摘 要：尽管推进综合执法被视为破除执法碎片化困境的改革方向，但如何使基层综合执法真正有效地运转起来，一直是我国行政执法体制改革过程中面临的突出难题。对此，北京市的改革探索通过建立执法召集制，建立起了“街乡召集-部门回应”的基层执法机制，将治理需求与权责主体精准对接，实现了基层行政执法的纵向层级联动和横向跨部门协同。基层政府通过实行执法召集制，巧妙绕开了传统上困扰乡镇执法队伍的执法主体资格问题，缓解了基层执法力量不足的治理困境，并通过上下合力建立起了跨部门综合执法长效运转的保障机制。执法召集制之所以生效，是由于它以“执法召集权”为支撑，与我国党政科层制中执政党的引领功能和组织能力密切相关。执法召集制背后实际上是赋予街道及乡镇政府的执法召集权，它是包括执法启动权、组织权、协调权、监督权、考核建议权等在内的一组权力集合，是将分散的执法权整合起来的一种组织化力量。以执法召集制推动跨部门综合执法的模式，为当前基层执法走出多重困境提供了新的思路，也为打破传统官僚制的纵横双重壁垒提供了中国经验。
关键词：“街乡吹哨、部门报到”；执法召集制；综合行政执法；党政科层制；
一、问题提出与研究回顾
改革开放至今，我国行政执法体制改革依然困境丛生。执法部门众多、权力交叉和执法力量悬浮，使得我国基层执法呈现出多头执法、交叉执法、多层执法和悬浮执法等一系列问题。由于我国行政执法权主要配置给市县职能部门，位于基层一线的街道、乡镇政府面对涉法事项往往缺乏执法权，导致“管得着的看不见”与“看得见的管不着”的执法困局。其中，一线治理需求与法定权责主体的错位，乡镇层级执法主体的资格困境与执法能力不足问题，一直困扰着一线执法工作和基层社会治理的有序推进，既给经济发展和民众生活带来不便，也不利于树立政府权威和提升公信力。如何深化行政执法体制改革，从部门林立的执法模式转向综合行政执法，是当前我国政府治理创新中亟待突破的难题。
党的十八大以来，我国大力推进基层行政执法体制改革。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中央编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》（中央编办发[2015]15号）以及2018年中共中央发布的《深化党和国家机构改革方案》，都将深化行政执法体制改革、推进综合执法作为我国行政体制改革的重点。在此基础上，一些地方政府围绕基层执法体制改革进行了多样化的实践探索，如山东省淄博市在乡镇设立综合行政执法平台的“综合执法+联合执法”的执法监管体系，内蒙古自治区准格尔旗“乡镇一支队伍管全部”的综合行政执法模式，四川省成都市依托全市统一的综合行政执法智慧平台开展市县综合行政执法改革，等等。2019年10月，党的十九届四中全会再次强调，要深化行政执法体制改革，进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平，从制度建设层面为推动综合执法作出了新部署。
针对当前我国基层行政执法相关问题，学界也展开了系列研究：一是分析基层行政执法的主要困境及其应对方案。我国基层行政执法中存在行政执法体制不健全、执法权限不清、执法程序和监督机制不完善以及城乡二元执法结构等问题，导致基层行政执法的失范，治理碎片化则导致部门博弈的常态化。另有研究还探讨了初始执法权配置与党政体制合法性话语对于基层“相机化”执法行为的影响。对此，有学者主张通过行政委托方式赋予乡镇执法权，提高其执法能力；也有学者认为，应在乡镇设立综合执法机构作为区县综合执法机构的派出机构；另有学者提出要从暂时性合力转向制度性合力，促成政府、社会与市场三者合力、内外联动的执法方式。上述研究提出了委托执法、派驻机构或联合治理的解决对策，多为基层视角。马怀德则建议从顶层设计入手，通过修改法律制度，改革执法体制，从根本上走出当前基层执法的困境。
二是探讨综合行政执法的合法性与可能路径。随着基层综合行政执法的大规模试点，学界逐渐认识到综合执法或许是未来基层执法体制的改革方向，从而将视角投向如何推动基层综合执法。现有研究主要聚焦于综合执法的合法性、可行性及具体模式。我国综合执法模式大致可分为三种：其一是行政处罚权的外部转移及相对集中，其二是部门外部合并及处罚权内部集中，其三是联合执法性质的综合模式。另有研究将综合执法区分为权力配置型、机构调整型和统一执法型。综合执法改革有助于整合执法力量、优化职能配置，推动行政执法权从交叉重叠向相对集中统一转变，但同时还存在法律法规的缺位与冲突、执法主体法律资格存有瑕疵、职权划分不彻底、机构名称不统一等问题。
因此，有学者提出应完善相关法律体系，设立社会秩序局，从综合执法外部环境与内部机制两个方面入手提升综合执法的效果。也有学者主张通过整合执法资源、合理界定综合执法机构的职责范围、加强综合执法主体建设等方式促进基层综合行政执法的高效运行。还有研究者在梳理行政执法体制改革40年历史的基础上提出，建立组织法定、结构有序和行为高效的分类综合行政执法体制将成为我国行政执法体制的改革方向。
三是考察跨部门协同执法问题。目前学界对跨部门协同执法的研究涵盖环保、城市管理、公共危机治理等领域。有学者通过对“河长制”的研究，认为跨部门协同在流域治理方面成效显著，横向与纵向两个层面的协同机制促进了协同效率的提高，但以权威为依托的等级制纵向协同的基本特征没有改变。陈柏峰则认为，我国基层执法在条条、块块、政治伦理三个维度受到党政体制的深刻塑造，呈现出条条推进执法、块块协同治理、政治伦理嵌入的基层执法模式。有学者认为，行政主体与相关法律的缺位，是我国跨部门协同执法中存在碎片化、分散化问题的主要原因。解决协同失灵问题，需要体制层面和技术层面的共同推进，尤其要协同纵向和横向结构之间关系。
既有研究更加侧重横向协同合作，在纵向方面虽然注意到机构之间的静态结构关系，但对于纵向执法主体之间的行为联动还缺乏足够的重视。如何使基层综合执法真正有效地运转起来，仍然是有待破解的难题。具体而言，街道和乡镇面临大量执法案件，但仍处于执法权配置和执法力量配备的薄弱地带，治理需求与权责主体严重不匹配，基层执法依然面临着主体资格约束与能力不足困境，更缺乏推动纵向执法联动与横向执法协同的制度化保障机制。如何解决上述问题，建立纵向联动和横向协同的运行机制，既是执法实践中亟待探索的问题，也是本文研究的关键。
在基层改革试点中，一些地方政府就如何推动综合执法进行了多样化尝试。其中，北京市“街乡吹哨、部门报到”模式力图通过建立起执法召集制，赋予街道和乡镇“执法召集权”，自下而上地实现倒逼式综合执法，其改革经验在2018年11月召开的中央全面深化改革委员会第五次会议上得到肯定，成为使综合执法有效运转的创新性尝试。鉴于此，本文选取北京市“街乡吹哨、部门报到”行政执法改革的典型案例，在分析其运行过程的基础上，对执法召集制如何实现治理需求与权责主体的精准对接，如何破解主体资格问题和执法能力困境，以及如何上下合力建立纵向联动和横向跨部门协同的长效机制，进行深入的案例分析和质性研究，期望对深化我国基层行政执法体制改革、提升基层社会治理效果有所助益，也希望提炼出超越和改造传统官僚科层制的中国经验和中国方案。
二、典型案例与分析框架：“街乡吹哨、部门报到”综合执法模式
“街乡吹哨、部门报到”模式（简称“北京执法模式”）发源于北京市平谷区治理金矿盗采案的有益尝试，并成为北京市2018年1号改革课题，在全市169个街乡进行了试点推广，占总数的51%，得到了中央全面深化改革委员会的高度肯定。“街乡吹哨”是指街道、乡镇在发现问题、抓住线索、摸查清楚后，联系具有执法权的相关职能部门，向它们发出信号，进行“吹哨”，并协调和约定执法的时间与地点。“部门报到”是指相关部门在听到街道、乡镇“吹哨”后，按照约定的时间、地点前去“报到”并行使各部门职权，进行协同执法。对于不及时“报到”、执法不力或协同不到位的职能部门，街乡层级政府可以通过反向考核权对其加以约束，以确保“报到”效果。“街乡吹哨分享”与“部门报到”共同形成一个职能补位、执法力量下沉、上下联动的跨部门协同执法模式。该项改革通过建立执法召集制，建立起上下联动和跨部门协同执法机制，在推动执法力量下沉的同时组织协调各部门协同，形成了面对复杂问题时街道、乡镇与区县职能部门之间如齿轮般互相联动的协同治理机制。值得注意的是，“执法召集权”是执法召集制得以建立起来的关键，街道、乡镇政府被赋予的这种执法召集权并非单纯地指某一项权力，而是一组由吹哨权、组织协调权、建议权、监督考核权、否决权等多项权力构成的权力集。正是在这组权力集的共同作用下，基层综合执法才得以实现。
在此需要说明的是，根据我国综合执法改革实践与现有相关研究，综合执法的具体模式包括以职能和机构整合为导向的部门内部综合执法和以职能互补、跨部门协同为导向的跨部门综合执法。本文案例中执法召集制推动实现的是跨部门综合执法，旨在实现功能上的互补和行动上的协同。这种综合执法有着作为协同联动中心的召集平台，介于联合出动但各管一摊的联合执法与整合执法职能和队伍的部门内综合执法之间，力图克服传统上联合执法貌合神离的弊端。
具体来讲，北京市主要从赋权、下沉和建立保障制度三个方面入手，构建起“街乡吹哨、部门报到”综合执法模式。首先，市、区政府在赋予街乡政府召集权的同时，通过改革机构设置给街乡政府配备了“吹哨”力量。在党委领导下，北京市政府赋予街道、乡镇若干重要权限，包括对辖区内需多部门协调解决的综合性事项的统筹协调和督办权，对相关重大事项处理方案的建议权，以及对政府职能部门派出机构工作情况的考核评价权，等等。由此，街乡有了“吹哨权”以及使“吹哨”变得有效的系列职权，它们共同组成“执法召集权”并成为执法召集制的关键内容。为保证街乡有能力“吹哨”，北京市按照扁平化管理的工作要求，在街乡综合设置党政内设机构，加强直接面对群众的服务与管理机构建设，促使街乡政府更迅速、有效地发现基层的违法问题，从而更有利于执法召集权的行使。
其次，“街乡吹哨、部门报到”的重点在于推动区县各职能部门的执法力量综合性下沉，形成跨部门协同合力，并使部门“报到”有平台、有机制、有资源。为此，北京市按照“区属、街管、街用”的原则，在全市290个街乡设立综合执法中心，采用“1+5+N”的管理模式，即1个城管执法队伍为主体，公安、消防、交通、工商、食药5个部门常住1～2人，房管、规划、国土、园林、文化等部门明确专人随叫随到。此外，北京市还推行“街巷长”制，在全市近5000条大街、1.4万条小巷，设立了1.49万名“街巷长”，由各街道处级、科级干部担任，促使街乡力量能够切实深入一线，全面打开了区县职能部门向街乡下沉的通道，在不增加机构和人员的情况下解决了街乡缺乏执法主体资格和执法力量的问题。
再次，从保障机制来看，北京市沿用并完善了平谷区开创的七大协同执法机制，建立了完备的支撑体系和保障制度，在信息体系、队伍建设和资金保障等方面亦做出了探索，建立了与“街乡吹哨、部门报到”相配套的执法平台，并推进城市管理网、社会服务网、社会治安网、城管综合执法网等“多网”融合发展，让区（县）、街道（乡镇）、社区（村）三级在信息、数据等方面一体化运行。这种多网交互、信息共享的立体化平台成为“街乡吹哨、部门报到”模式的重要保障。此外，北京市在区县层面要求设立“街道自主经费”，用于发展各项公共事业，并且探索推动各类支持政策捆绑打包下放到社区，强化资金统筹使用效能，这给“街乡吹哨、部门报到”机制的顺利运行提供了资金支持。
正是通过给街乡赋权、推动执法力量下沉以及建设完善的支撑和保障体系，北京市“街乡吹哨、部门报到”执法模式形成了纵向联动和横向协同的良性运行闭环，使得街乡政府与区县级职能部门特别是其执法队伍形成合力，实现了在街乡牵头组织协调下的执法力量下沉和跨部门综合执法，取得了良好成效并在全市多个街乡大力推广。
为深入理解北京市是如何使基层综合执法有效运转起来的，笔者认为必须把握“街乡吹哨、部门报到”执法模式的关键，那就是建立起的执法召集制，这是实现纵向联动与横向协同的中枢神经。这一机制的存在解决了当前基层执法困境中面临的三大突出问题：一是治理需求与权责主体分离，二是执法主体资格缺失与执法力量悬浮，三是行政执法权分散交叉。鉴于此，本文从执法召集制所指向的实际问题出发，围绕执法召集制的功能定位来建立分析框架和研究思路。
首先，针对治理需求与权责主体分离问题，执法召集制通过街乡发现问题后行使“吹哨权”来实现治理需求与执法权责主体的精准对接，使得街乡政府在看得见的同时也能管得着。其次，针对街乡缺乏执法主体资格和执法力量悬浮问题，“北京执法模式”通过执法召集权中的组织协调权和考核监督权，建立起上下联动的通道，推动区县职能部门和执法队伍向街乡执法案件事发地及时报到，真正破解街乡政府面临的主体资格问题和执法能力困境。再次，针对执法权分散交叉问题，“北京执法模式”以街乡实际治理需求为依据，借助执法召集权中对于执法事项的处置建议权和组织协调权，精准识别需要参与综合执法的执法队伍和协同部门，为跨部门综合执法建立起制度化的横向整合平台。
由此可见，执法召集制是整个改革设计的运转中枢，街乡吹哨是执法起点，通过部门报到和协同执法分别建立起纵向联动通道和横向整合平台，解决从悬浮走向下沉和从分散走向合作的问题，最终构建起以切实化解执法案件为导向的倒逼式综合执法闭环。具体分析框架如图1所示。接下来笔者将从上述三个方面逐一展开分析，以期深入理解执法召集权推动综合执法有效运转的内在逻辑。
图1 北京综合执法模式的分析框架
三、街乡吹哨：实现治理需求与权责主体的精准对接
在我国推进治理体系和治理能力现代化的新时代，基层治理单元正在不断调整，以县为基本治理单元的传统正在发生深刻而迅速的变革，政治社会治理单元呈现出下沉趋势。街道、乡镇一级政府的管理领域、事项与责任日益增多，但根据我国现行法律法规，行政执法权一般由县级及以上人民政府的职能部门行使，这就使街道、乡镇“看得见但管不着”与区县职能部门“管得着但看不见”的矛盾长期得不到化解。街乡政府没有执法主体资格，也缺乏执法权配置，一方面看得见却又管不了，但另一方面对于违法问题治理不力又要被追责问责。区县职能部门则因为悬浮于基层之上，难以直接深入一线掌握违法实情，有些部门也缺乏前往一线进行执法的动力和执法力量。传统的常规型治理与运动式治理并行的双重治理进程，易导致基层行政执法陷入“治理—复发—再治理”的恶性循环。另外，由于执法队伍之间权力边界不甚明晰，在处理跨部门执法案件时，容易产生多头执法和重复执法现象，这导致了行政执法的权限冲突。对于无利可图或者责任重大的执法案件，如果执法队伍出于省力或避责的考虑不参与执法，就会产生权力真空地带，使违法问题得不到解决，最终还会导致街乡治理需求与区县权责主体相分离的状况愈演愈烈。
解决上述问题的关键在于实现治理需求主体与执法权责主体的有效对接，一方面积极发挥街乡政府“看得见”的优势，另一方面为区县执法机构深入基层执法打开下沉通道，发挥其“管得着”的优势，最终使二者形成治理合力。北京市“街乡吹哨、部门报到”执法模式通过赋予街道、乡镇执法召集权与实行职能部门权力清单制度，理顺了条块关系，实现了街乡政府主导下的执法协同，成为推动治理需求与权责主体精准对接的有益尝试。
（一）赋予街乡“吹哨权”：“看得见”才能“管得着”
在执法召集制之下，北京各区级党委、政府赋予了街道、乡镇政府执法召集权，这种召集权是作为一组权力集存在的，包括吹哨权、组织协调权、建议权、监督权、考核权等多项权力。街乡政府在发现违法现象后启动“吹哨”，通知相关职能部门和执法队伍前来“报到”。这样一来，街乡政府成为触发职能部门行使执法权的召集机构。通过“吹哨”来召集具有执法权的职能部门来行使职权，街乡政府成为连接执法机构与执法事项的纽带，为区县职能部门下沉执法和有针对性执法打开了通道，实现了治理需求与权责主体的精准对接，改变了以往需求主体与权责主体错位且难以对接的状况。
治理需求与权责主体的精准对接，在一定程度上推进了协同政府建设，即整合相互独立的职能部门以实现政府所追求的共同目标。根据协同政府理论，公共政策目标的实现既不能靠相互隔离的政府部门，也不能靠新设立的“超级部门”，唯一可行的是围绕特定的政策目标，在不取消部门边界的前提下实行跨部门合作。北京市“街乡吹哨、部门报到”的改革方案恰恰契合了协同政府建设的核心要义。一方面，单靠街乡政府或者区县职能部门通常难以解决公共治理过程中的大规模违法问题；另一方面，设立所谓的“超级部门”也只能解决部分问题，且“超级部门”本身也可能引发新的问题。“超级部门”的确能够缓解多头执法、重复执法问题，但由于其权力是从原有职能部门中抽取出来的，往往与原有职能部门产生权限冲突。另外，行政执法权的归属是由法律授权的，而设立“超级部门”则是一种行政命令，这就导致行政命令与法律法规之间的冲突，所以“超级部门”本身的合法性存疑。此外，如果“超级部门”设置在区县层级，依然无法突破悬浮执法的困境。相比而言，“街乡吹哨、部门报到”模式在不突破部门权力边界的前提下，通过赋予街乡政府召集权更有利于实现治理需求与权责主体的有序对接。
（二）建立部门权力清单：真正发挥“管得了”的能力
长期以来，区县职能部门陷于“管得着却看不见”的尴尬境地，有些部门也缺乏深入一线执法的动力和能力，因而倾向于采取突击执法和运动式执法方式。在北京市“街乡吹哨、部门报到”改革探索中，除通过街乡吹哨权给职能部门下沉执法施加压力之外，还采取了部门权力清单制度，明确划定了街乡政府职责及区县职能部门的权力和责任，在厘清条块关系的同时，防止出现互相推诿扯皮的问题，为街乡政府推进跨部门协同执法奠定了制度基础。
权力清单制度是指将法律赋予政府职能部门的各项职权以清单形式罗列出来，让政府职能部门在实施行政管理、开展行政执法、提供公共服务时能够有据可依。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了权力清单制度，中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年也印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》。北京市在“街乡吹哨、部门报到”执法改革试点中对街道的定位和职责进行全面梳理，形成了106项街道内设机构职责清单，要求除职责清单明确的职责以及涉及城市管理、民生保障、社区建设和公共安全方面的事务以外，其他部门不得随意向街乡政府安排工作，以此确保街乡政府在基层社会治理与服务方面能够集中精力。确立清单式治理机制，将区县职能部门的职权以清单形式确定下来，也为街乡政府向执法机构“吹哨”提供了制度依据，保证了街乡政府对于区县执法权责主体的精准识别，从而极大提升了街乡政府对于区县执法机构的跨部门统筹协调能力。此外，权责清单制度还厘清了横向的职能部门之间的职权关系，避免了部门之间的权限冲突，在一定程度上减少了多头执法、重复执法现象。
（三）精准行使“吹哨权”：根据治理需求选择执法权责主体
通过建立执法召集制，北京市在不大规模修改法律法规和不改变行政体制结构的情况下，为街乡政府推动执法机构下沉提供了权力保障和助力机制。同时，权力清单制度一方面厘清了部门之间的权力关系，为推动跨部门协同执法奠定了制度基础；另一方面也便于街乡政府基于自身治理需求有指向性地精准行使召集权，避免“瞎指挥、乱吆喝”。如此一来，不仅以往街乡政府“看得见却管不着”与区县执法机构“管得着却看不见”的矛盾得到了很大程度的化解，更将街乡政府了解实际情况、掌握治理需求的优势与区县执法机构拥有执法资格、执法权威和执法能力的优势紧密结合在一起，促成了在街乡政府组织协调下的跨部门协同执法。可见，以执法吹哨为启动装置的执法召集机制为街乡治理需求与区县执法主体建立了联系通道，作为治理需求主体的街乡政府也从执法局外人转变为执法局内人，最终实现了治理需求与权责主体的精准对接，解决了执法机构脱离治理需求的“中梗阻问题”。
四、部门报到：破解主体资格问题和执法能力困境
“街乡吹哨”只是表明了街乡政府和基层社会的治理需求，执法案件的真正执行还有赖于执法机构及协同部门的实际行动，因此，如何有效推动部门报到、切实落实执法才是改革关键。长期以来，导致街乡政府“看得见却管不着”问题的一个重要原因就是街道、乡镇政府缺乏执法权。《中华人民共和国行政处罚法》（2017）第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。”该条款把行使行政处罚权的资格主体限定为县级及以上地方人民政府及其职能部门，而乡镇和街道政府被排除在执法资格主体之外。当然，第十八条还规定，“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚”。因此，在满足一定条件的情况下，乡镇政府也可以成为委托执法的资格主体。为解决乡镇政府执法主体资格问题，近年一些地方政府通过修改地方性法规特别是采取委托执法方式作了探索和尝试，但受到不少制约。北京市“街乡吹哨、部门报到”执法模式则通过建立执法召集制，赋予了基层政府执法召集权，为解决执法主体资格问题和推动执法力量下沉提供了一种新的思路。
（一）对作为可能性的合理期待水平
在解决乡镇执法主体资格问题方面，之前的改革探索和改革建议主要分为两大类：一类是修改法律条款与改变组织结构；另一类是在不改变现行法律法规的前提下，从改变行政执法权力与执法队伍的配置方式入手，以委托执法、派驻执法和联合执法等方式，弥补乡镇政府行政执法权的缺位与执法能力的不足。这些常规办法可以起到一定的效果，但都存在各自的局限。
第一，修改法律条款可以直接授权，但大规模修改法律法规周期太长。为了破解乡镇政府的执法主体资格困境，一种办法是通过修改法律条款赋予乡镇政府行政执法权，使其能够从根本上获得执法资格。在授予行政执法权后，便可从组织结构入手，给乡镇政府配备执法队伍，使其执法权力与执法力量相匹配。这种改革方案固然能够从根本上解决基层政府的主体资格问题，但大规模修改法律法规不仅需要花费巨额的时间成本和人力成本，而且周期特别长，短期内难以满足当下基层治理的迫切需求。另外，法律授权方案牵一发而动全身，如果授予乡镇政府执法权并配备执法队伍，那就需要重新调整原有职能部门的执法权限和力量配备，实施起来不仅成本高、周期长，而且难度特别大。可见，大规模修改法律法规即便可行，也最好作为长远规划并逐步实施。
第二，通过委托执法或“强镇扩权”可以下放部分执法权限，但乡镇政府缺乏承接能力。委托执法是指区县以上政府及其职能部门与乡镇政府签订委托执法协议书，在明确委托执法范围的基础上，被委托的乡镇政府可以建立执法队伍，并行使委托部门的相关权力。有些地方政府甚至制定文件，围绕“强镇扩权”目标将部分执法权下放到乡镇，扩大乡镇的执法权范围。委托执法的确具有法律依据，看似解决了基层政府的主体资格问题，但一方面乡镇缺乏执法力量或执法队伍缺乏专业化执法能力，导致难以承接上级委托的执法权限；另一方面通过社会招聘方式选录的执法辅助人员仍然缺乏从事执法的职业资格。“强镇扩权”方式所依据的是地方性文件，在扩大执法权方面严格来讲仍然会遇到法律瓶颈，而且在执法力量和执法能力方面面临着与委托执法相同的问题。
第三，采取派驻式执法可以推动执法力量下沉，但跨部门协同问题仍难解决。派驻式执法是指由区县以上执法机构在乡镇设置派出机关或向乡镇派驻执法队伍，将部分执法人员下沉到乡镇。派驻式执法队伍以原单位名义采取执法行动，在人、财、物各方面依然归口原单位主管。派驻式执法解决了乡镇缺乏执法资格和执法能力的问题，对于一些专业性比较强的执法案件具有适用性。然而，由于派驻式执法队伍归口于原单位主管，乡镇政府对派驻队伍缺乏监督和制约能力，难以调动派驻机构的执法积极性，社会治理的需求主体与作为权责主体的派驻队伍之间仍然处于一种不相适配的尴尬境地。此外，由于职能部门之间权力交叉不清，容易相互推诿责任，使得涉及跨部门协同的违法案件难以得到有效执行。
第四，通过联合执法可以实现跨部门协同，但运动式治理难以持续。联合执法是通过建立执法信息共享机制及联合执法队伍，来使各职能部门相互配合，共同执法。这是我国地方政府解决部门交叉、执法权分散问题的常用方式。比如宁波、湖州、济南等地都将联合执法作为综合行政执法的补充或其中的一环进行推进。联合执法本质上是在特殊时期集中各个执法机构力量共同解决执法问题的运动式、间歇性执法模式，通常缺乏稳定的跨部门合作机制，而且容易导致违法问题复发，难以保证执法效果的持续性。此外，由于联合执法中有多个执法主体，各主体之间权力交叉又缺乏足以领导和整合各方的力量，容易相互推诿责任，加之处于一线的街乡政府对联合执法中的各部门并无约束力，因此难以从根本上解决执法权分散问题。
（二）以执法召集制推动执法力量下沉的创新方案
北京“街乡吹哨、部门报到”改革方案是由街乡政府组织协调和推动的执法力量下沉与跨部门综合执法模式。通过给街道和乡镇政府赋权，倒逼区县执法力量整合性下沉，“北京执法模式”既巧妙地化解了街乡层面行政执法过程中遇到的主体资格问题，又破解了街乡层面执法力量缺失和执法能力不足的困境。
一方面，赋予街乡政府吹哨权与组织权可以推动执法力量下沉，从而解决主体资格问题。街道、乡镇政府在发现违法案件并掌握案件信息之后，按照权力清单确定的责任主体向有关职能部门“吹哨”，并协调沟通协同执法的时间与地点。同时，收到“哨声”的相关职能部门必须在街乡政府指定的时间内到达约定地点进行“报到”，及时对相应的违法案件作出处理。街乡政府本身无需对违法案件进行直接执法，而是通过“吹哨-报到”的途径，通过行使召集权，为执法机构和相关职能部门下沉执法提供信息并打开通道。这种运行机制在不改变现有法律法规、执法体制及其权力配置格局的情况下，通过推动真正具备执法主体资格的执法机构下沉到街道、乡镇和社区，巧妙地绕开了街乡政府缺乏执法主体资格的问题，使其摆脱了长期以来广受诟病的执法主体资格困境。在推动执法队伍下沉的同时，街乡政府执法能力不足的困境也迎刃而解。
另一方面，赋予街乡政府监督权与考核权，可以对区县执法队伍及职能部门产生反向约束力，从而保证“报到”效果。“街乡吹哨、部门报到”执法模式与上文中提到的联合执法模式之间最大的不同就在于：联合执法模式中的街乡政府对于区县执法机构及职能部门缺乏约束力，而在北京的改革方案中，通过赋予街乡政府对于区县执法机构及职能部门的反向监督权和考核权（含考核建议权），对后者形成了实质性约束力。具体而言，北京市规定了在职能部门的考核中，街乡政府对职能部门的考核所占比例不少于被考核部门绩效的三分之一，这一举措提高了街乡政府对区县执法机构及职能部门的反向考核权重，而相对较高的考核绩效占比形成了后者向执法案件发生地“报到”的自下而上的压力。问题在于，街乡政府的反向监督权和考核权来自何处？答案或许应该从我国的党政科层体制中去寻找，特别是要把握执政党在引领社会治理中的角色以及区县以上高层级政府对于街乡政府的赋权。
（三）党政科层制下街乡执法召集权的权力来源
当前我国行政执法体系的变革，既源于中央政府自上而下地转变政府职能、调整组织结构、提高行政效能的改革要求，更有来自基层社会复杂性治理需求自下而上地产生的改革压力。为了应对不断出现的基层治理问题，我国在行政机构调整方面探索了多种组织变革形式，比如横向上增设部门、设立“领导小组”，纵向间“向上升级”与“向下生级”双向调整管理层级；此外还利用信息平台、大数据等技术手段，将组织变革与技术变革相结合，形成了以党政科层制为核心的国家治理体系。党政科层制的优势和灵活性在于：一方面可以保证高层级党委和政府的统辖权不被削弱，另一方面又能够借助高层级党委和政府的统辖权，特别是通过统辖权衍生的一体化领导权、职能配置权和自上而下的赋权，增强基层政府的应变性和治理能力。为了应对复杂多样的社会治理需求，提高地方政府特别是街道和乡镇基层政府的治理能力，党政科层制允许地方政府在遵循政府职权法定原则的前提下，在地方层面对不同层级和不同部门行政职权的具体配置方式做出调整，必要的情况下，高层级党委和政府还可以为这种具体配置提供权威支持。
“北京执法模式”建立起以执法召集权为支撑的执法召集制，而这种召集权源于区县以上党委和政府对于区县和乡镇政府职权、区县职能部门职权的重组。重组的权威性既来自一般化官僚制组织结构中区县政府的统辖权，更来自党政科层制这一中国独特组织结构中区县党委的领导权。通过区县党委及政府赋予街乡政府执法召集权，特别是赋予街乡政府对于区县职能部门和执法机构的自下而上的反向监督权与考核权，“北京执法模式”理顺了街乡政府与区县执法部门之间的条块关系，在给执法力量下沉执法打开通道的同时，确保了区县职能部门和执法队伍向执法事项发生地报到。执法召集制的改革模式之所以能够取得显著的治理成效，关键原因在于它契合党政科层制的运行逻辑，充分发挥了执政党对于基层社会治理的引领作用。
五、综合平台：上下合力建立跨部门综合执法长效机制
在实现了治理需求与权责主体的精准对接并解决了执法主体资格问题破解执法能力困境后，应如何建立起跨部门综合执法的长效机制，确保跨部门合作的长期效果呢？在已有的跨部门联合执法模式中，通常会组建临时的联合执法队伍以处理复杂的跨部门执法案件，但这种跨部门合作并不稳定，也缺乏制度化建制，带有运动式色彩，而且其执法效果也容易反弹。如何避免上述问题，使跨部门综合执法能够长期持续，就成为关键所在。“北京执法模式”试图通过理顺条块关系和建立协同执法保障机制破解该难题，并取得了初步成效。
（一）理顺条块关系：建立纵向联动与横向协同的双重伙伴关系
在传统行政体制中，街道、乡镇政府要接受上级党委和政府的领导与考核，同时还要应对上级政府各个职能部门的烦琐考核压力，因而这是一种自上而下的层级命令制。此外，区县政府的各个执法机构及职能部门相互独立，缺乏常态化和稳定性的协同执法机制。北京市“街乡吹哨、部门报到”模式通过三项改革来理顺条块关系。
首先，给街乡政府解绑，建立机构之间平等关系。改变传统上区县各个职能部门对街乡政府分别进行考核的多头、多部门考核方式，采取由区县党委和政府统一组织对街乡政府考核的办法，不仅极大减轻了街乡政府应对各部门烦琐考核的负担，而且使得街乡政府与区县执法机构及职能部门处在相对平等的地位和关系上。
其次，赋予街乡政府吹哨权，建立纵向合作关系。街乡政府是基层社会的治理主体，对于保障社会良治有序有着更强烈的治理需求，但在涉及执法的问题上，街乡政府通常缺乏执法权，而区县执法机构才是真正的执法资格主体和责任主体。通过“街乡吹哨、部门报到”，作为治理需求主体的街乡政府与作为权责主体的区县执法机构之间得以建立起纵向合作关系，前者具有发现问题、掌握信息、了解民情的优势，而后者具有执法资格和执法能力优势。
再次，赋予街乡政府组织协调权和反向考核权，建立横向协同关系。传统上区县执法机构之间、执法机构与需要协同的职能部门之间的相互独立和权力分割，产生了多头执法、交叉执法、重复执法和执法扰民问题，并且长期未能得到有效解决。在获得吹哨权的基础上，“北京执法模式”中的街乡政府还有权根据权力清单列明的权责主体，组织协调与执法案件相关的执法机构与职能部门下沉街道和乡镇，并通过反向考核权推动跨部门综合执法。这实际上是通过街乡政府的执法召集权为分散的区县执法机构构建了稳定的综合执法平台，并促使各自分立的执法机构之间相互合作，降低了协同成本。
（二）建立制度保障：让纵横双重合作关系规范化
“街乡吹哨、部门报到”改革利用执法召集制及外在保障制度逐渐产生了一种内在运行的“协同引擎”。外部环境（即基层社会）是协同治理的场地，在外部环境中的内部或外部动因的作用下，不同主体的合作共识、协同能力和有效参与共同构成了协同引擎，在协同引擎的作用下产生协同行为，进行协同执法，进而产生协同后果，并最终反作用于外部环境。这种运行模式消除了临时性联合执法队伍导致的执法效果反弹弊端，使执法召集权引导的跨部门协同机制能够稳定地运行。
为保障“街乡吹哨、部门报到”模式的制度化运转，北京市政府建立了较为完善的制度保障体系。从适用主体角度来看，相关的保障性制度可以分为四类：一是与街乡政府有关的督查问责制与权责清单制度。督查问责制规定每次“吹哨”全记录，即时间、地点、事项、吹哨人、到场部门等要一一对应并记录，保证从街乡吹哨到部门报到以及实际执法的每一步都有迹可寻。权责清单制度则将各区县各职能部门的权责以清单的形式进行细化，虽然针对的是职能部门，但为街乡政府“吹哨”提供了制度化依据。这两种制度保障街乡政府的执法召集权的行使依据和行使规范。二是针对区县执法机构和职能部门的应急值班制与力量下沉机制。公安、国土、城管、环保、水务、工商、交通、住建等部门24小时配备专人值班待命，随时准备“报到”。力量下沉机制规定执法部门要派专人到街道、乡镇，组成专案专人的临时小组，直至问题彻底解决，这两项制度保证了区县职能部门向执法事项发生地“报到”的实际效果。三是针对违法问题本身的线索侦办机制与延伸执法机制。街乡政府如果发现案件涉及犯罪，可以提请公安部门同步侦查，且可按照案件涉及的产业链、关系链、利益链进行延伸执法，促使违法问题得到彻底、有效的解决。四是针对除街乡政府和区县职能部门外的社会第三方的执法会商机制，这一机制体现了基层社会的多元治理理念，并贯穿于整个“吹哨”和“报到”的全过程。
除此之外，“北京执法模式”还建立了三种“清单”，旨在保障跨部门综合执法的长效运行。具体而言，除部门权力清单外，还建立了问题清单与执法效果清单。问题清单以问题为导向，在解决条块分割与权责不一致问题的同时，破解了以往职能部门权责交叉不清、各自为政的难题。执法效果清单使街乡政府对区县执法机构和职能部门的每一次“报到”行动作出评价，并以此为依据行使反向考核权。在上述四类机制与三种“清单”的共同保障下，街乡政府以召集权为纽带和约束，与区县执法机构和职能部门上下合力，建立起了相对稳定的跨部门综合执法平台及跨部门协同机制。
（三）注重制度落实：来自上级党委与政府的力量
要想真正发挥上述保障制度的作用，还需要上下合力重视执法召集制的顺畅运行、召集权的行使和保障制度的有效落实。为此，“北京执法模式”在以下几个方面推动制度落地：一是要求赋予街乡政府执法召集权的上级党委及政府高度重视召集权，切实从权力来源和行使上提供保障。二是要求拥有执法召集权的街乡政府明确自身定位，一方面发挥“看得见”的优势，在发现问题并摸查清楚后及时“吹哨”；另一方面充分认识召集权的重要性，协调各职能部门及执法机构的关系，使跨部门综合执法有效运转起来。三是要求各职能部门及执法机构也要认识到“街乡吹哨、部门报到”机制在推动精准执法和有效执法方面的务实治理价值，在街乡政府的组织协调下发挥其“管得着”的优势，树立协同理念，有效履行自身职责，在下沉执法的同时实现跨部门协同。此外，北京市委、市政府还要求街乡政府和区县职能部门分别作为召集权的发起主体与召集对象，要合力督促保障性制度的有效运行，在各司其职的同时实现通力合作。
六、总结与讨论
本文围绕如何推动执法力量的整合性下沉、建立跨部门综合执法的有效机制这一核心问题，梳理分析了北京市“街乡吹哨、部门报到”改革实践的运行逻辑。“北京执法模式”打破了纵向府际关系和横向部门协同的固有观念，通过建立起执法召集制，有效发挥了乡镇政府在上下联动和横向协同方面的逆向试压作用和组织协调作用，为行政执法体制改革提供了全新思路。作为维持执法召集制有效运行的关键所在，区县及以上层级的党委和政府授予街道、乡镇的执法召集权是一种权力集合，包括吹哨权、组织权、协调权、建议权、监督权和考核权等多项自下而上的权力。通过赋予街乡执法召集权，北京市形成了“街乡召集-部门回应”的基层综合执法新模式。这种执法召集模式将街乡政府“看得见”的优势与区县职能部门“管得着”的优势相结合，实现了治理需求与权责主体的精准对接；通过党政科层制中高层级党委和政府对于基层社会治理的引领以及对于街乡政府的赋权，有效推动执法力量的整合性下沉，破解了街乡政府缺乏执法主体资格问题和缺乏执法能力的困境。此外，该模式还通过纵横双重合作关系及其制度化保障，在一定程度上建立起了跨部门综合执法的长效机制。从驱动基层政府改革创新的来源看，“吹哨报到”机制属于问题驱动型改革，它通过弹性的机制创新与工具改革，建立了党建引领、向街道和乡镇行政授权、驱动“中间管理层”的基层治理方法，弥补了科层体制的僵化与低效缺陷。
当然，需要指出的是，北京“街乡吹哨、部门报到”执法模式仍然存在一些需要优化的地方。首先，赋予执法召集权的主体是区县及以上党委和政府，尽管北京方案试图以制度形式保障执法召集权的行使，但其有效性在很大程度上仍然取决于高层级党委和政府的重视程度，因而仍然缺乏稳定的预期，在推广到其他地区的时候，还有赖于当地党委和政府的意愿。如何建立更为稳定的赋权机制，还需要探索。其次，虽然在街乡层面建立了综合执法平台，但并未配备推动综合执法的相对独立的工作机构（比如综合执法局）和人员。换言之，综合执法平台仅仅是一种运行机制，而非实体性的执法机构。再次，赋予街乡政府执法召集权的一个基本前提是假设街乡政府有着充足的动力和意愿推进执法案件的处理，属于一种良善政府假设，但这种假设未必完全契合实际。当街乡政府对于社会治理需求和执法案件采取选择性回避时，如何让其及时主动“吹哨”依然是个问题，执法召集权本身并未对街乡政府构成实质性的约束力。就此而言，执法召集制如果仅仅注重自上而下的赋权而不响应社会对于政府的治理需求和外部监督的话，街乡政府就难以真正面向社会。
北京“街乡吹哨、部门报到”综合执法模式要取得更大范围的推广，就必须解决以上问题，确保执法召集机制的持续有效运行。为此，改革的进一步深化需要从执法召集权的权力来源和制度保障两个方面，实现执法召集权赋予和行使的规范化、制度化和实体化。在权力来源方面，关键是要解决两大问题：一是实现三权合一，即来自高层级党委和政府的自上而下的赋权、来自街乡政府的自下而上的召集权，以及来自社会领域的由外而内的监督权，特别是要把社会监督权整合进召集权当中，同时也保持社会力量对于街乡执法召集权本身的外部监督。二是解决权力来源的稳定性问题。执法召集权的赋予仅仅依赖于高层级党委、政府的重视是不够的，它还不能实现稳定化，不具备普遍适用性。
在制度保障方面，关键是将街道、乡镇的综合执法平台做实做强，未来的方向或许是在街道和乡镇层级将作为运行机制的综合执法平台转化为作为工作实体的区域性综合执法局，保障其编制（人员）、财政资金和配套资源。就全国范围而言，不少乡镇政府探索建立了综合执法局，但在赋予综合执法局召集权方面还做得相当有限。如果能将目前设置综合执法局的改革实践与北京市赋予街乡政府执法召集权的治理经验有效地结合起来，或许能更有效地解决多头执法和悬浮执法等治理顽疾。与以往的仅具有属地权限的综合执法局不同，新的综合执法局既要成立属地化的综合执法队伍，通过法律授权、委托执法等方式承担专业性相对较弱的综合执法职能，也要完善执法召集权的赋权机制和运行机制，对于街乡区域性综合执法队伍不能处理的专业性、跨部门执法事项，通过“街乡吹哨、部门报到”模式中的执法召集权来加以处理。
北京市最新政策的出台与本文的分析思路正好相契。为了深化“街乡吹哨、部门报到”改革，推进行政执法召集权限向基层延伸，北京市政府于2020年4月中旬下发了《关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》，将由市、区承担的部分行政执法权下放至街道办事处和乡镇政府，并由其依法行使与之相配套的行政检查权等，实行综合执法。在依据权力清单进行事项合并和职权调整的同时，加强基层综合执法队伍建设、完善基层综合执法相关管理制度并建立基层综合执法协调配合机制。这一政策调整表明了综合执法将从吹哨报到机制中的功能互补型跨部门综合执法进一步推进到职能和机构整合的实质性综合执法。
回到理论研究层面，“北京执法模式”通过赋予街乡政府执法召集权建立起执法召集制，本质上是以党政科层制中的组织化权力推动行政执法权和行政执法力量的重组。这种重组在不改变既有行政体制格局、不刻意消除执法部门边界的情况下，既实现了街乡政府与区县职能部门及执法机构之间的纵向联动，也促成了区县职能部门及执法机构之间的整合性下沉和横向协同，在达到良好协同效果的同时，避免了建立“超级部门”的潜在问题，这与“整体政府”理论不谋而合。在整体政府理论视阈下，执法召集权引导的跨部门综合执法是一种政府组织内部的协作，彰显了整体性政府的治理理念和治理方式，促使政府组织结构和运行机制不断优化，初步形成了一种相互制约的权力运行格局。
“北京执法模式”改变政府治理形态的关键，是借助执政党的引领力和组织力，在两个维度上实现了政府流程再造：一是重新组合了跨部门综合执法的组织协调、监督考核等权力，使区县及以上党委、政府从跨部门综合执法的直接协调者转变为引领者和赋权者，优化了基层政府的权力配置和权力结构；二是创造性地突破了街乡政府与职能部门之间的条块关系，使街乡政府具备了将治理需求与执法主体精准对接的能力，同时从行政执法的局外人转变为局内人，在推动部门执法力量下沉的同时实现了跨部门协同。这两个向度的流程再造超越了单向度的自上而下的传统官僚科层制，在不削弱执政党统辖权的同时，通过权力的重新配置特别是权力下移，增强了基层政府的治理能力，为超越传统官僚科层制提供了中国经验与中国方案。未来的研究还需要进一步挖掘北京案例对于改造传统官僚科层制的理论价值，在此基础上实现对传统官僚科层制的理论超越，为中国基层政府治理和社会治理提供新的理论基础。
