罚款作为最常见的行政处罚种类，在行政执法中具有着重要意义，也关系到广大行政相对人的切身利益。一方面，科学设定、规范实施的行政罚款，有利于加大违法行为的成本，从经济动机层面遏制震慑潜在违法者，增强国家维护法律权威和公共秩序的能力；另一方面，由于罚款的经济性且实施相对便捷，它也容易催生诸如乱罚款、“以罚增收”、“以罚代管”、“逐利执法”等问题。

　　近年来，各级行政机关深入学习贯彻习近平法治思想，全面推进严格规范公正文明执法，执法水平不断提高。但是，前述问题仍然存在，造成了不少负面影响，甚至影响了人民群众对行政执法活动的信任。为此，国务院出台了《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（以下简称《指导意见》），针对社会反映强烈的执法问题从制度层面予以回应，这对于规范与监督罚款的设定与实施具有重要意义，有助于为优化营商环境提供法治保障、为高质量发展提供有力支撑。

一、贯彻“过罚相当”原则，细化考量因素

　　行政处罚的设定和实施应当遵循过罚相当原则，这要求对违反行政管理秩序的行为进行行政处罚时，一方面需要达到足以有效威慑、维护秩序的目的；另一方面对当事人权利剥夺所造成的损害与行政机关付出的行政成本和所欲维护的社会秩序应是成比例的。这一原则不仅是执法者行使裁量权的指引，也要求立法者科学、合理地设立罚则。

　　从规范结构上来看，全面、准确适用过罚相当原则需要满足两个要件，既要对“过”的程度有准确判断，又要确保“罚”得相当。我国现行《行政处罚法》对前者有原则性的规定，即对“过”的判断要基于“违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度”，对后者尚需进一步明确指引。《指导意见》在总结实践经验的基础上，对这一原则如何在罚款领域具体化进行了发展，有利于推动过罚相当原则的落实。

　　例如，《指导意见》要求统筹考虑当事人的主观过错、获利情况等因素设定罚款，具体化了认定违法行为情节的考量因素；而《指导意见》提出考虑经济社会发展水平、行业特点、地方实际、对相似违法行为罚款规定等因素区分情况、分类处理，明确了如何将罚款设定在合理震慑水平的一系列考虑因素。此外，《指导意见》规定对于盲人、又聋又哑的人或者已满75周岁的人，可以结合具体情况明确罚款的从轻、减轻情形；参考相关法律规范对教唆未成年人等的从重处罚规定，明确罚款的从重情形，实际上是总结了具体监管领域形成的可复制可推广的经验，并借助对行政处罚法概括性规定的解释予以一般化，形成所有行政监管领域均可参考的指引。

二、推动数额罚、倍数（比例）罚等罚款设定方式的科学化

　　从学理上看，法律规范对罚款的设定方式可区分为数额式和倍数（比例）式。数额罚是指法律规范以货币金额的形式规定了应处罚款的取值，包括“定额式”和“区间式”两类；倍数式罚款是指将罚款设定为某个特定基数的倍数的罚款设定方式，倍数式罚款下行政机关需要首先确定罚款基数，再通过计算倍率得出罚款数额。对于这些罚款方式的设定，《指导意见》明确要求结合行政处罚法和相关法律规范的立法目的，科学采用数额罚、倍数（比例）罚等方法，并提出了一系列具体的要求。

　　其一，规范罚款的裁量空间。当下，“定额式”罚款较为机械，因而只在较少简单违法行为的处理中采用。现实中，较多的是“区间式”的数额罚或者倍数罚。这种罚款设定方式给予了行政机关一定的裁量空间，便于行政机关根据个案具体情况进行政策选择，有利于实现实质正义。利弊互见的是，如果裁量空间过大，也可能引发执法任意性提高、当事人对法律后果缺乏可预见性等问题。对此，《指导意见》明确要求除涉及公民生命健康安全、金融安全等情形外，在规定处以一定幅度的罚款时，最低数额与最高数额之间一般不超过十倍。

　　其二，推动罚款设定动态调整，增强对经济社会问题的回应能力。法律法规需要因应社会现实不断调适。具体到罚款的设定而言，经济社会的发展会使一些违法行为的客观危害性或者社会接受度被放大或者缩小，居民收入水平、违法行为的经济诱因等方面的变化也需要立法因时制宜地调整罚款的威慑水平。为此，《指导意见》也明确要求，相关行政机关要重点评估设定时间较早、罚款数额较大、社会关注度较高、与企业和群众关系密切的罚款规定。对评估发现有不符合上位法规定、不适应经济社会发展需要、明显过罚不当、缺乏针对性和实用性等情形的罚款规定，要及时按照立法权限和程序自行或者建议有权机关予以修改或者废止。

　　其三，着力解决“小过重罚”等社会反映集中的问题。近年来，转变发展方式、实现高质量发展进入政策议程的核心。过去一些领域如食品药品、自然资源、生态环境等，受到更多关注并迎来着力解决的政策环境。为了加强这些领域的治理效果，不少立法都加大了对违法行为的制裁力度。从整体而言，在政府监管执法的财政、编制等资源存在硬性约束的情况下，加大惩戒力度以保持合理的威慑水平是必要的，也有利于维护法律的权威和国家的治理能力。但是，在个别领域，也存在因起罚点过高导致的“小过重罚”，引发了社会争议。对此，《指导意见》明确，拟规定较高起罚数额的，要充分听取专家学者等各方面意见，参考不同领域的相似违法行为或者同一领域的不同违法行为的罚款数额。

　　当然，对于如何全面落实科学采用数额罚、倍数（比例）罚等方法的要求，还有一些需要进一步研究解决的问题。例如，过去立法采用倍数罚时，往往以违法所得或者违法生产经营的货值金额等为计算基数，因为，违法所得或者货值金额往往反映了某一具体违法行为的经济诱因、获利等危害因素。然而，近年来，一些领域的立法开始采用“上一年度销售额”等与具体违法行为无直接关联的因素作为计算基数。应该说，在一些违法行为的社会危害不仅仅体现在具体行为中，而反映了企业整个经营模式的系统性风险时，采用这种立法模式有一定的合理性。然而，实践中，这种立法方式有开始泛化的倾向。由于这种立法模式往往形成巨额罚款、对营业收入高的企业非对称管制等效应，还需要科学合理地限定其使用范围，以增强可预期性，优化法治化营商环境。

三、强调《行政处罚法》的通用性，增强法律适用的科学性

　　从体系上来看，《行政处罚法》是对行政处罚领域一般规律的抽象与总结。作为行政处罚领域的“总则”，《行政处罚法》具有提纲挈领的作用，为各个行政管理领域行政处罚的具体规定提供了规范与依据，确保了行政处罚法律规范体系的统一性和完整性。实际上，在各个行政管理领域的立法都普遍规定有罚则的情况下，《行政处罚法》的意义正在于提升行政处罚的实施活动的总体效益，通过统一的规范和裁量原则，明确行政执法需要优先考虑的要素，填补规则空白，内化规则间的矛盾冲突。对此，在行政处罚法修订时，立法机关也明确指出，行政处罚法是行政处罚领域的通用规范，是其他单行法律、法规设定行政处罚和行政机关实施行政处罚的基本遵循。

　　然而，在实践中，执法机关往往习惯于优先适用特别法及其下位法的特别规定，忽视甚至不敢援引适用《行政处罚法》的原则及相关的裁量规则，可能导致出现变相架空《行政处罚法》的现象。《指导意见》则对《行政处罚法》的通用性进行了强调，明确了“行政机关实施罚款等处罚时，要统筹考虑相关法律规范与行政处罚法的适用关系，符合行政处罚法第三十二条规定的从轻、减轻处罚或者第三十三条等规定的不予、可以不予处罚情形的，要适用行政处罚法依法作出相应处理”。该规定突出了《行政处罚法》的统领性地位，有助于在各领域的行政处罚实施中贯彻《行政处罚法》的精神、遵循处罚的一般规律，发挥体系性立法的优势，在执法端避免“小过重罚”案件的出现。

四、剥离利益关联，遏制逐利式执法

　　逐利式执法是行政权力的滥用与异化，不仅与行政处罚的立法目的相悖离，还会损害执法机关的公信力与执法风气，破坏营商环境，对经济社会的发展造成威胁。

　　考察逐利式执法出现的根源，利益驱动的因素是非常明显的。罚款的数额或直接成为部门的收入来源之一，或与绩效考核指标乃至执法人员补贴、福利挂钩。因此，要想防止逐利性执法，就必须在根源上下功夫，剥离执法与利益的勾连，才能彻底整治并根除逐利执法的“土壤”。

　　对此，《指导意见》提出，要坚决防止以罚增收、以罚代管、逐利罚款等行为。一方面，《指导意见》明确严禁逐利罚款，严禁对已超过法定追责期限的违法行为给予罚款。另一方面，《指导意见》力图剥离执法中的利益因素，以从根源上消除逐利式执法的动机，《指导意见》要求行政机关要将应当上缴的罚款收入按照规定缴入国库，加强对罚款收入的规范化管理；要求坚决防止罚款收入不合理增长，强化对罚款收入异常变化的监督等。

五、加强常态化监管，防止运动式执法

　　在监管实践中，个别行政机关对于一些经济社会问题怠于监管，即使存在群众投诉举报，也只罚不管；而一旦问题矛盾长期积累难以持续，又不得不采取集中化、高强度的集中整治。这种运动式执法形成了一放就乱、一管就死的恶性循环，影响了法治追求的确定性、可预见性，难以保证执法中对于相对人权益的全面保护。

　　要实现运动式执法向常态化监管转变，在日常监管过程中加强严格规范公正文明执法，建立健全分部门日常性专项监管的长效机制与治理模式，防微杜渐，避免违法现象集中出现后再行治理。对此，《指导意见》指出，对社会关注度较高、投诉举报集中、违法行为频繁发生等罚款事项，要综合分析研判，优化管理措施，不能只罚不管；行政机关不作为的，上级行政机关要加强监督，符合问责规定的，严肃问责。要坚持系统观念，对涉及公共安全和群众生命健康等行业、领域中的普遍性问题，要推动从个案办理到类案管理再到系统治理，实现“办理一案、治理一类、影响一域”。