1989年4月4日，七届全国人大二次会议通过《行政诉讼法》,自1990年10月1日起施行。《行政诉讼法》颁布实施后，在解决行政争议，推进依法行政，保护公民、法人和其他组织合法权益等方面发挥了重要作用。此后，随着社会主义民主法制建设的深入推进，行政诉讼制度与经济社会发展不协调、不适应的问题日渐突出，人民群众对行政诉讼中存在的“立案难、审理难、执行难”等突出问题反映强烈。

为解决这些突出问题，党的十八大以来，全国人大常委会贯彻落实党中央决策部署，总结行政审判实践经验以及公益诉讼司法实践等制度创新需求，两次对行政诉讼法作了修改完善。2024年是《行政诉讼法》颁布35周年，在这样一个重要的时间节点，有必要对行政诉讼法的完善与发展，特别是实质性化解行政争议的制度演进脉络进行回顾总结，结合新形势、新情况和新任务进行思考和展望。

一、行政诉讼法立足实质性化解行政争议，作出若干制度创新

《行政诉讼法》颁布实施后进行的两次修改完善都是在党的十八大以后，即2014年、2017年的两次修法。其中，2014年修改《行政诉讼法》,是一次全面、系统的修法。这次修法，在立法目的中增加规定“解决行政争议”,并置于“保护公民、法人和其他组织的合法权益”“监督行政机关依法行使职权”之前的突出位置，进一步强化了通过行政诉讼解决行政争议的目标定位。

与此同时，修法在拓宽行政诉讼入口、完善行政诉讼机制、强化行政诉讼功能等方面进行了一系列制度完善和创新。2017年修改《行政诉讼法》，总结部分地区开展公益诉讼试点经验，正式将行政公益诉讼纳入行政诉讼法律体系。

总的来看，贯穿两次修法的主线是实质性化解行政争议，实现公民权利保障、严格依法办事与社会稳定、经济发展相协调。两次修法的系列制度创新也体现和落实了行政诉讼解决行政争议的立法目的，较好地回应了实质性化解行政争议的法治内涵逻辑、实践发展需要、人民群众期待。通过两次修改《行政诉讼法》，从立法层面不断发展和完善行政诉讼制度，加强法律制度供给和保障，从司法层面完善行政审判工作机制，发挥司法能动性，有效发挥行政诉讼实质性化解行政争议的功能。

（一）增强行政诉讼吸纳和解决行政争议的功能

行政诉讼是解决行政争议的一项重要制度。从理论上讲，应当尽可能地允许行政争议通过行政诉讼得到解决，既体现对公民权利的充分救济和保障，也符合监督和制约行政权力的法治要求。当然，从经济社会发展水平与司法资源配置以及与其他解决行政争议制度相协调来看，并不是所有的行政争议都适合通过行政诉讼解决。

总的来说，适当拓宽行政诉讼入口，把行政诉讼能够解决的行政争议纳入受案范围，是行政诉讼制度不断发展、进步的重要体现，也为充分发挥行政诉讼制度在实质性化解行政争议中的作用奠定了基础。2014年修改《行政诉讼法》的一个重要方面，就是根据理论发展和实践需要，畅通行政诉讼渠道，增强行政诉讼吸纳和解决行政争议的能力，促进和实现行政争议实质性化解。

1.适当扩大受案范围

一是将“具体行政行为”修改为“行政行为”。1989年制定《行政诉讼法》采用的“具体行政行为”概念，主要考虑是针对“抽象行政行为”，限定可诉范围。根据我国行政管理的复杂性、管理方式和措施的多样性，同时考虑到“具体行政行为”这一概念欠缺包容性和解释空间，以及在进一步明确列举行政诉讼受案范围的情况下，可以根据实践发展不再作概念上的区分，因此引入“行政行为”概念，这也是尽可能扩大受案范围、解决入口窄和立案难问题的一个重要方面。

二是增加列举人民法院受理的诉讼事项。2014年修法，将原法列举人民法院应当受理的8项情形增加至12项，将对确认自然资源所有权或者使用权的决定、征收征用决定及其补偿决定、行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争等明确列入受案范围，特别是将部分行政协议争议纳入受案范围，“是一个重要突破”。

三是将规章授权的组织作出的行政行为纳入受案范围。随着机构改革深化以及政府职能转变等现实需要，有些事业单位和社会组织承担了公共管理和服务职能，其直接的依据来自规章的授权，这就超越了原法规定的法律、法规授权的组织范围。将这些规章授权的组织作出的行政行为纳入行政诉讼受案范围，有利于更好维护公民、法人和其他组织的合法权益。

2.完善关于原告资格的规定

1989年《行政诉讼法》规定的原告资格采取主观标准，即公民、法人或者其他组织“认为”自己的合法权益受到侵犯。实践中有意见认为，这不利于法院对起诉人是否具有原告资格作出客观判断，有的法院过度限制原告资格、不愿受理行政诉讼案件，导致有些行政争议无法进入行政诉讼程序。

2014年修法对此进行了重要调整，将“有利害关系”作为原告的资格要件，这是一个客观化的认定标准，引导和督促法院根据实际需要，积极应对和解决应当纳入受案范围的行政争议，实际上扩展了行政诉讼受案范围的空间。除行政相对人外，其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织也有权提起诉讼。

当时，也有一些意见主张采用司法解释中的“法律上利害关系”、民事诉讼法中的“直接利害关系”等标准。考虑到这些标准容易引起限制公民起诉权利的误读和误解，不利于解决行政诉讼中存在的立案难问题，不利于保障行政诉讼应对和解决行政争议，所以最终还是规定以“利害关系”为标准。这有利于司法实践根据实际需要，将可以通过行政诉讼予以解决的行政争议纳入受案范围。

3.明确对规章以下规范性文件进行附带审查

规章以下的规范性文件是行政机关行使职权、实施行政管理的重要方式。在实践中，这类规范性文件数量巨大，容易出现越权制定、内容违法、程序不当等方面的问题，对公民、法人和其他组织的权益影响较大，可能引起普遍性、深层次的行政争议。解决规章以下规范性文件的违法问题，宪法、地方各级代表大会和地方各级人民政府组织法都作了相关制度安排和规定。

2014年修改《行政诉讼法》进一步完善和充实了监督机制，允许公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时，一并对其所依据的国务院部门、地方人民政府及其部门制定的规范性文件合法性提出审查请求。法院经审查认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，但不直接判决规范性文件违法，而是可以向制定机关提出处理建议。赋予法院对规范性文件一定的审查权限，对规范性文件违法的情况作出认定，为行政诉讼直面和解决深层次的、行政管理制度措施方面的矛盾纠纷提供了制度保障，有利于引导和促进行政争议实质性解决。

（二）完善行政诉讼解决行政争议的制度机制

“实质性化解行政争议”命题的提出，是对行政审判实践长期面临的“行政诉讼程序空转”等问题作出的回应。2014年修改《行政诉讼法》，突出解决行政争议的要求，着力完善行政诉讼机制，调整和健全管辖、证据、审理、裁判、执行等方面的规则体系，确保行政争议进入行政诉讼渠道后，在一套相互协同、相对完备的制度体系中及时有效得到解决，避免程序空转。

1.完善行政诉讼管辖制度

实质性化解行政争议，要求法院依法公正行使审判权。在行政诉讼制度建立后较长一段时间里，地方政府干预法院办理行政案件的情况屡见不鲜，立案难、审理难、执行难的问题比较突出。

为解决行政审判受到地方干预的问题，2014年修法对行政案件管辖制度进行了完善：一是规定了提级管辖，明确中级人民法院管辖对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件。二是规定了跨行政区域管辖，明确经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。这些管辖制度的调整完善，对保障法院公正审理行政案件，推动行政争议实质性解决发挥了积极作用。

2.确立行政机关负责人出庭应诉制度

1989年《行政诉讼法》实施后的较长时间里，行政机关负责人很少出庭应诉，往往委托工作人员出庭，有的甚至只委托律师出庭，群众认为“告官不见官”，不利于化解矛盾。后来，一些地方开始探索行政机关负责人出庭制度，取得较好的法律效果和社会效果，这一做法在2014年修法时得到了肯定和确认。

修改后的《行政诉讼法》对行政机关负责人出庭应诉提出原则要求，同时强化了行政机关工作人员出庭的要求。从大的方面来说，这项制度有利于树立司法的权威，提高行政机关负责人依法履职意识，严格依法行政，同时也督促行政机关尊重司法活动。从个案办理来说，行政机关负责人出庭，与行政相对人当面沟通，可以缓和矛盾，疏导对抗、不满情绪，更好地促进行政争议实质性解决，维护原告合法权益。

3.丰富充实合法性审查原则

1989年《行政诉讼法》确立了合法性审查原则，这是法院对行政权监督的界限。在当时的实践中，通常认为只要不违反法律明文规定，就不构成违法；对行政自由裁量方面的问题缺乏关注，审查力度不够。事实上，行政行为既有是否合法方面的争议，也有是否合理、适当方面的争议，还有多个方面相互联系、相互交织的争议。由于法院对行政案件的审理与裁判以行政行为的合法性审查为中心展开，导致案件虽已审理终结，但原告的实际利益诉求未能得到有效解决的情形比较常见。

过于机械地理解合法性审查原则，既不利于实质性化解行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，也不利于维护和保障司法的权威、公正。因此，2014年修法丰富和充实了合法性审查原则，扩大其内涵，将行政行为“明显不当”纳入审查范围，明确法院可以判决撤销或者部分撤销此类行政行为，从而加强对行政自由裁量的监督，促进行政争议实质性解决。

4.完善判决形式

2014年修法，根据行政诉讼办案实践，着眼有效解决行政争议，丰富了判决形式。

一是增加给付判决形式。行政给付是现代国家的一种重要行政行为，公民依法享受各类社会保险和社会救助，可以通过行政诉讼途径要求行政机关给付相应的待遇。随着社会保障、社会救助等制度的完善，这类行政争议越来越多，除了将其纳入行政诉讼受案范围外，还需要明确相应的判决形式。为此，2014年修法针对性地规定了给付判决形式，以便更好地处理和解决这类行政争议。

二是规定确认违法判决与确认无效判决。根据行政审判实践的需要，对确认违法和确认无效的判决形式作出规定，增强行政诉讼制度的前瞻性、判决形式的科学性，为解决行政争议提供了更多的规则和依据。行政诉讼裁判方式的上述修改，对于保障人民法院公正、及时审理案件，监督行政机关依法行使职权，促进行政争议实质性化解具有十分重要的意义。

5.完善执行制度

执行是《行政诉讼法》实施中的“老大难”问题。法院的判决得到执行，直接关系到公民、法人和其他组织合法权益的保护，否则通过行政诉讼维权的意义和目的便会落空，达不到实质性化解行政争议的效果。实践中有的行政机关不尊重法院的判决，不履行法院判决、裁定的现象屡屡发生，特别是不愿意执行败诉的判决。

2014年修法对行政机关拒绝履行法院判决、裁定，规定了更加严厉的法律责任。比如，对行政机关在规定期限内不履行的，对行政机关负责人按日处50元至100元的罚款；可以将行政机关拒绝履行的情况予以公告；社会影响恶劣的，可以对行政机关直接负责的主管人员和其他责任人员予以拘留。这些措施的主要目标是解决执行难，推动行政争议实质性化解，避免“案结事未了”。

（三）拓展行政诉讼适应新问题、新需求的功能

我国经济社会快速发展，改革进入“深水区”，行政管理所影响和调整的利益关系趋于复杂，容易引发矛盾纠纷，行政争议不仅数量增多，而且类型也更多元。现实中，许多行政争议之所以得不到实质解决，是因为有的行政诉讼与民事诉讼、刑事诉讼交织在一起，尤其是行政诉讼与民事诉讼交织的案件越来越多。因此，适当拓展行政诉讼定分止争的功能，积极应对和解决经济社会发展中出现的新类型行政争议，是行政诉讼制度发展的重要方面，这在2014年、2017年两次修法中都有所体现。

1.适度解决行政协议争议

我国传统的行政诉讼理论、法律制度设计是围绕“民告官”逻辑展开的，而引起行政协议争议有行政机关的原因，也有作为协议另一方的公民、法人或者其他组织的原因，理论上讲既有“民告官”也有“官告民”。

对行政诉讼是否解决行政协议争议，2014年修法时有不少争论。最终，立法将行政协议纳入了行政诉讼受案范围，但是限于行政机关不依法、未按照约定履行或者违法变更、解除行政合同引起的行政争议，没有涉及公民、法人或者其他组织不履行合同的争议。

这是充分考虑到，实践中与行政协议有关的争议主要是行政机关不履行协议或者违法变更引起的，有必要加强对这种情况的监督，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。将这类行政协议争议纳入行政诉讼，既解决了主要矛盾，也适当拓展了行政诉讼解决纠纷、发挥作用的空间，符合行政诉讼法监督行政机关依法行使职权的立法目的。

2.确立行政公益诉讼制度

2014年修改《行政诉讼法》，考虑到各方面对行政公益诉讼有不同认识，没有在法律中予以规定，但对这一重要制度创新的路径作出了安排，即可以通过在实践中积极探索，抓紧研究相关法理问题，逐步明确公益诉讼的范围、条件、诉求、判决执行方式等，为行政公益诉讼制度的建立积累经验。为贯彻落实党的十八届四中全会精神，全国人大常委会于2015年7月作出决定，授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点。

2017年6月，在总结试点经验基础上，全国人大常委会修改《行政诉讼法》，增加检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域提起公益诉讼的规定，在法律上确立了行政公益诉讼这一重要的诉讼制度。这是行政诉讼制度发展的一个重要转变，从传统上以保护特定公民、法人和其他组织合法权益为目的，拓展到以监督行政机关依法行政、维护公益为目的。应当说，无论是传统的行政诉讼还是行政公益诉讼，归根结底都是要解决行政争议。

从经济社会发展情况来看，生态环境和资源保护、食品药品安全等领域的公益保护具有现实必要性，负有相关监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为也会引发行政争议。因此，此次修法适应形势发展和实践需要，进一步丰富和发展了行政诉讼制度，以更好应对和解决涉及国家利益、社会公共利益保护方面的行政争议。

二、行政诉讼制度发展面临新情况、新问题

通过两次修改《行政诉讼法》，行政诉讼制度进一步完善，对化解行政争议，解决行政审判中面临的突出问题发挥了重要作用，特别是在以下几个方面取得了良好的实施效果：

一是立案难问题基本破解。《行政诉讼法》修改后，行政诉讼立案审查制转变为立案登记制。十年来，各地法院基本做到了“有案必立、有诉必理”，保障了当事人的诉讼权利。

二是行政机关及其负责人法治意识增强。行政诉讼法增加了行政机关负责人出庭的要求，行政机关负责人对于行政案件更加重视，对于行政行为合法性有更加深刻的认识。

三是行政争议更多地得到实质性化解。新《行政诉讼法》聚焦行政审判解决行政争议的能力，各级法院根据有关规定，积极探索诉源治理，通过多元化解机制解决行政争议。应该说，通过这些年各级人民法院在行政审判中的努力实践，以及行政诉讼当事人的积极参与和配合，两次修法努力追求的实质性化解行政争议的目标，都得到了较好实现。

法律的生命力在于实施，在于不断适应相关制度运行的外部和内部环境。应当看到，《行政诉讼法》在实施过程中，面临的外部和内部环境也在不断发生变化。比如，从目标导向看，行政诉讼是解决行政争议、保护合法权益、监督依法行政的重要途径之一，与行政复议、行政调解、行政裁决等其他制度共同发挥化解行政争议的重要作用。

这些年来，有关领域的制度机制改革直接或者间接影响着《行政诉讼法》的实施。同时，一些重要法律制度的颁布实施，也对《行政诉讼法》产生了影响。比如，有学者对民法典中涉及行政管理的条款进行梳理，认为民法典颁布实施后涉行政不作为、行政登记类纠纷的处理实践，将进一步增加民事争议与行政争议交织的情形，对行政争议实质性化解提出了更高要求。而且，不容忽视的是，按照党中央决策部署，有关方面结合行政诉讼实践的最新情况，在行政诉讼制度和机制上进行了一系列改革和探索。

（一）行政复议法全面修订

行政复议制度是与行政诉讼制度相伴而生的一项重要制度。《行政诉讼法》颁布十年后的1999年，全国人大常委会通过了《行政复议法》，这部法律在2009年和2017年作过两次局部修改。为贯彻落实习近平总书记重要指示和党中央决策部署，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，全国人大常委会根据国务院提出的议案，于2023年9月1日通过了新修订的《行政复议法》。

普遍认为，行政复议与行政诉讼同属行政救济制度，在实质性化解行政争议中扮演不同角色。行政复议通过作出复议决定或者调解、和解，发挥其主渠道作用和实质性化解行政争议功能；行政诉讼则是通过司法审判定分止争，以判决方式发挥其实质性化解行政争议功能。在多元纠纷化解体系中，行政复议与行政诉讼有机衔接、相互协调，有效维护行政相对人合法权益，“从源头上预防和减少行政争议的产生”。

《行政复议法》的此次修订，在受理范围、审理机制、证据规则、决定形式上借鉴了《行政诉讼法》的一些规则，同时根据党中央改革决策部署，结合行政复议改革成果和实践探索，作出了一系列制度创新。修订后《行政复议法》的一些规定，与《行政诉讼法》的实施紧密相关。

一是按照“可以行政诉讼的事项就可以行政复议”的原则，参考《行政诉讼法》关于受案范围的规定，较大幅度增加列举了行政复议范围。除2014年修改《行政诉讼法》增加的征收征用决定及其补偿决定、行政协议、行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争等事项外，根据近年来行政复议、行政诉讼实践情况，还在行政复议法中明确增加了工伤认定、行政赔偿、政府信息公开等事项。

二是完善了行政复议前置的规定。此次修改《行政复议法》，将对当场作出的行政处罚决定不服、认为行政机关未依法履行法定职责、申请政府信息公开但行政机关不予公开等情形，纳入行政复议前置范围，并将行政复议前置其他情形的设定权限由“法律、法规”调整为“法律、行政法规”。与之相关的是《行政诉讼法》第44条中“法律、法规规定应当先向行政机关申请行政复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼”的规定。考虑到行政复议法的这一最新变化，实践中应当按照新《行政复议法》的规定理解和执行。

此外，此次修改《行政复议法》还增加规定，对行政复议前置情形，行政机关在作出行政行为时应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议。这是在行政机关作出行政行为履行一般告知义务基础上，对行政机关增加的一项义务，同时也对行政诉讼受案环节的审查工作提出了新的要求。

（二）行政公益诉讼快速发展

2017年《行政诉讼法》增加行政公益诉讼有关规定，行政诉讼法律制度发生了深层次变化。传统行政诉讼一般为行政机关、行政相对人的二元关系，在此基础上新增了检察机关、行政机关、行政相对人的三元关系类型，这对行政诉讼理论和实践带来的变化是深刻且长远的。行政公益诉讼的提起主体、案件范围、管辖机关、举证责任、调查取证、审理程序等，都与传统的行政诉讼有所区别。其中，有一些问题需要结合司法实践，进行深入细致的探讨。

一是关于检察权、行政权与审判权三者之间的关系。《行政诉讼法》规定，行政公益诉讼由检察机关提起。作为原告的检察机关、作为被告的行政机关以及作为裁判者的法院，都是国家机关。一方面，行政机关与检察机关都是公共利益的代表，进入诉讼程序后不可避免出现胜诉或者败诉的问题。在这方面，有意见提出，如果检察机关败诉，可能意味着检察监督的失误；如果行政机关败诉，也会“产生许多新的社会问题”。另一方面，如果进入二审，提起诉讼的检察机关、上级检察机关、原审法院、二审法院之间的关系如何定位，也是行政公益诉讼制度发展过程中需要重点解决的问题。

二是关于案件范围。经过立法和司法实践，行政公益诉讼的案件范围从制度建立之初的4个法定领域，逐步拓展至“4+N”的多领域格局。截至2023年9月，已有22部法律规定了14个法定领域。行政公益诉讼案件范围的不断拓展，其中涉及的一个重要问题是对行政公益诉讼中“公益”范围明确界定。有意见提出，这里的“公益”究竟包括哪些利益，“是立法必须回答的重点问题”。

三是关于检察建议。如前所述，如果进入诉讼程序，检察机关与行政机关的诉讼法律关系可能带来一系列问题。而制发检察建议相对来说是一种较为妥当的制度选择，也是目前实践中经常采用的手段。对于检察建议的制发程序、效力等，也需要结合行政公益诉讼实践进一步研究论证。

党的二十大报告明确提出“完善公益诉讼制度”。2023年，检察公益诉讼法（公益诉讼法，一并考虑）列入十四届全国人大常委会立法规划一类项目。2024年是党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度10周年。从2023年的数据看，检察机关办理行政公益诉讼案件数量已经超过16万件。应当说，行政公益诉讼的深入和优化，能够为行政诉讼实质性化解行政争议，保护人民群众切身利益，提供更多的制度支持。

目前，关于行政公益诉讼有关问题的讨论和研究还有很多，这是行政诉讼中一项较新的且十分重要的领域，无论是制度完善和实践问题的解决，都需要久久为功不断推进。依托公益诉讼专门立法，未来行政公益诉讼制度将进一步发展和完善，为维护国家利益和社会公共利益提供更为充分的制度保障。

（三）行政诉讼管辖制度改革探索

2014年修改《行政诉讼法》时，行政诉讼管辖体制是一个热议话题，修改后的《行政诉讼法》对此作出了创新性安排。一是提级管辖，规定对于县级以上地方人民政府作为被告的案件，由中级人民法院管辖。二是有限制的跨区域管辖，规定经最高人民法院批准，高级人民法院可以确定若干基层法院和中级法院跨行政区域管辖行政诉讼案件。这两项规定对于解决过去存在的“地方保护”“官官相护”等问题，起到了很好的效果。

但也应看到，上述解决方案在发挥重要作用的同时，也被一些学者视为暂时性、过渡性方案，认为还“不解渴”。比如，有的提出，《行政诉讼法》中提出的跨区域管辖概念，“在我国诉讼管辖制度史上具有开创性意义，但还远远不够”，并提出设立跨行政区划法院的构想。也有学者从实证分析的角度，对跨行政区划管辖改革特别是铁路运输法院改革的实践进行分析研判，提出构建一个相对独立的“行政法院”系统的建议。

应当说，行政审判体制是行政诉讼的重要基础，较大程度上决定了实质性化解行政争议的功能的发挥。2014年《行政诉讼法》修改后，各级法院根据有关改革精神，在跨行政区划法院、相对集中管辖、审级职能定位等方面陆续推出了一些改革，努力提升审判工作质效，推动行政争议实质性化解。这些理论主张和改革实践，是进一步研究行政审判管辖改革的重要基础。

（四）行政诉讼实践面临的新问题

2014年修法以来，行政诉讼实践和理论都在不断发展，原告资格认定、行政协议案件识别、判决方式适用、调解制度定位等面临一些新情况，值得进一步关注和思考。

1.原告资格认定标准

近年来有关方面的报道和理论研究表明，行政举报案件中的原告资格认定问题比较突出。随着12345投诉举报电话、互联网投诉举报平台等举报方式的广泛应用，行政举报和投诉成为行政机关与人民群众之间沟通的重要形式，因这类问题引发的争议成为行政争议的主要类型之一。哪些投诉举报争议可以进入行政诉讼，其判断标准如何，也就成为理论和实践的关注点。这类案件最为关键的争议之处在于利害关系的判断。根据有关指导性案例和司法解释，在司法实践中将“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”作为“利害关系”的认定标准。

这种判断标准实际上认可了投诉人的原告资格，而否定了举报人的原告资格。对此，有学者从保护必要性的角度出发，认为如果行政机关具有调解等职责，而且通过行政救济更为便捷，那么相对于民事救济，通过行政救济来保护行政举报人就更有必要，否则就可以将行政举报排除在行政诉讼之外。这种观点是理解投诉举报人行政诉讼原告资格的一个视角，但有关问题尚未达成共识，行政诉讼需要给予投诉举报人何种程度的保护，需要进一步研究。

2.行政协议案件识别

2014年修订的《行政诉讼法》将政府特许经营协议和土地房屋征收补偿协议等协议纳入受案范围。2019年，最高人民法院出台《关于审理行政协议案件若干问题的规定》，将矿业权等国有自然资源使用权出让协议等三类协议纳入受案范围，并将“其他行政协议”均纳入受案范围。处理行政协议有关争议，关系到政企之间的二元互动关系，关系到法治化营商环境，既是行政诉讼理论研究的热点，也是实质性化解行政争议的重点。

其中至关重要的是如何识别行政协议，即哪些协议属于行政协议。最高人民法院通过相关司法解释，提出了行政协议案件的适用规则，将“行政法上的权利义务内容”作为行政协议的主要判断标准，同时也对行政协议案件的举证责任、审查范围、判决类型等作出规定，对于规范行政协议案件审理有促进作用。

但是有关行政协议的识别、行政协议的审查标准等问题，依然困扰着行政审判，对于行政诉讼如何更好解决行政争议提出了更高要求。有学者指出，有关行政协议与民事协议如何界分，“各方需要在充分谅解的前提下兼顾‘保障公共利益’与‘尊重私人权益’之价值”，以便在司法实践中得到更好解决。此外，行政协议案件的审理标准和审理方式也有一定特殊性。行政协议进入司法审查后，行政协议作为一种“双方行为”，与行政行为这一“单方行为”的关系更加复杂化，案件审理的难度显然更大，行政优益权与双方合意的平衡如何把握，是一道不得不解的难题。

3.行政案件裁判方式

一是关于确认无效判决。有学者指出，尽管确认无效裁判与撤销裁判在适用情形上有不少相似之处，但其代表了对重大明显违法行政行为的彻底否定，彰显了法治精神，具有不可替代的价值。同时不容忽视的是，当前确认无效裁判的使用率并不高，与撤销判决的区分标准不够清晰，给司法实践带来困扰。

二是关于撤销判决中的“明显不当”情形。在2014年修法之前，行政诉讼往往不涉及行政行为的适当性。行政审判能不能审查行政行为的适当性，长期困扰理论和实务界。修法之后，“明显不当”取代了“显失公正”，很大程度上扩大了合法性审查原则的内涵，行政审判对于行政行为适当性审查的力度得以加强。实践中，明显不当的判断标准还不够清晰，需要进一步厘清司法审查对于行政裁量的介入程度，明确“明显”与“不当”的内涵与外延。

4.行政诉讼调解的定位与适用

2014年修法之前，行政诉讼长期以来是不适用调解的。传统的行政法理论认为，行政机关一般不得自行处分国家公权力，通过双方合意对已经生效的行政行为进行处理，与这一原则有所冲突。因此，行政诉讼法以不适用调解为原则。同时，考虑到行政赔偿、补偿等案件涉及金额问题，行政机关具有较为显著的裁量权，在修法时将这类案件和行使法律法规规定的自由裁量权的案件作为例外，规定可以进行调解。有观点认为，随着调解制度的不断发展，对于行政机关在职权范围内可以进行裁量的案件，允许在行政诉讼中进行调解，有利于实质性化解行政争议，对行政诉讼调解的范围应当进行扩充。

2021年印发的《最高人民法院关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》提出要突出前端化解，鼓励当事人选择诉前调解等非诉方式解决行政争议。2023年修订《行政复议法》，也将调解作为一项原则性制度在总则中予以规定，并延伸适用至受理审查环节，进一步提升了调解在行政救济中的重要性。可以看出，调解在化解行政争议中的重要性正在不断提升。从形势发展、实践需求看，调解在行政诉讼法中的定位是否需要进行调整，以及需要做出多大程度的调整，是今后值得关注和研究的重要问题之一。

三、进一步发挥行政诉讼实质性化解行政争议功能的几点思考

《行政诉讼法》颁布35年来，无论是行政诉讼制度本身，还是与行政诉讼相关的法律制度，都在不断发生变化。通过梳理新时代以来行政诉讼法的两次修改完善，分析行政诉讼制度实施面临的新情况、新问题，不难看出，《行政诉讼法》立法之初确定的基本理念、主要原则始终指导着行政诉讼的改革和实践，这部法律的主要制度框架和若干具体规则有着强大的生命力和可操作性，经得起历史考验和实践检验。

从两次修法的实践看，行政诉讼法律制度的完善与发展始终坚持正确的政治方向，以实质性化解行政争议，维护公民、法人和其他组织的合法权益，监督政府依法行政为主线。这也是我们研究解决行政诉讼理论和实践中遇到的新情况、新问题时，应当一以贯之的原则。笔者认为，进一步完善行政诉讼法律制度，充分发挥其实质性化解行政争议的功能，有以下几个方面值得关注和思考。

（一）关于行政诉讼在多元纠纷解决机制中的定位

从多元化解矛盾纠纷的机制架构来看，实质性化解行政争议并不是行政诉讼独有目标和功能，目前在行政领域承担这一使命和任务的还有行政复议、行政调解、行政裁决等多种制度机制。进一步完善行政诉讼制度，既要立足于行政诉讼本身的特点，针对行政诉讼实践中遇到的突出问题做好研究和论证，也要从系统治理的角度，推动各类纠纷解决机制的协调和整合，同步解决其他纠纷解决机制存在的问题。我国国情决定了我们不能成为“诉讼大国”，在化解行政争议方面尤其要注重“抓前端，治未病”，充分发挥行政复议、行政调解、行政裁决等制度的功能和作用。

2023年修订通过的《行政复议法》，在立法目的和宗旨中明确规定“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”，这既是贯彻落实党中央行政复议体制改革决策部署，也是在合理定位各类行政争议解决机制方面作出的努力。需要认识到，在明确行政复议解决行政争议主渠道作用的同时，行政诉讼作为司法途径解决行政争议重要渠道的地位并未弱化。此次修改《行政复议法》，适度扩大行政复议前置范围，在确保申请人后续诉讼权利的同时，适度发挥行政复议“分流阀”作用，努力将尽可能多的行政争议在行政复议阶段予以解决，为行政诉讼“减负”，推动行政诉讼发挥自身独特的司法解纷功能。

《行政复议法》修订通过后，各级审判机关、行政复议机构通过组织同堂培训、开展岗位交流等形式，推动工作衔接、形成合力，取得了较好效果。因此，无论是从法律制度构建，还是各机关相互配合的工作实践，都表明切实有效解决行政争议是一项系统工程，行政诉讼制度的完善和功能发挥，一直都不是“单打独斗”。因此，要在整个行政救济体系中坚守行政诉讼作为司法手段、最后一道防线的定位，围绕实质性化解行政争议研究完善行政诉讼制度机制，对行政诉讼受案范围、行政诉讼与行政复议的制度衔接、行政诉讼中调解的运用等作进一步研究，实现行政诉讼与其他行政救济制度的体系化整合。

（二）关于行政诉讼与相关纠纷解决机制的联动

全面推进依法治国是一项长期而重大的历史任务，是一场深刻的社会变革。解决法治领域的突出问题，根本途径在于改革。回顾总结新时代以来行政诉讼相关的司法实践和改革实践，行政诉讼领域出现的既有新情况、新问题，也有不少问题是当年在《行政诉讼法》修改过程中就已开始讨论和研究，还有一些问题在立法修法过程中就已经作了相应的制度安排，为后续问题解决和方案探索留下了空间。典型问题如行政公益诉讼，2014年修法未作规定，经过授权试点、实践检验成熟后在法律中予以明确。

还有行政诉讼受案范围、审判管辖改革等方面，行政诉讼法保持了作为行政诉讼领域基础性法律应有的张力。比如2014年修改《行政诉讼法》，在充分权衡利弊的基础上，维持了原法列举加概括兜底的方式，保留“人民法院受理法律、法规规定可以提请诉讼的其他行政案件”的兜底条款，为以后立法扩大受案范围留下了空间。再如，2014年修改行政诉讼法优化了行政审判体制，同时也为行政审判体制改革的进一步探索留下制度空间。自上海、北京将铁路运输中级法院作为跨行政区划法院的改革后，各地也相继就跨行政区划法院、相对集中管辖进行了改革探索。适时、全面地对这些改革进行总结评估，对于进一步完善行政诉讼法律制度具有重要意义。

同时，研究行政诉讼制度的发展，要密切关注和适应相关领域的改革和制度调整。除行政复议体制改革及法律调整外，还有一些与行政诉讼密切相关的改革。比如，信访制度与行政诉讼、行政复议密切相关，理论和实践中经常对三类案件受理数量进行对比。2022年2月25日中共中央、国务院发布的《信访工作条例》，作为2005年国务院《信访条例》的升级版，这部重要的党内法规深入贯彻习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想，总结了党长期以来领导和开展信访工作的经验，特别是党的十八大以来信访工作制度的改革成果，进一步理顺了信访工作体制机制，明确“诉访分离”等涉法涉诉信访有关改革。

这对进一步完善行政诉讼受案机制、加强行政纠纷解决机制衔接等也提出了新的要求。研究完善行政诉讼制度机制有关问题，要通盘考虑其他领域的改革实践对行政诉讼的影响，提出系统性、综合性的研究对策。

（三）关于行政诉讼有关理论发展和实践需求

在行政诉讼法律制度不断完善与发展的过程中，行政诉讼有关的理论和实践不断走向深入，行政诉讼法学很大程度上带动和繁荣了整个行政法学研究，促进了行政法学的发展。从《行政诉讼法》制定到两次修改完善的历程来看，回应理论发展和实践需求是始终秉持的一个重要工作原则。

首先，从理论发展角度看，习近平法治思想作为内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、系统完备的法治思想理论体系，提出了一系列法治建设新理念、新思想和新战略，为开展行政法学、行政诉讼法学研究提供了根本遵循和思想指南。比如，有学者结合行政审判制度的鲜活实践，从坚持党的领导是行政审判的政治方向、依法保障人民权益是行政审判的根本目标、守护社会主义法治体系是行政审判的政治自觉、助力法治一体建设是行政审判的职能拓展四重理论命题，深入研究行政审判贯彻落实习近平法治思想的结合点和着力点。

在行政法学基础理论方面，理论界结合最新的行政管理实践，对传统行政法的一些基础理论和概念进行了深入研究。比如，有学者提出在“单一行政行为”之外，有必要确立综合行政行为的概念，作为传统“单一行政行为”概念的补充，同时避免程序空转，有助于实质性化解行政争议。有学者提出坚持行政诉讼的诉审判一致性，有助于提升诉讼的对话性和有效性。有专家建议，通过增设法律关系确认判决、禁令判决、中间判决、部分判决等方式，完善行政诉讼判决体系。34这些研究对于进一步完善行政诉讼实质性化解行政争议的机制和举措，具有重要的参考价值。

其次，从实践需求来看，要着力关注行政诉讼实践中反映的突出问题。对于一些实践中反映比较突出的问题如“程序空转”等问题，要坚持从不同的角度和面向来思考，既要考虑程序正义对于行政诉讼参加人的价值，也要考虑行政审判效率和司法资源配置等问题，对造成这些问题的原因和现有机制环节进行细分，找准制约行政争议实质性化解的症结，提出有效解决问题的实践方案和制度完善方案。

结语

在行政诉讼解决行政争议、维护合法权益、监督依法行政的三大功能中，实质性化解行政争议是行政纠纷各类解决机制的共同且重要的目标。新时代以来《行政诉讼法》的两次修改，无论是扩大受案范围、完善管辖制度、丰富判决形式以及引入行政公益诉讼，始终围绕这一重要目标进行，这也是行政诉讼法律制度不断发展完善的主线。

随着全面深化改革和全面依法治国的深入推进，我们在回顾总结《行政诉讼法》修改完善及实施取得良好效果的同时，也应当主动研究行政诉讼面临的新形势、新情况和新问题，坚持行政诉讼在多元解决行政纠纷中的合理定位，评估行政诉讼和相关制度改革成效和经验，积极关注行政法最新理论发展和实践需求。这是行政诉讼法律制度不断向前发展，始终保持生机和活力，在实质性化解行政争议方面发挥更大作用的必然要求和应有之义。