[摘 要]
综合行政执法改革政策执行是改革任务推进的过程，也是将制度优势转化为治理效能的过程，既体现了机构重组、职责整合和编制人员划转，又体现了改革政策的中央统筹与地方分级推进、顶层政策口径与基层政策操作创新的有机衔接。综合行政执法改革涉及编制管理的历史承袭性、职责调整的现实动态性和机构人员划转的利益复杂性，任何单维度研究都容易导致结论的片面性，而从政策口径、编制管理、改革赋能、法治保障四重维度来审视综合行政执法改革的政策执行过程，是对改革中现实问题的有力解释和改革政策执行的学理阐释与学术空间的拓展。理解和优化综合行政执法改革的深入推进过程，必须坚持政治逻辑与组织逻辑、历史逻辑与利益逻辑、宏观体制与微观机制相统一，贯彻以人民为中心的改革价值取向，明晰规范政策口径，以“讲政治”的站位来推进改革政策的全面有力执行，并注重政策的基层创新和系统集成，用改革的思维来解决改革过程中产生的新问题。
[关键词]
行政管理体制改；综合行政执法；政策过程
综合行政执法改革不仅指对行政处罚权、检查权、强制权等职责的综合与集中，而且包括对有关执法机构、职责和人员等方面的整合。“综合执法不是局部化、单方面的改革，而是涉及政府职能转变、条块权限划分，人财物关系再分配等诸多方面的系统工程。”综合行政执法改革的目的是解决体制不完善、权责不清晰、能力不适应、多头重复执法与执法不到位等问题。新时代为进一步推动综合行政执法深入改革，2018年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发了关于深化文化市场、农业、市场监管、交通运输、生态环境保护、应急管理等领域综合行政执法改革的指导性意见文件，统筹部署和全面推进改革的政策实施。
我国单一制国家结构和多层级治理体系决定了中央政策目标的实现需要地方不同层级政府的传递与落实，省级政府在中央的宏观指导下，统筹规划和部署本省范围内的改革事务和实施方案，具体政策的落实依靠市、县政府的贯彻和执行，并结合具体情景场域出台配套政策细则以确保改革政策有效实施。政策执行过程是政策的地方性转化和情景化落地，本文基于政策执行过程视角分析H省综合行政执法改革实践，构建了一个“政策口径、编制管理、改革赋能和法治保障”等实践维度的分析框架，在宏观政治系统中围绕特定的政策场域及其互动结构，探讨多重逻辑进路的现实观照，提供了多维度宽视野的改革图景，来审视综合行政执法改革的政策执行过程的实践维度，积极回应改革政策执行的应然逻辑进路，有助于理解政策执行过程的情景性和实践场域。
一、政策口径之维：层级衔接、执行尺度与认知能力
（一）综合行政执法改革政策执行过程的层级衔接
中央政策的顶层设计多具有理想性、宏观性和整体性的特征，政策变现需要地方政府间分层对接与政策细化。“政治指导”理论而非“治理”理论是理解和分析当代中国政策过程的最佳起点。省级政府因地制宜选择市、县开展政策试点，通过市、县试点的政策细化和打磨，在政策“探行”中总结出可供推广的成功经验，并通过组织试点观摩、经验交流等形式推进政策实施，并将成熟的实践做法逐级推广和全面推进，最终实现中央政策目标通过在地方情景化得以有效落实。“中央的治理目标并非总是清晰适用的，所以顶层设计只是给地方提供了治理方向和原则，而具体的治理工具和治理策略仍需地方来探索，由此便形成了顶层设计与地方自主决策并存的治理逻辑。”中央政府通常以会议精神、改革方向、总体目标等模糊性概念传达政策要求，地方需要结合自身的资源条件将政治信号加以分解并具体化，通过实践探索出台相关的配套政策制度安排，才能将政策理想、政策理念和政策目标转化为具体的操作规范和政策实践。政策留白是地方自主性和创新性的重要来源，有利于在中央的统一领导下发挥地方的积极性。因此，推进改革要树立系统思维，因地制宜“探行”政策实施，通过政策试点的“政策打磨”来提炼“典型经验”，把控改革政策实施过程中的社会风险。政策试点“对政策在地方的实施进行规则细节完善和执行变通处理，作出符合民众利益的控制和选择”，地方运用政策留白对中央政策进行地方改写和细化，“地方的创新精神被有机地融合到中央主导的政策制定过程中，从而提高了中国政府整体的创新能力和适应能力”。基于地方场域进行的政策试点探索成为理解中央政策理念的“锚点”，其他地区基于自身的客观实际，以“政策模仿”方式推动政策创新扩散。但是，在中央模糊性政策指令向地方常规化政策执行的层级链条传递过程中，宏观政策设计与具体的政策操作细则之间存在一定的空白和间隙，因此，如果中央政策口径不明确，也容易导致地方政府的政策实践存在顾虑，担心具体做法与中央政策意图不一致，从而影响改革推进。
根据中央综合行政执法改革方案，“设区的市与市辖区原则上只设一个执法层级”。H省17个设区的省辖市有15个在交通运输、文化市场、农业和生态环境保护等领域成立了市级综合行政执法大队，区级不再设立执法机构，在市场监管领域，针对其执法对象以基层市场主体为主，执法呈现点多、面广、频高且与人民群众生产密切相关的特点，将执法层级设在区级，市级仅组建了执法稽查机构，主要负责执法监督指导和组织协调，不再承担日常执法。中央的改革要求是“属地管理、重心下移”，在实践中综合行政执法层级多上提到市本级，执法层级选择市级还是选择区级的依据是什么？现实中多是考虑改革相关人的利益和财政供给能力，减少改革带来的社会不稳定因素。S市选择在市场监管、交通运输、农业领域组建区级综合行政执法队伍，以区级执法为主，市本级主要负责监督指导、组织协调，以及法律法规规定必须由市级行使的执法事项和跨区域重大违法案件组织查处，并可按程序调用县级行政执法队伍力量，也可以指定执法队伍进行异地查处。S市编制部门人员谈道，“生态环境、文化市场组建市级执法队伍，实行市级执法为主；交通运输、农业、市场监管实行区级执法为主。主要是考虑到县（区）级执法人员数量庞大、市财政支付能力受限、市直有关部门执法人员不愿下沉等现状，采取了原经费供给渠道不变，工资标准不变，只是事权在管理层级上调整的变通做法”。S市因受财政供给能力限制，并对执法层级设在市一级的、市辖区的执法机构作为市级执法机构的分支机构，业务上接受市级执法机构的领导，执法力量统筹使用，人员待遇按属地化原则处理。在L市调研座谈中了解到：“实行综合行政执法后，相关行政管理与执法职责分离，容易出现管理和执法脱节的问题，在一定程度上影响改革效果，甚至出现执法权回流的现象。比如城管综合执法改革将原环保部门的噪声污染执法权纳入城管综合执法，但由于在执法实践中城管部门缺乏检测手段，据了解，目前很多地方又交回了生态环境部门。”“政策转换是制度化解决中国政策统一性与地方差异性矛盾的有效机制，同时关系到国家政策目标与基层治理秩序的达成。”因地制宜的政策转换既保证改革效果，使改革进程与地方政府能力相适应，又可以避免出现社会不稳定因素。
（二）综合行政执法改革政策执行过程的执行尺度
政策口径不明确影响着政策执行主体的选择尺度，往往会导致改革政策落实的迟缓。一是综合行政执法人员如何划转缺乏明确的政策依据，政策文本表述模糊。“执法队伍不同性质编制目前保持现状，待中央明确政策意见后逐步规范。”“严禁将不符合行政执法类公务员管理规范要求的人员划入综合行政执法队伍。”但如何理解不同性质编制保持现状与严禁将不符合行政执法类公务管理规范要求的人员划入综合行政执法队伍，哪个优先？是整体上划还是先清理不符合要求的人员再上划？没有明确的划转标准，在实践中存在认识差异。在政策口径和标准不明朗的情况下，有的市、县政府担心改革“翻烧饼”，存在等待观望心态，为防止出现人员划入综合行政执法机构后无法转换为执法类公务员产生新的矛盾，在推进改革的进度上采取观望、等待的行为策略，影响了改革任务推进的速度、力度和效度。二是综合行政执法机构性质不明确，增加了机构编制管理的复杂性。在改革前，执法机构性质不统一，有的是行政机构，有的是事业单位，还有的是参公单位；综合行政执法改革机构整合后，中央政策没有明确其机构性质，增加了机构编制和人事管理的难度。人员混编混岗，职级并行无法推行，实名制数据库和机构编制台账无法填报，公务员、参公和事业编制的招收渠道不同，机构性质不明确也影响着人员的补充等问题。三是“局队合一”模式下如何处理执法部门与局机关的隶属关系问题，实践中缺乏“局队合一”的有效运行模式。H县委编办在接受访谈中认为，按照改革要求，县级综合行政执法队与其主管部门实行“局队合一”体制，但“局队合一”体制如何定性、人员如何配置、编制如何划转均没有明确规定。实际上局、队在机构性质和运行模式等方面也并未真正体现“合一”：在机构性质上，主管部门是政府工作部门，综合执法队伍单位性质不明确，无法体现“合一”；在管理方式上，主管部门使用行政编制，配备公务员；综合执法队使用事业编制，人员身份复杂，现有的执法队伍中，有公务员、参照公务员法管理人员、事业干部及工人。局、队人员编制“合一”，造成了新的混编混岗。四是上下级体制有待理顺。以市级为主的执法体制，城市区分局与城市区综合行政执法大队是领导与被领导关系，还是指导与被指导关系，没有具体规定。以生态环境执法改革为例，执法工作名义上统一由市生态环境局实施，目前各分局特别是县分局在履行行政执法职能时，所有公章使用、会审研究等都是以市局名义进行，造成偏远分局工作不便、效率不高。在政策执行的上下沟通环节，省级政府需要市、县政府的政策“探行”取得成功经验，形成可复制和可推广的政策操作规范，而市、县政府需要中央和省级给予明确的政策口径。
（三）综合行政执法改革政策执行过程的认知能力
综合行政执法改革涉及同一层级不同部门执法职责整合，也涉及不同层级执法职责调整。政策口径的不明确影响着执行主体的政策认知，认知偏差从而导致执行偏差。综合行政执法机构整合组建成立后，由于管理与执法之间的职责界限并不容易厘清，管理机构与执法机构分设之后，一些领域的管理受到了削弱。如H省住建厅在访谈中说道：“推进综合执法的过程中，确实产生了一些问题，如有的行政主管部门有意无意地混淆行政管理和行政处罚的性质，将管理职能转移到行政处罚层面，如施工扬尘管控，以处罚解决管理问题，造成管理弱化或管理漏洞，既增加了工作层次和过程，也弱化了管理执法职能，降低了行政效率。”实践中行政主管部门产生的弱化或推脱监管职责的倾向，将监管职能转移到执法层面，导致行政监管和行政执法不能有效衔接。以生态环境综合行政执法改革为例，“垂直管理改革并不是要将地方环境保护的主体责任转移到环保系统或者上交到上级政府。相反，要强化地方党委和政府环境保护主体责任、党委和政府主要领导成员的主要责任，并通过加强监督检查进一步强化，通过垂改来倒逼地方政府履责”。监察权的上收强化了省级环保部门对市、县政府及其相关部门环保履责情况的监察，倒逼地方党委和政府履行环境保护责任，有利于落实地方主体责任，打通监管“最后一公里”。因此，可以说，正确的政策认知是政策执行不走样的前提，也是政策目标有效达成的现实需要。
二、编制管理之维：历史承袭、人员划转与身份整合
（一）综合行政执法改革编制资源配置的历史承袭
机构编制资源是重要的政治资源、执政资源，长期承袭的政策惯例和机构编制历史现状影响着改革政策的落地。随着经济社会的发展和市场主体的不断增多以及执法管辖范围和管理服务对象的不断增加，执法任务与执法力量不相匹配问题凸显，如何核算综合行政执法人员编制标准的问题也随之凸显。在S市的调研座谈中有人提出，“生态环境分局及生态环境监测部门共有1270人，但是现有行政编制和事业编制只有344名，超编非常严重；编制没有具体到人，编制管理混乱（市本级也超编人员92人，其中包括21名转业军人，本局自我筹备92人工资发放，难度较大）”。Z县生态环境保护执法机构编制146名，而辖区面积及人口数均高于Z县的F县城，生态环境保护执法机构编制仅有20名。又例如，Z县农业综合行政执法大队事业编制186名，而辖区面积相当的邻近某县农业综合行政执法事业编制10名，实有9人。实际工作中存在的编制资源配置的历史沿袭、结构不优等矛盾问题，不同程度制约着编制资源的使用效率和执法编制资源的支撑保障作用，进而影响该领域执法的实际成效。“治理单元的划分和治理资源配给上，应当依据空间特征、人口结构、管理对象构成等多元要素对其进行动态调整。”应明确编制标准，根据各领域综合执法的特点，以辖区人数或工作量等为依据，建立跨层级跨区域的编制资源调剂机制，有助于破除编制管理的历史因袭、静态化等弊端，解决区域部门编制供求存在的局部失衡问题。提升机构和编制资源使用效益是新时代编制工作的明确要求，一些地方建立的编制周转池制度为解决编制供给失衡问题进行了有益的探索，通过打破层级和地域编制藩篱，向刚需突出的行业单位定向投放，实现编制资源的最大效用，保障综合行政执法有效开展。
（二）综合行政执法改革编制资源划转的利益调整
层级政府间财政事权与支出责任的优化配置是国家治理的基础，同时改革政策方案只有增进利益相关方的收益才能促进政策的有效执行，而且编制资源与财权事权的有效匹配是政府职能动态调整的保障。首先，人员利益因素导致行政执法人员下沉阻力较大。例如，Z市将文化、交通、农业执法层级设在市级后，各区上收的人员都比较积极，经费供给渠道由市财政保障。而在市场监管领域推动人员编制下沉，经费供给渠道由区财政保障，由于市、区两级政府在工资待遇、职务晋升方面存在差异，人员下划遇到较大阻力。其次，单位本位主义导致人员划转存在阻力。长期以来行业行政主管部门承担着行政执法职能，一套班子和两个牌子，按照“编随事走、事随编走”的原则划转行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制等职能，并同步划转人员组建综合行政执法队伍。但是，原单位承担的行政许可、行业管理、技术推广检测检验等工作，却面临着工作人手不够的难题，因此，一些部门对划转人员存在不理解、抵触情绪，不愿意把骨干人员划转出本单位。组织场域的改革如果仅仅在职责重构方面单兵突进，而相应的人权、事权、财权等保障跟不上，就难以取得改革的实质性成效。
（三）综合行政执法改革编制身份公平化的价值诉求
综合行政执法人员的身份属性多样化带来了整合难题，人员待遇的利益公平化诉求凸显。综合行政执法人员有行政、事业和工勤人员身份，事业编制还存在参公事业人员、全供事业人员、差补和自收自支事业人员等不同类型。改革后，各种不同身份的人员整合在一起，人事政策不统一导致了管理难题。一方面，不同身份人员经费供给渠道不一，整合后同工不同酬问题突出。H省住建厅提出，“由于不同编制队伍的归并，职工编制属性无法统一，形成了新的同岗不同酬，对执法工作产生了一定的负面作用，即使在同一个单位内部，由于历史的原因也存在大量混编现象。据估算，河南省城市管理执法队伍公务员大约为5%；事业干部约占15%；事业工人占30%；临时工（不含劳动派遣人员）约占50%”。由于综合行政执法人员身份多样化，再加上市、县区域不同的工资标准，不同身份的人员在工资、车补、职级变动等方面存在政策差异，利益公平诉求凸显。而改革只有增进和维护利益相关人的合理诉求，才能形成有利的政策执行环境。“只有激励性政治势能与体制性政治势能的有效结合，才能最终破除政策执行中的‘梗阻效应’，推进公共政策的良性落地。”另一方面，事业身份编制的基层执法人员成长空间受阻，在X市的调研座谈中有人说道，“实际工作中，乡镇和街道干部成长空间渠道不多的问题仍然存在。但因改革后乡镇不再设置副科级以上事业单位，事业编制人员在职务晋升上没有渠道，即使是规模较大的基层综合行政执法队伍，人员梯队建设也无法进行，长期来看，不仅不利于执法队伍内部的良性发展，也难以吸引外部人才补充基层力量”。此外执法机构中的工勤人员安置也存在问题。例如，L市交通运输综合行政执法支队现有人员172名，其中工勤岗位占84名，且这部分工勤人员基本上在一线执法，按照改革要求不再给执法部门工勤人员核发行政执法证件，在改革推进中面临工勤人员安置和执法人员不足并存的问题。如何平衡不同身份的利益诉求和进行分流安置，需要探索建立体现综合执法特点的编制管理方式。
三、改革赋能之维：高位推动、有机融合与整体协同
（一）综合行政执法改革政策执行过程高位推动的政治势能
综合行政执法改革体现了顶层设计的价值逻辑和顶层推动的领导逻辑。改革牵头主体不同的位阶展现不同的政治势能，领导机制的统筹力、推动力和指导力决定了改革的力度、速度和效果。
综合行政执法改革牵头主体领导位阶的高低决定着统筹力的大小和改革任务执行的主次排序，影响着改革的力度、速度和效果。在现行体制下，中国公共政策遵循“以党领政”的政治逻辑，实现人民利益和贯彻政治领导是综合行政执法改革的实践定位，牵头主体领导位阶的高低决定着改革政治势能的强弱，“高位推动”能够赋予政策执行主体强有力的资源统筹和政策协同，决定着政府注意力的分配。“政治势能是中国特色制度赋予政策执行的内在特征，可以展现中国公共政策执行者的政治逻辑。”牵头主体的“高位阶”能够增强政策执行的协同联动力和资源调度力，将落实改革专项任务上升为“中心工作”，并从“讲政治”的原则来确保政策的有效执行。2018年《H省机构改革方案》明确要求设立省委机构改革领导小组，下设党政机构改革协调小组及各专项小组，并对改革实施的主要环节、关键步骤、时间节点等事项做了具体要求。但是，在五大领域综合行政执法改革的政策方案中只提出了“加强组织领导”，在改革实践中，省、市两级政府多数没有设置改革工作领导小组，综合行政执法改革工作主要由编办牵头，缺少“高位推动”影响着编制部门统筹协调其他相关部门参与改革的力度。而且改革前半场的机构整合和人员划转已经基本就绪，改革后半场主要是“化学反应”，且改革的工作重心转移到其他相关部门。“顶层设计-地方细则”的模式既“赋能”了地方政府，也“约束”了地方政府，化解政策执行过程中出现的进度“不平衡”和“各自为政”等问题，需要加强党的统筹领导，用严格的政治纪律来约束政策执行的行为、环节和过程，以“讲政治”的站位来统筹协调涉及该领域环节的重大事项和重要工作，通过统筹执行资源、优化政策协同，将中央决策部署执行到位、执行有力，为政策执行提供政治保障。
（二）综合行政执法改革政策执行过程有机融合的集成效应
综合行政执法改革不仅指对行政处罚权、检查权、强制权等职责的综合与集中，而且包括对有关执法机构、职责和人员等方面的整合。综合行政执法改革在机构重组和职能调整的物理整合完成后，释放改革效能需要“化学反应”以形成改革的聚变效应。由于地方政府内部权力结构的多重模糊性，执法职权界定不清晰仍然很突出，S县编制部门谈道，“职能边界划分不清，哪些职能归谁管不明晰，例如网吧应由文广局负责，饭店由商务局负责；同时监管部门的主体责任不清，例如教育部门是学校的食品安全职能的主体责任人，市场监管局只具有监管责任，按照法律法规每半年到学校食堂监管一次即符合规定，不可能做到每天都在学校监督，应由学校自身主体负责，但是事后追责却往往以市场监管局为主，导致执法人员积极性不高”。在机构改革和职能整合过程中不同程度地存在物理相加、缺乏深度融合。有研究提出，“如何以职责体系的重构去倒逼组织结构的融合，以及如何健全部门间的沟通、协调、配合机制将直接关系大部门体制改革的深化，进而影响同级政府内横向职能配置的优化”。机构改革后，马上面临综合行政执法机构权责清单的制定工作，综合执法机构职责整合的职能较多，承担的行政处罚权涉及的法律法规也较多，N市编制部门认为，“如果没有一个统一的规范性的执法事项及权责清单目录，不利于各地区之间执法权的平衡和各综合执法领域之间执法边界的界定。因此，建议尽快出台市、县两级权责清单的指导目录”。厘清哪些领域的执法权需要“综合”，以及怎样“综合”和协同配合，需要省级统筹修订、调整综合行政执法事项清单，明确业务主管部门的指导和配合协作责任，推动权责清单同部门三定规定有机衔接。
综合行政执法改革机构职责整合较多，事实上各领域综合行政执法改革属于行业领域的“小综合”，而乡镇综合行政执法属于“大综合”，向乡镇派驻执法人员体现了“权力下放”逻辑，是物理意义上的优化分布，仍然属于执法主体多元化基础上的联合执法，非以权力统一行使为特点的综合执法。而“一支队伍管全部”的真正内涵是使执法力量以“化学融合”的方式融入基层政府，真正实现“人财物、权名责”的统一。实现联合执法模式向综合执法模式转变，提升统筹协调“一支队伍，两级管理”的能力，要以乡镇为重心，可以实施仅有编制归县主管部门，人、财、物都归乡镇管理的模式，真正实现“一综到底”，形成改革的叠加效应。
（三）综合行政执法改革政策执行过程整体协同的系统逻辑
改革执行主体间协同联动机制不健全。M市编制部门谈道，“行政执法监管领域众多、政策性强、敏感度高，由于协调配合机制的缺乏，执法变成了零散的‘孤岛’，孤立执法、执法链条零散、衔接不畅、监管缺位”。一方面，行使行政处罚权需要相关行政主管部门支持配合，在面对职能交叉问题时，有的案件调查取证时效性强，而且部门间案件的流转需要大量的协调和重复调查，有主管部门甚至视为“麻烦”而加以推诿，从而影响了执法效率。L市编制部门谈道，“如市建设局在将行政处罚权交由市城管局的同时，与之相关的工程质量监督与安全监督等专业性行政检查工作仍由市建设局承担，如果不能建立有效的执法信息互通、资源共享、协调联动机制，将造成部门间执法衔接不畅等问题”。打破部门行业的“信息烟囱”，需要建立一个高位协调机制和信息共享平台，有助于对违法主体形成治理合力。另一方面，行业行政主管部门掌握着许可、验收、办证等关键信息，信息不对称导致综合执法较为被动。H省住建厅认为：“城乡规划复核、设计图纸审查、建筑质量安全、工程造价、大气污染防治、各类餐饮油烟治理等执法技术性要求高；而工程招投标、房屋预售、物业管理、公积金监管领域执法专业性要求强，行政处罚权移交后，离开原主管部门的配合，仅靠城管执法部门现有技术力量和装备，很难调查取证并处罚到位。”“需要在不同的执法机构之间建立责任导向的跨部门协同机制，将相关执法机构和职能部门的任务分工明晰化、契约化、规范化，通过创造性地设计利益相容机制和责任共担机制，促进跨部门信息共享和沟通。”实现线上线下、前台后端的深度对接，最终推动跨部门执法协同。而且在执法案件复杂性超出行政执法的范畴，与司法刑事信息链接渠道迟迟得不到“贯通式”司法保障，法律的采用、法规的采信、政策的解读缺乏指导和解读时，会出现有案不移、有案难移、以罚代刑等现象。
四、法治保障之维：有机衔接、执法能力与社会成本
（一）综合行政执法改革法律法规的立改废跟进及放权承权的有机衔接
机构整合后，综合行政执法改革的“后半篇文章”跟进滞后，部分法律法规的某些条款已经不再适应新形势发展需要，而配套跟进的法律法规却没有及时出台，造成执法衔接不畅。首先，例如《中华人民共和国商标法》执法主体是计量行政部门，《中华人民共和国食品安全法》执法主体是食品安全监管部门，但市场监管机构改革组建后，相应的法律法规没有及时废改立，导致其执法主体地位尚未法定化，而且权力下放与目前的法律法规有冲突，《反不正当竞争法》《食品安全法实施条例》《驰名商标认定和保护规定》《反垄断法》《专利法》《知识产权法》等法律法规赋予省辖市级执法权限。按照“设区的市只设一个执法层级”的体制，一些市把执法层级设在区里，因此需要对部分法律法规规定的执法主体权限进行修改。乡镇（街道）执法资格问题没有得到有效解决。根据现行法律规定，行政执法权主要由县级以上政府及其职能部门行使，权限下放与目前的法律法规有冲突。在L县的调研座谈中有人提出，“执法权限下放至县或乡镇后，但相应的法律法规没有及时废改立，导致其执法主体地位尚未法定化，职责边界模糊，基层工作人员在主体身份、执法程序等方面于法无据，在具体工作中处于被动，存在较大职业风险，特别是如何委托执法在基层工作中是最难办的”。座谈中相关部门人员也提出了相应对策，认为委托执法需要上级相关部门制定出一套完整的委托程序，规定好权责，培训好下级相关执法人员。为解决执法资格问题，2022年H省以J市作为“全省行政体制改革实验区”，改革没有简单“套用”委托赋权的模式，对“属地管理”事项摸清底数清理规范，依法赋予镇（街道）行政处罚权，为基层赋权增能。但是，2022年G省J市把下放乡镇两年的286项行政执法权收回，对因专业性较强、使用频率低和地域距离因素等难以承接的事项进行收回，避免“接不住”而又“必须接”的现实困境。以法治的思维和方式推进改革，还要提升改革的匹配性和衔接度，才能再造基层自主能力。
（二）综合行政执法改革政策执行的程序意识和能力保障
执法能力是国家治理能力现代化的重要组成部分，执法权威性是国家法治实现的重要保障。一是执法监管能力薄弱。在对无证娱乐场所的查处中，依据为《娱乐场所管理条例》第四十一条：“擅自从事娱乐场所经营活动的，由文化主管部门依法予以取缔。”而“取缔”既不是行政处罚，又不是行政强制，在查处擅自从事娱乐场所经营活动的执行层面规定不明确，上级文化部门对如何实现无证娱乐场所的“取缔”也未做出具体的指导意见。因此，导致文化市场综合行政执法机构在查处无证娱乐场所时法律依据不足，执法难度较大。二是执法程序不一致。在X市的调研座谈中有人提出，“目前，原工商、质监、食药实施行政处罚，办案程序、法律文书、办案系统受固有思路影响，造成了执法尺度不统一，未能有效发挥综合执法效能”。而且在乡镇层面普遍认为只要完成工作任务就行了，程序意识不强，L县编制部门谈道，“乡镇政府在执法过程中往往忽略程序的规范性，执法人员故意或无意中省略一些手续，常使一些违反法定程序的事件发生，造成不良后果。在实际工作中，执法人员执法手段的非法代替合法，临时人员代替正式人员执法，无证执法人员代替持证人员执法，以及选择性执法、随意执法等现象时有发生”。三是执法人员业务能力和素质亟待提升。综合行政执法相关职能进行整合后，执法领域大大拓宽，业务板块增加，而执法人员对于承担的新职责和相关法律法规知识存在不熟悉情况，专业化程度亟须提升，特别是食品药品、医疗器械、特种设备、标准计量等领域专业技术人员普遍缺乏。特别是派驻乡镇（街道）行政执法人员受个人素质、编制、装备、经费等因素制约，往往显得力不从心。优化执法权和执法资源的配置方式，应借鉴“街乡吹哨、部门报到”的运行机制，赋予乡镇（街道）以有力的执法召集权和资源调配权，形成常态化的行政执法能力培育机制，增强执法人员的能力。
（三）综合行政执法改革政策执行的规限功能和人民性相统一
综合行政执法改革过程要坚持“以人民为中心”的工作主线和充满“人民情怀”的执政理念，坚持改革目的是实现行政执法如何执政为民。在S县的调研座谈中有人提出，“新药品管理法带来的执法现实困境，例如超过一万元进行十到二十倍罚款，不足一万元按一万元计，即罚款标准最低十万，对于市级连锁药店现实可行，但是我县70%的药店都是医疗公司机构改革时下岗职工开设的夫妻店，一年的收入不足十万，罚款十万与现实相悖，如果对其罚款将会上访，如不罚款则会对执法人员进行处罚”。如何保障既要体现依法行政的规限功能，又要体现执政为民、便民的改革目的，降低社会可承受的成本，兼顾治理效能和治理合法性，相关议题值得深入讨论。综合行政执法的有效实施需要相关技术、资源、人员等技术层面的支撑，如果保障不足会影响执法效果。调研发现，H省省辖市县的多数执法机构仅能保障人员经费，没有专门的培训、办案、执法装备建设、有毒有害物品处置等专项工作经费，与当前繁重的执法任务需要不相适应。而且社会化检测机构存在质量参差不齐、机构缺乏资质、检测能力不足等现象，无法为行政执法提供有效的数据支撑。
五、结论与讨论
综合行政执法改革呈现了机构重组、职责整合和编制人员划转的结构调整，具有系统性、整体性和协同性的特征。本文基于政策执行过程视角，构建了一个包含“政策口径、编制管理、改革赋能、法治保障”的四维框架，拓展了对政策执行过程影响要素的讨论空间，关注政策在地化的约束条件和实施策略议题，在政策口径、编制调整、改革赋能和法治保障等多种逻辑关系下来揭示影响政策执行的过程影响因素，有助于构建中国自主的政策知识体系，回应如何推进、以何展现的现实观照。本文提出了优化和改进综合行政执法改革政策执行的逻辑进路，要树立用改革的思维来解决改革过程中产生的新问题，贯彻以人民为中心的改革价值取向，将政治势能转化为政策执行力，明晰和规范政策口径，统筹协调指导和整体推进，注重政策的“底层操作”创新，创新编制管理，增进改革相关人的利益和以法治的思维推动改革，最终形成顶层推动、中间统筹指导和基层末端发力的政策执行过程体系，使政策目标落地生根。
