摘要：行政复议作为化解行政争议主渠道目标的实现需要强化行政复议的能动性，行政复议意见书是充分发挥行政复议监督能动性的一项具体制度设计。行政复议意见书在实质性化解行政争议的大背景下回应了行政复议监督功能的制度需求，有利于促进行政复议多元功能同步发挥。行政复议意见书的理论基础是行政复议权的行政性和行政复议制度的职权主义。行政复议意见书的目的与功能是强化行政复议的监督功能，强化行政复议实质性化解行政争议的能力和助推行政复议主渠道目标的实现。鉴于之前行政复议意见书在规范层面精细化程度不够和行政复议制度本身的各种原因，行政复议意见在实践中不断地扩张适用领域，背离了该项制度设置的初衷。新修订的《行政复议法》对行政复议意见书进行了重新的建构，行政复议意见书在实施过程中还需要进一步细化相关构成要件，同时完善行政复议意见书的执行措施和监督措施。
关键词：行政复议；主渠道；监督能动性；行政复议意见书
行政复议是推进法治政府建设的重要抓手，也是维护公民、法人和其他组织合法权益的重要渠道。习近平总书记在2020年2月5日召开的中央全面依法治国委员会第三次会议上明确指出：要发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和主渠道作用。新修订的《中华人民共和国行政复议法》（下文简称《行政复议法》）第1条立法目的中明确增加“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，推进法治政府建设”。要实现“主渠道”目标，各级行政复议机构必须进一步提高政治站位，强调“能动复议”，不断提升新时代行政复议工作的能力和水平。行政复议意见书是行政复议机关超出正常的复议审查范围而作出的一种文书，充分体现了行政复议机关履职的能动性。行政复议意见书在实质性化解行政争议的大背景下回应了行政复议监督功能的制度需求，有利于促进行政复议多元功能同步发挥，实现个案监督纠错与倒逼依法行政的有机结合。正因如此，新修订的《行政复议法》第76条把2007年《中华人民共和国行政复议法实施条例》（下文简称《实施条例》）第57条创设的行政复议意见书上升到法律层面，并在多方面进行了调整。从近几年行政复议实践来看，行政复议意见书得到了行政复议机关的重视和运用，例如2018年、2019年、2020年、2021年和2022年全国各级复议机关制发意见书分别为4958份、4319份、4726份、3911份、2683份。与此相反，行政复议意见书并没有引起理论研究的重视，目前仅查询到有三篇学术论文针对行政复议意见书进行了专门研究。鉴于行政复议意见书的条文在修法过程中几经调整，本文致力于在主渠道目标导向下探究行政复议意见书的理论基础和目的功能，通过解析行政复议意见书的实践运用情况和阐释最新的条文，探索行政复议意见书的有效实施路径。
一、行政复议意见书的理论基础
行政复议意见书本质上是我国法治体系中意见书制度的一种亚类型。意见书制度是在建设中国特色的社会主义民主政治进程中经常使用的一个文种，《党政机关公文处理工作条例》将“意见”作为一种独立的公文形式，“意见”主要是适用于对重要问题提出见解和处理办法。行政复议意见书从一定层面来看就是上级行政机关针对下级行政机关有关问题提出的一种处理意见。
（一）行政复议权的行政性是本源性基础
行政复议权的法律属性决定了整个行政复议制度的框架，行政复议中各项具体制度的设置都需紧紧围绕这一中心概念而展开。行政机关的职权可以分为三种：决策权、执行权和监督权。监督权是指各级政府依法对行政相对人、下级政府和本级政府的职能部门及其工作人员的行为进行监督检查的公共权力。通说的观点认为行政复议权来源于《中华人民共和国宪法》第41条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条，属于行政权中的监督权。行政复议意见书本质也是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条中行政监督权的具体化，因为行政复议意见书中作出主体和适用对象及范围是一种纯粹的“行政性”上下级关系。行政复议权和行政复议意见书的权源具有同一性，同时行政复议意见书的适用范围严格限定在与被申请行政行为有关的领域，使其与行政复议制度能够有效地结合，避免无限制地扩大行政复议意见书的适用范围。应该说行政复议权和行政复议意见书都是行政监督权延伸出来的一项具体内容，通过被复议的行政行为有效衔接起来。
（二）行政复议制度的职权主义是直接依据
行政复议制度的审理模式决定了行政复议审查的深度和广度，从理论层面来看，行政复议包括当事人主义和职权主义两种审理模式。凡是复议程序的发动、进行至结束，完全操控在复议审理机关手中，那么就属于职权主义。从我国行政复议制度的发展历程来看，行政复议制度的审理模式是以职权主义为根本遵循的，复议机关脱离申请人复议请求对被申请的行政行为进行合法性与合理性全面审查，这就决定了复议机关在推动整个复议审理过程中占据着主导地位。随着行政复议制度作为化解行政争议主渠道定位的提出，我国行政复议制度已经转向以维护人民权益及公益均衡作为导向的职权主义，同时增加了一些当事人主义的内容。以“职权主义”为根本遵循就决定了我国行政复议制度中复议机关拥有更大的能动性，当行政复议机关在审理具体案件中发现相关行政行为存在违法或者不当时，复议机关可以利用本身所固有的行政监督权脱离复议申请人的复议请求，在更大范围内实质化解行政争议保护相对人的合法权利，维护法律、法规的正确实施。因此行政复议意见书就是行政复议机关在职权主义模式下充分利用其固有的行政监督职权，扩大了行政复议个案监督的范围，为实质性化解行政争议提供了新的方向。
二、行政复议意见书的目的与功能
正如鲁道夫·冯·耶林所言：“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机。”2007年《实施条例》建构行政复议意见书时，当时立法者指出：行政复议意见书是为了解决与被申请复议行政行为相关联的其他违法行为或者解决复议决定作出以后的善后工作，从而更好地平衡利益、化解矛盾，做到案结事了。随着行政复议制度的改革与发展，行政复议意见书承载了更多的目的与功能。
（一）强化行政复议的监督职能
行政复议的多元功能已经逐渐得到理论界和实务界的认同，权利救济与监督行政在实现上并非此消彼长的关系，以复议的整体功能发挥最大为目标，在制度设计上协调各种功能有效发挥是当前行政复议改革的指引和目标。当前行政复议制度改革的重心更加倾向于解决行政争议和保护申请人的权利，但是如何发挥行政复议的监督功能依旧是不可忽视的。《行政复议体制改革方案》明确指出要充分发挥行政复议的监督功能，其中一个重要的环节就是建立行政复议意见书执行情况的监督机制，确保行政复议监督功能得到充分发挥。《法治中国建设规划（2020—2025年）》也明确指出，“加强和改进复议工作，强化行政复议监督功能，加大对违法和不当行政行为的纠错力度”。行政复议意见书通过纠正被申请人及其他下级行政机关相关违法或者不当行政行为，进一步扩张了行政复议机关直接监督的范围，把其本身固有的行政职权通过意见书的形式纳入到行政复议当中，强化了行政复议的监督职能。
（二）强化行政复议实质性化解行政争议的能力
行政复议实质性化解行政争议是把行政复议制度打造成化解行政争议主渠道的关键一环。《关于〈中华人民共和国行政复议法（修订）〉（征求意见稿）的说明》明确指出为实质性化解行政争议，征求意见稿完善了行政复议决定制度，第六项重大措施就是增设行政复议意见书。实质性化解行政争议并不是一个法律概念，其来自行政审判的实践，尽管对于实质性化解行政争议的内涵并未形成完全一致的理解。但是近几年理论界和实务部门的同志都不断地论证这一命题在行政复议制度中的合理性，并对其内涵进行了厘定。一种有代表性的观点认为实质性化解行政争议的内涵至少应当包含三个方面：一是裁判程序的及时和公正，既凸显法律程序的规范优势，又注重实现效率与“看得见正义”的有机统一，确保“正义不仅能实现，而且迅速便捷”，这构成行政争议事实上得以终结的基本前提。二是审查内容的全面和深入，强调审理构造和标准的有效覆盖，可以穿透行政争议充分涵摄当事人的法律诉求和实际利益诉求。既关注所涉行政行为的合法性和合理性，又注重对当事人维权动因的关切回应，从而在实现监督和倒逼依法行政的同时，完成对行政法律关系的整体修复。三是裁判结果的彻底和有效，即追求裁判结果的安定性，以提升人民群众对个案结果的满意度为宗旨，裁判形式和内容要充分回应“以人民为中心”的价值要求，同时兼顾实现社会秩序的稳定，在监督依法行政过程中解决维稳的社会治理需求。行政复议意见书完全符合了行政复议制度实质性化解行政争议的内涵要求。行政复议意见书通过解决相关行政行为违法或者不当的问题扩大了行政复议审查的深度和广度，能够有效实现当事人法律诉求与实际利益诉求的融合，同时也可以实现行政复议解决的有效性和彻底性，防止行政复议程序的空转。
（三）助推行政复议化解行政争议主渠道目标的实现
2010年，应松年教授在理论层面首次提出要把行政复议当成解决行政争议的主渠道。随着理论界和实务界的共同努力，应该说把行政复议打造成化解行政争议主渠道的目标已经达成共识，但是如何实现主渠道还在讨论当中。大多数人认为，要想实现行政复议化解行政争议主渠道的目标要从两方面改革，一是强化行政复议的吸引力和公信力，也即行政复议能够吸收大量行政争议进入其中；二是行政争议进入复议渠道之后能够得到实质性地化解，也即行政复议作为化解行政争议的主渠道需要在“量”和“质”两个层面进行不断地改革完善。行政复议意见书刚好可以满足这两个层面的改革要求。首先，行政复议意见书实质性扩大了行政复议的审查范围，也是间接地扩大了行政复议受案范围，并且有利于实质性化解行政争议，进而强化行政复议制度的公信力和吸引力。其次，行政复议机关具有主动、全面查明案件实施的层级监督优势和业务管理优势，作为行政复议的最大优势，更便于实质化解实体行政争议。行政复议意见书是行政复议机关依法能动履职的一项具体制度设计，突破了“一事一复议”“一行为一复议”的传统审理模式，针对被申请复议行政行为的相关违法或者不当行政行为都可以“一揽子”解决。应该说行政复议意见书扩大了行政复议机关实质性的审查范围，同时强化行政复议的监督功能，提升行政复议的公信力和权威性，有利于行政复议作为化解行政争议主渠道目标的实现。
三、行政复议意见书的实践解析
从《实施条例》的规定来看，行政复议意见书的构成要件是较为明确的，但是其中有些要件的设定在理论上本身就存在一些争议，客观上导致不同层级的规范和实践中对其构成要件没有形成统一的认识。鉴于复议机关把行政复议意见书作为内部文件管理且不对外公开，实践中行政复议意见书的整体适用概况当前并不能直接获取。笔者在中国裁判文书网的“行政案件”中以“行政复议意见书”为检索对象，共有案例799个，经过全面梳理有效案件为113个。其中3个案件是针对行政复议意见书本身产生的诉讼，但是当中并没有涉及行政复议意见书的具体内容，其余110个案件中都有详细的行政复议意见书内容，法院均未作出评价。
（一）行政复议意见书的法律属性
行政复议意见书属于何种性质的法律行为，当前理论层面、规范层面和实践层面的认知并不一致。有学者认为行政复议意见书属于行政复议决定的一种，和正常的行政复议决定书具有同等的法律效力。例如《贵阳市行政复议意见书规定》第4条规定行政复议意见书与行政复议决定书具有同等法律效力。也有学者认为行政复议意见书与复议决定不同，其仅仅具有“提出意见”的请求权效力而非形成权效力。从整个行政复议意见书的运行实践来看，行政复议意见书是行政复议机关基于层级监督权针对下级行政机关作出的法律文书，从行政行为的分类标准来看其属于内部行政行为，并且对当事人的权利义务不产生任何影响，因此行政复议意见书不属于信息公开的范围，也不属于行政诉讼的受案范围。例如“叶×与国家海洋局信息公开案”，法院认为行政复议意见书属于行政复议机关发挥复议指导和监督职能而制作的内部管理文件，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于政府信息公开的范围。“赵×、赵×等与金华市人民政府行政复议案”，法院认为行政复议意见书系行政机关内部行政行为，不属于《行政诉讼法》第12条规定的受案范围。鉴于《实施条例》第57条规定复议机关“可以”作出意见书，因此实践中认为是否作出行政复议意见书是复议机关的裁量权，不是其法定义务。例如“罗×与惠州市惠阳区人民政府再审案”，法院认为根据《实施条例》第57条的规定，行政复议机关在行政复议期间并没有制作行政复议意见书的法定义务。
（二）行政复议意见书的作出主体
行政复议意见书是行政层级监督权的具体细化，《实施条例》第57条规定行政复议机关作出行政复议意见书，但是有些法律规范规定行政复议意见书的作出主体为行政复议机构。例如《工业和信息化部行政复议实施办法》第3条规定工业和信息化部法制机构作出行政复议意见书。从行政复议意见书的实践来看，在110个案例中107个复议意见书是由行政复议机关作出的，其余3个案例中显示的复议意见书作出主体分别为复议办公室、法制办公室和复议委员会。例如“崇左市江州区那隆镇合卢村月念经济联合社与崇左市人民政府资源行政管理案”，崇左市政府行政复议办公室向江州区政府作出〔2015〕6号《行政复议意见书》。“新沂市佳信商贸有限公司与新沂市人民政府行政补偿案”，徐州市人民政府法制办公室向被告下达行政复议意见书（〔2011〕徐行复65号）。“大冶市宏城房地产开发有限公司梁英城乡建设行政管理城市规划管理案”，黄石市人民政府行政复议委员会向大冶市城市规划委员会作出黄政复办意〔2018〕091号《行政复议意见书》。
（三）行政复议意见书的作出对象
行政复议意见书的作出对象一直都是理论上和实践中的难点问题，《实施条例》第57条规定意见书的作出对象是“被申请人或者其他下级行政机关”，其本质含义是：处于复议机关领导监督权范围下的机关都有可能因为相关行政行为而收到意见书。但是有些法规范把行政复议意见书的作出对象限制为被申请人本身，例如《中国证券监督管理委员会行政复议办法》第39条规定行政复议意见书的对象是被申请人或者原承办部门。从涉及行政复议意见书的案例中来看，110个案例都是针对被申请人本身作出的意见书，并没有针对其他下级行政机关的意见书。
（四）行政复议意见书的作出时间
《实施条例》中关于复议机关在何时作出意见书并没有进行规定。从实践来看，复议机关作出行政复议意见书的时间可以分为三种：一是行政复议机关在复议审理过程中直接作出行政复议意见书。行政复议机关在复议案件审理过程中发现被申请的行政行为存在违法情形的，直接针对被申请人作出意见书让其自行纠正违法的行政行为，完全超出了行政复议意见书法定的适用情形。在110个案件中此种情形的案例有52个，所占比例将近一半。例如“惠东县多祝镇守望村城门村民小组与广东省惠东县人民政府资源行政管理案”，复议机关惠州市政府向惠东县政府作出《行政复议意见书》，建议惠东县政府自行撤销于2016年1月30日作出的惠东府行处〔2016〕2号行政处理决定，并对该案重新进行调处。二是行政复议机关在作出复议决定的同时作出行政复议意见书。行政复议意见书的基本功能是弥补行政复议决定书承载功能有限性的不足，从逻辑上来看，行政复议意见书和行政复议决定书应该同时作出。在110个案例中，有52个案例中的行政复议意见书与行政复议决定是同时作出的，但是仅有10个案例是针对相关行政行为违法或者善后工作的。例如“开原市三友碳酸钙粉厂与开原市人民政府行政补偿案”，铁岭市政府在作出复议决定的当日作出铁政行复见〔2020〕02号行政复议意见书，提出如下意见：做好被关闭企业的稳定工作；区分企业经营情况区别对待并出台善后工作方案。三是行政复议机关在作出复议决定以后再作出行政复议意见书。从110个案例来看，有6个案例是行政复议机关在作出复议决定以后经过一段时间再作出行政复议意见书，从具体适用情形来看也基本都超出了法定的适用范围。例如“张×与喀喇沁旗人民政府行政撤销案”，在诉讼过程中，赤峰市人民政府于2014年12月8日作出赤政复意见〔2014〕15号行政复议意见书。
（五）行政复议意见书的适用情形
从《实施条例》第57条的规定来看，行政复议意见书的适用情形为相关行政行为违法，或需要做好善后工作的。这两种适用情形的确定并没有一个很好的逻辑基础，并且都属于不确定的法律概念，很难对其予以明确。从110个案例中行政复议意见书的适用来看，仅有6个案例是针对相关行政行为违法，4个案例针对善后工作，其余100个案例都背离了规范层面设定的适用范围，主要表现为以下三种情形：
第一，行政复议意见书对行政复议决定的替代。行政复议意见书有其明确的适用范围，也即与被申请行政行为相关的行政行为，从而实质性地扩大了行政复议监督的范围。但是实践中，很多复议机关针对被申请行政行为本身作出行政复议意见书取代正常的行政复议决定，具体可以分为三种情形：一是行政复议意见书对否定性行政复议决定体系的替代。行政复议机关在审理过程中发现被申请行政行为存在违法的，直接作出行政复议意见书要求被申请人纠正违法的行政行为。在110个案例中有52个是这种情形。例如“衡东县高湖镇吴桥村第六村民小组与衡东县人民政府资源行政管理案”，2016年1月19日，市政府向县政府下达衡复意〔2016〕1号行政复议意见书。因县政府未在该规定期限内作出纠正行政处理决定，市政府最终作出了撤销决定。二是行政复议意见书直接代替责令重做决定。实践中，一些复议机关针对被申请人不愿直接以命令的形式责令被申请人重新作出行政行为，于是就在作出撤销决定的同时以行政复议意见书的形式指出被申请人应该重新作出行政行为。例如“邢×、邢×诉汤阴县人民政府行政复议决定案”，汤阴县政府撤销菜园镇政府于2015年11月18日作出的《关于对邢×、邢×与张×土地使用权争议的处理决定书》，并向菜园镇政府送达了行政复议意见书（〔2016〕2号），要求菜园镇政府重新对该案件进行调查处理。三是行政复议意见书代替确认违法决定。从案例中来看，有些复议机关在维持原行政行为效力的同时通过行政复议意见书指出其违法之处，于是“创新性”地实现了“维持决定或驳回决定+复议意见书”来代替确认违法决定。例如“田×与洛阳市涧西区人民政府行政征收案”，复议机关认为被申请人已按征收进度及时分批补足征收补偿费用，因此作出维持决定。同时作出行政复议意见书指出被申请人不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第12条的规定，要求其尽快将征收补偿费用足额到位。
第二，行政复议意见书对行政复议决定书部分内容的替代。行政复议决定书从形式上一般都包括七部分的内容，其中最为核心的是复议机关认定的事实部分和复议结论部分，复议机关应该详细地进行阐释。实践中，有些复议机关在复议决定书中表述较为简洁，进而用意见书针对被申请行政行为的相关问题进行阐释，从而形成了行政复议意见书代替决定书的部分内容。具体可以分为两种情形：一是作出维持决定的同时用复议意见书指出行政行为存在的文书上的瑕疵。例如“王×与天津市卫生和计划生育委员会履行法定职责案”，复议机关认为天津卫健委已经履行了有关法定职责，处理结论并无不当，同时作出意见书指出行政行为中存在书写错误的瑕疵。二是复议机关作出否定性复议决定的同时用复议意见书指出行政行为的具体违法之处。例如“冀×与邓州市张村镇人民政府不履行土地确权法定职责纠纷案”，复议机关在作出撤销决定的同时作出邓政复意〔2015〕2号行政复议意见书，明确指出张村镇人民政府在作出张政土决〔2015〕1号土地确权认定存在事实不清的地方和程序违法之处。总体来看，行政复议意见书对行政复议决定书中部分内容的替代完全是没有必要的，其不但扩张了行政复议意见书的适用范围，而且模糊了行政复议决定与行政复议意见书的边界，同时还削弱了行政复议决定书的说理性。
第三，行政复议意见书对行政复议建议书的替代。行政复议意见书和行政复议建议书的理论基础和制度根基存在着不同，同时两者需要解决的实践问题也存在着本质性的区别，因此在规范层面构建时，两者在制发主体、适用对象、法律效力和目的等方面都存在着明显的区别。行政复议意见书主要是解决除了被申请复议行政行为以外的个案问题，而行政复议建议书则是解决隐藏在个案背后的制度建设问题。从逻辑上来看，只有两者在各自的空间内保持良好的运行才能发挥他们的功能。但是从实践层面来看，复议机关有时运用行政复议意见书制度侵入行政复议建议书的领域。行政复议意见书对行政复议建议书的替代主要表现为通过意见书解决个案背后的普遍性问题，也即通过复议意见书的形式向行政机关提出完善执法的建议。例如“黄×不服某区住房保障和房屋管理局强制拆除违法建筑案”，复议机关向被申请人制发《行政复议意见书》，有针对性地提出了改进执法建议，以达到规范行政执法、保障公民合法权益的目的。
行政复议意见书在实践中的运用情况与立法上所要实现的目标相去甚远，造成这种现象的原因是多方面的：一是规范层面对行政复议意见书相关构成要件的设定不全面、不规范，客观上使得行政复议机关在作出意见书时拥有较大的裁量权；二是实务部门把行政复议意见书定性为内部监督行为的一种，缺乏必要的监督制度，行政复议机关作出意见书时拥有较大随意性；三是行政机关之间的“官官相护”理念还未彻底摒弃，有些行政复议机关很难依法履行职责。
四、监督能动作用下行政复议意见书的实施路径
行政复议主渠道目标的实现必须强调能动复议，行政复议意见书是复议机关积极履行职责的典型代表，随着《行政复议法》修订工作的完成，行政复议意见书的有效实施要以行政复议作为化解行政争议主渠道为指引。
（一）细化行政复议意见书的构成要件
《行政复议法》在修订过程中针对行政复议意见书的条文几经调整，关于行政复议意见书的作出主体和作出对象与《实施条例》的规定保持了一致，最大的变化是调整了行政复议意见书的适用范围。首先，把“相关行政行为违法”调整为“有关行政行为违法或者不当的”，延续了行政复议意见书适用范围不涉及被申请行政行为本身的理念，同时增加有关行政行为不当的情形，贯彻行政复议全面审查原则。其次，取消了针对善后工作的适用范围更加符合行政复议主渠道目标的要求。其理由可以归纳为三个方面：一是从逻辑结构来看，相关行政行为违法和做好善后工作这种分类方法本身就不周延，缺乏统一的标准。二是从强化行政复议意见书法律效力的层面来看，取消做好善后工作的适用范围非常必要。行政复议意见书针对有关违法或者不当行政行为作出，其中权利义务内容清晰明确，有利于之后的执行监督。三是在实质性化解行政争议的要求之下，行政复议决定书内容不断地进行扩充，不仅仅是包括针对被申请复议行政行为判断的说理，还把需要做好善后工作的要求逐步纳入行政复议决定书之中，因此没有必要再通过单独复议意见书的形式来解决善后工作。总体来看，行政复议意见书的构成要件还需要从以下两方面进行细化：
第一，强化行政复议机关对行政复议意见书的重视程度，把其定位于应当履行的一项职责。从之前的实践来看，有些行政复议机关在是否作出复议意见书时随意性较大，并且还引发了新的争议。最新修订的《行政复议法》第76条规定行政复议机关“可以”作出行政复议意见书，相当于赋予了复议机关对是否作出意见书拥有裁量权。但是在实质性化解行政争议的要求之下，当行政复议机关发现有关行政行为违法或者不当的，应该通过行政复议意见书的形式“一揽子”解决问题。因此，实践中行政复议机关应当把作出意见书看作是其法定职责而不是拥有裁量权的一项权力。
第二，细化行政复议意见书作出的时间要求。新修订的《行政复议法》并没有对行政复议意见书的作出时间予以明确，在将要修订的《实施条例》中有必要对行政复议意见书的作出时间予以明确。从理论逻辑来看，行政复议意见书是对行政复议决定的补充，应该附随于行政复议决定同时作出。从实践来看，通过对行政复议意见书作出时间的明确在一定程度上可以改变实践中行政复议意见书滥用的状况，避免复议机关在行政复议过程中直接针对被申请行为本身作出意见书，或者是相对人针对复议决定提起了行政诉讼时，复议机关再作出不当的意见书。
（二）完善行政复议意见书的执行措施
法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》指出要建立行政复议意见书的监督执行机制。新修订的《行政复议法》对于完善行政复议意见书的执行进行了多处调整，例如增加了复议机关或者有关上级机关可以约谈不履行行政复议意见书的行政机关的有关负责人或者通报批评，复议意见书应该抄告被申请人的上一级主管部门。但是总体来看并不全面，因为没有从根本上解决行政复议意见书的法律效力问题。行政复议意见书的法律效力在当前实践中一直争议不断，并且从根本上影响着其执行机制。行政复议意见书的适用范围调整为有关行政行为违法或者不当的，相当于复议机关作出了一个针对有关行政行为的否定性决定，那么它的法律效力应当和行政复议决定的法律效力是一样的。在这种理念之下，在将要修订的《实施条例》中应该明确行政复议意见书和行政复议决定具有同等效力，使有关行政复议决定的所有执行措施都可以适用于行政复议意见书，保证行政复议意见书能够得到有效的实施。
（三）完善行政复议意见书的监督措施
当前针对行政复议意见书并没有任何的监督措施，完全是由复议机关自己决定如何适用，在整个复议环境尚未完全改善的今天，这必然就会导致行政复议意见书目的和功能的异化。在提升行政复议制度的权威性和公正性的改革进程中，为了促使行政复议机关合法地作出行政复议意见书，不仅需要设置更加清晰明确的构成要件，还要对其进行适当的监督。对于行政复议意见书的监督可以从两方面来构建：一是实行行政复议意见书公开制度。实践中行政复议机关一直把行政复议意见书当作内部文件进行管理，并且完全不对外公布与公开，这滋生了复议机关滥用意见书的可能性。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》指出全面落实行政复议决定书网上公开制度，随着行政复议决定书公开制度的推进，完全可以把行政复议意见书一同纳入其中，实现行政复议决定书和行政复议意见书共同公开。二是行政复议意见书纳入行政诉讼的审查范围。行政复议意见书本质上是行政复议权的运用，属于广义上的行政复议决定，行政复议意见书与行政复议决定具有同等效力，根据行政复议与行政诉讼之间的理论逻辑，法院可以把行政复议意见书纳入审查范围。
结语
行政复议作为化解行政争议主渠道目标的实现需要基于行政复议制度本身的特点和优势。行政复议机关行使的行政复议权本质是一种行政权，而行政权在国家权力体系中具有立法权和司法权都无法企及的广度和深度。通过强化行政复议的优势来弥补行政诉讼的“短板”，本质上需要强化行政复议的行政监督面向以实现行政复议化解行政争议的灵活性和效能性。行政复议意见书是充分发挥行政复议监督能动性的一项具体制度设计，符合行政复议主渠道的改革方向。虽然之前的行政复议意见书在规范层面以及实践运用层面都存在着一定的问题，随着《行政复议法》修订工作的完成，通过具体单项制度的改革，加之整个行政复议制度体系的改革，行政复议作为化解行政争议主渠道的目标终将会实现。
