在差异。日文语境下的“个人信息”是指属于下列情形之一的有关在世个人的信息：（1）通过该信息中包含的姓名、生日或其他描述可识别特定个人的信息（包括容易与其他信息对照后识别特定个人的信息）：（2）含有个人识别符号的信息（如驾照号码、护照号码等）。

如前所述，日本的实践显示，随着利用个人番号（卡）的机关与业务越来越多，对特定个人信息的保护一方面亟需加强，一方面愈发困难，为解决这个问题日本在《个人番号法》中设定特例的同时，推出新《个人信息保护法》。

清华大学中国发展规划研究院常务副院长董煜指出，在数字中国建设过程当中，数字安全是一个非常重要的问题，数字化进程越超前的国家，面临的个人隐私等数据安全问题越迫在眉睫，在这方面需要我们提前做一些规划布局或者出台一些规则。

2023年3月，由国家发改委管理的国家数据局正式成立，负责协调推进数据基础制度建设统筹数据资源整合、共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等同年 10月，北京市经信局发布《北京市首席数据官制度试点工作方案》，明确北京将在全市政府机关内全面推进首席数据官制度，建立健全数据汇聚、治理、共享、开放、应用和信息化统筹工作机制，创新数据共享开放和开发利用模式，提高数据治理和数据运营能力、水平。可见，国内也呈现出重视组织建设的特征。今后，期待着国家数据局等能够作为统领全社会数字化转型与数字政府建设的司令塔发挥强有力的综合调整功能。

日本欲凭借“地方信息系统标准化”于2026年3月底之前统一大约 1700 个地方公共团体的制度，实现全国范围内行政系统的统一。鉴于国土面积广地域差别大，这种全国一盘棋的战略思维对于国内数字政府建设而言或许更为迫切也更为重要。

结 语

数字政府建设如何插上法治翅膀？数字化转型、消除数据鸿沟等虽然在国内早已被反复提及，但遗憾的是，由于针对数字政府建设的立法工作处于摸索阶段，前述理念至今尚未作为社会共识反映到法律层级。正因如此，《数字中国建设整体布局规划》指出，今后应完善法律法规体系，加强立法统筹协调，研究制定数字领域立法规划，及时按程序调整不适应数字化发展的法律制度。能够准确辨识个人的身份证件是通往数字社会的一把钥匙。当前日本积极普及个人番号卡，扩大个人番号（卡）应用范围，计划于 2024年秋季前实现健康保险证与个人番号卡一体化，但推行并不顺利，能否达到预期目标尚需观察。国内宜掌握先机，利用数字化建设水平较高、身份证普及及公民对身份证应用接受度高的多重优势，在保障公民权利不受损害的前提下把身份证的活用发挥到极致，加快数字化进程，确立全球领先地位。将身份证功能植入智能手机固然不错，开发适合国人的新终端、新系统同等重要。以数字方式在国家与公民之间确立一个双向连接的金融管道、构建身份证与账户管理绑定系统，为国内今后打造迅速可靠的政府给付机制，简化申请程序，保障给付与负担公平，以及在发生非常事态时确保当事人权益提供了一个值得参考的路径。行政程序数字化是数字政府建设的核心，为此日本在《行政程序法》的基础上推出《数字程序法》和《个人番号法》，国内可以考虑利用后发优势把活用数字技术与身份证（包括数字身份在内）融人到一部统一的行政程序法典当中（法典一元化）。